彭忠益 周謹平

摘要：正義是社會的首要善，也是社會基本的制度安排。政府作為社會治理最重要的主體，必須受到正義價值的約束。社會正義對于政府職能、治理范圍、尺度和治理價值具有內在規(guī)定性。社會正義也成為政府治理的最終目標。政府在社會正義視域下的治理應該在理念價值、治理模式和社會心理三層面展開。為了促進社會正義實現(xiàn)，政府必須協(xié)調鼓勵多元社會主體的共同參與；建立市民社會的民主治理模式；構建區(qū)域平等的政府治理體系。

關鍵詞：社會正義；政府治理；維度；途徑

中圖分類號：D035

一、政府治理必須接受正義原則的約束

正義價值是社會的首要善，更是一種基本的社會制度安排框架體系。任何社會制度的設計，政府政策的頒布、實施，公民生活的開展，只有符合正義原則，才具有道德合理性。正義既代表著一種合理的社會秩序，又是一種為社會治理、發(fā)展所追求的至高價值。社會正義意味著社會的和諧有序發(fā)展。千百年來，充滿正義秩序的社會是人類孜孜以求的美好社會狀態(tài)。

我國經(jīng)過三十年的改革開放，取得了舉世矚目的成就。經(jīng)濟的高速發(fā)展一方面帶來了人民生活水平的提高和社會的繁榮，另一方面也凸現(xiàn)了發(fā)展過程中的一些矛盾，比如生態(tài)環(huán)境、貧富差距、資源分配、地區(qū)差別問題等等。這些問題都關系到國家長期的戰(zhàn)略發(fā)展和穩(wěn)定繁榮。要解決當前的這些熱點問題，必須訴諸于社會正義的達成。黨中央一直致力于構建正義的社會秩序。從黨的十六大開始，黨中央就提出了建設和諧社會的宏觀規(guī)劃。十六大和十六屆三中全會、四中全會，從全面建設小康社會、開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面的全局出發(fā)，明確提出構建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略任務，并將其作為加強黨的執(zhí)政能力建設的重要內容。黨的十六大報告第一次將“社會更加和諧”作為重要目標提出。十六屆四中全會，我黨進一步提出構建社會主義和諧社會的任務。和諧社會的核心要義，在于在現(xiàn)實社會生活中實現(xiàn)正義價值。在黨的十七大的報告中提出了科學發(fā)展觀概念，其第一要義在于發(fā)展，核心在于以人為本?？茖W發(fā)展觀強調社會發(fā)展的平穩(wěn)、協(xié)調和全面。在黨的十八大上，胡錦濤同志作的報告，公平正義占據(jù)了報告的重要位置，成為我國現(xiàn)階段社會主義建設力爭實現(xiàn)的主要價值。十八大報告指出，“公平正義是中國特色社會主義的內在要求”，強調要充分保障人民的平等權利，增加人民福祉，“使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進?！?/p>

顯然，促進社會公平正義，是維持我國長期穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的前提條件，是實現(xiàn)我國戰(zhàn)略發(fā)展的堅實基礎，更是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的主旨。

在社會正義秩序建立過程中，政府扮演著不可替代的主導作用。近年來，我國致力于政府治理模式、角色和方式的改革。即從管理型政府向服務型政府陽光型政府和民主型政府的演進。在轉型過程之中，政府治理必須要接受公平正義原則的約束。首先，政府本身并不創(chuàng)造財富，財富是社會上的人們和組織來創(chuàng)造，政府只是起規(guī)范、協(xié)調和仲裁的作用，政府過多地介入經(jīng)濟活動難免會破壞公平公正原則的實施。從這方面來看，公平公正原則就限定了政府的管理尺度。其次，過去我們通常是從政府單一主體來談政府的管理，而公平正義牽涉到公民的心理感受，因而政府單方面管理無法保證社會的公平正義。政府治理意味著政府對公共事務的管理不再是政府的單方面管理，而是多主體的交互活動。社會各主體的廣泛參與業(yè)已成為現(xiàn)代社會管理的趨勢，是我國現(xiàn)代社會建設的必然要求。社會正義也就規(guī)定了政府治理的對象和場域。對于正義的理解，對于社會正義的解讀，直接約束了政府治理的角色扮演。再次，公平正義這一概念在不同的社會發(fā)展階段，有著不同的表達方式。在現(xiàn)實生活中，公平正義需要通過具體的物質、精神和文化內容予以體現(xiàn)。因此，在不同的時期內，政府必須通過其管理內容的調整和管理方式的優(yōu)化為人們提供更多的社會物品和更為優(yōu)質的社會服務。就此而言，正義也直接影響著政府的發(fā)揮職能。

