王沖

在監(jiān)所檢察工作中，檢察建議和糾正違法通知書(shū)是履行法律監(jiān)督職能的重要手段和形式，在保障刑罰正確執(zhí)行、監(jiān)管場(chǎng)所安全穩(wěn)定以及維護(hù)在押人員合法權(quán)益方面發(fā)揮著不可替代的作用。但在實(shí)踐中，由于缺乏直接的法律依據(jù)，往往出現(xiàn)對(duì)二者的性質(zhì)、地位、適用范圍認(rèn)識(shí)不清，導(dǎo)致二者混用的局面。其中主要是以書(shū)面檢察建議代替糾正違法通知書(shū)的現(xiàn)象比較突出，既限制了二者職能作用的發(fā)揮，也在一定程度上影響了監(jiān)所檢察工作的嚴(yán)肅性與規(guī)范性。因此，正確認(rèn)識(shí)檢察建議和糾正違法通知書(shū)，深入探討二者的法制化、規(guī)范化問(wèn)題，對(duì)于進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)所檢察工作的法律監(jiān)督職能具有非常重要的意義。

一、檢察建議和糾正違法通知書(shū)在監(jiān)所檢察工作應(yīng)用中存在的主要問(wèn)題

1.缺乏法律依據(jù)

關(guān)于檢察建議和糾正違法通知書(shū)的相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)在各個(gè)法律法規(guī)中，但沒(méi)有一個(gè)明確了檢察建議和糾正違法通知書(shū)的概念和區(qū)別，這也是導(dǎo)致使用上混亂的主要原因。在現(xiàn)有法律法規(guī)中，糾正違法通知書(shū)的主要來(lái)源是《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定。而檢察建議雖然已經(jīng)逐漸成為檢察工作中履行法律監(jiān)督職責(zé)的一種重要方式，但涉及檢察建議的法律依據(jù)卻很少。散見(jiàn)在最高人民檢察院《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的意見(jiàn)》、《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》等相關(guān)規(guī)定中。雖然最高人民檢察院出臺(tái)了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，但由于是內(nèi)部工作規(guī)定，仍然沒(méi)有明確檢察建議的真正法律出處，同時(shí)也沒(méi)有明確檢察建議與糾正違法通知書(shū)之間的區(qū)別，不能不說(shuō)是一種遺憾。

2.二者適用范圍不明確

在實(shí)踐中出現(xiàn)檢察建議和糾正違法通知書(shū)混用的情況，主要是因?yàn)槎叩倪m用范圍并不明確。甚至有的地方還出現(xiàn)“糾正違法檢察建議”的用語(yǔ)。此外還有“檢察建議”和“檢察意見(jiàn)”的混亂。如在沒(méi)收違法所得方面，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第296條“應(yīng)當(dāng)提出檢察建議”和第409條“應(yīng)當(dāng)提出檢察意見(jiàn)”的不同規(guī)定，導(dǎo)致了適用上的混亂。作為檢察機(jī)關(guān)的主要監(jiān)督手段，檢察建議和糾正違法通知書(shū)使用上的混亂，既有損檢察機(jī)關(guān)的嚴(yán)肅性，也直接影響了檢察機(jī)關(guān)的威信。

3.制發(fā)格式不規(guī)范

實(shí)踐中，二者的制發(fā)格式比較混亂，沒(méi)有統(tǒng)一的格式。有的單位以院的名義編號(hào)，但最后落款是監(jiān)所處；有的直接以監(jiān)所處的文號(hào)進(jìn)行編號(hào)，但最后卻蓋院章；有的自己專(zhuān)門(mén)編號(hào)，并以本監(jiān)所處的名義制發(fā)等。這種制發(fā)格式上的混亂，導(dǎo)致兩種文書(shū)法律權(quán)威性的降低。而且由于沒(méi)有統(tǒng)一的制發(fā)格式，各基層檢察院之間制發(fā)的兩種文書(shū)格式也不盡相同，有時(shí)被監(jiān)督單位往往收到不同檢察院甚至同一檢察院不同部門(mén)各種形式的檢察建議書(shū)和糾正違法通知書(shū)，格式的混亂導(dǎo)致兩種法律文書(shū)法律效果的降低，也是導(dǎo)致兩種文書(shū)反饋率較低的主要原因。

二、監(jiān)所檢察工作中檢察建議和糾正違法通知書(shū)的區(qū)別

1.法律依據(jù)不同

糾正違法通知書(shū)的主要來(lái)源是《刑事訴訟法》第98條、第265條以及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的569條、570條、571條。而檢察建議除最高人民檢察院出臺(tái)的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》這一內(nèi)部工作規(guī)定外，只散見(jiàn)在最高檢的一些相關(guān)規(guī)定中，并沒(méi)有明確的法律淵源。

2.性質(zhì)不同

檢察建議是指人民檢察院為促進(jìn)法律正確實(shí)施、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職責(zé)過(guò)程中，建議有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實(shí)施法律法規(guī)，完善社會(huì)管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要法律文書(shū)。糾正違法通知書(shū)是對(duì)人民法院、公安機(jī)關(guān)、刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)和勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中存在違法行為的，依法向其發(fā)出糾正違法意見(jiàn)時(shí)制作的一種法律文書(shū)。

3.適用范圍不同

在監(jiān)所檢察工作中，檢察建議的適用范圍主要是針對(duì)人民法院、公安機(jī)關(guān)、刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)和勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中存在可能導(dǎo)致執(zhí)法不公和重大事故等苗頭性、傾向性的不規(guī)范問(wèn)題，需要改進(jìn)的，可以發(fā)檢察建議。而糾正違法通知書(shū)是針對(duì)人民法院、公安機(jī)關(guān)、刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)和勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中存在的違法行為，必須發(fā)出糾正違法通知書(shū)。

