顏學良　周艷

摘 要：本文針對衡陽市養(yǎng)老服務業(yè)的基本情況，對衡陽市各種類型的調查對象進行了專題調研。并結合人口數據和量化分析方法，對2013-2020年度各年齡段的老年人口數目以及選擇不同養(yǎng)老模式的老年人口數量進行了預測。然后歸納出了目前衡陽市養(yǎng)老服務體系建設所存在的主要問題，并以相關文件為依據，提出了衡陽市養(yǎng)老服務業(yè)科學發(fā)展的建設性舉措構思。

關鍵詞：衡陽市；養(yǎng)老服務業(yè)；專題調研

中圖分類號：D669.6；F719 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.06.64 文章編號：1672-3309（2013）06-146-05

“老有所養(yǎng)”是社會文明發(fā)展的標志，“十一五”以來，衡陽市大力加強養(yǎng)老服務機構和設施建設，不斷完善政策措施，社會養(yǎng)老服務體系建設已經取得了長足發(fā)展，養(yǎng)老服務機構和養(yǎng)老服務床位數量顯著增加，養(yǎng)老服務對象范圍不斷擴大，養(yǎng)老服務內容日益豐富。但是與兄弟地市特別是發(fā)達地區(qū)相比，衡陽市社會養(yǎng)老服務體系建設仍然處于起步階段，與老年人不斷增長的養(yǎng)老服務需求相比還有很大差距。

加快養(yǎng)老服務體系建設，有效解決老年人的實際困難和其家庭的后顧之憂，并進而達到維護社會穩(wěn)定，促進衡陽和諧。是應對人口老齡化、保障和改善民生的必然要求，是適應傳統(tǒng)養(yǎng)老模式轉變、滿足人民群眾養(yǎng)老服務需求的必由之路，也是擴大消費和促進就業(yè)的有效途徑。為此，我們從以下幾個方面對衡陽市養(yǎng)老服務業(yè)整體發(fā)展狀況，進行了一次全方位的專題調研：

第一，通過組織座談、聽取匯報，深入養(yǎng)老機構、社區(qū)和尋常家庭向不同類型的調查對象發(fā)放調查問卷等方式來了解衡陽市養(yǎng)老服務業(yè)目前的發(fā)展狀況。

第二，通過查閱統(tǒng)計局有關衡陽市老年人口的準確數據，結合國際上通行的人口趨勢外推預測方法，對全市2013-2020年度各年齡段的老年人口數目以及選擇不同養(yǎng)老模式的老年人口數量進行預測。

第三，針對衡陽市三種不同養(yǎng)老服務模式需求之間的差距情況，歸納出目前衡陽市養(yǎng)老服務體系建設所存在的主要問題。

第四，以相關文件為依據，提出衡陽市養(yǎng)老服務業(yè)科學發(fā)展的建設性舉措構思。

一、衡陽市老齡人口養(yǎng)老意愿的調研

（一）調研問卷設計和發(fā)放

我們利用衡陽市老齡人口的抽樣調研數據進行實證分析，在調研的過程中，除了組織座談、聽取匯報，深入養(yǎng)老機構調研活動之外，我們主要采用在社區(qū)或者村莊的活動場所為主要的調研點，同時也采用了入戶調研的方式。此次調研發(fā)放城區(qū)老齡人口問卷（以下簡稱A類）300份，回收247份，回收有效率82.3%，其中每一份問卷均由本項目組研究成員親自調研填寫。

（二）調研數據的整理與統(tǒng)計

1. 被調研對象的個體特征。

被調研對象中， 60-69歲的有136人，占55.1%；70-79歲的有83人，占總人數的33.6%，80歲及以上的有28人，占總人數的11.3%。男性的比例占53.1%，女性的比例占46.9%。受教育年限最高的是15年，最低的是0年。教育年限在6-10年之間的人數居多，合計41.5%。認為自己身體很健康的占11.7%，身體較健康的占32.6%，身體一般的占23.7%，身體較差的占25.7%，身體很差6.3%。

