林睿揚(yáng)

摘要：廈門的跨島戰(zhàn)略的實(shí)質(zhì)就是城鄉(xiāng)一體化，在城市規(guī)劃中是政治、經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)、文化的一種全面互動(dòng)過程?？鐛u發(fā)展就是要把島內(nèi)外的工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個(gè)整體，統(tǒng)籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)信息、政策措施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃 跨島戰(zhàn)略 島內(nèi)外 協(xié)調(diào)發(fā)展

一、廈門市跨島發(fā)展戰(zhàn)略的主要內(nèi)容

廈門跨島發(fā)展戰(zhàn)略的進(jìn)程主要包括三大方面的內(nèi)容：一是島內(nèi)提升，即優(yōu)化島內(nèi)各功能，如舊城區(qū)改造、大型商務(wù)區(qū)建設(shè)、城市主干道的景觀整治和綠化美化等；二是島外建新城，即經(jīng)過島外新城的建設(shè)，將由不足100平方公里的廈門城區(qū)，拓展為330平方公里的新城區(qū)；由一個(gè)海島型城市，跨越出來形成一個(gè)海灣型城市；三是提高軟實(shí)力，即通過制定一些諸如城市發(fā)展定位規(guī)劃、戶籍制度等方面的政策措施，或爭取成為海西乃至全國“先行先試”的試點(diǎn)等，加快島內(nèi)外一體化進(jìn)程。

二、國內(nèi)部分城市在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的做法以及借鑒意義

（一）杭州市：“網(wǎng)絡(luò)化城市”結(jié)構(gòu)，突出組團(tuán)發(fā)展，發(fā)揮輻射作用

杭州市屬于典型的海灣型城市，也是長江三角洲城市群的重要一部分。杭州市在規(guī)劃過程中嘗試了“網(wǎng)絡(luò)化城市”的新型城市結(jié)構(gòu)，所謂的網(wǎng)絡(luò)化，是指從城市中心—縣城組團(tuán)—城鎮(zhèn)組團(tuán)—村居組團(tuán)的一種輻射模式，該模式具有梯次銜接緊密、功能配套互補(bǔ)、各環(huán)節(jié)相對(duì)獨(dú)立、節(jié)約土地的特點(diǎn)。在具體實(shí)施中，杭州市規(guī)劃了“中心城市（杭州市區(qū)）—中等城市（五個(gè)縣城）—小城市（中心鎮(zhèn)）—特色鎮(zhèn)—中心村—特色村”的一個(gè)輻射網(wǎng)絡(luò)，采用了組團(tuán)式空間結(jié)構(gòu)體系，形成以國家級(jí)和省級(jí)開發(fā)區(qū)、特色工業(yè)功能區(qū)、各類先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)專業(yè)園區(qū)、各類產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、城市綜合體等為支撐的產(chǎn)業(yè)布局體系，促進(jìn)空間拓展、產(chǎn)業(yè)集聚、人口集中、資源節(jié)約、生態(tài)優(yōu)化。杭州市在規(guī)劃中，注重組團(tuán)效應(yīng)，將下轄縣（市）的發(fā)展作為重點(diǎn)，努力構(gòu)筑縣（市）城的中心作用，以中等城市的標(biāo)準(zhǔn)來建設(shè)新城。作為一個(gè)具有豐富自然資源和人文底蘊(yùn)的旅游城市，杭州提出“旅游西進(jìn)”和“旅游國際化”，利用郊區(qū)縣（市）優(yōu)勢(shì)條件，發(fā)展特色旅游，積極支持千島湖省級(jí)旅游綜合改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，促進(jìn)郊區(qū)縣（市）旅游業(yè)與杭州城區(qū)旅游業(yè)銜接互動(dòng)，打造市域一小時(shí)半旅游圈、經(jīng)濟(jì)圈。應(yīng)該說，杭州發(fā)展新興服務(wù)業(yè)與改造提升傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)、加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與提升發(fā)展消費(fèi)性服務(wù)業(yè)、推動(dòng)服務(wù)業(yè)在城市集聚發(fā)展與積極發(fā)展農(nóng)村服務(wù)業(yè)并舉，加大服務(wù)業(yè)領(lǐng)域改革創(chuàng)新力度，推動(dòng)郊區(qū)縣（市）服務(wù)業(yè)加快發(fā)展，都是在一個(gè)“城市網(wǎng)絡(luò)”框架下進(jìn)行的。