4.適用對(duì)象的不同

檢察建議書(shū)可廣泛應(yīng)用于司法機(jī)關(guān)以外的企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及行政機(jī)關(guān)。但糾正違法通知書(shū)作為訴訟監(jiān)督法律文書(shū)之一，適用對(duì)象應(yīng)僅限于偵查、審判和執(zhí)行等機(jī)關(guān)，并不應(yīng)擴(kuò)大到社會(huì)上的其他單位，這是由糾正違法通知書(shū)本身的特點(diǎn)和檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)所決定的，二者在這一點(diǎn)上并不能混用。

三、如何完善檢察建議書(shū)和糾正違法通知書(shū)的應(yīng)用

1.完善立法

鑒于檢察建議和糾正違法通知書(shū)在檢察工作中的重要地位和作用，有必要對(duì)檢察建議和糾正違法通知書(shū)以司法解釋形式加以明確，從基本法律制度上保障其具有約束力。

2.明確適用范圍

最高檢出臺(tái)的《四個(gè)辦法》，明確規(guī)定了在監(jiān)所檢察工作中，發(fā)現(xiàn)違法問(wèn)題時(shí)應(yīng)使用糾正違法通知書(shū)，在出現(xiàn)執(zhí)法不公和重大事故等苗頭性、傾向性的不規(guī)范問(wèn)題，需要改進(jìn)時(shí)，應(yīng)使用檢察建議。可見(jiàn)二者之間有明確的范圍界定，實(shí)踐中常出現(xiàn)糾正違法檢察建議的做法應(yīng)該予以杜絕。變通執(zhí)行法律的做法缺乏法律依據(jù)，是執(zhí)法中的不規(guī)范、不依法現(xiàn)象，降低了法律監(jiān)督活動(dòng)的效力。

3.規(guī)范制發(fā)程序

應(yīng)進(jìn)一步完善二者格式的制作、內(nèi)容的審查、發(fā)布的主體、送達(dá)與反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)。首先，應(yīng)明確發(fā)送主體。二者均應(yīng)以檢察院的名義按照統(tǒng)一格式和內(nèi)容要求制作，報(bào)本院辦公室取得文號(hào)，加蓋院章，以人民檢察院的名義送達(dá)有關(guān)單位，并報(bào)本院業(yè)務(wù)主管部門(mén)備案，不能以院內(nèi)設(shè)部門(mén)的名義制作和發(fā)布。實(shí)踐中很多監(jiān)所部門(mén)以本部門(mén)的名義制作檢察建議書(shū)，發(fā)文字號(hào)按照本處字號(hào)行文，顯然不妥。因?yàn)闄z察院內(nèi)設(shè)部門(mén)只是檢察院的一個(gè)組成部分，不是獨(dú)立的權(quán)利主體，沒(méi)有對(duì)外行文的資格。其次，應(yīng)明確規(guī)定檢察建議發(fā)送的級(jí)別效力。通常由同級(jí)人民檢察院向被建議單位發(fā)送檢察建議，同時(shí)抄送被建議單位的上級(jí)主管機(jī)關(guān)；對(duì)于涉及綜合治理事項(xiàng)的檢察建議書(shū)，同時(shí)抄送同級(jí)綜治部門(mén)。再次，應(yīng)明確檢察建議制作的審批程序。應(yīng)當(dāng)由辦案人員起草，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)討論定稿，報(bào)分管檢察長(zhǎng)決定，對(duì)于重大、疑難或爭(zhēng)議較大的事項(xiàng)，可以報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)或者提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論決定。

4.完善內(nèi)容

首先，提出的檢察建議和糾正違法通知書(shū)應(yīng)當(dāng)有事實(shí)依據(jù)，符合法律、法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定。其次，應(yīng)當(dāng)做到用語(yǔ)嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，分析深入到位，內(nèi)容具體明確，建議切實(shí)可行。再次，應(yīng)做到內(nèi)容詳實(shí)，有理有據(jù)，有的放矢，切忌內(nèi)容空泛，缺乏可操作性。因此，監(jiān)所檢察干警應(yīng)深入一線，全面調(diào)查了解詳細(xì)情況，掌握第一手資料。并對(duì)掌握的信息進(jìn)行綜合分析，把握熱點(diǎn)、焦點(diǎn)、敏感性問(wèn)題，將偶發(fā)事件與長(zhǎng)期、普遍性問(wèn)題區(qū)別對(duì)待。同時(shí)要處理好與被監(jiān)督對(duì)象的關(guān)系，講究方式方法，既要講配合又要加強(qiáng)監(jiān)督。

5.注重落實(shí)和反饋

在制作法律文書(shū)時(shí)，應(yīng)結(jié)合被監(jiān)督對(duì)象工作實(shí)際制定切實(shí)有效的整改措施，保證整改措施“發(fā)得出、改得了，有效果”。文書(shū)發(fā)出后，應(yīng)及時(shí)了解和掌握落實(shí)、采納、整改情況，并將反饋信息報(bào)分管領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)置之不理超過(guò)時(shí)限規(guī)定的或拒不接受的，應(yīng)當(dāng)向其上級(jí)機(jī)關(guān)或主管部門(mén)反映；對(duì)事實(shí)、整改意見(jiàn)有異議的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行核實(shí)，并將核實(shí)情況通知被建議單位。發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤時(shí)，應(yīng)予撤銷(xiāo)；對(duì)于部分內(nèi)容不當(dāng)，但不影響建議效果時(shí)，應(yīng)及時(shí)向被建議或糾正單位說(shuō)明變更；認(rèn)為正確的，應(yīng)督促其進(jìn)行整改。

（作者單位：北京市人民檢察院）