張建國　王文江

摘 要：農(nóng)民工子女受教育權(quán)問題是一個法律問題，也是一個社會問題，它直接影響著中國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程和新型城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)。保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求和應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮的問題。在法治化社會中，在立法上對農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)加以保障最為根本也最富實(shí)效。為保證農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)完善《義務(wù)教育法》，建立完備的教育法律保障體系，制定專門的《流動兒童少年教育法》。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民工子女；平等受教育權(quán)；立法保障

中圖分類號：D921 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2013）09-0110-05

一、保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求

依法保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)，是中國城鎮(zhèn)化快速、健康發(fā)展的前提。新型城鎮(zhèn)化是堅持以人為本理念，以人的城鎮(zhèn)化為核心，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和內(nèi)涵的內(nèi)斂型城鎮(zhèn)化。走新型城鎮(zhèn)化道路是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的必由之路，而實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在于堅持以人為本。一般來講，以人為本是一種對人在社會歷史發(fā)展中的主體作用與目的地位的肯定。就當(dāng)前中國來講，它是一種立足于解放人、為了人并實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化的價值取向[1]。提高人的生活質(zhì)量、尊重人性發(fā)展需求、尊重人的合法權(quán)利、關(guān)注弱勢群體利益是以人為本的應(yīng)有之義，也是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的基本要求。具有人性化特點(diǎn)的新型城鎮(zhèn)化，與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式不同，不再片面追求城市規(guī)模的擴(kuò)大和空間擴(kuò)張，而更加注重居民多樣化需求的滿足和市民化權(quán)利的選擇，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、集約發(fā)展、環(huán)境友好、規(guī)模結(jié)構(gòu)合理、社會和諧有序的城鎮(zhèn)化。這說明，人的全面發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)，城鎮(zhèn)不同主體發(fā)展權(quán)利的同質(zhì)均等是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，非城鎮(zhèn)人口的有序市民化和社會管理創(chuàng)新是新型城鎮(zhèn)化的路徑。值得關(guān)注的是，農(nóng)民工作為與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相伴而生的城市特殊群體，在促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)揮了巨大作用。2012年，按常住人口計算，中國的城鎮(zhèn)化率達(dá)53%，但是按戶籍人口計算，城鎮(zhèn)化率不到35%。這意味著有18%的城鎮(zhèn)化率是主要包括農(nóng)民工在內(nèi)的進(jìn)城務(wù)工人員貢獻(xiàn)的。他們出身農(nóng)村而居于城市工作和生活，成為城市建設(shè)發(fā)展的重要力量。但不容否認(rèn)，他們至今仍未成為城市真正的主人，而處于尷尬的“城市邊緣人”境地，他們所應(yīng)有的包括其子女平等受教育權(quán)在內(nèi)的住房保障、社會保障、就業(yè)保障和醫(yī)療保障等市民化權(quán)利和需求并未得到有效實(shí)現(xiàn)和獲得基本保證。目前我國農(nóng)民工總量已經(jīng)超過2.6億人，期望永久居留城市工作生活的農(nóng)民工已達(dá)多數(shù)，而且“家庭化”趨勢愈加凸顯。在此情此景下，如何在實(shí)質(zhì)上提高城鎮(zhèn)化率，如何實(shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工及其子女的市民化問題無疑已成為我們所要解決的首要問題，成為實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的突破口，其中農(nóng)民工子女受教育權(quán)能否率先實(shí)現(xiàn)市民化作用不可低估。因?yàn)檗r(nóng)民工子女受教育權(quán)問題是一個法律問題，也是一個社會問題，它直接影響著中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程和新型城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)遷移和流動是城鎮(zhèn)化的主要增長點(diǎn)，而農(nóng)民工進(jìn)城后，與住房、就業(yè)、生活等方面所面臨巨大壓力相比，其最大的困難和后顧之憂莫過于子女教育問題。重視子女教育又是中國家庭歷來的傳統(tǒng)，在對子女教育的重視程度上，城鄉(xiāng)家庭并無明顯差別。所以，這一問題解決的好與壞，必然會影響農(nóng)民工留在城市務(wù)工經(jīng)商的積極性和自信心，從而影響城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展。可見，農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度，理應(yīng)成為衡量我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量和現(xiàn)代化水平高低的重要標(biāo)志。

