王旭

一、日本東京的基本經(jīng)驗(yàn)

（一）城市管理的價值理念

1.公私合作、公眾參與的理念

東京的城市管理一直依靠三種基本力量：政府、企業(yè)和社會組織。強(qiáng)調(diào)城市的依靠力量是綜合的，不能簡單依靠某一方主體來完成城市管理的全部任務(wù)。因此實(shí)行公私合作（PPP）是一個比較鮮明的理念，以政府為主導(dǎo)，發(fā)揮市場的作用，同時鼓勵社會組織參與到城市管理中來。如，為了保證災(zāi)害發(fā)生時企、事業(yè)單位等民間團(tuán)體參與救援和相互合作，東京采取了災(zāi)前合同制的形式。通過與有關(guān)的企事業(yè)單位、行會、協(xié)會簽訂災(zāi)害救援合作協(xié)定，形成了法制化的公私災(zāi)害救援合作關(guān)系。東京都政府與民間團(tuán)體的協(xié)定一共有34個，構(gòu)成了部門齊全的防災(zāi)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，有效地保證了市場經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)急資源的整合。這是一種政民合作的治理模式。[1]

2.疏堵結(jié)合、人性化管理的理念

一方面，對于城市管理，東京依賴嚴(yán)格、剛性的法律，很多法律對于涉及城市管理的行為都作出了比較嚴(yán)厲的規(guī)定，例如，破壞市容被定為違反《輕犯罪法》，要受到刑罰的制裁?！遁p犯罪法》制定于1958年，于1983年修正，規(guī)定了34項(xiàng)輕犯罪。輕犯罪者可被拘留并被處以罰款。屬于輕犯罪的行為包括流浪者給他人造成干擾，在公共場所對他人動粗和惡語相向，破壞公共照明燈，妨礙水上交通，救災(zāi)時不合作，插隊(duì)，妨礙安靜，暴露身體，學(xué)位、職務(wù)、資格等弄虛作假，謊報災(zāi)情，乞討，偷窺，吐痰和隨地大小便，等。但另一方面，東京的城市管理又奉行疏導(dǎo)與人性化的理念，強(qiáng)調(diào)民生保障和行政引導(dǎo)、指導(dǎo)的作用。例如，對于街頭巷尾的小廣告，東京規(guī)定公益廣告和營利性廣告分流。小本經(jīng)營的生意或少量招工的信息廣告靠社區(qū)發(fā)行印刷品。東京每個社區(qū)每天都有廣告印刷品夾在報紙中隨報發(fā)送，其中有家電、服裝、房產(chǎn)、汽車、餐飲業(yè)等各類廣告，特別是周末，廣告印刷品比報紙厚得多。招工廣告由專門機(jī)構(gòu)發(fā)行，每周一大本，有各類招工信息，放在便利店里免費(fèi)贈送。這明顯體現(xiàn)出疏堵結(jié)合、以人為本的核心關(guān)懷與價值理念。[2]

3.程序正義、保障人權(quán)的理念

《行政手續(xù)法》（也譯為《行政程序法》）的制定保障了東京城市管理執(zhí)法遵守程序正義，注重保障人權(quán)，尤其是相對人陳述、申辯的權(quán)利，強(qiáng)調(diào)行政管理中的決定必須要有嚴(yán)格的說明理由的義務(wù)要求。同時，還嚴(yán)格依據(jù)比例原則設(shè)計(jì)了很多制度來保障人權(quán)，例如，對于違章搭建，鄰里間產(chǎn)生糾紛后，可由一方向市政府提出調(diào)停要求，對已產(chǎn)生的糾紛可由市政府出面進(jìn)行調(diào)停，也可以提請裁判所進(jìn)行調(diào)停、裁判。又如，在城市道路設(shè)攤出現(xiàn)違法行為或出現(xiàn)問題時，市長要根據(jù)違法的情況及程度給予經(jīng)營者以口頭告知、書面提示及書面警告等方式進(jìn)行指導(dǎo)教育。對于一年內(nèi)有過三次警告的，要停止其繼續(xù)經(jīng)營。在停止或取消其占用許可的時候，要聽取所屬警察署的意見。而對沒有許可證的、不聽從移動位置安排的以及不遵守市長命令的攤位要予以取締。這做到了最低限度的傷害或限制行政相對人的利益。[3]

