王艷

摘 要 為加入世界貿(mào)易組織的《政府采購協(xié)議》（GPA），中國一直在以建設(shè)性的態(tài)度參與談判，在談判過程中所遇到的核心問題就是應(yīng)當(dāng)將多大范圍的主體納入政府采購的采購實(shí)體中去。在談判階段，中國仍然應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎處理，在實(shí)現(xiàn)對(duì)外開放程度的同時(shí)，更要注重本身權(quán)益維護(hù)及國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)。

關(guān)鍵詞 政府采購 采購實(shí)體 出價(jià)清單

早在2001年中國加入世界貿(mào)易組織之初，中國就承諾將加入WTO《政府采購協(xié)議》（Government Procurement Agreement，即GPA），政府采購市場(chǎng)的開放，將使中國的對(duì)外開放程度進(jìn)一步提高。同時(shí)，旨在促進(jìn)政府采購市場(chǎng)的開放、擴(kuò)大國際貿(mào)易以及提高國際貿(mào)易的自由化程度的《政府采購協(xié)議》作為《WTO協(xié)議》附件4項(xiàng)下的一個(gè)諸邊協(xié)議之一，區(qū)別于《WTO協(xié)議》前三個(gè)附件中的“一攬子多邊協(xié)議”，只對(duì)接受的成員方產(chǎn)生相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)。政府采購雖然屬于貿(mào)易范疇，但是區(qū)別于一般的貿(mào)易往來，具有一定的行政色彩，截至目前，GPA共有包括美國、加拿大、瑞士、日本等的14個(gè)締約方，其中歐盟27國作為一個(gè)整體參加該協(xié)議。

中國的政府采購制度起步較晚，由于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平同發(fā)達(dá)國家相比較低等現(xiàn)狀，中國在加入GPA談判過程中提交的出價(jià)清單也必須考慮如何在開放國內(nèi)市場(chǎng)的同時(shí)保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)。2007年12月28日，中國向WTO遞交了加入GPA的申請(qǐng)以及第一份出價(jià)清單，這不僅標(biāo)志著我國加入GPA談判的正式啟動(dòng)，同時(shí)也意味著政府采購市場(chǎng)國際開放與自由化進(jìn)程的加快。經(jīng)過兩年多的談判，中國在2010年7月9日遞交了修改過的出價(jià)清單，并于2011年11月30日向WTO提交所承諾的第三批出價(jià)清單。相比較于前兩次，第三次清單中北京市、上海市、天津市、江蘇省和浙江省5個(gè)次中央級(jí)政府的171個(gè)實(shí)體首次被納入其中，建筑業(yè)的準(zhǔn)入門檻有所降低，但國有企業(yè)仍被排除在外。

回顧中國加入GPA的近4年談判歷程，中國對(duì)于出價(jià)清單的修改一直是多方關(guān)注的焦點(diǎn)，而這其中牽涉到的一個(gè)非常重要的問題就是中國政府對(duì)于“采購實(shí)體”的開放程度。本文對(duì)《政府采購協(xié)議》中的采購實(shí)體做簡要介紹，并分析中國的做法和對(duì)策。

一、《政府采購協(xié)議》中規(guī)定的采購實(shí)體

在2006年12月， WTO采購委員會(huì)通過了對(duì)《政府采購協(xié)議》1994年文本進(jìn)行了修訂。根據(jù)文本中第一條“概念說明”中第（n）項(xiàng)的規(guī)定，“采購機(jī)構(gòu)”指包含在各締約方附錄1下附件1，2或3中的機(jī)構(gòu)。也即，在加入該協(xié)議時(shí)，各方應(yīng)提供一份采購實(shí)體（即采購部門或組織）清單，歸入?yún)f(xié)議的附件一。同時(shí)，在該文本的第二條“適用范圍”的第4款中，則又對(duì)這一問題做了解釋。第4款規(guī)定，各締約方應(yīng)當(dāng)在附錄1的附件1、2、3中分別列明由GPA所涵蓋的“中央政府采購機(jī)構(gòu)”、“下級(jí)中央政府采購機(jī)構(gòu)”（或稱次級(jí)中央政府，也即一般理解的各級(jí)地方政府）以及“其它采購機(jī)構(gòu)”。