二、促進社會正義的政府治理維度

促進社會正義對于政府而言，需要多維度、多層次的完善和優(yōu)化。政府應該在三層維度展開正義治理。

在理論價值層面，政府治理要吸收我國傳統(tǒng)社會正義治理的優(yōu)秀傳統(tǒng)，借鑒當代社會正義理論。自先秦以降，正義觀念就是中國傳統(tǒng)道德文化的核心組成部分。儒家學說是中華文明的主要政治哲學思想來源，也是我國傳統(tǒng)社會的主流意識。因此，對于中國傳統(tǒng)社會的正義治理研究將主要考察傳統(tǒng)社會治理模式與儒家正義觀的內在關聯(lián)和踐行效果。儒家的正義理論是以“仁”為基礎的。“仁”作為儒家政治道德核心，一方面是一切道德的內在基礎和前提，是個人道德理想和君子人格精神，另一方面則是最為基本的政治原則。儒家代表人物孔子和孟子都從人性論的角度闡釋“仁”之根源，認為人的本性是善的，人是有善根的。孟子就提出了“四心”之說，認為人有四心，為人們的善端。[1]P259人要作惡是由于人的善根受到蒙蔽，若要棄惡從善，就要對人們進行道德教化，把受蒙蔽的善張揚出來。對國家的管理，就是要施仁政，推行為國以禮的德治模式。因此，中國傳統(tǒng)社會所采取的是一種德治優(yōu)先模式。德治優(yōu)先模式以“仁”作為其價值體系的核心，這個體系是通過忠、恭、敬等道德原則來體現(xiàn)的?！叭省奔仁菆?zhí)政者的價值核心和道德要求，同時也是一種政府治理等級制度的價值導向，如孔子提出“君君，臣臣，父父，子子”的思想，要求君臣各安本分，各守本職，以穩(wěn)定政治秩序。這就是用自然血緣關系來規(guī)范家庭、宗族關系，進而推演為社會政治關系，并為政府治理形成制度規(guī)范?！岸Y若不興，則刑罰不中，刑罰不中，則民無所措手足。”[2]P29古代社會強調用禮來教育國民，用禮來規(guī)范人們的社會關系。禮對于國家政治關系、君臣關系和社會倫理關系都是很重要的。政府治理也就是通過規(guī)范這些關系的制度來實現(xiàn)政府自身對社會的管理。因此，對于現(xiàn)代政府治理而言，除法治之外，要充分進行社會道德建設，引導民眾的公民意識和公共道德觀念。當代社會治理是一種多元治理模式，政府職能從單純的管理者向引導者和合作者演變。在這一過程中，政府必須調動所有社會單元的積極性。在所有的治理模式中，德治是社會成本最低的治理模式，也是最為有效的治理模式之一。如果人們能夠充分認識到自身的道德責任，認識到作為現(xiàn)代公民對于他者的義務和職責，將很大限度地減輕政府治理壓力，填補政府轉型留下的公共責任空白，有利于社會的穩(wěn)定健康發(fā)展。

