封進

降低企業(yè)養(yǎng)老保險繳費率，統(tǒng)一企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金，成為下一步改革的焦點

現(xiàn)階段中國有四種養(yǎng)老保險計劃，包括1951年建立的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險（簡稱“基本養(yǎng)老保險”）、1953年建立的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險、2009年推出的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險和2011年推出的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險（合稱“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險”）。截止2012年底，各類養(yǎng)老保險參加人數(shù)已達到7.9億，其中基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)約為3億人，主要覆蓋企業(yè)職工；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到4.8億人，參保對象為16歲以上農(nóng)村居民以及16歲以上未參加基本養(yǎng)老保險的城鎮(zhèn)居民；還有約1000萬參加機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險，覆蓋公職人員。各類養(yǎng)老基金支出占GDP比重約為3.4%。財政社會保障支出以及各級財政對養(yǎng)老保險的補貼自2002年以來一直在10%上下，大多數(shù)年份超過10%。中國養(yǎng)老保險在短時間內(nèi)基本實現(xiàn)全覆蓋，這無疑是令世人矚目的成就。

但這一成就并不能緩和中國養(yǎng)老保險體系固有的矛盾與問題，其中最遭詬病的是機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)單位的養(yǎng)老金存在較大差異，這一差異自1990年代中期基本養(yǎng)老保險制度改革時開始形成，一直懸而未決。盡管近年來連續(xù)上調(diào)企業(yè)職工養(yǎng)老金，但并沒有明確的縮小差距的方案。最近人力資源和社會保障部表示，要積極推動解決養(yǎng)老金“雙軌制”問題，再次明確了制度的最終統(tǒng)一是改革大方向。那么這個統(tǒng)一的大方向應(yīng)是一個什么樣的繳費和待遇水平？討論這一問題，不僅是為了解決公平性問題，而且關(guān)系到如何維系一個全覆蓋且財務(wù)上可持續(xù)的養(yǎng)老保險體系。

養(yǎng)老保險制度的差異及其公平性

中國的四種養(yǎng)老保險計劃有著明顯的差異，從養(yǎng)老金待遇看，退休第一年養(yǎng)老金替代率最高的是機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險，為退休前本人工資的75-90%，其次為基本養(yǎng)老保險，第一年替代率為社會平均工資的58.5%，最低的為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，大約為社會平均工資的20%左右。根據(jù)北京大學(xué)國家發(fā)展研究院“中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查”最新發(fā)布的2011-2012年對全國28個省，10257個家庭中17708位個人的調(diào)查數(shù)據(jù)，機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老金中位數(shù)為24000元/年，企業(yè)養(yǎng)老金中位數(shù)為18000元/年，新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老金的中位數(shù)在720-1200元/年之間。

從繳費水平看，機關(guān)事業(yè)單位不需要繳養(yǎng)老保險費，基本養(yǎng)老保險費由雇主和雇員共同繳納，雇員繳費率為本人繳費工資的8%，進入個人賬戶；雇主繳費率為上年度本企業(yè)職工平均工資的20%，進入統(tǒng)籌賬戶，地區(qū)間有所差異，大多數(shù)地區(qū)為20%。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險為自愿參加，可以選擇不同的繳費檔次，所有個人繳費進入個人賬戶，地方財政還會給予繳費補貼，補貼幅度與地方經(jīng)濟發(fā)展水平相關(guān)。

從財政對養(yǎng)老金的補貼看，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金全部由財政支出，2011年為2641億元。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金主要來源于繳費，由養(yǎng)老基金支出，2012年基金總支出為1.56萬億，但基金收入中每年都有財政補貼，2012年財政補貼為2648億元。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險支出以中央和地方各級政府補貼為主，60歲以上的參保人，每月可從財政領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其水平有地區(qū)差異，如上海每月為400元，全國大部分地區(qū)為60元；此外每月還有個人賬戶養(yǎng)老金，根據(jù)個人賬戶余額而定。

衡量養(yǎng)老保險公平的基本標(biāo)準(zhǔn)是，退休前同樣工資的人是否能獲得同樣的凈養(yǎng)老金財富。所謂凈養(yǎng)老金財富，即得到的全部養(yǎng)老金減去所繳納的全部養(yǎng)老保險費。按此標(biāo)準(zhǔn)，比較機關(guān)事業(yè)和企業(yè)單位養(yǎng)老金，可以發(fā)現(xiàn)退休前同樣工資的情況下，企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金大約是機關(guān)事業(yè)的三分之二。這一差距來源于兩個方面，一是養(yǎng)老金替代率的差異，二是工資基數(shù)的差異，企業(yè)養(yǎng)老金替代率對應(yīng)的是社會平均工資，機關(guān)事業(yè)單位人員對應(yīng)的是退休時本人工資。另外，前者工作期間每個月要繳工資8%的養(yǎng)老保險費，后者不需要繳費，也不符合多繳多得的原則。