2. 被調研對象的家庭狀況。

在被調研的對象中，有配偶的占83.6%，離婚的占 3.7%，喪偶的占12.4%，從未結婚的占0.3%。在被調研的老年人中，一起居住的人數最多為7人，最少為自己單獨居住，平均為2.86人。自己獨居的有6.8%，2個人的占到了38.7%，3人的占了19.3%，4人的占了18.7%，5-6人的占了15.7%， 6人以上的占了0.8%。在被調研對象中沒有兒子的老年人占13.5%，1個兒子的占31.2%，2個兒子的占29.5%，3個兒子的占 21.7%，4個的占4.1%。沒有女兒的老年人占11.3%，1個女兒的占38.6%，2個女兒的占27.3%，3個女兒的占14.2%，4個女兒的占8.6%。

3. 被調研對象的家庭經濟狀況。

被調研對象中收入最高者為46000元，最低者為780元。當問及其收入是否夠用時，有161人認為自己的收入夠用，占了58.6%，有41.4%的人認為自己的收入不夠用。

4. 被調研對象所處社區(qū)發(fā)展狀況。

當被問及你認為你所在社區(qū)的經濟與其他社區(qū)相比較如何時，被調研者認為很富裕的有13人，占5.3%，認為較富裕的有67人，占27.1%，認為一般的有121人，占49.0%，認為較貧窮的有42人，占 17.0%，認為很貧窮的有4人，占1.6%。當被問及社區(qū)內鄰里關系時，被調研對象中僅有3.9%的認為社區(qū)內鄰里的關系較差，有21.4%認為社區(qū)內鄰里關系非常好，47.6%認為社區(qū)內鄰里關系較好，而有27.1%認為社區(qū)內鄰里關系一般。

5. 被調研對象對養(yǎng)老風險認知狀況。

被調研對象中有48.9%的老年人擔心自己的養(yǎng)老，有51.1%的人未擔心自己的養(yǎng)老。當被問及到“您在養(yǎng)老過程中最急需的是什么？”，被調研對象中有141人選擇了養(yǎng)老金，占57.1%；61人選擇了養(yǎng)老服務，占24.7%；45人選擇了精神慰藉，占18.2%。

6. 被調研對象對養(yǎng)老服務的認識狀況。

在經濟供養(yǎng)意愿上，70歲以下的人選擇依靠自己的有42.3%，選擇依靠家庭的有35.2%，選擇依靠機構養(yǎng)老的有22.5%。70歲以上的人選擇依靠自己的有30.1%，依靠家庭的有38.5%，選擇依靠機構養(yǎng)老的有31.4%。

在居住地的選擇上，70歲以下的人選擇機構養(yǎng)老的比例為8.7%，選擇在家養(yǎng)老的有91.3%。70歲以上的人選擇機構養(yǎng)老的比例為14.8%，選擇在家養(yǎng)老的比例為85.2%。

在有關養(yǎng)老服務的意愿上，60.7%的老年人愿意購買居家服務，39.3%的人不愿意購買，而85.7%的人不愿意購買的原因是認為自己沒有經濟能力購買或者是沒有必要。

在對養(yǎng)老機構的看法中，有14.7%的人認為自己對養(yǎng)老機構比較了解，24.4%的人認為自己對養(yǎng)老機構一般了解，60.9%的人認為自己對養(yǎng)老機構不了解。

二、衡陽市老齡人口對不同養(yǎng)老模式需求量預測

（一）衡陽市老齡人口增長趨勢預測

我們以2010年衡陽市人口普查數據為初始數據。根據1953年、1964年、1982年、1990年、2000年、2010年6次全國人口普查的原始數據，通過對人口死亡率發(fā)展趨勢做簡化處理，確定出死亡率比例因子km（男性）、kf（女性）。

設N（t，i）為t年i歲人口數，μ（t，i）為t年i歲人口前向死亡率。因為2010年0歲人口到2020年不滿60歲，故不考慮出生數。在t+1年i+1歲齡人口數為：