就當代社會正義理論而言，古典自由主義最大多數(shù)人最大幸福的原則，以及對于經(jīng)濟價值的優(yōu)先關注已經(jīng)產(chǎn)生了諸多問題。自古德諾、威爾遜開始的行政價值中立觀念也在政治領域受到質疑。對于效率的關切和追逐，伴隨著市場經(jīng)濟機制，使財富越來越集中地掌握在少數(shù)群體手中，而且社會成員開始處于實質不平等的地位。特別在當代認同政治的環(huán)境中，為了獲得民眾的普遍認同以獲得執(zhí)政合法性，政府政策往往顧及主流群體的利益。但是在這一過程中，少數(shù)群體的利益經(jīng)常難以得到保障。從羅爾斯開始，西方政治哲學開始出現(xiàn)轉向，即開始關注少數(shù)群體，關注于所有社會成員對于社會共同利益的分享，強調公平是正義的本質內涵。羅爾斯提出了其著名的正義兩原則，為當代社會正義提供了基礎性的解釋。羅爾斯認為，正義應該滿足以下兩個原則——第一原則：每個人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利；第二原則：社會的和經(jīng)濟的不平等應這樣安排，使它們被合理地期望適合于每一個人的利益；并且依系于地位和職務向所有人開放。第二原則也被表述為：社會和經(jīng)濟的不平等應該這樣安排，使它們：在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；并且，依系于在機會公平平等的條件下職務和地位向所有人開放。[3]P60顯然，在當代政府治理中，必須把關切的目光從處于優(yōu)先地位的經(jīng)濟效率轉向社會公平。這也是科學發(fā)展觀的內在要求?？茖W發(fā)展觀意味著，在社會的發(fā)展過程中，任何時候都要以人為本，不能盲目地為追求經(jīng)濟利益增長而犧牲社會群體的權利。政府不是企業(yè)，更不能以利潤、或者經(jīng)濟利益為主要目標。在政府治理中，政府要扮演的是社會管理者和服務者的角色，以作為平等的正義作為治理的最終目標。

在治理模式層面，政府應該進行模式創(chuàng)新。首先，針對政府治理模式的轉型，從博弈角度分析治理理念的“博弈”、中央政府與地方政府的博弈、地方政府之間的博弈。在這些博弈過程中，對可能出現(xiàn)的博弈困境提出樹立合作的“重復博弈”思維；建立良好的信息溝通以及雙邊或多邊協(xié)商機制；進一步轉變政府職能，斬斷地方政府與社會經(jīng)濟主體的利益連帶關系；強化中央政府的宏觀調控職能，是建立區(qū)域公共管理制度，實現(xiàn)政府治理形態(tài)嬗變的有效策略。

同時，政府應該積極倡導“合作式治理”模式?！昂献魇街卫怼笔且环N包括共同參與、共同出力、共同安排、共同主事等互動關系的伙伴情誼的治理形式。合作治理強調的是一個公民社會在政策制定的過程中，不只是由上而下的專家指導和政府全能，更希望由公民、基層、民間組織共同參與制定政策，藉此形成與政府間的互相對話，實現(xiàn)共識的凝聚。合作模式也是現(xiàn)代社會管理的內在選擇。瑞典學者倫德伯格（Lundberg）發(fā)現(xiàn)，在瑞典，公司、大學和地方政府之間已經(jīng)建立起了新的連接方式。這種連接不僅是必要的，而且已經(jīng)不可分割。[4]P429通過持續(xù)的互動式行動來實現(xiàn)公共利益目標一致條件下的利益整合，這正是“合作式治理”理論的貢獻所在。因此，政府的主要角色不再只是制定公共規(guī)章和法令，也不是建立一個讓人們朝向某一目標方向的規(guī)則系統(tǒng)，政府必須扮演另一種角色，也即要成為民間的“合作伙伴”，其行動要結合私人、非營利團體，尋求面對各種問題的解決之道，而不僅僅單純做一個“承保人式政府”、“中間人式政府”或“鐘表師式政府”。合作治理強調由政府與民間共同指導的核心精神，強調“包括共同參與、共同出力、協(xié)調融合、溝通共識等‘合作式的結構機制”。

在社會心理方面，政府治理要有針對性，必須圍繞與社會正義相關的要素進行治理方式的選擇。在大多數(shù)實證研究中，公平正義被看作是一種社會心理建構。即如果大多數(shù)人認為一種行為是公平（正義）的，那么這種行為就是公平（正義）的。當代政府治理必須關注于那些影響社會正義的因子和要素。目前，對于社會公平正義的主要因素探索，主要涉及四種解釋：