（二）城市管理的范圍

與柏林“以事為中心”的思路不大相同，東京以“機(jī)構(gòu)為中心”，設(shè)立了比較明確的城市管理機(jī)構(gòu)——都市整備局，通過立法明確其具體管理職能，主要管理內(nèi)容有：（1）關(guān)于城市整備的基本事項(xiàng)；（2）關(guān)于城市規(guī)劃；（3）關(guān)于住宅與環(huán)境整備；（4）關(guān)于城市中心區(qū)街道的整備；（5）關(guān)于建筑方面除去道路、河流及公園綠地和有關(guān)土木工程（這些由建設(shè)局管理）以外的事項(xiàng)；（6）關(guān)于市道及法定外公共物品占用許可及工程施工的認(rèn)可，包括市道的確認(rèn)、變更；（7）關(guān)于市道及橋梁等的登記整備等（8）關(guān)于道路、橋梁及河道的維護(hù)與管理；（9）關(guān)于城市公園及綠地的事項(xiàng)；（10）對公園、綠地的維護(hù)與管理。[4]

（三）城市管理的體制

東京采取的是市議會政府模式。東京在城市管理方面的體制大致可分為地方自治政府、企業(yè)和社會組織三個系統(tǒng)，這些系統(tǒng)的組織很多直接使用“城市管理”這個名稱。地方自治政府方面有城市管理課或都市整備局；企業(yè)方面有某某城市管理有限公司等；社會組織的形式比較多樣，主要以自治會、行業(yè)協(xié)會等形式進(jìn)行活動。市議會和市長共同負(fù)責(zé)市政，共同行使城市權(quán)力。市議會是市立法機(jī)關(guān)，行使立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)。市長是城市的最高行政長官，掌握行政大權(quán)。市議會由城市選民選舉產(chǎn)生。

為了滿足居民對基層政府提供服務(wù)的要求，東京都給予了都內(nèi)市、町、村等地方機(jī)構(gòu)更大的自主權(quán)。這種權(quán)力下放主要體現(xiàn)在財(cái)政上，都政府通過提供財(cái)政支持補(bǔ)充款項(xiàng)來彌補(bǔ)地方政府在發(fā)展當(dāng)?shù)毓苍O(shè)施上的不足，并且設(shè)立基金提供專項(xiàng)幫助。[5]城市微觀管理中，社區(qū)組織的職能日益強(qiáng)大，不少城市正出現(xiàn)以社區(qū)為依托的趨勢。居民組織（日語中稱為“町內(nèi)會”或“自治會”）是最重要的社區(qū)組織，幾乎遍布全國的每個社區(qū)。町內(nèi)會由地方政府批準(zhǔn)設(shè)立，其主要職責(zé)是預(yù)防犯罪和災(zāi)害、信息服務(wù)、公眾保健、促進(jìn)鄰里和睦等。地方政府、町內(nèi)會、居民三者之間的互動運(yùn)作機(jī)制促進(jìn)了社區(qū)組織的發(fā)展。

（四）城市管理的手段和方式

東京的城市管理手段比較綜合。一方面受大陸法系整體法律文化的影響，比較強(qiáng)調(diào)用明確的成文法來管理城市；另一方面，由于受到東方文化“以和為貴，息事寧人”觀念的影響，也強(qiáng)調(diào)通過調(diào)解、協(xié)商、接受指導(dǎo)、和解等柔性的方式來解決爭議。如，東京立法規(guī)定，對建筑物進(jìn)行改建時必須與周邊鄰居進(jìn)行溝通，以免造成建筑糾紛。如果產(chǎn)生爭議，政府希望雙方以協(xié)商方式解決。又如，《道路交通法》的第77條中指出，只要在不妨礙道路交通、遵守許可條件的情況下，對于不移動位置的道路攤販和排檔或類似的小商販的活動申請，道路所屬警署是要予以許可的。當(dāng)然為了社會公共利益和交通，在許可時可以附加一定的要求。這樣，路邊設(shè)攤既不影響交通又能滿足社會需求，同時也為攤主解決了困難。再如，在對排擋經(jīng)營者進(jìn)行指導(dǎo)與監(jiān)督的同時，為了讓排擋營業(yè)合法化，要采取必要的政策并綜合實(shí)施。而排擋經(jīng)營者申請營業(yè)許可時，要填寫遵守道路占用條件的承諾書，提交已接受講座培訓(xùn)的證明復(fù)印件以及其他市長認(rèn)為需要提交的材料。只要在不影響交通和道路構(gòu)造的情況下，市長應(yīng)該予以批準(zhǔn)。[6]