（二）廣州市：優(yōu)化第一產(chǎn)業(yè)，縮小城鄉(xiāng)差距

廣州市的工業(yè)化、城市化水平較高，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約仍然是其發(fā)展的一大障礙。在實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面廣州的重點(diǎn)放在了以農(nóng)業(yè)為主的第一產(chǎn)業(yè)優(yōu)化上。與廈門的特色鎮(zhèn)不同，廣州市對(duì)郊區(qū)城鎮(zhèn)的規(guī)劃則更注重中心鎮(zhèn)的概念，在資源要素配置上對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)予以傾斜，經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理上進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，管理體制上推進(jìn)創(chuàng)新，把中心鎮(zhèn)建設(shè)成為小區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心、都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展平臺(tái)、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)平臺(tái)、生態(tài)文明示范區(qū)、城鄉(xiāng)管理體制創(chuàng)新示范區(qū)的現(xiàn)代化衛(wèi)星城。對(duì)于中心鎮(zhèn)的建設(shè)劃分扶持發(fā)展層次，明確發(fā)展時(shí)序，調(diào)整市級(jí)統(tǒng)籌建設(shè)資金分配政策，形成梯次資金扶持等級(jí)。采取競爭性扶持資金方式，扶持獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)展較快的中心鎮(zhèn)，以區(qū)域競爭代替平均分配。對(duì)于中心鎮(zhèn)達(dá)成社會(huì)資本投資意向的基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)事業(yè)項(xiàng)目，財(cái)政扶持資金可以給予貸款貼息。對(duì)于第一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，廣州市也傾向于建設(shè)都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。對(duì)農(nóng)田和魚塘標(biāo)準(zhǔn)化改造，推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和集約化經(jīng)營水平，建立都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和健康養(yǎng)殖業(yè)示范區(qū)。積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光休閑農(nóng)業(yè)和出口創(chuàng)匯農(nóng)業(yè)，并取得了喜人的成效。

（三）成都市：布局區(qū)劃，改革行政體制

成都市在城鄉(xiāng)一體化和郊區(qū)新城的建設(shè)中，在城鎮(zhèn)區(qū)劃方面實(shí)行了一些探索。成都市實(shí)行農(nóng)村杜區(qū)向城鎮(zhèn)社區(qū)化的政策，對(duì)城市化已覆蓋或即將覆蓋的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），計(jì)劃適時(shí)實(shí)施棄撤鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）街道辦事處工作，并相相應(yīng)健全有關(guān)組織機(jī)構(gòu)，逐步轉(zhuǎn)變工作職能。配套椎進(jìn)村委會(huì)轉(zhuǎn)居委會(huì)工作，凡成建制的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”且戶數(shù)在1000戶以上的，實(shí)行村委會(huì)轉(zhuǎn)居委會(huì)，凡不足成建制的的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，但“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后居住比較集中且達(dá)到1000戶以上的，可單獨(dú)建立社區(qū)；凡零散的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”不足 1000戶的，并入相鄰城鎮(zhèn)社區(qū)。新建社區(qū)應(yīng)配套完善水，電、氣、通信和文化、體育、衛(wèi)生、綠化等公共基礎(chǔ)設(shè)施，完善社區(qū)的自我服務(wù)、自我管理功能。滿足社區(qū)居民生活需要。按照“人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、要素集約、功能集成”要求，因地制宜調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃，整合一批小鄉(xiāng)弱鎮(zhèn)。在將資源進(jìn)行優(yōu)化整合之后，構(gòu)建環(huán)繞中心城市的中等城市、小城市、區(qū)域中心鎮(zhèn)相互呼應(yīng)的城鎮(zhèn)體系。在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，成都市的一些做法更注重于社會(huì)公共服務(wù)環(huán)節(jié)的一體化，在城市的規(guī)劃過程中，優(yōu)先規(guī)劃教育、衛(wèi)生、文化等公共基礎(chǔ)設(shè)施。

（四）其他城市的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)在廈門市跨島發(fā)展建設(shè)中的借鑒作用