第一種是工具模式。該模式認為，人們追求公平是把公平當作工具來看待，追求公平乃是為了保證自己獲得最大化的利益。從這個意義上講，公平追求成了人們保證物質利益結果的工具。因為人們對結果公平的追求（自己的投入必須得到合理的報酬）顯然和利益相關，可以涵蓋在工具模式里面。工具模式理論認為，人們追求程序公平也是為了保證自己的物質利益，只是結果公平反映人們對短期利益的追求，而程序公平反映人們對長期利益的追求。尋求控制之所以成為個體的一種動機，是因為在眾多的控制因素中，程序控制能使人獲得最多的有利結果。

第二種解釋模式是關系模式。關系模式是由林德和泰勒提出的，這一模式反映了人們基本需要滿足后，對社會需要的追求。[5]這種理論對工具模式理論作了重要補稱，它的一個重要論點是，歸屬于一個團體可以使人獲得自尊與認同感。公平的對待之所以重要是因為它傳達了一種信息：個體與團體中的成員（上司和其他成員）的關系及地位。由于公平能傳遞個體在組織中的地位和在群體中的價值，因此人們才特別在乎程序執(zhí)行者（如上司）的公平對待。如果一個程序能夠顯示與程序執(zhí)行者（如上司）的正面的、有地位的關系，而且能夠提高團體內的關系，那么這個程序就會被認為是公平的。

第三種解釋模式為道德價值模式。雖然關系模式對工具模式理論進行了補充和發(fā)展，但兩種模式都沒有跳出人們對利益追求的框架。它們都是受個人私利的驅動，只不過它們關注的結果種類不同，所處的交換關系不同而已：工具模式強調經(jīng)濟關系，關系模式強調社會關系?；诖?，福格提出了“道德價值模式”作為對前兩種理論解釋的補充。[6]P115按照這種模式觀點，人們之所以關心公平是因為人們（至少是多數(shù)人）對人的尊嚴和價值有一種基本的尊重。因此，即使當公平不能給我們個人帶來明顯的利益（包括物質利益和社會利益）或者公平涉及的對象完全是與我們不相關的陌生人時，我們仍然會關心公平問題。顯然公平的“道德價值模式”反映了人們對更高層次需要的追求，在這種情況下，公平是要求人們應如何尊重人、如何對待他人、如何與他人互動的精神美德。

第四種解釋系統(tǒng)是多重需要模式?？肆_潘扎諾等人提出“多重需要模式”嘗試對以上三種理論解釋進行整合。[7]P164他們認為人們是出于多種需要而關心公平，單獨強調一種心理需要來就人們對公平追求進行解釋有失偏頗。人類至少出于四種相互關聯(lián)的心理需要：控制、歸屬、自尊和有意義的生活而關心公平，且他們認為四種需要還可以有相互重疊的部分，因此公平的作用可以是直接的也可以是間接的。任何一種需要都會因其他的需要遭到威脅而受到影響，一件不公平的事情就可能從一種需要到另一種需要產(chǎn)生層層漣漪式的反應，從而組合成不良結果。從上述四種基本的社會正義模型來看，影響社會公平正義的主要因素有：經(jīng)濟因素、政策程序因素、社會地位因素、人際互動因素、信息透明度因素、社會總體公平追求文化因素。在政府治理過程中，必須圍繞這些因素制定公共政策，具有針對性地實現(xiàn)滿足社會正義要素，從而營造充滿正義感的社會心理氛圍。

三、促進社會正義的政府治理途徑

我國正處在建設小康社會的關鍵時期。正義的內涵有了新的發(fā)展，并且對于社會生活有了更為豐富的內容。人民的生活水平、生活質量和社會權利，是彰顯正義最為基本的方面。這要求政府必須承擔更多的責任，在科學發(fā)展觀的指引下不斷完善制度體系、創(chuàng)新管理模式，探索適應時代需求的治理道路。