在執(zhí)法方式上，日本有嚴(yán)格的《行政手續(xù)法》，所以城市管理部門在做出執(zhí)法決定后，必須嚴(yán)格依照法定程序予以執(zhí)行，當(dāng)然，緊急狀態(tài)下也可直接執(zhí)行。執(zhí)行的主體也同樣受到德國的影響，制定了《行政代執(zhí)行法》，允許由行政機(jī)關(guān)或第三人在特定條件成就的情況下代為執(zhí)行。受到日本戰(zhàn)后《憲法》影響，最高法院判例也確立了在沒有法律明確規(guī)定自行強(qiáng)制執(zhí)行的情況下可以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。

二、新加坡的基本經(jīng)驗(yàn)

（一）城市管理的價值理念

1.崇尚法治，依法治市

新加坡雖然是一個面積不大的城市國家，但有著非常健全的城市管理法律體系，涉及社會生活的方方面面，大到政治體制、經(jīng)濟(jì)管理、商業(yè)往來、公民的權(quán)利與義務(wù)，小到旅店管理、停車規(guī)則、貨幣管理、公共衛(wèi)生等，都有相應(yīng)而詳細(xì)的規(guī)定。[7]依法辦事，依法開展有效的城市生活，成為政府和公民最基本的價值理念，這一點(diǎn)對于以華人為主體的社會實(shí)屬難得，也值得很好推廣。

2.高效便民，服務(wù)優(yōu)先

新加坡的城市管理明顯體現(xiàn)出對高效便民價值理念的弘揚(yáng)。一方面，高效突出體現(xiàn)在他們對于廉價政府、廉潔政府的追求。新加坡包括城市管理在內(nèi)，有嚴(yán)密的腐敗監(jiān)管體系，以防在管理過程中出現(xiàn)貪腐；另一方面，高效體現(xiàn)在政府建立了快捷、迅速、方便的問題處理協(xié)作體系，體現(xiàn)出城市管理中濃厚的服務(wù)本位及服務(wù)優(yōu)先的理念。

（二）城市管理制度的亮點(diǎn)：執(zhí)法協(xié)作制度

城市管理會面臨很多突發(fā)情況，同時由于職權(quán)的分散，其協(xié)調(diào)成本也非常高。要想在沒有建立統(tǒng)一的城市管理機(jī)構(gòu)的情況下實(shí)現(xiàn)城市管理的高效，更好地解決人民生活中的問題，就需要建立一個高效便民、迅速快捷的問題處理協(xié)調(diào)機(jī)制。在這方面，新加坡結(jié)合自身特點(diǎn)，建立了頗有成效與特色的問題零耽誤處理機(jī)制（ZIP，zero-inprocess），主要用于解決跨越不同公共機(jī)構(gòu)責(zé)任，或?qū)儆诨疑貛?、現(xiàn)行法規(guī)和機(jī)構(gòu)之間的界限外問題。根據(jù)ZIP處理程序，任何政府部門接到公眾反映的問題后，先在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部確定負(fù)責(zé)解決該問題的機(jī)構(gòu)，再由這個機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)一個ZIP專責(zé)行動小組來解決，小組成員來自各相關(guān)部門。為此，新加坡專門設(shè)立了“花園城市行動委員會”，這個跨部門的委員會在擬定政策、綜合協(xié)調(diào)有關(guān)城市園林綠化建設(shè)及管理方面發(fā)揮了重要作用。公眾在向政府反映問題時，自始至終只需與一個政府部門聯(lián)系，不需要反復(fù)跑多個政府部門，避免遭遇互相推諉的狀況，加快了解決問題的速度。這是一種全新的公眾至上的城市管理新方式。[8]、

三、中國臺北的基本經(jīng)驗(yàn)

（一）城市管理的價值理念

1.宜居與人性化的理念

臺北市的城市管理定位不僅僅是滿足經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而是將“宜居、人性化”作為對城市本質(zhì)最深層次的思考，還原了城市作為人的棲居之所、滿足人的幸福需要的本質(zhì)要求。臺北市以推動宜居城市建設(shè)為目標(biāo)，擬定了30-50年城市發(fā)展計(jì)劃，分2010、2020、2030和2050年制定階段目標(biāo)、策略與行動計(jì)劃，分別就打造“綠意、親水、綠色公共設(shè)施、綠色生活圈、節(jié)能低碳、智慧生態(tài)城”提出具體目標(biāo)及任務(wù)。

2.服務(wù)為先、干預(yù)其次的理念

臺北市強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)為先，體現(xiàn)在提供公共服務(wù)設(shè)施、教育醫(yī)療等方面。市政府通過區(qū)公所提供的公共服務(wù)設(shè)施非常發(fā)達(dá)并且富于人性化。20世紀(jì)90年代開始，尤其有了社區(qū)意識之后，政府部門開始將更多公共設(shè)施向社區(qū)延伸，一改以往建設(shè)大而遠(yuǎn)的公園的做法。目前幾乎每個社區(qū)都有政府提供的公共設(shè)施，社區(qū)小公園、社區(qū)圖書館、社區(qū)游泳池以及公共活動空間等，由區(qū)公所分管負(fù)責(zé)。[9]