保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)優(yōu)先考慮的問題。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，各項(xiàng)工作紛繁復(fù)雜，只有不斷調(diào)整各利益群體之間的關(guān)系，著力化解因權(quán)利不均而產(chǎn)生的社會矛盾和突出問題，整個社會才能逐步走向和諧，最終實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化全面提高人的素質(zhì)，教育是基礎(chǔ)，義務(wù)教育更是重中之重。目前，農(nóng)民工子女就學(xué)能否實(shí)現(xiàn)機(jī)會和條件的均等同質(zhì)，已成為關(guān)系城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量的重大問題，為全社會所共同關(guān)注。但農(nóng)民工及其子女的市民化是一個長期復(fù)雜的過程，是不可能一蹴而就、一朝一夕能夠做到的事情，其市民化所享有的諸多權(quán)利也將逐項(xiàng)、逐步地來實(shí)現(xiàn)。黨的十八大報告也提出要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。這要求我國城鄉(xiāng)二元化戶籍制度需要漸進(jìn)改革，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)的條件也將逐步放寬，市民化過程需要謹(jǐn)慎而緩慢。許經(jīng)勇教授指出：“根據(jù)我國許多城市的實(shí)際情況，要在不降低原有市民基本公共服務(wù)水平的前提下馬上實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，是有難度的?！痹谶@種情況下，“改革戶籍制度，變農(nóng)民為市民，關(guān)鍵在于賦權(quán)和增利，使農(nóng)民與市民享受相同的基本公共服務(wù)?！盵2]但在賦權(quán)過程中，優(yōu)先賦予農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)當(dāng)是毋庸置疑的，解決農(nóng)民工子女教育“同城待遇”問題刻不容緩。為較好地解決這一問題，2001年國務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中提出了“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”的“兩為主”政策。從此農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)取得了初步成效，但這一法律權(quán)利在實(shí)現(xiàn)過程中卻未能得到應(yīng)有關(guān)注和切實(shí)保障，農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)問題的解決仍然喜憂參半，不容樂觀。第五次人口普查資料顯示，我國進(jìn)城農(nóng)民工約8954萬，年齡主要集中在義務(wù)教育階段的農(nóng)民工子女近1500萬。中央教育科學(xué)研究所教育發(fā)展研究部課題組調(diào)查分析顯示，其中有近140萬適齡兒童輟學(xué)或一直未上學(xué)。另根據(jù)北京市政府公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2006年7月，北京市有農(nóng)民工子女36.6萬，在公辦學(xué)校上學(xué)的只有22.8萬，占62.3%。到目前為止，根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)民工總量超過2.6億人，仍然有20%的農(nóng)民工子女無法進(jìn)入全日制公辦中小學(xué)校就讀。農(nóng)民工子女教育的嚴(yán)峻形勢嚴(yán)重挑戰(zhàn)著我國教育公平的底線，也觸及到以人為本的新型城鎮(zhèn)化的底線。農(nóng)民工子女如何實(shí)現(xiàn)公平教育，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中必須優(yōu)先考慮，這是新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)工程和內(nèi)在要求。以犧牲農(nóng)民工利益為代價的城鎮(zhèn)化已不足取，而忽視農(nóng)民工子女教育的城鎮(zhèn)化更是對人性和基本人權(quán)的踐踏。

二、保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的立法現(xiàn)狀及所存在的問題

（一）農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的立法演進(jìn)

平等受教育權(quán)是國際社會公認(rèn)的基本人權(quán)，是公民的憲法性權(quán)利，農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)也毫不例外的應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)。在我國，保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的立法，經(jīng)歷了一個從權(quán)利認(rèn)知到權(quán)利法定艱難曲折的演進(jìn)過程。

在立法上首開先河是1986年《義務(wù)教育法》頒布后，1992年制定的《〈義務(wù)教育法〉實(shí)施細(xì)則》。該法第十四條規(guī)定：“適齡兒童、少年到非戶籍所在地接受義務(wù)教育的，經(jīng)戶籍所在地的縣級教育主管部門或者鄉(xiāng)級人民政府批準(zhǔn)，可以按照居住地人民政府的有關(guān)規(guī)定申請借讀。借讀的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的年限，以其戶籍所在地規(guī)定為準(zhǔn)。”從此，農(nóng)民工子女受教育權(quán)問題開始得到法律的關(guān)注。