需要指出的是，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險之間缺乏可比性，前者主要是以政府補貼為主帶有較多福利色彩的項目。在中國現(xiàn)有的養(yǎng)老保險體系格局下，應(yīng)該鼓勵更多的人參加社會保險型項目，多繳才能多得，以維持體系的可持續(xù)性。將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險定在較高的水平上顯然不現(xiàn)實，不但財政難以負(fù)擔(dān)，而且也不利于發(fā)展基本養(yǎng)老保險。因而，養(yǎng)老金水平的統(tǒng)一是縮小企業(yè)和機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老金差距，并不應(yīng)包括居民養(yǎng)老保險。

重建機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度框架

對機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老金改革的框架需可以有以下幾個環(huán)節(jié)，一是與企業(yè)職工一樣，養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩個支柱構(gòu)成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金不需繳費，由財政支付，其水平與企業(yè)單位的基礎(chǔ)養(yǎng)老金相當(dāng)；二是形成個人賬戶，其繳費水平也與企業(yè)單位保持一致；三是制定過渡期方案，適用于改革之前已經(jīng)進入機關(guān)事業(yè)單位的人；四是制定職業(yè)年金方案。

養(yǎng)老金改革應(yīng)是一個漸進的過程，由于養(yǎng)老金改革會影響退休后幾十年的收入，通常會采用過渡期方案，逐步降低養(yǎng)老金水平。就改革之前工作的人而言，他們并沒有積累個人賬戶，也需要有過渡性養(yǎng)老金進行補償。按照1990年代企業(yè)養(yǎng)老金改革的方案，當(dāng)時1997年后參加工作的人為“新人”，他們完全采用新政策，新舊制度交替完成要花30年左右的時間。參照這個思路，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金水平的變化也將是緩慢完成。

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金水平可由基本部分和附加部分決定，首先是基本養(yǎng)老金，其中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平與社會平均工資和繳費年限掛鉤，繳費年限越長，替代率越高。個人賬戶養(yǎng)老金與投資收益掛鉤。這兩塊相加，旨在與企業(yè)養(yǎng)老金趨于一致，如此，退休前相同工資的人，基本部分的養(yǎng)老金在企業(yè)和事業(yè)是一致的。

其次還可以有附加部分，即自愿參加的職業(yè)年金，由單位和個人共同繳費形成個人基金賬戶，與企業(yè)年金類似。職業(yè)年金是各國普遍做法，以激勵公職人員勤奮清廉的工作，以換取較為豐厚的養(yǎng)老金。若職業(yè)年金的收益率與工資增長率相同，則繳費30年；若職業(yè)年金要提供在職時工資20%的養(yǎng)老金，則繳費率需為8%（財政出4%，員工繳4%），這一水平與很多企業(yè)年金計劃的繳費率近似。

有研究提出的改革方案是將機關(guān)事業(yè)并入現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險體系，財政需要額外為他們繳工資總額的20%。這會導(dǎo)致在很長一段時期內(nèi)需要為機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老金付出更多的財政支出，一方面財政要支付現(xiàn)在已經(jīng)退休者的退休金，另一方面還要為工作的人繳費。這樣機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老金支出縮減的成效要到幾十年之后才顯現(xiàn)，這顯然不是改革的初衷。本來就是財政供養(yǎng)的人，讓財政為其繳費似乎多此一舉。對于財政供養(yǎng)的人員并不一定要進入基本養(yǎng)老保險基金，這樣可以避免短期內(nèi)的轉(zhuǎn)制成本。并軌不是目的，縮小與企業(yè)養(yǎng)老待遇的差距才是目的。

需要重視的是，改革并不僅是改變機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度，也要重新審視現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險制度，在很多人眼中，這個制度已成雞肋，其主要原因是繳費負(fù)擔(dān)沉重，且投資回報率低下。

降低繳費率，改善公平性與參與激勵

改革的思路之一是降低企業(yè)的繳費率，中國基本養(yǎng)老保險繳費率屬于全世界最高水平，而待遇卻不那么高，所以繳費率應(yīng)該還有下降的空間。降低繳費率的第一個好處是，可以減輕企業(yè)養(yǎng)老保險繳費負(fù)擔(dān)，從而增加他們的凈養(yǎng)老金，由此也可縮小與機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老金的差距。