（二）城市管理的手段和方式

除去嚴(yán)密的成文法之外，臺北也善于運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿的激勵作用來管理城市。例如，在城市更新項(xiàng)目中，臺北市鼓勵建筑物業(yè)主將窮陋建筑物及危樓拆除，將待建閑置土地綠化，改善都市景觀。但拆除、綠化和維護(hù)管理各基地皆須負(fù)擔(dān)成本，為了推進(jìn)這類改造項(xiàng)目順利實(shí)施，他們設(shè)立“騰空期程獎勵”、“美化容積獎勵”等制度，給予主動改造項(xiàng)目3%—10%的容積獎勵。這種市場化運(yùn)作的手段，既達(dá)到了拆除破舊建筑，增加綠地、廣場、停車場等公共設(shè)施、加速城市更新的目的，又能調(diào)動產(chǎn)權(quán)業(yè)主參與的積極性，實(shí)現(xiàn)了互動，提高了工作效率，減少了社會矛盾。[10]在執(zhí)法方式上，臺北經(jīng)驗(yàn)由于受到臺灣地區(qū)《強(qiáng)制執(zhí)行法》的影響，涉及到金錢給付義務(wù)的，一般由法務(wù)部執(zhí)行署加以專門執(zhí)行，涉及到其他作為、不作為或容忍義務(wù)的，在城市管理中，則更多由警察予以執(zhí)行。

四、啟示

綜觀上述三個城市的典型經(jīng)驗(yàn)，有如下兩點(diǎn)關(guān)鍵的啟示值得關(guān)注。

（一）要處理好分權(quán)與集權(quán)的關(guān)系

無論是分權(quán)還是集權(quán)，都不是絕對的。關(guān)鍵是要通過權(quán)力的適當(dāng)配置實(shí)現(xiàn)績效，防止權(quán)力行使中的交叉、沖突、推諉與空白。分權(quán)與集權(quán)各有其價值和適用場域。分權(quán)體現(xiàn)專業(yè)性與專門性，集權(quán)體現(xiàn)效率性，兩者的配置應(yīng)當(dāng)是結(jié)合的，而非一味地強(qiáng)調(diào)分權(quán)或一味地強(qiáng)調(diào)集權(quán)。

（二）要處理好政府、市場與社會的關(guān)系

城市管理必須依靠政府、市場與社會三方基本力量，無論是歐美還是東亞先進(jìn)國家和地區(qū)，都在克服“政府失靈”與“市場失靈”的雙重困境中不斷完善與發(fā)展。從現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)看，既不能盲目依靠政府，讓政府一肩擔(dān)盡全責(zé)，必須重視市場作用，樹立經(jīng)營城市、盤活城市資產(chǎn)的理念；又不能迷信市場，放棄政府應(yīng)當(dāng)盡到的責(zé)任，而應(yīng)當(dāng)在社會協(xié)同與公眾參與的基本格局下重視發(fā)揮社會自身的自我建設(shè)、管理、服務(wù)、監(jiān)督的功能，創(chuàng)造條件培養(yǎng)公民的參與積極性，收到共同治理之效。

參考文獻(xiàn)：

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[2][3]何德功.日本沒有城管隊(duì)，城市照樣好[N].南方都市報，2007-1-19.

[4][6][7]俞慰剛.日本城市管理的法制化與我國的借鑒[N].上海城市管理職業(yè)學(xué)報，2009，5.

[5]羅翔、曹廣忠.日本城市管理中的地方自治及對中國的啟示——以東京為例[J].城市發(fā)展研究， 2006，2（13）.

[8]胡振華.現(xiàn)代城市需要精細(xì)化管理[N].深圳商報.2006-6-19.

[9]陳芳.臺灣城市社區(qū)治理：行政干預(yù)退卻，服務(wù)為主[N].鳳凰導(dǎo)報http：//www.wldbs.com/wangrenwangshi/2011/1010/12980.html.2011-9-20訪問.

[10]咸陽市赴臺城市建設(shè)專題培訓(xùn)班報告：“臺灣城市建設(shè)管理考察報告”，載http：//www.xydjwz.gov.cn/infodisp.asp？id=1105.2011-9-20訪問.

（責(zé)任編輯：趙靜）