相征　趙鑫

摘 要：城鎮(zhèn)化需要解決進城農(nóng)民工的市民化問題。要解決農(nóng)民工市民化問題首先從形式和實質(zhì)兩個層面界定了農(nóng)民工市民化的內(nèi)涵，其次從農(nóng)民工市民化困境入手，分析探討農(nóng)民工市民化的邏輯機理。研究表明：農(nóng)民工群體在戶籍身份、社會地位、生活權(quán)利、生活習慣、生活理念、受教育程度以及生產(chǎn)、生活方式等方面完全向城市市民轉(zhuǎn)化的過程，也就是農(nóng)民工完全融入城鎮(zhèn)生活，實現(xiàn)城市化的過程。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工市民化；二元結(jié)構(gòu)；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；城鎮(zhèn)化

作者簡介：相征，男，東北師范大學商學院經(jīng)濟學博士研究生，從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學研究；趙鑫，男，東北師范大學教授、博士生導師，從事農(nóng)業(yè)問題及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學研究。

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2013）05-0056-06

現(xiàn)階段，我國城市化進程取得了巨大進步，但為實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的發(fā)展目標，城市化進程仍需下大力度推進。城市化進程催生了農(nóng)民工群體的產(chǎn)生和發(fā)展，他們?yōu)閷崿F(xiàn)自身的發(fā)展，提高生活質(zhì)量，大量涌入城市生活，是介于城市與農(nóng)村之間的邊緣群體，也是城市勞動力的重要力量，為我國城市建設(shè)和社會進步做出了巨大貢獻。然而，進城務(wù)工人員的境況不容樂觀。在我國長期實行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度下，農(nóng)民工盡管在職業(yè)的空間位置發(fā)生了轉(zhuǎn)變，卻沒有實現(xiàn)戶籍身份的城鎮(zhèn)化。這種就業(yè)與身份的矛盾使進城務(wù)工人員長期游離于城市與農(nóng)村之間，形式上體現(xiàn)為“亦工亦農(nóng)”、“非工非農(nóng)”的邊緣身份。農(nóng)民工群體往往處于城市社會生活的底層，首先面臨的困境就是日常生活需要得不到滿足。由于生活習慣、教育背景、成長環(huán)境、人際關(guān)系等因素的限制，農(nóng)民工的城鎮(zhèn)化進程步履維艱，基本的社會生活權(quán)利無法保障，嚴重影響我國和諧社會的發(fā)展進程以及建立社會公平與公正。因此，尋求農(nóng)民工市民化進程的路徑探索對我國推進城市化進程，促進農(nóng)村建設(shè)和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要的價值。

一、 農(nóng)民工市民化的內(nèi)涵

農(nóng)民工群體一般是指雖然是農(nóng)村戶籍，但主要生活經(jīng)濟來源依靠城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動人口。這一特殊群體是在我國體制轉(zhuǎn)型時期，城鄉(xiāng)二元戶籍制度的影響下形成的，其基本特征是職業(yè)與社會身份的城鄉(xiāng)分離。農(nóng)民工群體的主要特征表現(xiàn)為：（1）農(nóng)民工整體受教育水平偏低。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工以初中、高中文化水平者居于主體地位，整體受教育水平偏低，所以農(nóng)民工目前大多仍舊從事簡單體力勞動。（2）農(nóng)民工所從事的行業(yè)主要包括建筑業(yè)、制造業(yè)以及裝修業(yè)、餐飲業(yè)等服務(wù)業(yè)。此外， 農(nóng)民工就業(yè)區(qū)域主要集中在省會城市，因為省會城市中農(nóng)民工就業(yè)發(fā)展機會更多，生活、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生活環(huán)境條件較優(yōu)越。（3）農(nóng)民工務(wù)工收入水平偏低。盡管部分農(nóng)民工工資的確定已經(jīng)實現(xiàn)了用人單位與農(nóng)民工協(xié)商解決， 但是大部分農(nóng)民工工資水平仍然偏低。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)民工的工資水平只是略高于當?shù)氐淖畹凸べY水平。（4）農(nóng)民工工作流動性較強，仍處于城鄉(xiāng)之間的雙向流動狀態(tài)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)民工從事的是制造業(yè)、交通運輸業(yè)、餐飲娛樂業(yè)等流動性較強的工作。導致農(nóng)民工這種職業(yè)選擇偏向的主要原因在于戶籍制度的限制， 他們迫于工作和生活需要，不得不在城鄉(xiāng)之間往返，保持著雙向流動的狀態(tài)。[1]