降低繳費率的第二個好處是可以有更多的企業(yè)及員工參加基本養(yǎng)老保險。我們的研究表明，即使是企業(yè)繳費，也可能會通過降低工資來將繳費負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給員工。但企業(yè)對于不同類型員工的工資政策有明顯差異。對于技術(shù)類或受教育程度較高的員工，企業(yè)很難轉(zhuǎn)嫁其繳費負(fù)擔(dān)，而對于人力資本水平相對較低的員工，企業(yè)會將其繳費的10%-50%的繳費負(fù)擔(dān)以降低工資的方式轉(zhuǎn)嫁給他們。因而當(dāng)前較高的繳費率，既增加了企業(yè)成本，也減少了低收入員工的當(dāng)期收入。企業(yè)繳費不足的現(xiàn)象較為普遍，2002年北京市社保情況專項審查發(fā)現(xiàn)，存在少繳社保費的企業(yè)占審核總數(shù)的61%；上海社保局在2002-2004年間的審計結(jié)果也有類似的發(fā)現(xiàn)，繳費不足的企業(yè)占到80%左右。類似的問題在其他國家也存在，在1990年代，拉美國家大約有50-60%的保費未能收到，中歐和東歐國家大約有20-30%的保費未能收到。世界勞工組織給出的主要建議就是降低繳費率。

過高的基本養(yǎng)老保險繳費還會促使一些人，尤其是轉(zhuǎn)移勞動力人群，轉(zhuǎn)而參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，長此以往，不但財政負(fù)擔(dān)加劇，而且基本養(yǎng)老保險難以擴面會造成其制度贍養(yǎng)率進一步升高，對這兩種養(yǎng)老保險制度都極為不利。目前中國基本養(yǎng)老保險僅覆蓋了不到60%的城鎮(zhèn)就業(yè)人口，超過2.5億的農(nóng)民工中大約只有15%被這一制度所覆蓋。其他發(fā)展中國家的經(jīng)驗也表明，只有低水平才能廣覆蓋，否則個人、企業(yè)和政府都難以承受。

由此產(chǎn)生的主要質(zhì)疑是，降低繳費如何應(yīng)對日益提高的人口老齡化，保持養(yǎng)老基金的平衡？對此可以有以下幾方面的應(yīng)對策略。第一，在政策繳費率較高情況下，適當(dāng)降低繳費率可以提高企業(yè)的參保程度，提高企業(yè)的實際繳費率，從而抵消繳費率下降導(dǎo)致的基金收入下降。我們用微觀企業(yè)數(shù)據(jù)的研究證實了這一點，而且發(fā)現(xiàn)繳費率下降對吸引就業(yè)最多的私營企業(yè)實際繳費率的提高更為顯著。第二，通過多渠道財政補貼，彌補轉(zhuǎn)型成本。中國當(dāng)前繳費率較高的一個重要原因是其中有一部分繳費是用于彌補轉(zhuǎn)型成本。今后可以考慮用多渠道的財政資金為轉(zhuǎn)型成本融資，從而可以減少參保員工的繳費壓力。第三，調(diào)整養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)，適當(dāng)降低基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇，提高個人賬戶投資回報率。

加強基金管理，提高保障水平

改革的思路之二是提高個人賬戶投資收益率，從而增加個人賬戶養(yǎng)老金。做實個人賬戶已經(jīng)被決策層多次強調(diào)，目前在13個省份開展了做實企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶試點。截至2012年底，個人賬戶基金為3396億元，加上統(tǒng)籌賬戶的余額，年末基金累計結(jié)存2.4萬億。可是這些資金大多存于銀行，收益率不抵通貨膨脹率。下一步應(yīng)該會有明確的改革方案，完善個人賬戶的管理。

受到人口老齡化因素的影響，基礎(chǔ)養(yǎng)老金不大可能增加。今后機關(guān)事業(yè)單位、基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險保障水平的提高還有賴于個人賬戶投資收益的增加。

中國社會保障基金（NSSF）的投資業(yè)績一定程度上可以成為養(yǎng)老基金的參照，2001-2012年間NSSF的平均投資收益率超過8%。目前中國對于養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管比NSSF投資嚴(yán)格，養(yǎng)老保險基金僅僅限于購買理財專戶和國債，NSSF則可投資于多種渠道，包括銀行存款（不低于10%）、國債（比例不得低于50%）、企業(yè)債（不高于10%）、金融債（不高于10%）、證券投資基金（不高于40%）和股票（不得高于40%），甚至有少部分社?；鹜顿Y于國外風(fēng)投基金等各項金融資產(chǎn)。拓寬養(yǎng)老基金投資渠道恐怕是遲早的措施。

從其他國家公共養(yǎng)老基金管理的成效可以發(fā)現(xiàn)，提高養(yǎng)老保險基金收益率的關(guān)鍵在于建立一個完善的治理結(jié)構(gòu)。跨國數(shù)據(jù)的研究表明，以一國的司法系統(tǒng)效率、行政部門辦事效率和政府腐敗程度等綜合指標(biāo)度量的治理指數(shù)和養(yǎng)老基金投資收益率成正比，那些治理指數(shù)排名越低的國家，其養(yǎng)老基金投資收益率相對于銀行存款利率越低。客觀上講，NSSF在治理結(jié)構(gòu)上仍有諸多問題，比如問責(zé)機制不明確、信息透明度不高等，今后如何構(gòu)建養(yǎng)老基金管理的治理結(jié)構(gòu)還需引起足夠的重視。

（作者為復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授）