郭攀

行政機關(guān)的執(zhí)法權(quán)力應是有限度的，為防止權(quán)力濫用，需要公民權(quán)利的制約，美、德、法、日等發(fā)達國家在此方面的做法有可圈可點之處。

一、各國行政執(zhí)法權(quán)機制簡介

1、美國的執(zhí)法權(quán)力配置

從執(zhí)法權(quán)力的配置來看，美國屬于普通法系國家，獨立初期奉行三權(quán)分立原則，嚴格恪守司法與行政的絕對界限，行政處罰的概念遠不如大陸法系國家突出，在行政法領(lǐng)域中，其地位多是補充性的，統(tǒng)稱為行政制裁，實行管理權(quán)與處罰權(quán)相分離，把處罰權(quán)僅授予法院，行政機關(guān)只能追訴和檢控而不能處罰，或者只有很小的處罰權(quán)，可以稱為“以法院處罰為原則，以行政機關(guān)處罰為例外”。對違法者給予制裁之類的帶有裁判意味的事務(wù)，統(tǒng)歸法院管轄，從而也就剝奪了行政主體對行政義務(wù)違反者給予懲罰的權(quán)利。但隨著行政事務(wù)日益增加，行政權(quán)力不斷擴大，行政機關(guān)行使司法裁決和處罰權(quán)勢在必行。在20世紀30年代以前，曾區(qū)分公權(quán)利爭議和私權(quán)利爭議，聯(lián)邦法院認為公權(quán)利爭議可授予行政機構(gòu)解決，而解決私權(quán)利爭議的裁決權(quán)為法院保留。行政機關(guān)的處罰權(quán)僅限于某些領(lǐng)域的罰款權(quán)，如交通監(jiān)管、海關(guān)監(jiān)管、環(huán)境、衛(wèi)生等領(lǐng)域。

2、德國的執(zhí)法權(quán)力配置

從執(zhí)法權(quán)力的配置來看，德國也實行“相對集中行政處罰權(quán)”制度。實施處罰權(quán)的主要有三個部門：警察、秩序局、稅務(wù)局，但能上街執(zhí)法的是警察和秩序局。因此，秩序局就成了除警察之外的主要行政執(zhí)法部門。秩序局相對集中行使規(guī)劃、衛(wèi)生、工商或者環(huán)保等部門的行政處罰權(quán)。例如，在漢堡市的7個大區(qū)下都設(shè)了秩序局，它主要負責居民身份登記、養(yǎng)老與醫(yī)療保險、消防、交通、運輸、獸醫(yī)與食品監(jiān)督、環(huán)保等相關(guān)事務(wù)；集中行使規(guī)劃、衛(wèi)生、建設(shè)、交通、工商、環(huán)保等眾多部門的行政處罰權(quán)，其他行政執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)違法行為后，可以調(diào)查相關(guān)事實，獲取相關(guān)證據(jù)，但最終都應當將案卷移送秩序局，由秩序局統(tǒng)一作出行政處罰決定，秩序局也可以自己上街執(zhí)法進行執(zhí)法檢查，并根據(jù)獲得的相關(guān)違法證據(jù)作出處罰決定。

3、日本的執(zhí)法權(quán)力配置

從執(zhí)法權(quán)力的配置來看，日本的行政處罰由行政刑罰與秩序罰組成。行政刑罰同其他刑罰一樣，必須按刑事訴訟程序由法院適用，但有兩點例外：第一，對違反《道路交通法》的行為，值勤警察依法對違法者可以當場處以35000日元以下的反則金，由被處罰者自行到郵局或者中央銀行繳納。值勤警察的處罰決定，應立即報請警察局長批準。警察局長認為處罰合法，需制發(fā)催付命令，要求被處罰者按期繳納反則金；警察局長認為處罰不合法，要立即予以糾正。被處罰者逾期不繳納反則金，警察機關(guān)則將案件移交檢察官，由檢察官提起公訴并提出即決審判請求，由簡易法院審理。如果被告對適用簡易程序有異議，則必須按正式程序?qū)徖?。第二，對違反國稅、關(guān)稅和煙草專賣等行為，主管行政長官有權(quán)通告違法者繳納一定金額的罰金或者科金。違法者若按通告履行，處罰程序即告結(jié)束；若逾期不履行，發(fā)出處罰通告的行政長官必須向檢察官告發(fā)，經(jīng)檢察官提起公訴，由法院按刑事訴訟法正式審理。