廈門市島內(nèi)外一體化過程中的島外四區(qū)啟動(dòng)了新城建設(shè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)。按照規(guī)劃，新城一開始就采用了高標(biāo)準(zhǔn)、高投入、具有科學(xué)規(guī)劃性的建設(shè)方案，注重人口集中和產(chǎn)業(yè)集聚，提高公共服務(wù)能力，加快向城市化轉(zhuǎn)型升級(jí)。島外四個(gè)區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)則成為產(chǎn)業(yè)特色鮮明、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、社會(huì)事業(yè)進(jìn)步、功能設(shè)施完善的縣域重要經(jīng)濟(jì)中心，成為新型現(xiàn)代小城市。結(jié)合“風(fēng)情小鎮(zhèn)”創(chuàng)建，堅(jiān)持“一鎮(zhèn)一方案”，培育一批特色鎮(zhèn)。但廈門市在島內(nèi)外建設(shè)規(guī)劃中明顯還存在定位和組團(tuán)不清晰的問題，島外各區(qū)的新城和舊城銜接不夠緊密，區(qū)和鎮(zhèn)兩級(jí)新城建設(shè)相對(duì)獨(dú)立，沒有形成一個(gè)清晰的城市規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)，組團(tuán)效應(yīng)的輻射力不強(qiáng)。在這些問題上，杭州市的“網(wǎng)絡(luò)化城市”觀點(diǎn)值得廈門市參考。在城市建設(shè)的規(guī)劃上，廈門可以利用建設(shè)新城的契機(jī)，從各區(qū)的定位角度，參考“網(wǎng)絡(luò)化城市”的功能，合理布局產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃。例如，同安區(qū)的汀溪鎮(zhèn)旅游資源豐富，溫泉產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，在旅游產(chǎn)業(yè)的協(xié)作上，可以形成廈門市區(qū)—島外地區(qū)—同安區(qū)—汀溪鎮(zhèn)—汀溪鎮(zhèn)內(nèi)各大溫泉產(chǎn)業(yè)集群的這樣一個(gè)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，促進(jìn)沿線的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

在產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)方面，廈門島外四區(qū)均保存著占生產(chǎn)總值相當(dāng)比例的第一產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該注意到都市型農(nóng)業(yè)的建設(shè)，有利于提高農(nóng)業(yè)的科技含量，促進(jìn)農(nóng)民增收，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。島外各區(qū)應(yīng)認(rèn)識(shí)，島內(nèi)外一體化，不是要把所有的島外地區(qū)都變成城市，不是要消滅農(nóng)業(yè)，而是改變對(duì)農(nóng)業(yè)的看法和思路。從國外城市近郊的農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，發(fā)展都市農(nóng)業(yè)，不是單純的提供農(nóng)副產(chǎn)品，而是發(fā)展多樣化的、為城市服務(wù)的功能性農(nóng)業(yè)。著名企業(yè)廈門銀鷺集團(tuán)，將企業(yè)生產(chǎn)所在地同安區(qū)馬塘村打造成為一個(gè)生態(tài)工業(yè)觀光村居，就是一個(gè)都市型農(nóng)業(yè)發(fā)展的典型案例。

在公共服務(wù)領(lǐng)域，將島外地區(qū)的特色鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)集聚集約發(fā)展的平臺(tái)、基本公共服務(wù)均等化的載體，在新城鎮(zhèn)建設(shè)過程中也值得廈門島外四區(qū)進(jìn)行有益的嘗試。目前，廈門島外各區(qū)的發(fā)展不平衡，區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展也存在著失衡的現(xiàn)象，能否借鑒成都市在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的經(jīng)驗(yàn)，在新城規(guī)劃中調(diào)整鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政區(qū)劃，整合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）資源，充分發(fā)揮區(qū)政府所在地、中心城區(qū)和區(qū)域中心鎮(zhèn)的吸納和輻射作用，對(duì)于廈門市在島內(nèi)外一體化建設(shè)中各區(qū)的區(qū)劃制度建設(shè)方面也有一定的啟示意義。

三、廈門市跨島發(fā)展過程中島內(nèi)外如何協(xié)調(diào)發(fā)展

（一）資源共享

從區(qū)位條件來說，島外四區(qū)具有與大陸連接，腹地廣，發(fā)展空間大，輻射周邊城市，勞動(dòng)力資源豐富的優(yōu)勢(shì)，而島內(nèi)兩區(qū)則具有基礎(chǔ)設(shè)施完善，現(xiàn)代化程度高，高端服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)等特點(diǎn)。從這一角度來說，島外四區(qū)應(yīng)共享空間，鼓勵(lì)企業(yè)將能耗大、勞動(dòng)密集、占地規(guī)模大的廠房遷移至島外，帶動(dòng)島外的就業(yè)和發(fā)展，同時(shí)，將總部設(shè)在島內(nèi)，享受島內(nèi)政務(wù)辦理、商務(wù)運(yùn)營、金融服務(wù)等方便的資源。島內(nèi)與島外地區(qū)共享資源的最直接效益，就是促進(jìn)了各區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，將原本企業(yè)限制在一個(gè)區(qū)內(nèi)發(fā)展困難的窘境，變成了各區(qū)互相配合，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，接納有效資源。而本區(qū)的改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題，也由別的區(qū)來參與，將本區(qū)的劣勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)閯e區(qū)的優(yōu)勢(shì)，各城區(qū)實(shí)現(xiàn)共贏，進(jìn)而推進(jìn)整個(gè)市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于合理。

（二）功能互補(bǔ)