1996年，原國家教委頒布《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童少年就學(xué)辦法（試行）》，全面具體的部署了農(nóng)民工子女義務(wù)教育事宜。如提出“城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童、少年戶籍所在地教育行政部門，應(yīng)建立嚴(yán)格的適齡兒童、少年流動管理制度。凡戶籍所在地有監(jiān)護(hù)條件的，必須在戶籍所在地接受義務(wù)教育；戶籍所在地沒有監(jiān)護(hù)條件的，流動期間在流入地接受義務(wù)教育?！薄俺擎?zhèn)流動人口中適齡兒童、少年就學(xué)，應(yīng)以在流入地全日制中小學(xué)借讀為主。沒有條件進(jìn)入全日制中小學(xué)的，可以入各種形式的教學(xué)班、組，接受非正規(guī)教育?！钡鹊取４撕笠浴毒蛯W(xué)辦法》為依據(jù)，在京、滬等地進(jìn)行試點(diǎn)。《就學(xué)辦法》的頒布標(biāo)志著在對農(nóng)民工子女進(jìn)城接受教育“限制進(jìn)入”的前提下，農(nóng)民工子女受教育問題由關(guān)注到開始落實(shí)。

1998年，原國家教委和公安部聯(lián)合頒布《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》。其中主要規(guī)定：“流入地人民政府應(yīng)為流動兒童少年創(chuàng)造條件，提供接受義務(wù)教育的機(jī)會。流入地教育行政部門應(yīng)具體承擔(dān)流動兒童少年義務(wù)教育的職責(zé)。”、“流動兒童少年常住戶籍所在地人民政府和流入地人民政府要互相配合，加強(qiáng)聯(lián)系，共同做好流動兒童少年接受義務(wù)教育工作。流動兒童少年常住戶籍所在地鄉(xiāng)級人民政府、縣級教育行政部門、學(xué)校和公安派出所應(yīng)建立流動兒童少年登記制度。流入地中小學(xué)應(yīng)為在校流動兒童少年建立臨時學(xué)籍?！?、“流動兒童少年就學(xué)，以在流入地全日制公辦中小學(xué)借讀為主?！薄ⅰ傲鲃觾和倌暝诹魅氲亟邮芰x務(wù)教育的，應(yīng)經(jīng)常住戶籍所在地的縣級教育行政部門或鄉(xiāng)級人民政府批準(zhǔn)，由其父母或其他監(jiān)護(hù)人，按流入地人民政府和教育行政部門有關(guān)規(guī)定，向住所附近中小學(xué)提出申請，經(jīng)學(xué)校同意后辦理借讀手續(xù)。或到流入地教育行政部門提出申請，由教育行政部門協(xié)調(diào)解決。”《辦法》的出臺，意味著政府開始意識到保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的重要性和迫切性，“兩為主”政策雛形建立，附有“差別對待”底蘊(yùn)的農(nóng)民工子女教育框架正式確定。

2001年，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》。要求“要重視解決流動人口子女接受義務(wù)教育問題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利?！?003年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》和教育部等六部委《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》都重申了上述政策。同時，《意見》還進(jìn)一步強(qiáng)化了流入地政府的教育投入和管理責(zé)任，規(guī)定：“地方各級政府特別是教育行政部門和全日制公辦中小學(xué)，要建立完善保障進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的工作制度和機(jī)制，使進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女的九年義務(wù)教育普及程度達(dá)到流入地同等水平；要建立進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)籌措保障機(jī)制，流入地政府財政部門要對接收進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女較多的學(xué)校給予財政補(bǔ)助；流入地政府要制訂進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，減免有關(guān)費(fèi)用，做到收費(fèi)與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁?！敝链?，以人為本的“兩為主”政策基本成型。