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我們以衡陽市2010年人口普查數據作為初始數據，對人口死亡率進行粗略估計，在此我們以2010年0-99歲人口死亡率為基礎，按不同的死亡率發(fā)展水平，取不同的死亡率比例因子，得到死亡率估計，從而預測出老齡人口數。在此對死亡率進行粗略估計，取男性和女性死亡率比例因子分別為km=0.982、kf=0.977，可得2013-2020年衡陽市60歲以上，60-69歲，70-79歲和80歲以上老齡人口預測數。

（二）衡陽市老齡人口對不同養(yǎng)老模式需求量預測

在對衡陽市2013-2020年全域老齡人口的數量進行了量化預測之后，結合上文衡陽市老年人口選擇不同養(yǎng)老模式的意愿情況調研的結果我們可以計算得出衡陽市老齡人口對不同養(yǎng)老模式的需求總量，時間段劃分為2013-2020年度，具體的計算結果如表1和表2所示。

表1 2013-2020年衡陽市老齡人口

對不同養(yǎng)老模式的需求預測 （單位：萬人）

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表2 2013-2020年衡陽市中心城區(qū)老齡人口

對不同養(yǎng)老模式的需求預測 （單位：萬人）

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三、衡陽市養(yǎng)老服務體系建設存在的主要問題

（一）養(yǎng)老服務工作略顯被動

目前衡陽市已進入老齡化社會，但由于衡陽市與全國許多大中城市一樣，是在人均GDP2000美元的前提下進入老齡化社會，是“未富先老”，因此在養(yǎng)老服務工作上略顯被動。表現(xiàn)在：一是產業(yè)發(fā)展的保障機制不健全，如老年人在養(yǎng)老院發(fā)生意外的責任劃分、承擔問題。二是沒有一套產業(yè)人員的技能培訓和醫(yī)護人員職稱評定機制，不但造成養(yǎng)老機構留不住人員，而且服務人員素質整體也不高。三是政策落實不盡到位。民政部于2012年下發(fā)了《社會養(yǎng)老服務體系建設“十二五”規(guī)劃》，胡南省也于近日通過了《湖南省“十二五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，對發(fā)展養(yǎng)老服務制定了優(yōu)惠政策，但出于種種原因，政策沒有得到落實。四是建設規(guī)劃落后于人口老齡化進程。近幾年，在衡陽市中心城區(qū)建成了許多城市小區(qū)，為優(yōu)化小區(qū)環(huán)境，這些房地產商雖留出了供小區(qū)居民散步休閑的空間，但大多沒有專門為小區(qū)老年人提供服務的場所和設施。

（二）社區(qū)養(yǎng)老服務落后于形勢

隨著人口結構的不斷變化，許多家庭贍養(yǎng)老人能力有所降低，一些成年子女對老人的照料力不從心，部分老年人不愿意依附年輕人養(yǎng)老，這些因素綜合作用的結果是家庭養(yǎng)老功能被弱化了。因此，依托社區(qū)養(yǎng)老服務機構對老年人提供生活照料、醫(yī)療保健、休閑娛樂等服務的需求日益加劇。但目前衡陽市社區(qū)的養(yǎng)老服務還落后于形勢，遠遠達不到老年人的需求，表現(xiàn)在：一是社區(qū)的基礎設施嚴重不足。中心城區(qū)188個社區(qū)中，可供老年人活動的場所僅33個，而且面積極為有限，除雁峰區(qū)蘇眼井社區(qū)為老年人安裝報警器外，其它的社區(qū)養(yǎng)老設施幾乎空白。二是管理人員缺乏。受社區(qū)工作人員編制限制，為老服務工作只由民政辦主任兼任，造成老年人口的增多與社區(qū)工作人員不足之間的矛盾突出。三是服務模式單一。有老年人白天活動場所的33個社區(qū)中，僅有石鼓區(qū)西湖一村托老所為部分老年人提供日間就餐服務。

