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西部地區(qū)資源稅征收存在的問題及改革的政策建議

2013-04-29 16:59:08詹紅巖
西部學刊 2013年9期
關(guān)鍵詞:資源稅建議問題

摘要:近年來,西部地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)一定程度上形成了企業(yè)賺錢、農(nóng)牧民貧困、生態(tài)環(huán)境遭受破壞的格局,礦產(chǎn)資源開發(fā)引發(fā)的矛盾逐年增多。理順礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的資源稅政策,對于協(xié)調(diào)中央與地方政府、資源開發(fā)企業(yè)與當?shù)鼐用窈蜕贁?shù)民族的矛盾,推進民族地區(qū)跨越式發(fā)展和長治久安非常重要。為此,本文分析了近年來西部地區(qū)資源稅征收存在的問題,并以礦產(chǎn)資源輸出地青海省柴達木地區(qū)為案例進行剖析,從宏觀層面和頂層設(shè)計的角度提出政策建議。

關(guān)鍵詞:資源稅;征收;問題;改革;建議

中圖分類號:F812.4

青海省海西蒙古族藏族自治州總面積32.45萬平方公里,地域廣袤,自然資源豐富,素有“柴達木盆地”之稱。盆地內(nèi)蘊藏著豐富的資源,其中:鹽湖、石油、天然氣、有色貴稀金屬及非金屬礦產(chǎn)資源儲量之大、品種之多、品位和組合利用價值之高,為國內(nèi)獨有,青海省90%以上資源都集中在這里。隨著柴達木地區(qū)礦產(chǎn)資源的大規(guī)模開發(fā)利用,資源定價制度、收益分配制度存在的缺陷和弊端日益突出。其中,資源稅稅負過輕、稅率過低、征收方式存在缺陷、征稅范圍過窄等問題,不僅影響地方的稅收,更為嚴重的后果是帶來了資源的盲目開采,造成嚴重浪費和環(huán)境破壞。同時,扭曲了要素價格和企業(yè)的生產(chǎn)成本,不但影響資源的可持續(xù)利用,還有可能產(chǎn)生資源安全等問題。繼石油、天然氣資源稅從價計征改革之后,對其它礦產(chǎn)資源的資源稅改革及資源收益與分配制度改革,建立新型的資源收益共享體系已成為西部地區(qū)資源開發(fā)的當務(wù)之急。

一、柴達木地區(qū)資源稅征收現(xiàn)狀

對柴達木地區(qū)主要資源開發(fā)企業(yè)2010年生產(chǎn)經(jīng)營狀況、市場價格及企業(yè)利潤情況進行調(diào)查和分析。從全區(qū)礦產(chǎn)品稅目產(chǎn)銷情況看,除鉛鋅礦、銅礦石由于尚未形成加工能力,產(chǎn)銷率較低以外,其它稅目的產(chǎn)銷率均比較高,說明資源的加工利用程度比較高。從資源稅稅負看,最高的是鉀肥(6 . 92 % )和石灰石(6.34 % ) , 稅負率比較低的是焦煤(1 . 45 %)、巖金(0.65%)、石棉( 0 . 32 %)、礦泉水(0.03%)。但這僅僅是從銷售負擔率計算,如果考慮到每種資源產(chǎn)品的品位含量、開采難易程度、生產(chǎn)工藝、加工運輸成本等等因素,其盈利水平則與稅負率沒有直接關(guān)系。從表1可以看出主要資源行業(yè)的資源稅負率仍然較低。2011年由于資源性產(chǎn)品的價格上揚,上述資源的實際稅負在降低。

表1 資源開發(fā)行業(yè)2010年生產(chǎn)銷售及資源稅負表

產(chǎn)量(噸) 銷量(噸) 價格(元/噸) 銷售收入(元) 應(yīng)交資源稅額(元) 稅負率%

焦煤 12912204 12683168 546.87 6936045905 100578220 1.45

鉀肥 3796341 3979209 1790 7121079673 492673256 6.92

鐵礦石 881415 428298 717.09 307128568 9298786 3.03

鉛鋅礦 133547 86332 22270 978777806 24373902 2.49

巖金礦 3.56 3.63 26157.19

萬元 975932346 6301026 0.65

銅礦石 213143 1014.29 46845.60 47515031 1385429 2.9

石灰石 1716247 1716247 28.48 48885173 3432494 6.34

石棉 39336 123888 1375 170316425 550709 0.32

礦泉水 15627 13566 6536 75511589 24638 0.03

二、資源稅征收政策存在的問題

柴達木地區(qū)礦產(chǎn)資源屬于不可再生資源,現(xiàn)行資源稅在執(zhí)行中達不到調(diào)節(jié)級差、保護自然資源和環(huán)境的效力,甚至一定程度存在對資源的調(diào)控盲區(qū),主要表現(xiàn)在以下幾點。