我國對農(nóng)民工市民化的探討由來已久，從20世紀90年代開始，就從城市適應(yīng)的理論出發(fā)研究農(nóng)民工的市民化過程。在此基礎(chǔ)上提出，農(nóng)民工群體真正融入城市生活需要具備三個基本要素：一是在城市中擁有穩(wěn)定的職業(yè)與經(jīng)濟收入；二是通過職業(yè)特征與收入水平產(chǎn)生與城鎮(zhèn)化居民相一致的生活習慣、生活方式[2]；三是在相似的生活背景前提下，使農(nóng)民工群體形成與以往不同的、符合城鎮(zhèn)化生活特征的價值觀和生活理念。這三種要素之間是相互聯(lián)系、互為一體的。

在我國目前關(guān)于農(nóng)民工市民化的研究中，學者們對相關(guān)概念的界定尚不統(tǒng)一，各有側(cè)重，本文將農(nóng)民工市民化的內(nèi)涵分為“形式上（狹義） 的農(nóng)民工市民化”和“本質(zhì)上（廣義） 的農(nóng)民工市民化”。[3]“形式上的農(nóng)民工市民化”僅指農(nóng)民工在職業(yè)空間轉(zhuǎn)移中實現(xiàn)的戶籍身份轉(zhuǎn)變的過程，即取得城市戶口，成為形式意義上的城鎮(zhèn)居民。“本質(zhì)上的農(nóng)民工市民化”是指農(nóng)民工在生活習慣、生活理念、受教育程度以及價值觀念等各個方面向城市市民轉(zhuǎn)化的過程，也就是農(nóng)民工群體適應(yīng)城市生活的過程。

現(xiàn)階段，我國農(nóng)民工數(shù)量達2.4億，其中在國家開展城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計過程中，約1.6億農(nóng)民工人口被納入這一范疇。但農(nóng)民工群體與城鎮(zhèn)居民享有不同的社會保障與福利， 這些農(nóng)民工游離于城鎮(zhèn)化居民生活之外，處于尷尬的生存狀態(tài)，導致我國城鎮(zhèn)化水平與實際相脫節(jié)。另一方面， 也使得農(nóng)民工市民化過程與工業(yè)化發(fā)展進程分離，從而出現(xiàn)城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民和農(nóng)民工三種社會群體并存， 必然不利于城鎮(zhèn)化的和諧發(fā)展和我國農(nóng)村經(jīng)濟的建設(shè)。我國現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化建設(shè)仍然是國家建設(shè)的重要任務(wù)，農(nóng)民工市民化進程是這一階段的中心議題。

隨著對農(nóng)民工市民化理解的不斷深入，對于農(nóng)民工市民化的概念應(yīng)從狹義和廣義兩方面研究。狹義的農(nóng)民工市民化主要研究的是農(nóng)民工群體取得城市居民的合法身份和生活權(quán)利的過程，包括城市居住權(quán)、勞動就業(yè)權(quán)、選舉權(quán)、受教育權(quán)、社會保障和福利權(quán)等基本權(quán)益，其中最重要的是農(nóng)民工獲得在城鎮(zhèn)的戶籍身份及相應(yīng)權(quán)利的過程，這一過程是農(nóng)民工市民化的研究關(guān)鍵。

本文認為從宏觀角度講，農(nóng)民工市民化重在中國工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化建設(shè)進程中，農(nóng)民工群體在戶籍身份、社會地位、生活權(quán)利、生活習慣、生活理念、受教育程度以及生產(chǎn)、生活方式等方面完全向城市市民轉(zhuǎn)化的過程，也就是農(nóng)民工完全融入城鎮(zhèn)生活，實現(xiàn)化城市的過程。

二、我國農(nóng)民工市民化的具體表現(xiàn)

（一）越來越多的農(nóng)民工選擇就近就業(yè)

