劉鑫野　周千

摘 要：如今的“土地財(cái)政”儼然已經(jīng)成了政府眾多收入來(lái)源中的一個(gè)重要支柱。而在大力賣地發(fā)展商業(yè)地產(chǎn)的同時(shí)，解決中低收入人群的保障房、公租房項(xiàng)目也日益受到越來(lái)越多人的關(guān)注。本文對(duì)政府的土地財(cái)政狀況進(jìn)行了探討，以發(fā)現(xiàn)其在公租房項(xiàng)目中起到的作用和關(guān)系。文中主要以重慶市的公租房數(shù)據(jù)為重點(diǎn)進(jìn)行了分析，希望能從中發(fā)現(xiàn)一些內(nèi)在的聯(lián)系和關(guān)系，最后針對(duì)這些數(shù)據(jù)和發(fā)現(xiàn)，給出了自己的一點(diǎn)總結(jié)。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政；公租房；重慶；總結(jié)

中圖分類號(hào)：F287.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.08.73 文章編號(hào)：1672-3309（2013）08-162-03

一、土地財(cái)政的定義

“土地財(cái)政”目前并沒(méi)有明確的定義，但談到“土地財(cái)政”，學(xué)術(shù)界通常指地方財(cái)政通過(guò)土地相關(guān)的運(yùn)作方式來(lái)實(shí)現(xiàn)收入的部分。一般來(lái)說(shuō)，地方政府有三種途徑實(shí)現(xiàn)“以地生財(cái)”：一是以土地出讓的方式獲取土地出讓金；二是通過(guò)發(fā)展建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)帶來(lái)相關(guān)稅費(fèi)收入的增加，三是通過(guò)地方融資平臺(tái)，獲取以土地為抵押的債務(wù)收入。目前學(xué)術(shù)界將“土地財(cái)政”的成因歸結(jié)為六個(gè)大的方面，一是財(cái)政體制方面，主要是分稅制的影響；二是金融體制方面，地方政府抵押土地獲得貸款；三是土地制度方面，土地制度有許多不完善的地方；四是政績(jī)考核方面，地方官員對(duì)GDP的盲目追求，助長(zhǎng)了“土地財(cái)政”；五是法律制度的不完善；六是城市化進(jìn)程的影響。[1]目前不可否認(rèn)的是，由于分稅制存在的緣故，目前“土地財(cái)政”收入中的第一種方式以及第三種方式已經(jīng)成為政府預(yù)算外收入的重要來(lái)源。

二、保障性住房的發(fā)展脈絡(luò)

住房保障制度規(guī)定了政府必須為住房困難人群提供基本生活住房的義務(wù)。以轉(zhuǎn)移支付制度為主的若干制度安排，使最低收入家庭住房通過(guò)廉租住房制度解決，低收入家庭住房通過(guò)經(jīng)濟(jì)適用房解決。實(shí)行住房保障制度意味著房地產(chǎn)這種特殊公共物品的公平分享.也有助于房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展.我國(guó)的住房政策自2005年開始，由市場(chǎng)化提供住房為主向加強(qiáng)住房保障制度建設(shè)調(diào)整，目的是為了解決低收入家庭的住房困難問(wèn)題.2007年8月.我國(guó)頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，標(biāo)志著我國(guó)保障性住房政策走向完善。

三、公租房的資金來(lái)源

公租房建設(shè)資金來(lái)源渠道廣泛，但近年陸續(xù)有各地政府在公租房建設(shè)方面的資金短缺等消息傳出。我國(guó)目前保障性住房資金來(lái)源主要有以下方式：

（一） 市場(chǎng)融資方式

1、REITs（Real Estate Investment Trusts）。 房地產(chǎn)投資信托基金是一種以發(fā)行收益憑證的方式匯集特定多數(shù)投資者的資金，由專門投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行房地產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)管理，并將投資綜合收益按比例分配給投資者的一種信托基金。