眾所周知，至今GPA締約國并不多，其中一個(gè)很重要的原因就是對(duì)讓渡和丟失國家主權(quán)的擔(dān)憂。目前GPA協(xié)定加入國不多，且以發(fā)達(dá)國家為主，為了消除發(fā)展中國家失去采購主權(quán)的擔(dān)憂，GPA允許成員方之間通過談判確認(rèn)政府采購實(shí)體、產(chǎn)品和服務(wù)清單。因此，GPA試圖通過允許成員方通過談判來確定本國所開放的政府采購實(shí)體、產(chǎn)品和服務(wù)方式等，以締約國自己承諾的方式來確定GPA在該締約國所適用的范圍。

基于此，各GPA的參加方所給出的“中央政府采購機(jī)構(gòu)”、“下級(jí)中央政府采購機(jī)構(gòu)”和“其它采購機(jī)構(gòu)”的名單也各不相同。例如，美國在其出價(jià)清單附件1中一共列明了79個(gè)采購實(shí)體，這些采購實(shí)體主要包括美國的中央政府如農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部等機(jī)構(gòu)以及聯(lián)邦住房抵押貸款公司等美國國有的大公司；附件2中，則將美國各州政府適用GPA的部門列舉出來；附件3則涵括了諸如西部地區(qū)電力管理局、圣·勞倫斯航道發(fā)展公司等的“其它采購機(jī)構(gòu)”。

通過對(duì)美國出價(jià)清單附件的分析，可以非常明顯地看出附件1、2、3的三種采購實(shí)體之間層級(jí)的區(qū)別。而在每一份附件中，也分別對(duì)這三種不同類型的采購實(shí)體適用GPA所需要的門檻價(jià)做出了規(guī)定，GPA的適用與否也大致可以通過門檻價(jià)和采購實(shí)體的篩選來進(jìn)行區(qū)分。

二、中國出價(jià)清單中的采購實(shí)體

2007年中國向世界貿(mào)易組織提交了首份出價(jià)清單中列明了50個(gè)采購實(shí)體，其中包括外交部、商務(wù)部、中國人民銀行、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局、國務(wù)院法制辦公事、國務(wù)院研究室等部門。這份清單提交之后，中國與締約各國展開了艱難的磋商過程。由這份清單的構(gòu)成可以大致看出，中國的初步出價(jià)清單中并未包括如GPA文本中所規(guī)定的“下級(jí)中央政府采購機(jī)構(gòu)”以及“其它采購機(jī)構(gòu)”。對(duì)比美國的出價(jià)清單，可以這樣認(rèn)為：中國的首份出價(jià)清單仍然將采購實(shí)體局限在“中央政府采購機(jī)構(gòu)”。

這份出價(jià)并不能夠滿足其他締約國對(duì)于中國開放政府采購市場(chǎng)的預(yù)期。因此，在2010年7月9日，中國提交了修改后的出價(jià)清單。在這份出價(jià)清單中，中國列明了GPA文本第二條第4款所規(guī)定的附件1、2、3，但是在其中對(duì)附件2所要求的“下級(jí)中央政府采購機(jī)構(gòu)”并未列明。這份出價(jià)清單對(duì)于上一份的改動(dòng)是顯而易見的：在附件1中，將原有的中央政府采購機(jī)構(gòu)擴(kuò)大到了61個(gè)，而在附件3中，則新加入了諸如新華通訊社、中國科學(xué)院、中國銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)以及全國社會(huì)保障基金理事會(huì)等不屬于“中央政府采購機(jī)構(gòu)”的部門，共計(jì)14個(gè)。與此同時(shí)，中國在出價(jià)清單中所設(shè)置的門檻價(jià)也有所降低。

關(guān)于中國的第二次出價(jià)清單，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要集中在出價(jià)清單中采購實(shí)體是否應(yīng)當(dāng)列明各級(jí)地方政府以及國有企業(yè)。然而，關(guān)于附件2中關(guān)于列舉“下級(jí)中央政府采購機(jī)構(gòu)”問題，各GPA的參加方的做法也略有出入。例如，加拿大就將全部的次級(jí)中央實(shí)體列入采購實(shí)體，而美國只列舉了部分，對(duì)于新加坡和中國香港等面積較小、行政區(qū)劃設(shè)置中沒有下級(jí)中央政府概念的國家和地區(qū)來說，則直接在附件2中說明并無符合條件的采購實(shí)體。

2011年11月30日中國政府所承諾的第三批出價(jià)清單提交至WTO，清單顯示，北京市、上海市、天津市、江蘇省和浙江省5個(gè)次中央級(jí)政府的171個(gè)實(shí)體首次被納入其中，建筑業(yè)的準(zhǔn)入門檻有所降低，但國有企業(yè)仍被排除在外。而對(duì)于國有企業(yè)，GPA并未明確規(guī)定國有企業(yè)是否可以屬于或者不屬于采購實(shí)體，具體問題還將在談判中進(jìn)一步解決。而這也肯定不是中國政府的最后一份出價(jià)清單，而中國何時(shí)能夠加入GPA也不確定，一切將取決于各方艱苦的談判進(jìn)程。