我國農(nóng)民工進城務(wù)工的過程中不可避免地會選擇跨省流動，并且跨省流動的主要勞動力轉(zhuǎn)移方向位于東北沿海地區(qū)，僅2010年我國東北地區(qū)農(nóng)民工務(wù)工人員總數(shù)就達到全國總數(shù)的72%，可見我國農(nóng)民工就業(yè)地理區(qū)位的高度集中。隨著我國西部開發(fā)戰(zhàn)略的推進，不斷加大中西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時實現(xiàn)勞動密集型產(chǎn)業(yè)的地區(qū)轉(zhuǎn)移，國家政策的扶持力度增加了大量的就業(yè)崗位，因此在宏觀上加快了農(nóng)民工向中西部轉(zhuǎn)移的步伐。在這一進程中，農(nóng)民工選擇省內(nèi)就業(yè)的比重持續(xù)增加。

（二）農(nóng)民工群體務(wù)工模式發(fā)生轉(zhuǎn)化

我國的農(nóng)民工在戶籍制度的長期影響下，始終保持農(nóng)村的生活狀態(tài)，在農(nóng)村與城市之間往返務(wù)工，這種工作形式主要表現(xiàn)為“通勤式”和“兼顧式”兩種務(wù)工形式。但是隨著城市化進程不斷加快，城市建設(shè)需要越來越多的勞動力，必然要求長期穩(wěn)定的勞動力群體，這就使得農(nóng)民工群體脫離農(nóng)村生產(chǎn)活動，保證常年在城市務(wù)工。在我國進城務(wù)工的農(nóng)民工群體中，勞動力轉(zhuǎn)移率突破46%。二是農(nóng)民工進城務(wù)工時間大大延長，像城鎮(zhèn)居民一樣長期工作和生活。根據(jù)國家勞動和就業(yè)保障部相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工進城務(wù)工的平均時間為8年； 在同一城市就業(yè)和居住的平均時間為5.3年。三是農(nóng)民工選擇外出務(wù)工的人員日趨家庭化，多數(shù)農(nóng)民工以家庭而不是個人的形式長期在城市居住。

（三）新生代農(nóng)民工市民化面臨嚴酷考驗

現(xiàn)階段我國農(nóng)民工市民化面臨的一個嚴峻現(xiàn)實是第二代農(nóng)民工的市民化，即主要指20世紀80年代以后出生的農(nóng)民工群體。我國城鎮(zhèn)農(nóng)民工逐步實現(xiàn)了群體代際轉(zhuǎn)移， 以80年代以后出生的新生代農(nóng)民工為群體主體。國家勞動與就業(yè)保障局相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工進城務(wù)工人員中16歲至30歲之間的人員占農(nóng)民工群體總數(shù)的62.3%，至此可以看出新生代農(nóng)民工群體正在形成一支新的力量。

新生代農(nóng)民工與上一代農(nóng)民工群體相比，受教育程度較高，對勞動密集型勞動的技能相對熟悉，對土地的依賴大大降低，他們的生活態(tài)度、行為習慣已與城鎮(zhèn)居民無異，因此進城務(wù)工更多是為了追求城市時尚前衛(wèi)的都市生活，尋找更新的職業(yè)發(fā)展方向。多數(shù)新生代農(nóng)民工已基本融入城市化生活，重新回到農(nóng)村務(wù)農(nóng)的可能性較小。新生代農(nóng)民工市民化進程面臨的嚴峻現(xiàn)實表現(xiàn)在以下幾個方面。

1. 對社會保障福利待遇的需求更強烈。根據(jù)國家社會保障相關(guān)部門2010年數(shù)據(jù)顯示， 新生代農(nóng)民工總體生活狀態(tài)和需求與城鎮(zhèn)居民非常相似。盡管沒有擺脫農(nóng)民工身份， 但與上一代農(nóng)民工相比，具有更強的市民意識和社會保障需求，對城市具有較高的歸屬感。新生代農(nóng)民工進城務(wù)工的規(guī)模越來越大，但與城市勞動力相比，新生代農(nóng)民工為實現(xiàn)在城市真正立足，必然對社會保障、福利待遇提出更高的要求。第二代農(nóng)民工不僅需要勞動權(quán)益的保護，而且需要社會失業(yè)救急網(wǎng)絡(luò)的保障。

