張宗賀

摘要：行政問(wèn)責(zé)制屬于國(guó)內(nèi)對(duì)政府體制進(jìn)行改革，優(yōu)化政府執(zhí)政能力的一個(gè)重要構(gòu)成部分?，F(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)的行政問(wèn)責(zé)制還處于起步的階段中，具有不少問(wèn)題。本研究以分析國(guó)內(nèi)行政問(wèn)責(zé)制現(xiàn)存問(wèn)題作為研究切入點(diǎn)，探討完善行政問(wèn)責(zé)機(jī)制的相關(guān)策略。

關(guān)鍵詞：行政問(wèn)責(zé)制 現(xiàn)存問(wèn)題 完善策略

國(guó)內(nèi)的行政問(wèn)責(zé)制從03年爆發(fā)了非典后開(kāi)始，在近年來(lái)突發(fā)事件以及責(zé)任事故日益增加的影響下，越來(lái)越多的官員受到了嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)，而行政問(wèn)責(zé)制也逐漸的呈現(xiàn)出規(guī)范化與制度化。國(guó)內(nèi)的“十二五規(guī)劃”中，將完善行政責(zé)任制的工作放在首位，對(duì)加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)制的要求進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。

一、行政問(wèn)責(zé)制的本質(zhì)

行政問(wèn)責(zé)制是指在法定程序下，問(wèn)責(zé)主體對(duì)行政機(jī)關(guān)、工作人員等客體在行政工作中的過(guò)失、影響秩序與效率的行為、損害合法權(quán)益的行為、影響行政機(jī)關(guān)的行為等相關(guān)行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

對(duì)行政問(wèn)責(zé)制的含義進(jìn)行界定前，需對(duì)5點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行明確[1]：（一）明確行政問(wèn)責(zé)制的主體，也就是明確由誰(shuí)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，本研究中認(rèn)為，其主體可分為兩類(lèi)，其一為行政機(jī)關(guān)中的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)部門(mén)，其二為異體問(wèn)責(zé)主體（包括司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、民主黨派、民眾、執(zhí)政黨以及人大等）；（二）應(yīng)明確行政問(wèn)責(zé)制的客體應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任。（三）明確行政問(wèn)責(zé)制的問(wèn)責(zé)范圍，其中政府的工作全程以及各環(huán)節(jié)均在問(wèn)責(zé)范圍內(nèi)；（四）應(yīng)明確行政問(wèn)責(zé)工作在執(zhí)行環(huán)節(jié)的法定程序，杜絕根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)者的想法而做出決定；（五）明確行政問(wèn)責(zé)制的客體，也就是明確向誰(shuí)進(jìn)行問(wèn)責(zé)。主體對(duì)客體的問(wèn)責(zé)最終是落實(shí)到公務(wù)員中，所以在行政問(wèn)責(zé)中應(yīng)覆蓋了政府、公務(wù)員這兩方面的責(zé)任；現(xiàn)階段，行政問(wèn)責(zé)制中重行政責(zé)任，輕法律責(zé)任與道義責(zé)任。本研究認(rèn)為，在政府行政期間，應(yīng)對(duì)全部責(zé)任均加以重視，其中包括法律責(zé)任、道德責(zé)任、行政責(zé)任與政治責(zé)任。

二、現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)行政問(wèn)責(zé)制呈現(xiàn)的主要問(wèn)題

（一）行政問(wèn)責(zé)主體的缺失

國(guó)內(nèi)的行政問(wèn)責(zé)主體存在單一性的問(wèn)題，未能有效發(fā)展異體問(wèn)責(zé)。目前，國(guó)內(nèi)主要是采用同體問(wèn)責(zé)，也就是有上級(jí)黨委以及相關(guān)政府來(lái)執(zhí)行問(wèn)責(zé)工作，以黨文件及行政機(jī)關(guān)中的相關(guān)行政法規(guī)、其他相關(guān)規(guī)范性文件等作為問(wèn)責(zé)工作的制度依據(jù)[2]。司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、民主黨派、民眾、執(zhí)政黨以及人大等均屬于異體問(wèn)責(zé)主體。因?yàn)樵谡?、相關(guān)官員等的問(wèn)責(zé)中，異體問(wèn)責(zé)主體在操作程序、相關(guān)規(guī)范等方面存在一定的缺陷，導(dǎo)致目前異體問(wèn)責(zé)的有效性較為薄弱。在公眾授權(quán)的作用下，政府官員可獲得公眾權(quán)力，從本質(zhì)上看，公民與之代表機(jī)構(gòu)屬于最為關(guān)鍵的問(wèn)責(zé)主體。如今，國(guó)內(nèi)行政問(wèn)責(zé)主體的缺失問(wèn)題中，以公民問(wèn)責(zé)缺位、人大問(wèn)責(zé)缺位這兩個(gè)問(wèn)題最為突出。