（三）機構養(yǎng)老工作急需加強

機構養(yǎng)老是社會養(yǎng)老服務體系的重要組成部分。從目前的情況來看，仍屬衡陽市主要的社會養(yǎng)老服務模式。但此項工作仍存在著以下問題：一是國辦養(yǎng)老福利機構難以滿足老年人的需要。目前，衡陽市本級只有市社會福利院一所公辦養(yǎng)老福利機構，5個中心城區(qū)只有雁峰區(qū)、石鼓區(qū)、珠暉區(qū)、南岳區(qū)分別有一所公辦福利院這樣的養(yǎng)老機構，而且養(yǎng)老床位數都在50張左右。全市公辦養(yǎng)老福利機構數量少、且床位有限，難以滿足老年人增長的需求。二是民辦養(yǎng)老機構發(fā)展緩慢，服務潛力尚未充分挖掘?，F(xiàn)有機構缺乏醫(yī)療技術支撐和有資質的品牌以及為老服務實業(yè)機構、中介組織的龍頭引領，帶醫(yī)療護理功能的養(yǎng)老機構不足全市機構總數的5%，不能滿足多方位的養(yǎng)老需求。三是從業(yè)人員缺乏，人員外流嚴重。由于機構養(yǎng)老行業(yè)不成熟，沒有專業(yè)的人才輸出渠道和完善的社會保障，養(yǎng)老院不僅要拿出一部分資金去培訓員工，為員工辦資格證，而且由于整體效益不佳缺乏吸引力，而常常留不住人才，往往取得資格證的員工不久就會跳槽。四是收費偏低，各種費用支出大。大多數養(yǎng)老機構的通信費、保安費、水電費、燃氣費均按商業(yè)用水用電用氣收取，但養(yǎng)老院收取的費用、價格按生活能自理、半自理、不能自理區(qū)分在600-1600元不等，這種收費低、運營成本高的現(xiàn)象使民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展舉步維艱。

四、衡陽市養(yǎng)老服務業(yè)科學發(fā)展的建設性舉措構思

（一）相關文件依據

1、《中華人民共和國老年人權益保障法》；

2、《國務院辦公廳轉發(fā)全國老齡辦和國家發(fā)改委等部門關于加快養(yǎng)老服務業(yè)意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕6號）；

3、《關于加快社會福利社會化的意見》（國辦發(fā)〔2000〕19號）；

4、《國務院辦公廳關于加快發(fā)展服務業(yè)若干政策措施的實施意見》（國辦發(fā)[2008]11號）；

5、《關于印發(fā)社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）的通知》（國辦發(fā)〔2011〕60號）；

6、湖南省政府《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》（湘政發(fā)〔2011〕19號）；

7、衡陽市委、政府《關于加快推進服務業(yè)綜合改革試點的實施意見》（衡發(fā)〔2012〕5號）；

8、衡陽市政府《關于加快推進服務業(yè)綜合改革試點的若干意見》（衡政發(fā)〔2012〕15號）。

（二）衡陽市養(yǎng)老服務業(yè)科學發(fā)展的建設舉措

1. 指導思想。

以科學發(fā)展觀為指導，以滿足老年人的養(yǎng)老服務需求、提升老年人的生活質量為目標，堅持政府主導、政策扶持、多方參與、統(tǒng)籌規(guī)劃，按照構建社會主義和諧社會的總要求和建立適度普惠型社會福利制度的原則，進一步明晰政府在養(yǎng)老服務上的公共服務責任，加快推進全市基本養(yǎng)老服務體系建設。立足“保基本、增福利、促市場”，堅持政府投入、政策引導、社會主體、市場推動，建立起基本覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理、形式多樣、功能齊全、符合衡陽市實際的基本養(yǎng)老服務體系，努力形成投資主體多元化、服務層次多樣化、服務提供社會化、服務隊伍專業(yè)化和運行機制有序、服務品質良好、監(jiān)督管理到位的養(yǎng)老服務新格局，推動衡陽市養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展與經濟社會發(fā)展相協(xié)調，與人口老齡化水平相適應。