2. 行為習慣和生活方式與上一代農(nóng)民工群體差異較大。新生代農(nóng)民工與上一代農(nóng)民工相比，他們所處的社會環(huán)境發(fā)生了巨大變化，這在根本上決定了價值觀與人生觀的截然不同，因此新生代農(nóng)民工在生活與工作理念上和上一代農(nóng)民工存在較大差異。然而在城市化進程中， 他們的市民化發(fā)展滯緩。因此，單一劃分的農(nóng)民工群體的研究不能深入分析農(nóng)民工勞動力轉(zhuǎn)移的根本特征。

3. 市民化進程直接影響城鄉(xiāng)的社會穩(wěn)定。新生代農(nóng)民工的權(quán)利意識逐漸增強。新生代農(nóng)民工已經(jīng)日益意識到對社會地位與政治權(quán)利的需求，群體中要求有更多的話語權(quán)，希望選出更多的農(nóng)民工代表。新生代農(nóng)民工對政治權(quán)利的要求比上一代農(nóng)民工更迫切。《中國財政政策報告2010/2011》中相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在我國“十二五”關(guān)鍵時期，逐漸提高中國的城市化水平，是順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展方向，提高人民生活水平的歷史趨勢。

三、我國農(nóng)民工市民化困境分析

（一）城鎮(zhèn)社會救助體系的邊緣群體

社會救助制度是全社會保障體系中的基礎(chǔ)，在改善居民生活環(huán)境和維系社會和諧發(fā)展方面至關(guān)重要。而在整個社會保障體系中，城市居民最低生活保障制度始終處于核心地位，一旦城鎮(zhèn)居民無法維持基本生產(chǎn)生活，則通過經(jīng)濟救助的方式滿足其日常生活需要，并得以保障相應(yīng)的權(quán)利。然而，我國《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定，擁有城鎮(zhèn)戶籍是居民向政府申請生活資助的必要條件。農(nóng)民工群體缺乏城鎮(zhèn)戶籍做保障，在生活中常常由于失業(yè)、疾病、意外傷害等突發(fā)情況陷入生活窘境，無法得到最低生活保障或其他形式的社會救助。

農(nóng)民工市民化進程受到制度限制。我國力求使進城農(nóng)民工人員共享與城市居民相同的基本公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施。當前，我國的就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障、住房等公共服務(wù)和社會福利體系往往在現(xiàn)實生活中與農(nóng)民工群體生活服務(wù)制度相脫節(jié)。我國的公共服務(wù)職能基本上由當?shù)卣畬崿F(xiàn)， 公共服務(wù)必然體現(xiàn)區(qū)域上的差異， 由于我國城鎮(zhèn)規(guī)劃、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部署與城鎮(zhèn)農(nóng)民工分布情況、供應(yīng)需求等不相適應(yīng)， 基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源并沒有真正落實到具體農(nóng)民工人員的實際需要，外來務(wù)工人員難以享受到政府提供的公共服務(wù)。

（二）市場主體的缺陷

農(nóng)民工在市場中作為勞動者，在勞動者資格和權(quán)利等方面明顯存在不足，具體表現(xiàn)為：

1. 勞動者資格限制。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，所有具備勞動能力的公民均享有平等的勞動資格，這也是現(xiàn)代國際社會公認的慣例。而在我國，農(nóng)民工群體與城市居民相比，農(nóng)村戶籍和城鎮(zhèn)戶籍存在著諸多差異，擁有農(nóng)村戶籍的農(nóng)民工進城就業(yè)十分艱難。

我國農(nóng)民工市民化基礎(chǔ)單薄，城鄉(xiāng)隔閡是農(nóng)民工市民化的主要社會影響因素，由于農(nóng)村與城市生活的長期分離，我國農(nóng)村社會發(fā)展相對滯緩，多種社會因素綜合作用使得城市居民往往形成強烈的社會生活優(yōu)越心態(tài)，這一區(qū)別對待還體現(xiàn)在工酬方面。我國進城務(wù)工人員工資水平普遍較低，與較高的城市生活成本造成強烈反差。一方面在傳統(tǒng)思想的影響下，對農(nóng)民工群體的固有主觀評價，僅單一突出農(nóng)民工進城就業(yè)對城市生活環(huán)境的負面影響，增加社會治安的不穩(wěn)定因素等；另一方面農(nóng)民工文化水平和技術(shù)能力的局限性，直接導致了進城后就業(yè)競爭力相對較弱。國家相關(guān)統(tǒng)計部門2011年數(shù)據(jù)顯示，大部分農(nóng)民工人員工資水平較低， 顯然城市生活的心理壓力非常大。