2006年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》更加明確了流入地政府的具體職責(zé)范圍，以解決農(nóng)民工問題為切入點(diǎn)，再次強(qiáng)化了保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育問題。2006年新《義務(wù)教育法》對義務(wù)教育做出許多新的規(guī)定。確立了新的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，即義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制（第四十四條）。確立了新的義務(wù)教育管理體制，即義務(wù)教育實(shí)行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級人民政府為主管理的體制（第七條）。但對農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)而言，最大的貢獻(xiàn)是將農(nóng)民工子女在非戶籍所在地就學(xué)的“兩為主”政策以法律的形式固定下來，農(nóng)民工子女的平等義務(wù)教育權(quán)利得以法制化。該法第十二條規(guī)定：“父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！?/p>

2010年7月公布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》規(guī)定“堅持以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學(xué)為主，確保進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女平等接受義務(wù)教育”。同時教育部開展進(jìn)城務(wù)工人員子女平等接受義務(wù)教育試點(diǎn)，即將進(jìn)城務(wù)工人員子女在輸入地平等接受義務(wù)教育納入教改“先行先試”范疇這表明進(jìn)城務(wù)工人員子女公平接受義務(wù)教育問題提升到國家教育改革的層面，轉(zhuǎn)變成政府和全社會的行為[3]。

縱觀以上立法歷程可見，農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的法律保護(hù)是一個不斷得到高度重視的過程；是從原則化到具體化，政府努力實(shí)現(xiàn)“均等教育”的過程；是“兩為主”政策法律手段不斷注入“以人為本”因素的過程。國家逐漸加大對農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)法律保護(hù)力度的同時，暴露出的問題也非常明顯。

（二）存在的問題

“正義只有通過良好的法律才能實(shí)現(xiàn)”。羅爾斯指出：“正義是社會的首要價值，……某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除?！盵4]公正是社會制度的核心原則，教育公正也是教育法律制度的核心原則，非正義的或欠缺平等、公平內(nèi)涵的法律必須加以修改，教育法律亦如此。通常認(rèn)為，立法保障是憲法和法律必須為其所宣示的權(quán)利實(shí)現(xiàn)提供必要、充分的方法和手段，即在立法上提供保障的措施，它分為消極保障和積極保障兩類。消極保障是指權(quán)利由憲法和法律加以詳細(xì)規(guī)定，并附有“依法律”或“非依法律不得限制”等附加條件，以保障行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)對公民權(quán)利的尊重，防止行政和司法專橫。積極保障是指憲法和法律直接規(guī)定為了實(shí)現(xiàn)具體權(quán)利所采取的方法，提供的手段和條件等[5]。而我國農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)在上述兩類立法保障方面都存在一定的問題。

從立法上應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，目前我國受教育權(quán)立法已經(jīng)形成了以《憲法》為根本指針，以《教育法》和《義務(wù)教育法》為基本依據(jù)，以教育行政法規(guī)、規(guī)章為具體補(bǔ)充的教育法律保障體系。這在一定程度上為公民受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了法律支持，但仍然不盡完善。主要是單獨(dú)的行政法規(guī)少，符合各地自身特點(diǎn)的相應(yīng)的補(bǔ)充性地方法規(guī)、規(guī)章欠缺。在體現(xiàn)農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的具體法律規(guī)定方面，總體上存在的問題是，條款過于原則，不夠明確、合理，法律救濟(jì)途徑缺失。從而造成關(guān)乎農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的教育法律保障體系也不夠權(quán)威、有效和一致，可操作性不強(qiáng)。

第一，農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)條件難以保證。按《義務(wù)教育法》的規(guī)定，流動兒童少年在流入地政府接受義務(wù)教育的，流入地政府應(yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件，但同時要求由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定具體辦法。教育部關(guān)于學(xué)習(xí)宣傳和貫徹實(shí)施《義務(wù)教育法》的通知雖確實(shí)要求，省級教育行政部門要抓緊做好義務(wù)教育法配套地方性法規(guī)、規(guī)章的制定和修改，積極清理與義務(wù)教育法規(guī)定不一致的有關(guān)文件，做好與義務(wù)教育法有關(guān)規(guī)定的銜接工作。但時至今日，各地出臺的地方性法規(guī)、規(guī)章不多，一些地區(qū)制定的《義務(wù)教育法》實(shí)施辦法中涉及農(nóng)民工子女義務(wù)教育的規(guī)定也寥寥無幾。由于平等接受義務(wù)教育條件國家沒有規(guī)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民工子女入學(xué)條件、入學(xué)方式、學(xué)生收費(fèi)及財政保障和管理體制等方面都沒有統(tǒng)一規(guī)定。由此造成諸如公辦學(xué)校接收農(nóng)民工子女入學(xué)的比例、民辦學(xué)校及農(nóng)民工子女學(xué)校教育設(shè)備和教學(xué)資源的配備水平、農(nóng)民工子女就學(xué)條件和程序等各地不一。在實(shí)際操作中，各省、自治區(qū)、直轄市做法不同，都自留余地，以各種借口規(guī)避法律規(guī)定，局面難以管控。

