陶建武　何艷

摘 要 社區(qū)治理是城市治理的基礎(chǔ)性工程，國(guó)內(nèi)學(xué)者近兩年對(duì)城市社區(qū)治理進(jìn)行了見(jiàn)仁見(jiàn)智的探討。文章主要從城市社區(qū)治理中的國(guó)家力量、社會(huì)力量、市場(chǎng)力量以及國(guó)家—社會(huì)—市場(chǎng)三種力量間的沖突與協(xié)調(diào)等四條路徑對(duì)近兩年既有研究成果進(jìn)行簡(jiǎn)要的綜述，學(xué)界已就城市社區(qū)治理主體多元化、多元主體協(xié)同治理、多中心社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的形成等達(dá)成共識(shí)，協(xié)作治理將是城市社區(qū)治理的基本趨向。

關(guān)鍵詞 城市社區(qū)治理 國(guó)家力量 社會(huì)力量 市場(chǎng)力量 協(xié)作治理 善治

中圖分類(lèi)號(hào)：F299 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

德國(guó)社會(huì)學(xué)家騰尼斯是最早使用“社區(qū)”概念的人。在騰尼斯（1999）看來(lái)，社區(qū)是由具有共同習(xí)俗和價(jià)值觀念的同質(zhì)人口組成，是一種關(guān)系密切、守望相助、疾病相撫及富有人情味的社會(huì)團(tuán)體。社區(qū)是最基層的治理單元，社區(qū)治理是一項(xiàng)復(fù)雜而又艱巨的任務(wù)。黨的十七大報(bào)告提出，“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局。社會(huì)管理創(chuàng)新進(jìn)入黨和政府的視野，同時(shí)也掀起了學(xué)術(shù)界對(duì)城市社區(qū)治理研究的新熱潮。筆者試就學(xué)界近兩年來(lái)關(guān)于城市社區(qū)治理研究進(jìn)行梳理和評(píng)述。

一、城市社區(qū)治理中的國(guó)家力量

我國(guó)傳統(tǒng)城市社區(qū)治理模式主要是“行政型社區(qū)治理模式”（孟媛媛，2012），政府部門(mén)是社區(qū)治理的唯一主體，其治理的基本方式以行政管理手段為主。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)意義上的行政型社區(qū)治理模式是否發(fā)生了轉(zhuǎn)變？城市社區(qū)治理中國(guó)家力量扮演了何種角色？近兩年來(lái)，許多學(xué)者對(duì)城市社區(qū)治理中的國(guó)家力量進(jìn)行了詳細(xì)的探討。謝金林（2011）基于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的視角，對(duì)城市基層權(quán)力變遷與社區(qū)治理的發(fā)展進(jìn)行了研究。街居制度建構(gòu)了城市基層權(quán)力體系，解決了國(guó)家力量向社會(huì)滲透的問(wèn)題，增強(qiáng)了國(guó)家的社會(huì)組織能力與秩序建構(gòu)能力。隨著治理難題的增加，社區(qū)制對(duì)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行了適度的調(diào)試，社區(qū)自治程度獲得了提高，但是國(guó)家與社會(huì)在社區(qū)治理過(guò)程相互合作、良性互動(dòng)格局并未真正實(shí)現(xiàn)。余澤衛(wèi)（2012）以治理理論為框架，以社區(qū)治理為視角，對(duì)呼和浩特市城市社區(qū)治理中的政府行為進(jìn)行了實(shí)證研究。余（2012）指出社區(qū)治理中的政府行為主導(dǎo)性過(guò)強(qiáng)，干預(yù)了社區(qū)自治的實(shí)現(xiàn)。

張勇（2012）認(rèn)為，我國(guó)的社區(qū)建設(shè)模式是“外生型城市社區(qū)建設(shè)模式”，“外生型社區(qū)建設(shè)模式”背后的推動(dòng)力主要是國(guó)家力量。政府根據(jù)需要在社區(qū)治理單元進(jìn)行社區(qū)建設(shè)，這種國(guó)家建構(gòu)的社區(qū)建設(shè)內(nèi)容以硬件設(shè)施為主，而忽略了社區(qū)居民的需要，忽視了居民“生活共同體”的建設(shè)，忽視了市場(chǎng)、社會(huì)和社區(qū)成員在社區(qū)建設(shè)中角色的發(fā)揮，因此形成了獨(dú)特的外生型城市社區(qū)建設(shè)模式。國(guó)家力量主導(dǎo)的“外生型社區(qū)建設(shè)模式”是一種剛性的社區(qū)管理，借助政治權(quán)力和行政管控實(shí)現(xiàn)剛性穩(wěn)定，居民參與不足導(dǎo)致社區(qū)治理困難，供給主體單一導(dǎo)致社區(qū)公共服務(wù)供給不足而失衡。