（一）政府治理要協(xié)調鼓勵多元社會主體參與治理過程。社會和諧的重要體現(xiàn)之一是各種公共管理主體在社會生活中承擔著不同的角色，履行著不同的職責，發(fā)揮著各自不可替代的作用。關鍵在于要處理好各治理主體之間的關系，形成構建和諧社會的合作網(wǎng)絡和合力。這就要求政府、市場和第三部門理性對待自己的職責和治理邊界，盡量減少或避免沖突，以最大限度地發(fā)揮社會資源的整合作用。作為公共治理核心主體的政府， 由于其特殊的位置，決定了它必須在全面履行職能的同時，加大對第三部門的扶持力度，根據(jù)市場需求和社會實際，著力培育、發(fā)展和規(guī)范各類社會中介組織。此外，政府需要提供公平競爭的市場環(huán)境和良好的社會環(huán)境，進一步厘定公共服務內容，努力推進公共服務的觀念創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、技術創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，建立與社會主義和諧社會相適應的公共服務體系，為公眾提供更公正、更便捷、更優(yōu)質的公共服務，保證公共服務的效率、品質和水平。政府要給于第三部門，特別是公眾更多參與社會管理的空間。事實上，現(xiàn)代私人領域已經(jīng)開始進入原本只屬于政府的公共領域，在社會物品供給和社會服務中扮演越來越重要的角色。政府要給私人部門更多的權限，充分調動它們的主體性，發(fā)揮他們的資源優(yōu)勢。[8]P381同時，政府必須辯證地思考政府與市場的關系，開展政府與市場的溝通合作，平衡二者的作用。政府的職責在于把握市場經(jīng)濟的發(fā)展方向和實現(xiàn)公平正義的使命與目標，推動市場的工作應由市場主體來執(zhí)行。政府要基于多主體公共管理方式，在確立認同和共同的目標基礎上自愿和互動，建立政府、社會組織、企業(yè)的合作伙伴關系。

一是通過市場機制的運用及監(jiān)管。在公共服務領域的運用，通過合同出租、私有化、合營化等各種靈活多樣的方式，來實現(xiàn)和擴大政府的公共職能。政府通過靈活地運用行政指導、行政合同、行政規(guī)制、行政許可以及各種經(jīng)濟法律的手段來監(jiān)管及調節(jié)市場，實現(xiàn)公共職能，最大限度地以最低的成本求得最大效益的收獲，最大限度地滿足人民的公共需要。二是政府與第三部門合作及監(jiān)督。第三部門的出現(xiàn)是市場失靈和政府公共服務供給不足的結果，它被視為一支獨立的第三方力量在公共服務提供上實現(xiàn)公平與效率的最優(yōu)結合，同時也在防范政府與私立部門對公眾利益的侵害方面具有重大意義。由第三部門提供服務，而政府提供資助，包括政府給予充分的賦權和支持，采取特許經(jīng)營、公私合營、貸款和貸款擔保等形式與第三部門合作。然而，正如政府和市場會產(chǎn)生“失靈”一樣，第三部門也常常會偏離志愿機制，要完善治理非政府組織的法律法規(guī)，對非政府組織的性質、地位、職能、行為準則以及活動的范圍和領域都作出明確的規(guī)定。三是地方政府還要對社會組織實行行政監(jiān)督，即通過政府有關管理機構對非政府組織進行經(jīng)常性監(jiān)督， 要求其提供定期或不定期的活動報告，實地考察其活動情況， 并建立針對非政府組織的獨立的會計和審計制度， 防止出現(xiàn)貪污腐敗和濫用資金等現(xiàn)象。四是建立科學的政府業(yè)績評價指標。現(xiàn)代社會， 以經(jīng)濟規(guī)劃和建設的水平和質量，公共基礎設施的完善程度，環(huán)境綠化、美化的程度，科技文化、教育和社會公用事業(yè)的發(fā)達程度，以及公民文明素質和國家或地區(qū)現(xiàn)代化水平等為重要指標，來評價、考核政府的績效，引導和制約政府的行為。