1.資源稅征稅范圍較小。目前,我國僅對自然資源中的礦產(chǎn)品和鹽征收資源稅,設(shè)有原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽等7個稅目,并根據(jù)資源的種類、開采條件和資源的稟賦狀況設(shè)置不同的稅額。柴達木地區(qū)是一個自然資源十分豐富的地區(qū),廣泛分布著鉀、鈉、鎂、鋰、硼、鍶、銻、石油、天然氣、黃金、寶玉石等50余種礦產(chǎn)資源,而從目前征收的資源稅看,光鹵石(天然鹵水)資源稅占據(jù)了絕對比重,但這也僅是對鉀肥生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)生產(chǎn)的鉀肥產(chǎn)品以鹵水折算后為計稅依據(jù)征收資源稅。天然鹵水可以提取鉀、鎂、鋰、鈉等多種礦物,隨著鹵水提純技術(shù)的提高,綜合開采利用鉀、鎂、鈉、鋰、硼等產(chǎn)品已實現(xiàn)或即將實現(xiàn),而現(xiàn)行資源稅法和政策性文件中卻找不到征稅依據(jù)。

2.征收方式造成部分資源稅稅負較低。柴達木地區(qū)除原油、天然氣實行從價計征外,其余全部實行從量定額征收,尤其是青海省確定的礦產(chǎn)資源稅稅額都比較低。近年來各種礦產(chǎn)資源的原材料供應(yīng)趨緊,供求矛盾突出,市場價格上漲。如寶玉石資源,自 2008 年昆侖玉入選北京奧運會獎牌用玉后,玉石價格飛漲,目前每噸平均銷售價為2萬元,而資源稅稅率每噸僅 20元,2010年實繳資源稅稅負為0.002 %,2011年資源稅稅負是0.0009%。資源稅稅負極低,不利于資源的有效利用,實現(xiàn)的稅收也相當有限,使得企業(yè)在追求更大利益的同時不斷增加銷售量和提高價格,與資源稅保護資源合理開發(fā)利用的立法宗旨相悖。

3.資源稅負較低造成環(huán)境污染和破壞。由于以產(chǎn)量或銷售數(shù)量為課稅依據(jù),很多規(guī)模較小的企業(yè)都不作長期打算,科研技術(shù)投入少,不引進先進工藝進行生產(chǎn),采富棄貧,開采率低。特別是一些私企采用原始落后開采技術(shù),對植被、環(huán)境、礦脈破壞較大,以青海格爾木市路東鉀肥生產(chǎn)基地為例,經(jīng)過幾年掠奪式開采,路東的鹵渠越挖越深,光鹵石礦產(chǎn)資源破壞嚴重,而開采出的光鹵石含鉀量也越來越低。同時,格爾木寶玉石礦的開采也是采取落后原始的開采技術(shù),對礦脈破壞嚴重。由于稅負偏低,政府收取的資源稅還不足以彌補礦產(chǎn)企業(yè)造成環(huán)境污染和破壞,所以大都無力投入資金用于環(huán)境治理,加之企業(yè)追求利益的最大化,根本不會對環(huán)保投入資金,產(chǎn)生的廢氣、廢料、污水等任其自流,課題組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有的礦產(chǎn)企業(yè)對土地、水資源的破壞和環(huán)境的污染,幾年甚至幾十年都無法恢復(fù)。

三、進一步完善資源稅改革的政策建議

為科學開發(fā)利用資源,保護生態(tài)環(huán)境,根據(jù)柴達木地區(qū)資源開發(fā)企業(yè)目前的平均利潤水平和資源稅稅負率,對礦產(chǎn)資源的資源稅改革提出如下政策建議。

1.發(fā)布資源稅改革“時間表”