2. 農(nóng)民工的勞動者權(quán)利有限。在一般情況下，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)失業(yè)人員在失業(yè)時期享受的待遇存在一定差異，城鎮(zhèn)失業(yè)人員得到12～24個月的失業(yè)保險金，而相對的農(nóng)民工失業(yè)之后只領(lǐng)取一次性的生活補助。[4]

農(nóng)民工作為消費主體，不僅體現(xiàn)了社會成員所屬的社會地位，也體現(xiàn)了自身勞動力再生產(chǎn)的過程?？ㄋ固卦谘芯克饺讼M品和集體消費品理論時指出，農(nóng)民工包括個人消費和集體消費兩種形式。但在我國城市生活的日常消費中，制度制約和身份偏見是限制農(nóng)民工集體消費的主要成因，在日常消費品的需求上，在住房、醫(yī)療、社會保險、子女教育和生活娛樂消費等方面，農(nóng)民工的消費水平與市民生活均無法相提并論。

（三）社會保險參保率低

我國長期的農(nóng)民工的社會保障體系尚待完善。我國社會保障制度的服務(wù)對象只覆蓋城鎮(zhèn)職工，對農(nóng)民工群體的社會保障服務(wù)多年來處于空白階段。雖然近年來我國開始認識到農(nóng)民工群體參與社會保險程度對城鄉(xiāng)建設(shè)的重要影響， 但農(nóng)民工的社會保障體系仍不完善，亟須進一步改革。

農(nóng)民工進城務(wù)工，融入城鎮(zhèn)生活，就不可避免地要應(yīng)對養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、職業(yè)傷害等社會風險，因此參加社會保險是農(nóng)民工進程務(wù)工，規(guī)避社會風險的必然渠道，也是農(nóng)民工享受基本公共服務(wù)的具體表現(xiàn)。但就全國范圍而言，農(nóng)民工參加社會保險的積極性普遍偏低，社會保險參保率連年走低，因此享受到社會保險的水平也較為局限。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2009年6月底，全國農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、工傷、失業(yè)保險的人數(shù)分別達到2380萬、4153萬、5054萬、1518萬。[5]我國農(nóng)村社會保險參保率低，社會保險制度的局限性強，農(nóng)民工跨省流動時社會保險轉(zhuǎn)移的流動性差，因此，每年年底在我國典型的農(nóng)民工聚集地省份，均會出現(xiàn)不同程度的退保高峰。

（四）利益表達受阻

農(nóng)民工群體在面對制度排斥和資源配置不均的情況下往往選擇沉默，認為自己是“外來人”，享受不到社會福利也是“理所應(yīng)當”。比如，在城市住房建設(shè)中，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民同樣擁有城市居住權(quán)，卻因戶籍、產(chǎn)權(quán)等隔離在政府、開發(fā)商構(gòu)建的住房福利之外，成為邊緣群體。在打工的艱難歷程中，即使企業(yè)（雇主）損害農(nóng)民工群體利益，大多數(shù)農(nóng)民工也無力捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益。以珠三角農(nóng)民工維權(quán)情況為例，因權(quán)益侵害真正去投訴過的農(nóng)民工只占受訪總數(shù)的29%，實施投訴尚未受理的占16.2%， 受理了但沒有及時處理的占41.2%，對投訴結(jié)果表示滿意的只有23.8%，其中半數(shù)沒有投訴過的農(nóng)民工對維權(quán)處理的結(jié)果信心不足。[6]

2010年中央經(jīng)濟工作會議指出，將符合條件的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)城鎮(zhèn)就業(yè)和住房是推進城鎮(zhèn)化的歷史任務(wù)。因此有步驟地打破對中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制，實現(xiàn)保障性住房制度改革，才能使得農(nóng)民工真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民身份轉(zhuǎn)化。[7]

我國目前雖然已有完善的勞動法律法規(guī)，但專門服務(wù)于農(nóng)民工權(quán)益保護的立法卻亟須出臺。因此我國應(yīng)從農(nóng)民工實際情況出發(fā)，制定適合我國城鎮(zhèn)化道路和農(nóng)民工實際的《農(nóng)民工權(quán)益保護法》，實現(xiàn)國家對農(nóng)民工群體的保護；為新生代農(nóng)民工在城市生存和發(fā)展提供法律和制度支持；加快農(nóng)民工權(quán)益保護立法，通過法律制度促使勞資雙方的交流和協(xié)調(diào)，保障新生代農(nóng)民工的正常生活和就業(yè)。