唐文玉（2013）基于T社區(qū)的個(gè)案研究，揭示了存在于城市社區(qū)中的“權(quán)威效能治理”模式。張勇（2012）構(gòu)造的“外生型社區(qū)建設(shè)模式”，是從國(guó)家力量在社區(qū)建設(shè)中扮演的根本性作用角度進(jìn)行定義的。然則唐所構(gòu)造的模式是國(guó)家權(quán)力自上而下的滲透與社會(huì)力量自下而上的生長(zhǎng)相互遭遇所塑造出來(lái)的治理模式?！皺?quán)威效能治理”展現(xiàn)了社區(qū)中國(guó)家力量與社會(huì)力量之間的“權(quán)威—服從”關(guān)系，國(guó)家與社會(huì)之間的合作是一種“中心—邊緣”模式的合作，國(guó)家權(quán)力始終居于中心地位，扮演主導(dǎo)性的角色，而社會(huì)力量則只能扮演一種輔助國(guó)家權(quán)力、支持國(guó)家權(quán)力、為國(guó)家權(quán)力服務(wù)的角色。社會(huì)力量充當(dāng)了國(guó)家滲透社會(huì)生活的結(jié)構(gòu)性和功能性的“基礎(chǔ)設(shè)施”，并由此而拓展國(guó)家的社區(qū)公共服務(wù)能力，增進(jìn)社區(qū)民眾對(duì)國(guó)家權(quán)威的合法性認(rèn)同，建構(gòu)服從國(guó)家的社會(huì)秩序。

這些研究揭示了當(dāng)前我國(guó)社區(qū)治理模式仍然是“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”的治理模式。國(guó)家力量在社區(qū)治理中自始至終發(fā)揮著主導(dǎo)型的作用，但是隨著社區(qū)治理主體的增加，國(guó)家力量的發(fā)揮要注重方法和限度問(wèn)題。國(guó)家力量適度降低了社區(qū)治理的行政化，社區(qū)自治程度得到了一定的提高，社會(huì)力量和市場(chǎng)力量得到介入的空間，社區(qū)治理模式開(kāi)始呈現(xiàn)出向“強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)”發(fā)展的態(tài)勢(shì)。

二、城市社區(qū)治理中的社會(huì)力量

社區(qū)作為最基層的治理單元，同時(shí)也是一個(gè)生活共同體。社區(qū)居委會(huì)作為聯(lián)接國(guó)家管控與社區(qū)自治的橋梁，是國(guó)家在社區(qū)的代理人，具有濃厚的行政色彩，同時(shí)又是由民主選舉產(chǎn)生、代表基層群眾利益的社區(qū)自治組織，具有強(qiáng)烈的自治色彩。張珍（2012）將城市社區(qū)治理中居委會(huì)的角色界定為“自治、管理、服務(wù)、動(dòng)員”，然后以太原市X社區(qū)為實(shí)證研究對(duì)象，認(rèn)為該社區(qū)居委會(huì)自治角色弱化、管理角色依然強(qiáng)勢(shì)、服務(wù)角色空缺、動(dòng)員角色較強(qiáng)，居委會(huì)角色發(fā)生了偏差，社區(qū)居委會(huì)角色的矯正，要充分還原社區(qū)的自治角色。

近期的研究中，除了關(guān)注社區(qū)居委在社區(qū)治理中的角色扮演外，相當(dāng)一部分研究將焦點(diǎn)聚集到社區(qū)的業(yè)主組織。李瑩（2011）對(duì)廣州市住宅小區(qū)業(yè)主組織（業(yè)主大會(huì)以及業(yè)主委員會(huì)）成立運(yùn)作進(jìn)行了實(shí)證研究，指出業(yè)主組織成立運(yùn)作的問(wèn)題，并提供了相應(yīng)的對(duì)策建議。徐道穩(wěn)（2011）將業(yè)主委員會(huì)看成是以財(cái)產(chǎn)關(guān)系為紐帶的“財(cái)合”組織，而非基于地緣和情感的“人合”組織，它的產(chǎn)生對(duì)政府的治理理念和治理方式、對(duì)業(yè)主大會(huì)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)都提出了新要求，對(duì)社區(qū)內(nèi)部的組織關(guān)系和社區(qū)治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，業(yè)主委員會(huì)將成為社區(qū)管理創(chuàng)新的下一個(gè)切入口。

城市社區(qū)治理面臨的難題之一是多元的利益糾紛，人民調(diào)解制度凸顯了其重要性。現(xiàn)有基層自治人民調(diào)解委員會(huì)發(fā)揮的作用有限，裘曉音、付永雄（2012）提出構(gòu)建專(zhuān)門(mén)人民調(diào)解委員會(huì)的設(shè)想，并使之與基層自治人民調(diào)解委員會(huì)形成平行并存互補(bǔ)、范圍略有差別、協(xié)調(diào)有機(jī)運(yùn)行的人民調(diào)解糾紛解決體系。