2、PPP（public-private partnership）。是公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（如新的電信系統(tǒng)、機(jī)場(chǎng)和電廠）的一個(gè)資助模式。公共合作伙伴的代表是地方和國(guó)家政府。私營(yíng)合作伙伴可以是私營(yíng)企業(yè)、國(guó)營(yíng)公司或特定專業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)財(cái)團(tuán)。

3、BOT（Build&Operate&Transfer）。指政府通過(guò)特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)民營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目（主要是基礎(chǔ)設(shè)施和自然資源開發(fā)）的融資、設(shè)計(jì)、建造、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)；

4、債券。指政府融資平臺(tái)利用金融市場(chǎng)發(fā)行保障房建設(shè)債券產(chǎn)品籌集建設(shè)資金；

5、險(xiǎn)資。利用保險(xiǎn)資金的高保障性要求，利用其租金與保險(xiǎn)資金收益進(jìn)行匹配，來(lái)滿足保障房建設(shè)的資金需求。

6、銀行貸款。利用銀行對(duì)其項(xiàng)目的授信額度來(lái)滿足保障房建設(shè)的資金需求。

（二）專項(xiàng)資金：政府土地出讓收入轉(zhuǎn)移支付，國(guó)家財(cái)政?？?，土地掛牌招標(biāo)搭建公租房等其他方式

招拍掛和協(xié)議出讓收入是土地出讓收入的主要來(lái)源。按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》等有關(guān)規(guī)定，除軍事、保障性住房等少數(shù)用地可依法以劃撥方式供應(yīng)外，其他用地均應(yīng)采取招拍掛等方式供應(yīng)。盡管2011年國(guó)土資源部門進(jìn)一步完善招拍掛供地政策，采取“綜合評(píng)標(biāo)”、“限房?jī)r(jià)、競(jìng)地價(jià)”、“限地價(jià)、競(jìng)保障性住房面積”、“商品住房用地中配建保障性住房”，以及建立房地產(chǎn)用地交易異常情況申報(bào)制度等，但由于全年用地供需矛盾依舊突出，土地供應(yīng)以招拍掛方式為主，2011年全國(guó)招拍掛和協(xié)議出讓收入達(dá)到29756.32億元，占88.9%，仍為土地出讓收入的重要來(lái)源；而補(bǔ)繳土地價(jià)款、劃撥土地收入以及其他土地出讓收入僅占11.1%。

而據(jù)國(guó)土資源部法律中心2013年7月28日公布的土地管理形勢(shì)分析顯示，上半年全國(guó)房地產(chǎn)用地供應(yīng)8.24萬(wàn)公頃，同比增加38.8%，與2011年同期相比，增加17.3%，達(dá)到近年來(lái)新高。從監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)看，今年上半年房地產(chǎn)用地供應(yīng)已創(chuàng)歷年最高，其次為2011年、2010年。2013年以來(lái)各地加快住房用地供給，上半年房地產(chǎn)用地公告推出（招標(biāo)、拍賣、掛牌等公開出讓公告面積）8.65萬(wàn)公頃，同比增加24.8%，累計(jì)流標(biāo)流拍面積3034公頃，同比減少64.3%。其中，住房用地推出5.53萬(wàn)公頃，同比增加21.7%。31個(gè)省份中僅4個(gè)住宅推地量低于去年同期，其余27個(gè)推地量均高于去年同期，增幅較大的包括北京市（267%）、浙江?。?21%）、江西省（99%）。數(shù)據(jù)顯示，今年1-5月，企業(yè)購(gòu)地積極性上升，并向一線城市和部分二線城市回歸，重點(diǎn)城市房地產(chǎn)用地供應(yīng)增長(zhǎng)超過(guò)三成，一線城市住房用地供應(yīng)增幅大幅高于全國(guó)水平，三線城市商服用地供應(yīng)增幅大幅高于全國(guó)水平。一線城市加大優(yōu)質(zhì)地塊推出力度，溢價(jià)率較高地塊持續(xù)出現(xiàn)，也帶動(dòng)市場(chǎng)景氣不斷提升。