（二）政府治理必須圍繞市民社會建設，實現(xiàn)民主化治理。

第一，政府應該通過政策平等來調動人的創(chuàng)造性，用機會平等、資源開放、公平競爭的公共政策，開辟不同社會階層流動的合理通道。政府要致力于建立能正確反映民意，正確反映和兼顧不同方面群眾的利益決策及協(xié)調機制。政府和社會應當為不同的利益群體提供暢通的利益表達渠道，使得處于不同利益群體中的個人有機會申訴其愿望和要求；政府必須協(xié)調各種利益矛盾，使人與人、群體與群體之間和睦相處。只有正確處理人民內部的利益矛盾， 優(yōu)化社會矛盾，才能有效地凝聚社會差異主體的對社會治理的熱情，并通過民主機制彰顯差異化社會主體的平等參與性與利益共享性，擴大不同社會群體相互包容、相互進入的渠道， 增強社會矛盾的包容性。只有有機整合社會階層之間的相互關系，方能激發(fā)社會不同群體與公民參與社會施治的積極性，建立社會施治與普遍受益的互動機制，公共治理才能獲得廣泛的社會基礎。第二，各級政府都要積極創(chuàng)造新的適應時代要求的游戲規(guī)則。政府要充分發(fā)揮社會自治功能，這代表了現(xiàn)代政治中的民主精神。而且唯有如此，才能將行政權力置于廣泛社會權力的監(jiān)督之下。[9]P233在這種趨勢中，政府要建立社情民意反映制度，完善與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和聽證制度，積極引導公民參與公共管理，打破傳統(tǒng)劃片服務的辦法，在公共服務領域引進市場競爭機制，給公民提供自由選擇服務機構的機會，廣泛征求公民對公共服務的滿意程度。

限制行政許可事項的范圍，除保留少量的、真正屬于“公共物品”范疇的、必須由政府實施的行政事務外，還市場主體以自由，將大量行政職能轉移給行業(yè)組織和中介機構實施。

（三）政府治理必須凸現(xiàn)地域公平。我國社會治理中的重大問題之一在于城鄉(xiāng)二元結構和其它地區(qū)性差異。在一段時期內，處于國家現(xiàn)實狀況考慮，這種差別性地策略既是可以理解的，更是必要和必須的。但是在我國經(jīng)濟已經(jīng)取得突飛猛進、綜合國力不斷增強，政府治理能力日益提升的現(xiàn)代社會，政府治理要盡可能消弭地域差異，甚至給與某些地區(qū)以補償。

其一，政府要盡快構建科學合理、公平公正的社會收入分配體系，找準最大多數(shù)人的共同利益和不同的人具體利益的平衡點， 著力提高低收入者收入水平， 擴大中等收入者比重， 有效調節(jié)過高收入，取締非法收入，努力緩解地區(qū)之間和部分社會成員收入分配差距擴大的趨勢，堅決杜絕一部分人大獲其利而另一部分人深受其害甚至失去生計的現(xiàn)象出現(xiàn)，以確保最大多數(shù)人從經(jīng)濟社會發(fā)展中得到實實在在的實惠， 確立促進社會和諧的利益分配格局。其二，利用財政、稅收、福利等杠桿，對收入再分配進行科學調控，擴大中等收入群體，減少貧困和低收入群體。同時，對于一些利潤相對較少，但具有重要社會價值的行業(yè)和從事人員，要通過再分配手段進行支持、補償，保障社會的健康發(fā)展。比如對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，政府的再分配不僅可以保障農(nóng)民的基本權利，而且可以保障充足的食品供應。[10]P479其三，創(chuàng)造城鄉(xiāng)平等的、區(qū)域平等的公共服務體系。社會治理由非均衡、非平等的治理向均衡、平等的治理模式轉變，社會保障由補缺式社會保障向普遍性社會保障模式轉變。根據(jù)我國城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，政府應確定公共服務的范圍和標準，尤其要通過一系列的實體法和程序法的構建，為實現(xiàn)基本公共服務的均等化提供制度性保證。

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作者簡介：彭忠益：管理學博士，中南大學公共管理學院教授，人文社科處處長，國家留學基金委公派英國牛津大學訪問學者，主要研究方向為行政管理、行政倫理；周謹平：哲學博士，中南大學公共管理學院副教授，國家留學基金委公派訪美學者，主要研究方向為政治哲學、經(jīng)濟倫理。

（責任編輯：陳合營）