三、未來中國針對(duì)采購實(shí)體范圍的對(duì)策分析

中國加入GPA的談判仍在繼續(xù)，對(duì)于采購實(shí)體涵蓋范圍的爭(zhēng)執(zhí)也在不斷進(jìn)行。目前，中國下一步出價(jià)清單的內(nèi)容還不甚明了。無論如何，面對(duì)國際上要求政府采購市場(chǎng)開放的巨大壓力，中國在出價(jià)清單中將采購實(shí)體的范圍一步步擴(kuò)大勢(shì)在必行。然而，面對(duì)壓力，結(jié)合中國的具體國情，在此過程中，仍然有許多問題值得注意。

首先，附件2中的“下級(jí)中央政府采購機(jī)構(gòu)”對(duì)于中國來說，應(yīng)當(dāng)僅指省一級(jí)政府。按照美國歐盟等締約方對(duì)中國的要求，在GPA文本中規(guī)定的“下級(jí)中央政府采購機(jī)構(gòu)”指地方各級(jí)政府。然而事實(shí)上，在GPA的各參加方中，“對(duì)于次級(jí)中央政府，現(xiàn)有成員國大多根據(jù)GPA協(xié)議之用此與本國憲政體制僅將其定位于中央政府的下一級(jí)政府而非各級(jí)政府”。而在GPA的所有參加方中，僅有法國等少數(shù)幾個(gè)國家，在加入GPA時(shí)將各級(jí)地方政府納入采購實(shí)體。

其次，對(duì)于央企等國有企業(yè)，在加入GPA時(shí)的納入方式應(yīng)當(dāng)慎重決定。出價(jià)清單附件3中的“其它采購機(jī)構(gòu)”事實(shí)上也是談判中余地最大的部分。因在這一方面，GPA并無直接明確的規(guī)定，而根據(jù)WTO的協(xié)議所提出的標(biāo)準(zhǔn)，“為了政府的目的”和“政府的控制和影響”成為國有企業(yè)是否應(yīng)當(dāng)列入出價(jià)清單附件3的考量標(biāo)準(zhǔn)之一。這種標(biāo)準(zhǔn)本身就是含糊的，不確定的。而在加入GPA時(shí)過度擴(kuò)張采購實(shí)體的范圍，等同于開放了更大的國內(nèi)市場(chǎng)，在我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不成熟的情況下，無疑將會(huì)對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)帶來消極影響。從GPA實(shí)踐來看，無論發(fā)達(dá)國家成員還是發(fā)展中國家成員的政府采購市場(chǎng)開放都是漸進(jìn)有序進(jìn)行的，如加拿大、日本、韓國、我國香港地區(qū)等基本上都是在本國或本地區(qū)成長為完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后才加入GPA，此前這些國家或地區(qū)根據(jù)本國或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，都事先確立了較完善的國內(nèi)或地區(qū)法控制準(zhǔn)入的行為準(zhǔn)則。

最后，應(yīng)當(dāng)理順國內(nèi)政府采購市場(chǎng)以及政府采購相關(guān)法律法規(guī)同GPA之間的關(guān)系。目前，我國的《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》對(duì)于政府采購的相關(guān)規(guī)定都與GPA的文本有著一定的出入。例如在《政府采購法》中，就并未將央企列入采購實(shí)體的范疇。在國際談判時(shí)應(yīng)當(dāng)以國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體利益為基準(zhǔn)，但是具體到實(shí)踐中，我國還有很長的路要走。

加入WTO《政府采購協(xié)議》是一把雙刃劍?！霸诋?dāng)今世界，政府采購市場(chǎng)是最肥的一塊肉，近年來，相當(dāng)多國家的政府每年的采購規(guī)模約占國民生產(chǎn)總值的10%至15%?！奔尤隚PA，對(duì)于中國來說，同樣可以面對(duì)更加廣闊的外國政府采購市場(chǎng)。然而與此同時(shí)，由于中國自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展中依然面臨著種種問題和挑戰(zhàn)，過度開放本國市場(chǎng)對(duì)本國產(chǎn)業(yè)必然會(huì)造成沖擊。因此，在談判階段，中國仍然應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎處理，靈活應(yīng)對(duì)。

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（作者單位：河南大學(xué)馬克思主義學(xué)院）