據(jù)介紹，隨著中央保障性安居工程建設(shè)任務(wù)分解落實(shí)和棚戶區(qū)改造力度加大，今年3月以來(lái)保障房用地占比逐月上升，公共租賃住房用地供應(yīng)增速最為明顯，上半年供應(yīng)1130公頃，同比增加79.9%。

（三） 利用市場(chǎng)融資方式的局限性

1、融出方的困境。由于保障房是政府進(jìn)行限價(jià)、定價(jià)，投資收益低微甚至還會(huì)出現(xiàn)虧損，資金的投入——產(chǎn)出不能形成一個(gè)良性循環(huán)。所以按照國(guó)家相關(guān)政策規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)如果要參與保障房的建設(shè)，只能是以較低的資金價(jià)格進(jìn)入。在當(dāng)前我國(guó)宏觀調(diào)控制度下，為了實(shí)現(xiàn)資金的最大效益，金融機(jī)構(gòu)有限的資金，只能夠優(yōu)先配置到投資收益比較高的項(xiàng)目上.向較低收益的保障房建設(shè)項(xiàng)目上傾斜的難度非常大。同時(shí)。保障房項(xiàng)目地資金回收周期比較長(zhǎng)，而且貸款的還款來(lái)源、貸款的抵押等與其他的房地產(chǎn)開發(fā)貸款相比，風(fēng)險(xiǎn)比較大。投資的低微收益難以有效地覆蓋成本與風(fēng)險(xiǎn)，這在一定程度上影響到了金融機(jī)構(gòu)參與融資的積極性。對(duì)于企業(yè)年金、社?；稹⒈ｋU(xiǎn)資金進(jìn)入保障性住房建設(shè)，目前國(guó)家及其相關(guān)部門沒(méi)有具體的、明確的規(guī)定。融資方式單一，融資渠道較窄已經(jīng)成為保障房融資的一道瓶頸。[2]

2、融入方的困境。利用市場(chǎng)融資方式，可以快速籌集資金，但是本息的支付對(duì)地方政府而言是一筆不小的負(fù)擔(dān)；專項(xiàng)資金來(lái)源比較多樣，但地方政府無(wú)需為此背負(fù)過(guò)多的債務(wù)負(fù)擔(dān)，但除了土地掛牌招標(biāo)搭建公租房外，其余?？睢⑥D(zhuǎn)移支付等方式帶來(lái)的資金容量畢竟有限。

保障房屬于“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，政府應(yīng)當(dāng)成為主要的建設(shè)資金負(fù)責(zé)者，充分地發(fā)揮出政府在保障房融資體制中的主導(dǎo)作用。政府加大財(cái)政預(yù)算投入力度，將保障房建設(shè)資金的需求納入到公共財(cái)政預(yù)算支出當(dāng)中。繼續(xù)推行從土地出讓的凈收益中安排出一定數(shù)額的資金，并將其制度化，形成“硬性指標(biāo)”。充分利用企業(yè)年金、保險(xiǎn)資金、住房公積金的閑置資金等各種長(zhǎng)期資金用在保障性住房的建設(shè)，制定各種促進(jìn)保障房租賃和建設(shè)市場(chǎng)發(fā)展的金融、財(cái)稅、土地等政策。推動(dòng)各地區(qū)直管公房出售后部分地凈歸集體資金、住房公積金增值收益等用于保障房的建設(shè)。建立健全長(zhǎng)期穩(wěn)定的保障房建設(shè)財(cái)政資金投入制度。確保年度財(cái)政預(yù)算當(dāng)中保障房建設(shè)項(xiàng)目的支出比例，合理地安排保障房建設(shè)項(xiàng)目的支出構(gòu)成比。

四、重慶市公租房的融資方式

由于2012年數(shù)據(jù)不完整，本文以重慶市2011年建設(shè)公租房為背景，探討在保障性住房建設(shè)中的資金來(lái)源結(jié)構(gòu)以及如何進(jìn)行優(yōu)化的問(wèn)題。