2.原則與措施。

一是統(tǒng)籌規(guī)劃、分級負責。加強社會養(yǎng)老服務體系建設是一項長期的戰(zhàn)略任務，縣（市）、區(qū)各級政府要根據市制定的總體規(guī)劃，確定建設目標和主要任務，落實優(yōu)惠政策，推動形成基層網絡，保障養(yǎng)老服務工作可持續(xù)發(fā)展。

二是政府主導，多方參與。切實加強政府在制度、規(guī)劃、籌資、服務、監(jiān)管等方面的職責，加快社會養(yǎng)老服務設施建設。發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，打破行業(yè)界限，開放社會養(yǎng)老服務市場，采取公建民營、民辦公助、政府購買服務、補助貼息等多種模式，并加大政策扶持力度，引導和支持社會力量參與養(yǎng)老服務，促進行業(yè)自律與有序競爭，提高社會養(yǎng)老服務水平。

三是因地制宜，突出重點。根據區(qū)域內老年人口數量和養(yǎng)老服務發(fā)展水平，充分依托現(xiàn)有資源，合理安排社會養(yǎng)老服務體系建設項目，提升社會養(yǎng)老服務設施水平。以居家養(yǎng)老服務為導向，以長期照料、康復醫(yī)療、護理和社區(qū)日間照料為重點，分類建設和完善養(yǎng)老服務設施。著眼于老年人的實際需求，優(yōu)先解決好需求最迫切的孤老優(yōu)撫對象、城鄉(xiāng)“三無”老年人及低收入的高齡、獨居、失能等困難老年人的養(yǎng)老服務問題，同時兼顧全體社會老年人改善和提高養(yǎng)老服務的要求，推動社會養(yǎng)老服務向適度普惠型發(fā)展。

按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“五位一體”科學發(fā)展的總體要求，大力推進養(yǎng)老機構、社區(qū)居家養(yǎng)老等服務網絡設施建設，優(yōu)先發(fā)展供養(yǎng)型、養(yǎng)護型養(yǎng)老機構和日間照料型社區(qū)居家養(yǎng)老服務場所。建議：在城區(qū)采取小型化、多點位的布局，以居家養(yǎng)老為核心，引導和鼓勵社會中介組織、家政服務和社區(qū)網絡等參與養(yǎng)老服務，探索推進社區(qū)日間照料和老年人互助養(yǎng)老等服務模式；在近郊區(qū)，采取因地制宜、方便交通和醫(yī)療的布局，突出醫(yī)養(yǎng)結合功能；在遠郊區(qū)，采取環(huán)境優(yōu)美、品質優(yōu)良的布局，突出度假、休閑的養(yǎng)老功能，探索推進滿足不同收入水平老年人全方位需求的服務機制與模式；在農村，結合城鎮(zhèn)化和新農村建設，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院為基礎，建設日間照料和短期托養(yǎng)的養(yǎng)老床位，逐步向區(qū)域性養(yǎng)老服務中心轉變，為留守老年人及其他有需要的老年人提供日間照料、短期托養(yǎng)、配餐等服務；以建制村和較大自然村為基點，依托村民自治和集體經濟，積極探索農村互助養(yǎng)老新模式。

四是深化改革，持續(xù)發(fā)展。按照管辦分離、政事政企分開的原則，統(tǒng)籌推進公辦養(yǎng)老服務機構改革。區(qū)分營利性與非營利性，加強對社會養(yǎng)老服務機構的登記和監(jiān)管。盤活存量，改進管理。完善養(yǎng)老服務的投入機制、服務規(guī)范、建設標準、評價體系，促進信息化建設和養(yǎng)老服務專業(yè)隊伍建設，確保養(yǎng)老機構的良性運行和可持續(xù)發(fā)展。將養(yǎng)老服務從業(yè)人員技能培訓納入城鄉(xiāng)就業(yè)培訓體系，由人力資源和社會保障部門按照職業(yè)標準組織開展養(yǎng)老護理、家政服務等相關職業(yè)的技能培訓，經職業(yè)技能鑒定合格的，發(fā)給相應的職業(yè)資格證書，實行持證上崗。符合條件的人員可按照規(guī)定申請享受職業(yè)培訓補貼和鑒定補貼。持證上崗的就業(yè)困難人員可按照相關規(guī)定申請享受就業(yè)補貼。逐步提高養(yǎng)老服務人員工資水平，實行崗位津貼制度，落實社會保障待遇，促進養(yǎng)老服務隊伍穩(wěn)定。