第二，中央和地方各級政府的法定職責(zé)不明，法律責(zé)任不嚴(yán)。農(nóng)民工子女受教育的責(zé)任主體除公辦、民辦和農(nóng)民工子女學(xué)校外，最主要的責(zé)任主體是中央政府、流入地政府和流出地政府。而《義務(wù)教育法》只做出“當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件”、“義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)”等原則性規(guī)定，并不具體。各級政府各自應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任、承擔(dān)多少責(zé)任，在執(zhí)行中操作空間和回旋余地很大。已于2007年4月失效的《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》中所提出的“流入地教育行政部門應(yīng)具體承擔(dān)流動兒童少年義務(wù)教育的職責(zé)?！薄ⅰ傲鲃觾和倌瓿Ｗ艏诘厝嗣裾土魅氲卣嗷ヅ浜?，加強(qiáng)聯(lián)系，共同做好流動兒童少年義務(wù)教育工作?！钡葐栴}仍然沒有解決。流入地教育行政部門具體的教育職責(zé)有哪些？公辦學(xué)校接收農(nóng)民工子女入學(xué)的比例是多少？兩地政府如何相互配合，加強(qiáng)聯(lián)系？這些問題至今懸而未決。至于實(shí)施監(jiān)督和政府法律責(zé)任，《義務(wù)教育法》規(guī)定，人民政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對義務(wù)教育工作執(zhí)行法律法規(guī)情況、教育教學(xué)質(zhì)量以及義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r等進(jìn)行督導(dǎo)，督導(dǎo)報告向社會公布。但基于地方、部門保護(hù)，這種自我督導(dǎo)形同虛設(shè)。《義務(wù)教育法》規(guī)定了政府的法律責(zé)任，但對未履行對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障職責(zé)、未依照本法規(guī)定均衡安排義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的，也只是限期改正或給予行政處分，顯然責(zé)任較輕，缺乏嚴(yán)厲。

第三，農(nóng)民工子女義務(wù)教育存在差別對待，違背教育公平原則。不歧視原則在《世界人權(quán)宣言》中早已確立，禁止教育歧視和無差別對待已成為國際社會的共識。而我國的教育規(guī)章《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》的有關(guān)條款卻明顯與之背道而馳。該《辦法》失效后因無其他法規(guī)或規(guī)章替補(bǔ)，體現(xiàn)農(nóng)民工子女教育機(jī)會和所享受教學(xué)資源不平等的一些規(guī)定目前仍然潛在執(zhí)行。如“流動兒童少年就學(xué)，以在流入地全日制公辦中小學(xué)借讀為主，也可入民辦學(xué)校、全日制公辦中小學(xué)附屬教學(xué)班（組）以及專門招收流動兒童少年的簡易學(xué)校接受義務(wù)教育。”、“經(jīng)縣（市、區(qū)）教育行政部門批準(zhǔn)，流入地全日制公辦中小學(xué)可利用學(xué)校校舍和教育設(shè)施，聘請離退休教師或其他具備教師資格人員，舉辦專門招收流動兒童少年的附屬教學(xué)班（組）?！?、“招收流動兒童少年就學(xué)的全日制公辦中小學(xué)，可依國家有關(guān)規(guī)定按學(xué)期收取借讀費(fèi)?！钡鹊?。對農(nóng)民工子女義務(wù)教育實(shí)行差別待遇的現(xiàn)象在實(shí)踐中大量存在，如縣級教育行政部門默許公立學(xué)校設(shè)立附屬教學(xué)班（組）等進(jìn)行隔離教學(xué)等。