（一）重慶2011年保障房任務(wù)

2011年國(guó)家下達(dá)重慶市保障性安居工程建設(shè)任務(wù)經(jīng)濟(jì)適用住房指標(biāo)為51萬(wàn)套[3]。重慶市公租房建設(shè)規(guī)定優(yōu)惠政策明確指出，公租房用地以劃撥方式供應(yīng)，免征城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅，免征城市建設(shè)配套費(fèi)等行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，其租售也免征營(yíng)業(yè)稅和房產(chǎn)稅，政府收購(gòu)、改建住房作為公租房的，亦免收相關(guān)稅費(fèi)。因此，政府經(jīng)常會(huì)通過(guò)土地出讓價(jià)格的折扣和各種優(yōu)惠政策來(lái)保障資金的合理利潤(rùn)。2010年7月1日，重慶市政府頒布的《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》規(guī)定，除了中央安排的專項(xiàng)資金和財(cái)政年度預(yù)算安排資金，公租房建設(shè)資金來(lái)源渠道還可以包括土地出讓收益的5%。重慶4000萬(wàn)平方米公租房的建設(shè)需要大約1200億元資金，這筆資金的籌集采用“1+3”的模式。[4]“l(fā)”即財(cái)政投入300億元，這300億元資金主要有以下來(lái)源：政府儲(chǔ)備、每年新發(fā)生的土地出讓金的5%、房產(chǎn)稅以及政府預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入； “3”即另外的900億元通過(guò)銀行貸款、保險(xiǎn)公司、社?；鹑齻€(gè)渠道籌集，其中銀行是主要融資渠道。為保證貸款的償還，重慶在公租房的建設(shè)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)都作出了創(chuàng)新。建設(shè)方面，公租房的商業(yè)配套設(shè)施占總面積的10%，商業(yè)部分按市價(jià)出售，將能夠收回20%-30%甚至更多的貸款本金。流通方面規(guī)定，居住滿5年后，公租房可以向特定對(duì)象出售，通過(guò)“公租房轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)”，由政府和個(gè)人進(jìn)行交易，價(jià)格則采用當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)成本價(jià)加之稅費(fèi)減免、優(yōu)惠政策、通脹等因素，從而活化了部分公租房源，增加了貸款本金償還來(lái)源。此外，經(jīng)過(guò)測(cè)算，租金完全可以償還貸款期利息。通過(guò)一系列創(chuàng)新，銀行貸款的償還基本可以得到保證，從而保證了融資的可持續(xù)性。

（二） 政府支出部分以及融資償還能力分析。

縱觀2011年全國(guó)土地出讓支出情況。全國(guó)土地出讓支出33172.16億元，同比增長(zhǎng)21.4%。其中用于成本補(bǔ)償性費(fèi)用支出超過(guò)七成。2011年全國(guó)土地出讓收入用于征地拆遷等成本補(bǔ)償性支出達(dá)24053.76億元，同比增長(zhǎng)42%，占全國(guó)土地出讓支出的72.5%，比上年提高10.4個(gè)百分點(diǎn)。其中，用于征地和拆遷補(bǔ)償支出15040.43億元，土地出讓前期開發(fā)支出5509.98億元，土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)支出217.37億元，支付破產(chǎn)或改制企業(yè)職工安置費(fèi)用等成本補(bǔ)償性費(fèi)用支出3285.98億元。

用于保障性安居工程支出增長(zhǎng)較快。2011年各地政府為完成再開工建設(shè)1000萬(wàn)套城鎮(zhèn)保障性安居工程任務(wù)，在加大公共財(cái)政預(yù)算投入的同時(shí)，進(jìn)一步加大了土地出讓收入用于保障性安居工程建設(shè)的投入力度，北京、吉林、上海、廈門、青島、廣東、海南、貴州、甘肅、新疆等省份土地出讓收益中用于保障性安居工程的資金比例超過(guò)10%，當(dāng)年全國(guó)土地出讓收入用于保障性安居工程支出662.35億元，占支出總額的2%，同比增長(zhǎng)55.3%，在各項(xiàng)土地出讓支出中增長(zhǎng)最快。