四、我國農(nóng)民工市民化的權(quán)益實現(xiàn)途徑

（一）完善農(nóng)民工權(quán)益保障的法律體系

農(nóng)民工市民化權(quán)益實現(xiàn)也同時意味著農(nóng)民工群體社會地位隨之提高，體現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間、農(nóng)民工與企業(yè)雇主之間的博弈，也包括市場經(jīng)濟消費群體之間、農(nóng)民工與城鎮(zhèn)市民之間的權(quán)利均衡。這就需要完善保護農(nóng)民工權(quán)益的法律體系調(diào)節(jié)不同市場主體之間的利益關(guān)系。法律發(fā)揮社會機制的調(diào)節(jié)功能，是社會成員權(quán)益均衡的關(guān)鍵保障。目前我國建立和完善農(nóng)民工權(quán)益保護的法律體系，應(yīng)當符合以下要求：一是基于農(nóng)民工權(quán)益保護的特殊性，應(yīng)當制定《農(nóng)民工權(quán)益保護法》和專門的法律法規(guī)，為解決農(nóng)民工群體權(quán)益糾紛提供法律支持。特別是在農(nóng)民工權(quán)益的相關(guān)法律中，明確提出農(nóng)民工基本權(quán)益保護法律論證。二是強化中央立法對農(nóng)民工權(quán)益的重視程度。目前我國保護農(nóng)民工權(quán)益的地方立法相對較多，而中央立法相對缺乏，因此應(yīng)當強化中央的立法力度，地方立法對農(nóng)民工權(quán)益保障的程度不得低于中央立法所規(guī)定的標準。

（二）制定產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃

我國政府的政策目標長期強調(diào)經(jīng)濟政策，弱化社會政策的力度。正是由于社會政策相對而言長期處于被動地位，才使得目前社會矛盾和社會問題的解決進程難以推行。因此，農(nóng)民工問題也是由于政府對社會政策重視不足造成的。因此，農(nóng)民工權(quán)益保護應(yīng)積極發(fā)揮政府政策的重要影響，首先強調(diào)社會政策在政府政策目標體制中的效能。在維護農(nóng)民工的合法就業(yè)權(quán)益的同時，政府將農(nóng)民工就業(yè)率放在社會經(jīng)濟發(fā)展的重中之重；通過市場宏觀調(diào)控的力量，相應(yīng)調(diào)整國家稅收政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策、所有制結(jié)構(gòu)政策、資金政策等，保持經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與擴大就業(yè)的統(tǒng)一。

中央和地方政府制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展決策和發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)著重考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對農(nóng)民工就業(yè)的導向作用，或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級對農(nóng)民工產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失業(yè)問題的影響，并對失業(yè)農(nóng)民工提供再就業(yè)培訓和教育，提供相應(yīng)的失業(yè)經(jīng)濟補償。