資源稅改革因涉及眾多利益主體和不同經(jīng)濟層面,目前已成為稅制改革和價格改革的聚焦點。為了使這項改革平穩(wěn)推進,政府應(yīng)公布一個改革進程的“時間表”,便于市場主體做出合理預(yù)期。包括改革目標、改革方案、征稅范圍、改革完成時間等,改革“時間表”的公布,有利于企業(yè)和居民的預(yù)期。此外,公開改革方案可在社會上充分討論和博弈。此外,針對地方一些非戰(zhàn)略性資源,給予地方一定的稅收立法權(quán),使其可以根據(jù)區(qū)域內(nèi)的資源特點,制定符合本區(qū)域發(fā)展的資源稅政策,同時,真正擔負起本區(qū)域內(nèi)資源環(huán)境保護、環(huán)境治理等職能。

2.資源稅費調(diào)整的政策建議

資源稅改革在從價計征的基礎(chǔ)上,應(yīng)盡快將稅率與資源回采率和環(huán)境修復(fù)程度掛鉤;將目前開征的具有明顯資源稅特點的城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅,作為一個稅目并入資源稅中。建議資源稅率按照礦產(chǎn)品銷售收入的5%—10%計征,資源補償費費率按照銷售收入的3%—5%計征,兩項合計資源開發(fā)企業(yè)繳納資源稅費的比例為8%—15%,符合國際一般水平。這樣企業(yè)既有承受能力,又能更多地體現(xiàn)地方利益。此外,調(diào)整礦產(chǎn)資源補償費和礦業(yè)權(quán)價款支出渠道,建議中央與地方在礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費和價款等領(lǐng)域建立合理的分配機制,將探礦權(quán)、采礦權(quán)價款收入大部分留給地方用于當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3.改革資源稅率的政策建議

一是建議煤炭、有色金屬等大宗礦產(chǎn)品計稅方式由從量計征改為從價計征。煤炭資源稅稅率可參照國家在新疆試點經(jīng)驗,并結(jié)合實際確定適用資源稅率,資源稅率確定在5%較為適宜。二是由于我國是高度缺鉀的國家,每年鉀肥用量的約 70%需要進口,在國際市場鉀肥價格持續(xù)大幅上漲的情況下,國內(nèi)鉀肥價格也具有相當漲幅。近年來,國內(nèi)主要鉀肥生產(chǎn)企業(yè)毛利潤率一直保持在較高水平(40%以上),因此,應(yīng)盡快實行從價計征資源稅,建議將鹽湖鹵水資源稅率確定在10%左右。三是未來相當長的時期內(nèi),我國鋼鐵冶煉的主要流程仍將是依靠消耗鐵礦石的流程,鐵礦石在鋼鐵爐料結(jié)構(gòu)中的地位仍然十分重要。建議從價計征的稅率按 5%計征。四是巖金礦屬于高利潤率生產(chǎn)企業(yè)。建議資源稅從加計征的稅率不低于10%。而且應(yīng)當取消減免增值稅和企業(yè)所得稅減免政策。五是寶玉石稅負與獲利水平極不相符。1993年昆侖玉剛被發(fā)現(xiàn)時相當于2000—3000元/噸?,F(xiàn)在身價大幅攀升,價格飆升數(shù)百倍,因此,建議由每噸20元改為按銷售收入的20%征收資源稅。

從短期看,資源稅改革會對資源價格造成一定波動,甚至短期內(nèi)使產(chǎn)品價格上漲,但從長期分析,資源稅負的提高將會促使資源企業(yè)進一步優(yōu)化生產(chǎn)方式,加大科技投入,減少浪費,促使企業(yè)合理有序開采資源。

參考文獻:

[1]張振興.完善柴達木區(qū)域資源循環(huán)可持續(xù)開發(fā)財稅政策的研究[J].柴達木研究,2012,(7).

[2]阮余農(nóng).支持海西州礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的稅收政策研究[J]. 柴達木開發(fā)研究,2010,(12).

[3]趙一偉,武友德,祁潤晶. 少數(shù)民族地區(qū)資源開發(fā)中的利益共享機制研究——以云南蘭坪礦產(chǎn)資源為例[J].云南地理環(huán)境研究,2007,(11).

[4]白永秀,岳利萍.資源共享機制初探[N].光明日報,2005-03-15.

[5]阮余農(nóng).支持海西州礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的稅收政策研究[J].柴達木開發(fā)研究,2011-08-25.

作者簡介:詹紅巖,男,研究員,研究方向:工業(yè)經(jīng)濟。

(責任編輯:陳合營)

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