對(duì)城市社區(qū)治理中的社會(huì)力量研究表明，社區(qū)居委會(huì)的角色定位應(yīng)該是社會(huì)自治組織，社區(qū)治理的社會(huì)力量不僅包括社區(qū)居委會(huì)，還應(yīng)包括社區(qū)內(nèi)的業(yè)主組織、治安保衛(wèi)委員會(huì)、人民調(diào)解委員會(huì)等。將社區(qū)范圍內(nèi)各種社會(huì)力量吸納到國(guó)家主導(dǎo)型的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，能夠有效實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的善治（俞可平，2000），增強(qiáng)黨和政府政治的合法性，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的參與式治理（陳剩勇、徐珣，2013）。

三、城市社區(qū)治理中的市場(chǎng)力量

城市社區(qū)治理的力量，除了國(guó)家力量和社會(huì)力量之外，還有一種獨(dú)特的市場(chǎng)力量。市場(chǎng)力量主要是指社區(qū)范圍內(nèi)一些市場(chǎng)組織參與社區(qū)治理，進(jìn)而有效提高社區(qū)治理績(jī)效的力量。社區(qū)范圍內(nèi)典型的市場(chǎng)組織有物業(yè)管理公司和保安服務(wù)公司，這些組織在社區(qū)治理中功能的發(fā)揮程度將決定基層社會(huì)管理的績(jī)效。保安服務(wù)公司是向社會(huì)提供安全防范服務(wù)、滿足公共安全和群眾人身財(cái)產(chǎn)安全需求的公司。物業(yè)管理是指，建設(shè)單位或業(yè)主通過(guò)選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，由物業(yè)服務(wù)企業(yè)按照物業(yè)服務(wù)合同的約定，對(duì)房屋及配套的設(shè)施設(shè)備和相關(guān)場(chǎng)地進(jìn)行維修、養(yǎng)護(hù)、管理，維護(hù)相關(guān)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生和秩序的活動(dòng)。黃闖（2013）的研究表明，社區(qū)物業(yè)管理的行政化傾向成了當(dāng)前社區(qū)物業(yè)管理的一個(gè)重要特征，這直接影響了社區(qū)糾紛和沖突的解決，影響了社區(qū)治理的績(jī)效。為了維護(hù)社區(qū)居民利益、社區(qū)和諧，促進(jìn)社區(qū)物業(yè)的良性發(fā)展，必須采取有效措施減少社區(qū)物業(yè)管理的行政化傾向。

社區(qū)物業(yè)管理去行政化是否意味著社區(qū)物業(yè)管理完全脫離現(xiàn)行的國(guó)家主導(dǎo)型社區(qū)治理結(jié)構(gòu)呢？黃安心（2013）給出了另一個(gè)回答。黃安心（2013）認(rèn)為，當(dāng)前的小區(qū)物業(yè)管理項(xiàng)目被冷落，通過(guò)將物業(yè)管理服務(wù)融入社區(qū)公共管理服務(wù)體系，發(fā)揮多元主體的積極性和多方資源的功能作用，并改變單純從企業(yè)經(jīng)營(yíng)角度進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的物業(yè)管理模式，才能使物業(yè)管理行業(yè)企業(yè)回歸正軌，健康發(fā)展。

和上述兩位學(xué)者觀點(diǎn)有所不同，盧銀燕（2012）從物業(yè)管理的雙重屬性角度討論住宅小區(qū)物業(yè)管理的溢出效應(yīng)。住宅小區(qū)物業(yè)管理具有市場(chǎng)屬性和公共屬性，物業(yè)服務(wù)企業(yè)通過(guò)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)管理和服務(wù)的優(yōu)化，這是社區(qū)物業(yè)管理市場(chǎng)屬性的溢出效應(yīng)；而住宅小區(qū)物業(yè)管理在參與社區(qū)事務(wù)管理過(guò)程中，通過(guò)提供各種公共服務(wù)提升了社區(qū)的管理水平，這是社區(qū)物業(yè)管理公共屬性的溢出效應(yīng)。盧銀燕（2012）的研究落腳點(diǎn)在于處理好小區(qū)物業(yè)管理的市場(chǎng)性和公共性之間的矛盾，旨在將社區(qū)物業(yè)管理納入到城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中。

四、城市社區(qū)治理中的國(guó)家—社會(huì)—市場(chǎng)三種力量的沖突與協(xié)調(diào)