從功能定位的角度，每個(gè)區(qū)都具有其他區(qū)所欠缺的功能。例如，著名的臺(tái)資企業(yè)友達(dá)光電（廈門）有限公司，原先的總部和廠房均位于湖里區(qū)，企業(yè)發(fā)展存在空間規(guī)模小、生產(chǎn)成本高、物流成本高、招工用工難等為題。在廈門市實(shí)施島內(nèi)外一體化戰(zhàn)略滯后，友達(dá)光電將生產(chǎn)廠房搬遷至集美區(qū)和翔安區(qū)，享受國家級(jí)臺(tái)商投資區(qū)的政策優(yōu)惠，依靠區(qū)內(nèi)具有良好的半導(dǎo)體液晶制造業(yè)基礎(chǔ)；將廈門地區(qū)的原材料采購基地設(shè)在同安區(qū)，利用其便捷的交通網(wǎng)絡(luò)；將進(jìn)出口貿(mào)易業(yè)務(wù)設(shè)在海滄區(qū)，利用國際物流港口的優(yōu)勢(shì)；將其下屬的兩家子公司總部設(shè)在島內(nèi)，則是為了享受良好商務(wù)營運(yùn)環(huán)境，利用島內(nèi)高端服務(wù)業(yè)的資源。從友達(dá)這一轉(zhuǎn)型的事例能夠直觀地看出，各城區(qū)的功能互補(bǔ)的益處，就在于能夠幫助企業(yè)提高效益，降低成本。

（三）錯(cuò)位發(fā)展

各區(qū)的區(qū)位條件和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，使得各區(qū)也形成了具有自身特色的發(fā)展方向。例如，翔安區(qū)的定位應(yīng)利用現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，打造先進(jìn)的制造業(yè)基地；利用臺(tái)胞祖籍地建設(shè)海西對(duì)臺(tái)人文交往基地；依托廈門大學(xué)翔安校區(qū)的建設(shè)，形成文教園區(qū)，建設(shè)高級(jí)技術(shù)人才教育和文化發(fā)展基地；結(jié)合第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，探索都市型農(nóng)業(yè)發(fā)展，嘗試整合農(nóng)業(yè)和漁業(yè)發(fā)展生態(tài)旅游；規(guī)劃大嶝新機(jī)場(chǎng)，計(jì)劃建設(shè)國際航空城構(gòu)想。與翔安區(qū)一樣，同安區(qū)的現(xiàn)代工業(yè)和旅游、物流等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；集美區(qū)的鐵路交通樞紐、文教產(chǎn)業(yè)、對(duì)臺(tái)經(jīng)貿(mào)；海滄區(qū)的保稅港區(qū)、港口物流、臺(tái)資外資；湖里區(qū)的總部經(jīng)濟(jì)、工廠置換樓宇經(jīng)濟(jì)、國際酒店；思明區(qū)的金融中心、商務(wù)中心、會(huì)展產(chǎn)業(yè)等這些項(xiàng)目，都是各區(qū)利用獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)將市場(chǎng)細(xì)分、細(xì)化，依據(jù)各區(qū)的實(shí)力和發(fā)展特點(diǎn)，找到各自的市場(chǎng)定位， 加強(qiáng)針對(duì)性和適用性，各自瞄準(zhǔn)和鎖定各自的發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)需求。

（四）合作共贏

城市發(fā)展的最終的目的，是為了使市民享受到發(fā)展帶來的收益和便利，檢驗(yàn)各城區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展合理與否的標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)同樣落到廣大市民的生產(chǎn)生活中去。島內(nèi)外一體化過程中，提升島內(nèi)、拓展島外的總體要求，把島內(nèi)與島外、城區(qū)與農(nóng)村作為一個(gè)整體，綜合統(tǒng)籌功能定位、發(fā)展空間和產(chǎn)業(yè)布局。從城市規(guī)劃的角度來說，在城市發(fā)展到一定程度之后，突出各區(qū)的功能定位，結(jié)合各區(qū)的環(huán)境和優(yōu)勢(shì)，將工業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、城市生活區(qū)等進(jìn)行再次布局，從城市確保城市空間資源的有效配置和土地合理利用的前提和基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。廈門島內(nèi)外一體化實(shí)施之后，醫(yī)療、文化、教育、福利、商貿(mào)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等公共資源在各區(qū)之間形成共享，拉近了島外各區(qū)與島內(nèi)的差距的同時(shí)，改變了原有的市民結(jié)構(gòu)。應(yīng)該說，島內(nèi)外一體化建設(shè)不僅是簡單地合理規(guī)劃土地資源、空間布局、道路和交通、公共設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施（即城市規(guī)劃基本屬性的技術(shù)屬性），也是突出經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)公正的一次社會(huì)資源的再分配。