第四，教育經(jīng)費(fèi)短缺，各級政府不能共同承擔(dān)投入責(zé)任?！读x務(wù)教育法》規(guī)定的義務(wù)教育實(shí)行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級人民政府為主管理的體制，實(shí)際上仍然是地方負(fù)責(zé)，分級管理，與以往不同的是強(qiáng)調(diào)了省級政府的統(tǒng)籌。在教育經(jīng)費(fèi)撥付體制不變的情況下，適齡兒童接受義務(wù)教育依然由其戶籍所在地政府負(fù)責(zé)，并獲得按照戶籍學(xué)生數(shù)下?lián)艿慕逃?jīng)費(fèi)。結(jié)果是農(nóng)民工子女義務(wù)教育由流入地政府主要負(fù)責(zé)但無經(jīng)費(fèi)預(yù)算，流出地政府有經(jīng)費(fèi)預(yù)算卻不可能再負(fù)教育責(zé)任，而且法律亦未賦予其明確和具體的責(zé)任?！柏?zé)任”與“能力”的分離，致使以流入地政府為主進(jìn)行的農(nóng)民工子女義務(wù)教育雖于法有據(jù)卻于理不合。《義務(wù)教育法》也規(guī)定義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)。但中央政府與地方政府的教育投入責(zé)任不明確，沒有劃定中央政府投入經(jīng)費(fèi)的比例，實(shí)踐中比例過小，杯水車薪。加之各級政府間又缺乏相應(yīng)的財政轉(zhuǎn)移支付制度安排，各級政府互相觀望、相互博弈。在流入地的地方政府有事權(quán)無財權(quán)的體制下，農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)難以得到保障。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查，中國的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9%左右由縣財政負(fù)擔(dān)，省里負(fù)擔(dān)11%，中央財政負(fù)擔(dān)低至不足2%。實(shí)際上有87%的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)落在財力最為薄弱的縣級政府頭上[6]。況且，流入地政府的經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任經(jīng)常落實(shí)不到位，對公辦學(xué)校和民辦農(nóng)民工子女學(xué)校在教學(xué)設(shè)備的經(jīng)費(fèi)投入上也存在顯著差異。截至2007年10月，在北京、上海、廣州等12個城市中，只有少數(shù)城市建立了專門的教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。平均每所學(xué)校投入經(jīng)費(fèi)，公辦學(xué)校為94萬元，獲準(zhǔn)民辦農(nóng)民工子女學(xué)校為11.3萬元，未獲準(zhǔn)民辦農(nóng)民工子女學(xué)校為6.6萬元[7]。這樣，對農(nóng)民工子女義務(wù)教育的種種差別對待也隨之而來。公立學(xué)校提高入學(xué)門檻，借讀費(fèi)、學(xué)雜費(fèi)、贊助費(fèi)等亂收費(fèi)現(xiàn)象屢禁不止，民辦及農(nóng)民工子女學(xué)校教學(xué)條件無從改善。

第五，農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)缺少司法救濟(jì)程序。教育是政府必須提供的社會公共產(chǎn)品，政府保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)是其義不容辭的責(zé)任，但法律卻沒有賦予農(nóng)民工子女受平等受教育的給付請求權(quán)，也沒有給出具體有效的維權(quán)手段。農(nóng)民工子女作為受教育者與當(dāng)?shù)卣蛯W(xué)校形成的應(yīng)當(dāng)是一種行政法律關(guān)系，而《行政訴訟法》未將行政機(jī)關(guān)侵犯受教育權(quán)利列為行政訴訟受案范圍，教育法律法規(guī)也沒有規(guī)定入學(xué)歧視、差別對待、開除學(xué)籍等糾紛的解決途徑。政府的立法不作為使農(nóng)民工子女受教育權(quán)利沒有具體化，而只存在于宣示性的層面，實(shí)現(xiàn)權(quán)利的法律救濟(jì)自然無從談起。