（三）促進農(nóng)民工落戶后融入城市的問題

農(nóng)民工市民化過程包括形式上的轉(zhuǎn)變與實質(zhì)上的轉(zhuǎn)變兩個階段。它既突出農(nóng)民工身份上或形式上的轉(zhuǎn)變，即農(nóng)民工戶籍的改變，取得城市居民身份的過程，還強調(diào)了農(nóng)民工實質(zhì)上的轉(zhuǎn)變，即完全融入城市、適應(yīng)城市的社會生活與價值觀。其中，實質(zhì)性的階段更關(guān)鍵、更起決定作用，因為它表明農(nóng)民工群體成為真正的城市居民。盡管進城務(wù)工人員長期在城市居住和生活，但要想成為市民還要面臨諸多困境。一是農(nóng)民工經(jīng)濟收入水平較城鎮(zhèn)居民偏低，主要原因在于其受教育水平、相關(guān)學歷技術(shù)能力較低等，從事的相關(guān)工作主要集中在勞動密集型產(chǎn)業(yè)，勞動強度普遍較高。二是城市生活居住成本較高，住房、教育、醫(yī)療、交通、基本生活設(shè)施等方面的開銷與農(nóng)村生活的基本開支不可同日而語。廣州市社科院、廣州市農(nóng)業(yè)局發(fā)布的《中國廣州農(nóng)村發(fā)展報告（2011）》藍皮書中就明確指出，《基于福利經(jīng)濟學的農(nóng)民工規(guī)模與市民化成本分析》的調(diào)查報告表明，農(nóng)民工若要成為市民，一生中的基本生活開銷就高達130萬元，這僅是最低的消費標準，不包括買房的支出。三是農(nóng)民工心理層面上的干預(yù)因素。農(nóng)民工市民化進程中難以形成對城市的歸屬感，還可能受到原城市人的不公正待遇，甚至是歧視，而且一部分農(nóng)民工自身也存在不自信甚至自卑的心理。在2013年6月26日于北京召開的第十二屆全國人大常委會第三次會議聽取和審議了國家發(fā)展和改革委員會主任徐紹史所作的國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告。在報告中，徐紹史指出：應(yīng)有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；統(tǒng)籌推進戶籍制度改革，全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。這是我國首次明確提出各類城市具體的城鎮(zhèn)化路徑，此項舉措有利于消除新轉(zhuǎn)化為市民的農(nóng)民工與原市民之間存在區(qū)別對待的現(xiàn)象，有利于消除農(nóng)民工的心理負擔，大力推進了我國農(nóng)民工市民化進程。

（四）引導調(diào)整產(chǎn)業(yè)的區(qū)域分布，合理組織農(nóng)民外出務(wù)工

現(xiàn)階段農(nóng)民工就業(yè)的輸出和輸入?yún)^(qū)域有所不同，勞務(wù)輸出大省多集中在中西部地區(qū)。但這一地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，產(chǎn)業(yè)集中度偏低，因此規(guī)模經(jīng)濟效益差，整體競爭優(yōu)勢不明顯。而在珠三角、長三角等農(nóng)民工就業(yè)主要區(qū)域，其低附加值勞動密集型企業(yè)也面臨著升級換代的使命，特別是隨著貿(mào)易及出口退稅政策調(diào)整、勞動力和原材料成本上調(diào)，產(chǎn)業(yè)調(diào)整優(yōu)化和升級已成為企業(yè)發(fā)展的必然選擇。政府應(yīng)采取積極政策，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)區(qū)域分布的合理化，引導勞動密集型產(chǎn)業(yè)向內(nèi)陸中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)地區(qū)間經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)民工群體就近就業(yè)。

農(nóng)民工問題是第二次轉(zhuǎn)型背景下亟須解決的關(guān)鍵問題。從根本上說，即實現(xiàn)農(nóng)民工由農(nóng)民向市民的身份轉(zhuǎn)變，即農(nóng)民工市民化。殘缺的市場主體、公共產(chǎn)品的邊緣人以及失范的利益表達，既是農(nóng)民工市民化進程中所面臨的困境，也是進一步阻礙農(nóng)民工市民化的因素。賦權(quán)基礎(chǔ)不穩(wěn)固、維權(quán)方式不健全等權(quán)益缺失問題，是造成上述困境的根本原因。這就需要對農(nóng)民工市民化中的權(quán)益予以重構(gòu)。

參 考 文 獻

[1] 張立迎，李翠霞.農(nóng)民工金融需求與服務(wù)問題亟待解決[J].經(jīng)濟縱橫.2012，（8）.

[2] 田凱.關(guān)于農(nóng)民工的城市適應(yīng)性的調(diào)查分析與思考[J].社會科學研究.2010，（5）.

[3] 簡新華，黃昆.中國工業(yè)化和城市化過程中的農(nóng)民工問題研究[M].北京：人民出版社，2009.

[4] 傅晨. 讓農(nóng)民分享城市化的成果——論城市化的本質(zhì)及對廣東城市化偏差的實證研究[J]. 學術(shù)研究，2009，（8）.

[5] 傅晨. 農(nóng)民工問題研究三題[J].南方經(jīng)濟， 2010，（8）.

[6] 于水，李煜玘. 農(nóng)民工群體性事件的影響因素——對蘇南地區(qū)農(nóng)民工的調(diào)查[J].華南農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2010，（4） .

[7] 汝信，陸學藝，李培林. 2010年中國社會形勢分析與預(yù)測[M].北京：社會科學文獻出版社，2009.

[責任編輯 國勝鐵]