房產(chǎn)稅方面，目前只有上海和重慶兩地開征。2011年，上海市財(cái)政局公布的房產(chǎn)稅收入為22.1億元，同一時(shí)期重慶市財(cái)政局公布，當(dāng)年的房產(chǎn)稅收僅約1億元。財(cái)政部網(wǎng)站7月29日發(fā)布的 《2013年上半年稅收收入情況分析》顯示，2013年1-6月，全國(guó)稅收總收入完成59260.61億元，同比增長(zhǎng)7.9%。其中，房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收收入增速回落，交易環(huán)節(jié)的稅收收入增長(zhǎng)較快。1-6月房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅同比分別增長(zhǎng)11%和8%，比去年同期增速分別回落19.1和23.1個(gè)百分點(diǎn)。房地產(chǎn)營(yíng)業(yè)稅、契稅同比分別增長(zhǎng)45.7%和39.8%。根據(jù)報(bào)告，1-6月，房產(chǎn)稅完成822.30億元，同比增長(zhǎng)11.0%，比去年同期增速回落了19.1個(gè)百分點(diǎn)。房產(chǎn)稅收入占稅收總收入的比重為1.4%。

重慶市2011年財(cái)政收入為2900億人民幣，土地出讓金為1309億人民幣[5]。2011年重慶市土地出讓金占市財(cái)政收入的45.14%。由此可見，重慶市政府土地出讓金投入保障房建設(shè)資金數(shù)量為65億元左右。2011年廉租住房保障專項(xiàng)補(bǔ)助資金4.9億元[6]。根據(jù)《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》可知，政府儲(chǔ)備金、房產(chǎn)稅與政府預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入需投入共計(jì)約230億元。2011年重慶共建公租房4000萬(wàn)平米，按照目前每月每平米11元租金計(jì)算，從住房交付起，五年內(nèi)共計(jì)收回租金264億。五年后假設(shè)可以全部出售，按照每平米4000元計(jì)算，可以回收1600億元。共計(jì)1864億元?？梢酝耆采w其建設(shè)成本以及支出利息。實(shí)際上，重慶市通過(guò)住房吸引91萬(wàn)人口在城區(qū)就業(yè)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)和消費(fèi)的活躍讓周邊的土地升值，并增加相關(guān)產(chǎn)業(yè)的稅收，以此帶來(lái)的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于此。以公租房培育周邊土地價(jià)值和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，從而拉動(dòng)該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和消費(fèi)能力，對(duì)于低收入人群與重慶市政府而言，是一個(gè)雙贏的局面。

（三） 重慶模式財(cái)政投入的不確定性

由上述分析可知，財(cái)政投入的300億元中，房產(chǎn)稅與政府財(cái)政預(yù)算投入需230億元，占整體財(cái)政投入的76.7%。房產(chǎn)稅來(lái)源較少，基本230億的投入全部來(lái)自于政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金。由上可以看出，由于土地出讓金收入轉(zhuǎn)移到公租房財(cái)政投入的比例過(guò)小，導(dǎo)致重慶市需要政府預(yù)算內(nèi)資金量占比過(guò)大。預(yù)算內(nèi)資金的不確定性在于中央政府的分稅制政策以及重慶市自身財(cái)政收入以及當(dāng)年預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目的多少而決定。預(yù)算內(nèi)資金無(wú)法連續(xù)完全保障保障性住房建設(shè)的資金需求。而土地出讓收入在城市發(fā)展過(guò)程中則較為穩(wěn)定。因此，建議大幅提高土地出讓金收入轉(zhuǎn)移到公租房財(cái)政投入的比例，并建立基金運(yùn)作形式，將結(jié)余資金用于運(yùn)作，最終形成良性循環(huán)。

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