三、完善農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)立法保障的對策建議

權(quán)利具有正當(dāng)性、合法性、現(xiàn)實(shí)性三個特征，與之相對應(yīng)，權(quán)利以應(yīng)有權(quán)利、法定權(quán)利和現(xiàn)實(shí)權(quán)利三種形態(tài)存在。這三種權(quán)利都是不應(yīng)被忽視的，否則，權(quán)利便成為空中樓閣，可望而不可即?！耙J(rèn)真看待權(quán)利，就應(yīng)關(guān)心應(yīng)有權(quán)利；注重法定權(quán)利；著眼于現(xiàn)實(shí)權(quán)利，使權(quán)利內(nèi)化為實(shí)現(xiàn)人的價值與尊嚴(yán)的普遍性力量?！盵8]只有對這三種權(quán)利同時兼顧才是正確對待權(quán)利的應(yīng)有態(tài)度。農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)立法保障之完善，也應(yīng)以此為出發(fā)點(diǎn)提出對策建議。

（一）關(guān)心農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的保護(hù)，強(qiáng)化政府責(zé)任

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，轉(zhuǎn)變認(rèn)識去關(guān)注農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的保護(hù)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工子女教育率先市民化的前提。戶籍制度改革和農(nóng)民工市民化可以慢，但農(nóng)民工子女教育的市民化卻不能再推遲。只有農(nóng)民工子女教育率先市民化了，才能加速農(nóng)民工市民化進(jìn)程，推動實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。政府和公民都應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，缺乏關(guān)注而得不到實(shí)現(xiàn)的權(quán)利，無異于法律櫥窗上精美的裝飾品。作為義務(wù)主體的政府和作為權(quán)利主體的農(nóng)民工及子女雙重推動才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工子女的平等受教育權(quán)。首先，政府必須增強(qiáng)責(zé)任意識，清醒地認(rèn)識到自身在農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)保護(hù)方面的主導(dǎo)地位和作用。為農(nóng)民工子女實(shí)現(xiàn)平等受教育權(quán)創(chuàng)造條件，提供保障措施，是政府不容推脫的職責(zé)。解決“三農(nóng)”問題和新型城鎮(zhèn)化問題，都離不開農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。其次，農(nóng)民工及其子女也要強(qiáng)化城市主體意識和維權(quán)意識。農(nóng)民工及其子女只有轉(zhuǎn)變觀念，自立自強(qiáng)，才能從根本上改變自身的弱勢地位，成為城市真正的主人。只有增強(qiáng)維權(quán)意識，通過權(quán)利實(shí)現(xiàn)去追求和實(shí)現(xiàn)自己的夢想。

（二）完善《義務(wù)教育法》，建立公正完備的教育法律保障體系

我國《教育法》規(guī)定，公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會?！读x務(wù)教育法》也規(guī)定適齡兒童、少年，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利。但這只是立法的一般性規(guī)定，亦或是立法精神?！读x務(wù)教育法》雖然規(guī)定了“兩為主”政策，但仍顯薄弱，真正將農(nóng)民工子女的平等受教育權(quán)落到實(shí)處，還需彌補(bǔ)“法律空白”。從某種程度上說，法定權(quán)利越詳盡具體，越能得到充分保障?！读x務(wù)教育法》沒有明確規(guī)定農(nóng)民工子女義務(wù)教育條件的標(biāo)準(zhǔn)和法律保障，也沒有明確規(guī)定國務(wù)院和地方各級人民政府共同負(fù)擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的具體比例，所以應(yīng)增加這些條款，并且還應(yīng)增加對農(nóng)民工子女義務(wù)教育在資源配置和教育政策上的傾斜性保護(hù)條款，切實(shí)改變他們的弱勢群體地位，真正得到公平教育。另外，農(nóng)村留守兒童的就學(xué)問題也應(yīng)同時做出統(tǒng)一規(guī)定。我國保障農(nóng)民工子女受教育權(quán)的法律規(guī)章等多為結(jié)合當(dāng)時情況的臨時之舉，缺乏前瞻性。保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)并非權(quán)宜之計，要立足長遠(yuǎn)。所以有的規(guī)定必須作統(tǒng)一調(diào)整，可制定單行法律統(tǒng)一規(guī)定農(nóng)民工子女等流動兒童少年的教育問題，各地也應(yīng)結(jié)合本地特點(diǎn)制定相應(yīng)的地方性法規(guī)作為補(bǔ)充。