現(xiàn)代城市社區(qū)場(chǎng)域里，國(guó)家組織、社會(huì)組織和市場(chǎng)組織三者交叉并存。組織的屬性決定了組織所追求得目標(biāo)，國(guó)家組織、社會(huì)組織和市場(chǎng)組織在市場(chǎng)性和公共性抉擇上所做的選擇是不同的，但是三者所追求的目標(biāo)又有著共同合作的空間。徐琴（2010）曾認(rèn)為，持續(xù)向下延伸的行政權(quán)力、不斷介入的市場(chǎng)力量和逐步生長(zhǎng)的社會(huì)力量在社區(qū)空間相互交織，使得社區(qū)“共治”成為當(dāng)前社區(qū)治理的基本狀態(tài)。但在“共治”格局中，各個(gè)治理主體的利益取向、權(quán)力位階以及治理邏輯差異明顯，政府的行政權(quán)、居民的自治權(quán)、市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的沖突十分常見(jiàn)。韋曉蓓（2012）也認(rèn)為政府的行政權(quán)與居民的自治權(quán)之間存在著沖突，社區(qū)治理的弱自治性和強(qiáng)行政化構(gòu)成了我國(guó)社區(qū)治理的難題?？焖俪鞘谢瘜?dǎo)致許多新建社區(qū)的崛起，徐丙奎（2013）認(rèn)為，新建社區(qū)管理者出現(xiàn)“權(quán)力困境”，對(duì)社區(qū)草根組織（主要指業(yè)主委員會(huì)）的管理缺少工作抓手，對(duì)社區(qū)內(nèi)市場(chǎng)主體（主要指物業(yè)公司）行為的規(guī)范缺乏抓手。

既然社區(qū)治理中的國(guó)家力量、社會(huì)力量和市場(chǎng)力量之間常發(fā)生沖突，如何解決組織間的沖突？如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家力量、社會(huì)力量和市場(chǎng)力量三者的有機(jī)平衡？許多學(xué)者開(kāi)出了大致相同的藥方：為實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的善治，構(gòu)建一種由政府主導(dǎo)、政府與社會(huì)組織、市場(chǎng)組織等多元行動(dòng)主體協(xié)作共治的多中心治理模式（伍堃，2012；余澤衛(wèi)，2012；沈茜，2012）。然而，王星（2012）將城市基層社會(huì)的參與者分為生計(jì)型參與者和權(quán)責(zé)型參與者兩類(lèi)。在基層社會(huì)管理實(shí)踐中，代表國(guó)家的權(quán)責(zé)型參與者與代表社會(huì)的生計(jì)型參與者內(nèi)部均存在著利益分化。王星（2012）將不同行動(dòng)主體間的利益分化作為影響基層社會(huì)秩序建構(gòu)的核心變量，達(dá)成新的利益協(xié)調(diào)機(jī)制共識(shí)是城市基層社會(huì)有效管理的根本出路。

五、結(jié)論

社區(qū)治理是城市治理的基礎(chǔ)性工程，也是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。城市社區(qū)欲實(shí)現(xiàn)善治，構(gòu)建社區(qū)治理主體的多元化合作模式將是必然選擇。社區(qū)居民對(duì)公共物品的需求是多元化的，多元化的公共物品需求內(nèi)在規(guī)定了公共物品的供給模式也應(yīng)該多元化。轉(zhuǎn)型期的城市化、市場(chǎng)化、現(xiàn)代化給社區(qū)帶來(lái)的諸多挑戰(zhàn)，而國(guó)家力量在城市社區(qū)治理中所具備的資源有限，公共服務(wù)的供給能力有限，這給市場(chǎng)力量介入社區(qū)公共服務(wù)提供了空間，同時(shí)也為社會(huì)力量有效參與社區(qū)治理構(gòu)筑了空間。為實(shí)現(xiàn)社區(qū)的有效治理，社區(qū)的管理創(chuàng)新需重新調(diào)整各治理主體之間的關(guān)系，從規(guī)劃、資源投放、監(jiān)督跟進(jìn)、調(diào)整整合等方面進(jìn)行全方位的協(xié)調(diào)合作，最大限度地發(fā)揮現(xiàn)有的各種治理資源（朱天培，2012）。

從學(xué)界近兩年對(duì)城市社區(qū)治理的研究來(lái)看，治理主體多元化、多元化主體實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理、多中心的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的形成是學(xué)界達(dá)成的共識(shí)。中共十八大工作報(bào)告指出，“發(fā)揮基層各類(lèi)組織協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)政府管理和基層民主有機(jī)結(jié)合”?？梢?jiàn)，協(xié)同治理已經(jīng)開(kāi)始從理論探討走向?qū)嵺`操作，國(guó)家力量、社會(huì)力量和市場(chǎng)力量之間的協(xié)同治理是城市社區(qū)治理的基本趨向?！?/p>

*本文系武漢大學(xué)2013年度大學(xué)生科學(xué)研究項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：S2013262）的階段性研究成果。課題指導(dǎo)老師：呂普生，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師、博士后。

（作者：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2010級(jí)本科生，研究方向：當(dāng)代中國(guó)政府與政治研究）