二、各國行政執(zhí)法權(quán)制約機制的現(xiàn)狀

1、美國總統(tǒng)的行政權(quán)制約

美國憲法前三章將立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)分別賦予了國會、總統(tǒng)以及法官，這三個分支是相互制約的。美國憲法將執(zhí)法權(quán)賦予了總統(tǒng)，但關(guān)于總統(tǒng)權(quán)力的規(guī)定卻很簡單，不只是美國最高法院，甚至總統(tǒng)都對行政權(quán)的理解有不同之處：老羅斯?？偨y(tǒng)認為，總統(tǒng)是人民利益的管家人，不但有權(quán)利而且有義務(wù)為了人民的利益采取必要的行為，不論是否有憲法明文的或是默示的規(guī)定。只要不違反憲法的規(guī)定，或者國會在其權(quán)限范圍內(nèi)所制定的法律規(guī)定，總統(tǒng)就有行動的自由。

實際上，美國憲法賦予總統(tǒng)的權(quán)力是不少的：任免權(quán)、立法權(quán)、外交權(quán)、軍隊總司令、緊急權(quán)力等。只是總統(tǒng)作為行政部門的最高領(lǐng)導，他對于行政的控制不是沒有限制的，而是有法律上的限制，也有事實上的限制。

（1）獨立行政機構(gòu)

雖說總統(tǒng)可以通過法律以外的權(quán)力（如有權(quán)更換委員會主席，有決定獨立行政機構(gòu)預算的權(quán)力等）來削弱獨立行政機構(gòu)對總統(tǒng)行政控制權(quán)的影響，但由于獨立行政機構(gòu)執(zhí)行職務(wù)時不受總統(tǒng)控制，總統(tǒng)的行政控制權(quán)還是能被很好地限制在一定范圍內(nèi)，如獨立行政機構(gòu)制定法規(guī)的行為，代表該機構(gòu)執(zhí)行的政策，沒有送總統(tǒng)審查的法律義務(wù)。

（2）國會的立法權(quán)

總統(tǒng)執(zhí)行權(quán)有很少部分是來自于憲法的規(guī)定，大部分是由國會制定的法律所賦予的。憲法規(guī)定的行政權(quán)屬于法律，只是說明國會沒有執(zhí)行法律的權(quán)力，但并沒有說國會立法必須將所有行政權(quán)賦予總統(tǒng)。從這個意義上說，在很大程度上總統(tǒng)的執(zhí)行權(quán)力是從屬于國會的。國會通過對行政事項的立法，可以擴大總統(tǒng)控制行政的權(quán)力，同樣也可以縮小總統(tǒng)控制行政的權(quán)力。

（3）準司法行為

行政機關(guān)按照法律規(guī)定解決一個爭端時，執(zhí)法人員必須不受外界干擾，按照法定程序查清事實真相。由行政法官做出初步?jīng)Q定，再由行政長官作最后決定。但如果行政長官沒有根據(jù)聽證記錄妄下結(jié)論，那么這個決定將被法院撤銷。行政機關(guān)的決定必須符合憲法規(guī)定的正當法律程序。