（三）注重法定權(quán)利，制定《流動兒童少年教育法》

法律對社會弱勢群體實(shí)行傾斜性特別保護(hù)，是國際社會的通行做法。我國在立法上也先后制定了《婦女權(quán)益保護(hù)法》、《未成年人保護(hù)法》、《老年人權(quán)益保障法》、《殘疾人保障法》等法律，保護(hù)弱勢群體實(shí)現(xiàn)權(quán)利實(shí)質(zhì)平等。在城市背景下，農(nóng)民工已然成為天然的弱勢群體，包括農(nóng)民工子女在內(nèi)的流動兒童少年更是弱勢群體中的弱勢者，他們的就學(xué)問題已相當(dāng)突出，與新型城鎮(zhèn)化和和諧社會的要求已相去甚遠(yuǎn)，因此制定《流動兒童少年教育法》勢在必行?！读鲃觾和倌杲逃ā窇?yīng)當(dāng)在教育教學(xué)、經(jīng)費(fèi)保障、權(quán)益保護(hù)、管理與監(jiān)督、法律責(zé)任等方面做出全方位規(guī)定，保障流動兒童少年教育公平。具體內(nèi)容應(yīng)主要包括：國家和各級政府的具體教育責(zé)任；健全的監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究制度；中央政府專項(xiàng)資金撥付，省級政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級政府提供支持的教育經(jīng)費(fèi)保障制度；反教育歧視制度；困難者教育補(bǔ)償制度；受教育狀況評價制度；教育領(lǐng)域?qū)W籍與戶籍分離制度；電子學(xué)籍動態(tài)管理制度；簡化的入學(xué)條件、就學(xué)程序；權(quán)利救濟(jì)途徑；權(quán)益保障基金制度；法律援助制度以及學(xué)前和義務(wù)教育后教育保障制度等。使流動兒童少年的受教育權(quán)得到非形式上的實(shí)質(zhì)保護(hù)，使流動兒童少年教育納入規(guī)范化、制度化和法制化軌道。

（四）著眼權(quán)利實(shí)現(xiàn)，加強(qiáng)法律救濟(jì)，拓寬司法救濟(jì)途徑

法的生命在于它在社會生活中的具體實(shí)施。國家制定法律，就是要在社會生活中得到遵守和執(zhí)行，否則將變成一紙空文，失去其應(yīng)有的效力和權(quán)威[9]。法定權(quán)利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)權(quán)利，才是權(quán)利的最終歸宿和價值取向，體現(xiàn)立法權(quán)威和國家法治水平。農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)必須充分實(shí)現(xiàn)，才能保證農(nóng)民工子女教育的“同城待遇”，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)。有權(quán)利必有救濟(jì)。當(dāng)農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)受到侵害時，法律必須提供有效的補(bǔ)救措施。受教育權(quán)具有公權(quán)性質(zhì)，受教育者與政府乃至學(xué)校無疑是一種行政法律關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)中，政府和學(xué)校不作為或不正當(dāng)作為行使教育權(quán)的情況時有發(fā)生，所以將入學(xué)歧視、差別對待、開除學(xué)籍等糾紛納入行政訴訟受案范圍是較為妥當(dāng)?shù)?，農(nóng)民工子女可以通過提起行政訴訟維護(hù)平等受教育權(quán)。在我國現(xiàn)行法律中，《行政復(fù)議法》規(guī)定，申請行政機(jī)關(guān)履行受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒有依法履行的可以提起行政復(fù)議。但《行政訴訟法》未將行政機(jī)關(guān)侵犯受教育權(quán)利列為行政訴訟受案范圍。最高法院《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》中雖然規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！钡沁@里的“行政行為”是否屬于“具體行政行為”含義不明，在實(shí)踐中無從執(zhí)行。涉及農(nóng)民工子女教育權(quán)利的學(xué)校內(nèi)部處理決定更加難以納入該范圍。這些情況對農(nóng)民工子女教育權(quán)利的保護(hù)十分不利，建議擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，提高平等受教育權(quán)的可訴性。教育立法也應(yīng)使農(nóng)民工子女受教育權(quán)利具體化，明確規(guī)定政府和學(xué)校承擔(dān)行政責(zé)任和民事責(zé)任的具體情形，以利于農(nóng)民工子女受教育權(quán)有效法律救濟(jì)機(jī)制的形成。

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（責(zé)任編輯 徐陽）