（二）未明確行政問(wèn)責(zé)的客體

目前，由于國(guó)內(nèi)仍具有職能交叉重疊、有責(zé)無(wú)權(quán)以及有權(quán)無(wú)責(zé)等問(wèn)題，通常難以厘清正職與副職之間、各個(gè)層級(jí)之間、黨政之間等的權(quán)責(zé)。在公務(wù)員的構(gòu)成機(jī)構(gòu)、分類(lèi)體系等方面存在模糊點(diǎn)，在崗位設(shè)置以及相應(yīng)的準(zhǔn)則規(guī)定方面缺乏明確性，不同系統(tǒng)不同層級(jí)的官員在任職時(shí)的法律形式職位說(shuō)明書(shū)方面缺乏規(guī)范性。此外，未能根據(jù)官員職位制定相應(yīng)的績(jī)效評(píng)估制度，所以在區(qū)分權(quán)責(zé)時(shí)無(wú)據(jù)可依?，F(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)行政問(wèn)責(zé)客體不清的表現(xiàn)主要有[3]：1、未分清中央政府以及地方政府之間的職權(quán)范圍；2、未分清各個(gè)部門(mén)的權(quán)力邊界；3、行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制以及集體決策民主集中制之間存在交叉重疊的情況。

（三）行政問(wèn)責(zé)的信息缺陷

現(xiàn)階段，無(wú)法獲取干部全面的失責(zé)行為相關(guān)信息屬于行政問(wèn)責(zé)工作中的關(guān)鍵障礙。站在行政問(wèn)責(zé)的視野上看，行政信息的障礙表現(xiàn)主要有：①行政信息存在不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題；②行政信息未完整公開(kāi)；③新聞報(bào)道缺乏全面性。

（四）行政問(wèn)責(zé)的制度缺陷

在行政問(wèn)責(zé)的執(zhí)行方面存在4個(gè)問(wèn)題：1、由誰(shuí)問(wèn)；2、向誰(shuí)問(wèn)；3、問(wèn)什么；4、怎么問(wèn)；要解決這一連串問(wèn)題，則不得不需要借助全面的法律制度進(jìn)行支撐?，F(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)發(fā)展行政問(wèn)責(zé)制存在的問(wèn)題主要有：1、國(guó)內(nèi)行政問(wèn)責(zé)制的相關(guān)規(guī)定缺乏科學(xué)性、具體性；2、各個(gè)地方在行政問(wèn)責(zé)工作中缺乏統(tǒng)一的規(guī)章；3、未能根據(jù)行政問(wèn)責(zé)的規(guī)定制定配套制度輔助規(guī)定的落實(shí)[4]。

（五）缺少對(duì)行政問(wèn)責(zé)倫理的建設(shè)

1、一些政府官員缺乏強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)；2、部分官員素有承擔(dān)責(zé)任的意思，但多數(shù)官員均是在直接造成嚴(yán)重性錯(cuò)誤、嚴(yán)重性過(guò)失等不良行為時(shí)，才產(chǎn)生主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任的意識(shí)，而對(duì)于其下屬所造成的嚴(yán)重性錯(cuò)誤與嚴(yán)重性過(guò)失，缺乏承擔(dān)責(zé)任的意識(shí)；3、一些官員重主觀(guān)動(dòng)機(jī)輕工作成效，未能清楚認(rèn)識(shí)到責(zé)任和權(quán)利之間的對(duì)等關(guān)系，在出現(xiàn)問(wèn)題后，不僅沒(méi)能主動(dòng)承擔(dān)，還到處推托。

三、完善行政問(wèn)責(zé)的對(duì)策分析

（一）對(duì)行政問(wèn)責(zé)制的主體清楚界定

國(guó)內(nèi)的行政問(wèn)責(zé)主體存在單一性的問(wèn)題，未能有效發(fā)展異體問(wèn)責(zé)，因而限制了行政問(wèn)責(zé)制的發(fā)展。所以，問(wèn)責(zé)制不僅需要對(duì)政府自我問(wèn)責(zé)方面進(jìn)行完善，還需要通過(guò)政府外部力量，達(dá)到監(jiān)督、制約的目的?，F(xiàn)階段，行政問(wèn)責(zé)制雖具有不少主體，但其在職權(quán)范圍、責(zé)任以及程序等方面的未能清楚劃分，從而導(dǎo)致行政問(wèn)責(zé)制在主體上具有缺失現(xiàn)象。因此，需采取以下措施：1、對(duì)問(wèn)責(zé)主體與之權(quán)利進(jìn)行規(guī)范化，使各問(wèn)責(zé)主體安守本分；2、將問(wèn)責(zé)主體中重要主體的界定列為重要問(wèn)題，并加以解決；實(shí)行監(jiān)督問(wèn)責(zé)；3、研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段對(duì)于問(wèn)責(zé)責(zé)任官員方面，通常會(huì)附帶有黨紀(jì)處分處理。公共權(quán)力是國(guó)內(nèi)黨委所執(zhí)掌的主要權(quán)利，對(duì)于不同級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)班子而言，黨委書(shū)記屬于第一把手，因此其他人員難以對(duì)黨委書(shū)記做出有效性問(wèn)責(zé)，所以，只有通過(guò)執(zhí)行黨內(nèi)的問(wèn)責(zé)制度，才可保障行政問(wèn)責(zé)落實(shí)的真實(shí)性。