（4）事實上的限制

總統(tǒng)會在某些情況下受到高級官員意見的影響，特別是當這個高級官員在國會中有一定的支持力量或在選民中有較高支持率時，總統(tǒng)會削弱對他們的控制。

2、法國的行政警察制度

在法國，“行政警察”是執(zhí)法中一個重要的具體制度，它是指行政機關(guān)為了保證公共秩序而對個人自由所加的限制。具體來理解，“行政警察”是執(zhí)行警察任務(wù)的人員和組織，從抽象的意義上來理解，它是行政活動的某種方式和權(quán)力。個人自由不僅受制于行政警察而且受制于“警察法律”，行政機關(guān)一方面有權(quán)執(zhí)行警察法的規(guī)定；另一方面有權(quán)在其管轄地域內(nèi)，在不違反法律規(guī)定的前提下，制定補充的警察規(guī)則、限制個人自由。行政警察這種活動只能由有警察權(quán)限的機構(gòu)進行?？偫砗涂偨y(tǒng)、內(nèi)政部長、省長和省警察總監(jiān)、市長是具有一般行政警力的機構(gòu)。在實踐中，這些機構(gòu)所擁有的警察權(quán)會出現(xiàn)重疊或者沖突。下級機關(guān)服從上級機關(guān)，適用專門警察、不適用一般警察的規(guī)定等都是處理這些權(quán)力沖突的原則。具有警察權(quán)力的執(zhí)法機關(guān)行使權(quán)力的時候，必須采取合法的手段才能發(fā)生法律效力。警察必須在法治原則和法院的監(jiān)督下活動。

在法國，行政法院受理公民對警察提起的行政之訴時，會首先判斷警察權(quán)力合法與否，這個界限一般是由法院的判例決定的。其次，在刑事法庭按照警察法規(guī)給公民判定罪行前，會先審查行政機關(guān)所制定的警察法規(guī)是否合法有效。

3、德國的行政機構(gòu)管理

德國聯(lián)邦行政機構(gòu)分為聯(lián)邦政府與聯(lián)邦管理機構(gòu)，它們是行使聯(lián)邦行政權(quán)的機構(gòu)。雖然聯(lián)邦行政機構(gòu)擁有最高的行政權(quán)，但是在法律規(guī)定范圍內(nèi)能執(zhí)行的部分很少，大部分還是需要各地方政府按照法律規(guī)定來執(zhí)行，且執(zhí)法機構(gòu)大多都被置于內(nèi)閣的領(lǐng)導下，少數(shù)獨立于內(nèi)閣領(lǐng)導的執(zhí)法機構(gòu)也都被《基本法》明確了其職能界限：第88章傳統(tǒng)理論認為政治性機構(gòu)不能保障金融穩(wěn)定，這兩個機構(gòu)獨立于內(nèi)閣指揮以履行其自身的特殊職能。其他的行政機構(gòu)皆受制于內(nèi)閣有關(guān)部門領(lǐng)導。

同時，聯(lián)邦德國的法治國要求，所有的執(zhí)法權(quán)力必須來自法或法律的委代授權(quán)。《基本法》第80章第l節(jié)規(guī)定：“聯(lián)邦內(nèi)閣、聯(lián)邦部長或各州政府可被法律授權(quán)以頒布法令。授權(quán)的內(nèi)容、目的和范圍應受到有關(guān)法律的規(guī)定。法令應陳明法律理由?！泵裰骱头謾?quán)原則同時也是立法委代憲法限制的來源，立法機構(gòu)應避免使用含義過于寬泛的字眼，應合適地注明目的、內(nèi)容和范圍，以免導致委代執(zhí)法機構(gòu)在制定調(diào)控細節(jié)時代替人民代表行使了制定基本政策的立法職能。同樣擁有委代制度的美國在將理論轉(zhuǎn)化為實踐的成效上遠不及德國。從美國新政到現(xiàn)在，聯(lián)邦權(quán)力不斷擴展，聯(lián)邦法律至今沒有因委代權(quán)力過于廣泛而被聯(lián)邦最高法院宣布違憲。委代限制對聯(lián)邦立法來說已經(jīng)有些名存實亡了，甚至在一些州，為了控制行政，州法院會對州議會加以實質(zhì)性限制。

（責任編輯：趙靜）