3. 實現(xiàn)養(yǎng)老服務業(yè)科學發(fā)展的建設性舉措思路。

衡陽市應當認真貫徹國家、省、市關于促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的相關政策文件，結合本地實際，創(chuàng)造性地制訂出臺促進本地養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，有效推動本地養(yǎng)老服務業(yè)的快速發(fā)展。積極創(chuàng)造條件，為養(yǎng)老機構的發(fā)展提供低息或免息的信貸支持。特別是對于新建、改建小區(qū)，要預留養(yǎng)老設施用地，以保證養(yǎng)老服務的覆蓋面。

除執(zhí)行對社會辦養(yǎng)老機構的建設和運營補貼外，衡陽市各轄區(qū)要加大對居家養(yǎng)老服務中心的扶助力度，在市級給予居家養(yǎng)老服務中心運營補助的基礎上，適當安排轄區(qū)內每個居家養(yǎng)老服務中心1-2個公益性養(yǎng)老服務崗位，落實政府購買服務資金和居家養(yǎng)老服務中心必要的管理費用，以確保居家養(yǎng)老服務中心的長效性和持久性。

衡陽市養(yǎng)老服務保障政策和措施的分層規(guī)劃及其相互關系可以用圖1來表示。

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圖1 衡陽市養(yǎng)老服務業(yè)科學發(fā)展建設舉措示意圖

從圖1可以看出，衡陽市養(yǎng)老服務體系運行機制包括組織機制、激勵機制、監(jiān)控計劃和保障機制，其中組織機制是整個體系的動力源，通過政府、社區(qū)和養(yǎng)老服務機構等各方面的協(xié)調，把所有與養(yǎng)老相關的組織機構結合起來，為老年人提供更好的服務。激勵機制通過對社區(qū)、服務人員和服務機構的激勵，從而提高涉老各部門和各方力量的積極性。保障機制通過對養(yǎng)老服務人員、服務質量、服務法規(guī)和資金投入等的保障，為其它機制的正常運轉提供各項保障。監(jiān)控機制是養(yǎng)老服務運行體系的終端機制，主要職責是檢查監(jiān)控和結果反饋，即檢查監(jiān)控養(yǎng)老服務規(guī)劃、政策等的執(zhí)行情況，看是否與預期的結果一致，將結果反饋到組織階段。

上述四個機制之間聯(lián)系緊密，在合理的支持和保障的基礎上，要進一步完善服務對象的考評機制和服務質量評價機制，促進監(jiān)管機制的有效運行，通過建立高效的組織機制，完善社區(qū)、服務人員及服務機構的激勵機制，而高效組織機制的建立又必須在監(jiān)管機制充分完善的基礎上才能實現(xiàn)，反之，一個合理的激勵機制能推動組織機構的高效運行。因此，這三個機制反過來又促進保障機制的完善。同時，我們必須認清社區(qū)激勵機制直接與老年人對話的重要作用，做好信息的反饋，老年人對其社區(qū)的養(yǎng)老服務可通過信件、電話、互聯(lián)網等方式直接與政府的監(jiān)督管理部門進行直接溝通，以便更好地監(jiān)督對老齡人口養(yǎng)老服務的實施，形成良好的循環(huán)。這樣，才能以合理的保障機制為基礎，以高效的組織機制為紐帶，以政府監(jiān)控機制為約束，以社區(qū)激勵機制為終端，真正實現(xiàn)為老年人提供優(yōu)質服務的最終目標。

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