（二）明確行政問(wèn)責(zé)的客體

1、現(xiàn)階段，在特殊語(yǔ)境下，國(guó)內(nèi)的行政問(wèn)責(zé)制中政府客體多數(shù)指的是狹義上的行政機(jī)關(guān)，去問(wèn)責(zé)對(duì)象通常定位為政府的工作人員。但是，就國(guó)內(nèi)而言，實(shí)際上總攬全局，起到核心作用的是各級(jí)黨委。

2、對(duì)中央權(quán)力以及地方權(quán)力進(jìn)行科學(xué)合理的劃分。中央和地方的關(guān)系實(shí)現(xiàn)法制化，則轉(zhuǎn)變了中央和政府原先單一的行政隸屬關(guān)系，使兩者在權(quán)利法律主體、利益法律主體等方面有所不同，明確了其在職權(quán)范圍內(nèi)的責(zé)任主體；

3、消除各部門(mén)在權(quán)利與職能的交叉重疊情況，遵循“誰(shuí)主管由誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)負(fù)責(zé)由誰(shuí)承擔(dān)”的原則，分清有責(zé)、無(wú)責(zé)之間的界限。

（三）公開(kāi)行政問(wèn)責(zé)的政務(wù)信息

構(gòu)建行政問(wèn)責(zé)制必須公開(kāi)黨務(wù)以及政務(wù)的相關(guān)信息，以保障群眾與媒體的合法權(quán)力，例如知情權(quán)、報(bào)道權(quán)等。

1、在公開(kāi)信息中需對(duì)國(guó)務(wù)院所頒布的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》嚴(yán)格遵循，同時(shí)在此前提下，推動(dòng)全國(guó)性、統(tǒng)一性《信息公開(kāi)法》的制定，并要求各級(jí)政府需公開(kāi)所有的政務(wù)信息，除了必須要采取保密工作的事項(xiàng)（例如個(gè)人隱私、商業(yè)機(jī)密、國(guó)家機(jī)密、國(guó)家安全等）外。

2、在新聞媒體方面，需保障其調(diào)查權(quán)與報(bào)道權(quán)等權(quán)利，從而有效保障新聞宣傳的公正與客觀(guān)，確保社會(huì)群眾了解政務(wù)信息渠道的暢通性。待時(shí)機(jī)成熟，則推動(dòng)《新聞法》的頒布，通過(guò)法律保障行政問(wèn)責(zé)公開(kāi)政務(wù)信息。

（四）完善行政問(wèn)責(zé)的制度發(fā)展

抓緊行政問(wèn)責(zé)的立法步伐，使行政問(wèn)責(zé)制可在最快的時(shí)間內(nèi)制定出一套全國(guó)統(tǒng)一執(zhí)行的《行政問(wèn)責(zé)法》，將行政問(wèn)責(zé)法制化。由于官員問(wèn)責(zé)客體包括了政府官員、黨領(lǐng)導(dǎo)干部等重要人物，且在官員問(wèn)責(zé)中，其問(wèn)責(zé)不僅與行政系統(tǒng)的內(nèi)部相關(guān)，還關(guān)系到政府與人民之間的關(guān)系。因此，在制定問(wèn)責(zé)制度時(shí)，應(yīng)由全國(guó)人大以及常務(wù)會(huì)員會(huì)進(jìn)行制定，以法律形式出現(xiàn)。此外，還需通過(guò)程序性與實(shí)體性的規(guī)定，通過(guò)法律形式確定官員問(wèn)責(zé)制中所涉及到的內(nèi)容，例如責(zé)任追究方式、程序、范圍、對(duì)象與主體。

（五）加強(qiáng)行政倫理的建設(shè)

在行政問(wèn)責(zé)期間，有2個(gè)因素十分重要，分別是法律以及外部的控制機(jī)制，責(zé)任在落實(shí)方面離不開(kāi)法治的幫助。但是，法律與外部的控制機(jī)制不是萬(wàn)能的，兩者盡可以為形成主體提供底線(xiàn)，以保住獲得成果，但這兩個(gè)因素并不能對(duì)公共管理秩序進(jìn)行加強(qiáng)。但盡管這2個(gè)因素雖無(wú)法將公共管理領(lǐng)域中的所有問(wèn)題解決，但相對(duì)外部控制而言，這兩個(gè)因素可通過(guò)改變內(nèi)在取向進(jìn)而改變相關(guān)人員的心態(tài)，引導(dǎo)相關(guān)人員改正錯(cuò)誤行為。

行政問(wèn)責(zé)制是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化不斷發(fā)展過(guò)程中的一項(xiàng)行政體制改革措施，是加強(qiáng)政治文明建設(shè)的重要組成部分，其目的在于預(yù)防，而不在于懲治。通過(guò)對(duì)行政責(zé)任的有效追究，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，不斷優(yōu)化和完善行政問(wèn)責(zé)制度。在現(xiàn)有法制的基礎(chǔ)上逐漸完善行政問(wèn)責(zé)的法制建設(shè)，使其規(guī)范化，形成良好的政治氛圍，從而深入推進(jìn)我國(guó)的政治體制改革。

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