曾凡軍

摘要：政府組織中的人際信任尤其是主要成員間的人際信任不僅關(guān)系到整體性政府組織合作與運(yùn)行的持久性和有效性，也關(guān)系到政府組織內(nèi)部知識(shí)、技術(shù)和信息等資源的共享與擴(kuò)散，還將關(guān)系到整體性政府組織合作機(jī)制的合理建構(gòu)。目前，政府組織的人際信任機(jī)制在個(gè)體、結(jié)構(gòu)和技術(shù)層面上表現(xiàn)出諸多問題。需要運(yùn)用整體性治理理論從個(gè)體、結(jié)構(gòu)和技術(shù)三個(gè)方面進(jìn)行建構(gòu)，以提高整體性政府組織的工作效率，實(shí)現(xiàn)整體性運(yùn)作。

關(guān)鍵詞：政府組織：整體性治理：人際信任

中圖分類號(hào)：D630.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-0544（2013）01-0133-06

一、緣起與思路

在中國特色的“差序格局”中，信任是其重要的維系紐帶。因?yàn)樾湃卧谑箓€(gè)體獲得安全感、增進(jìn)人際交往的同時(shí)減少社會(huì)沖突、節(jié)約社會(huì)成本。有關(guān)信任的研究已得到經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)和心理學(xué)等多個(gè)領(lǐng)域?qū)W者的關(guān)注，對(duì)信任的理解和分類也因研究者的理論依據(jù)、研究背景和研究方法等不同而各異。庫特等從心理學(xué)層面認(rèn)為“信任存在于一方對(duì)另一方誠實(shí)，可靠性和行動(dòng)的正直（integrity）懷有信心之時(shí)?！奔磳?duì)伙伴質(zhì)量、規(guī)范與個(gè)體屬性（如誠實(shí)、可靠性及正直）的衡量。加內(nèi)桑則從經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)交換理論層面指出“信任是對(duì)一個(gè)交易伙伴依賴的意愿及對(duì)這一交易伙伴懷有的信心”。涂爾干從法理層面將信任描述為“契約的前提條件”。韋伯曾從社會(huì)學(xué)提出特殊信任（particularistic trust）與普遍信任（universalistic trust）兩種類型。摩根和亨特則認(rèn)為信任是指成員一方對(duì)另一方所持有的誠實(shí)和善意的信念。值得一提的是有學(xué)者從新功能主義角度出發(fā)將信任分為人際信任和制度信任兩類。從建立基礎(chǔ)上看，前者的基礎(chǔ)是熟悉度及人際情感聯(lián)系。后者以法律、規(guī)章和制度等為基礎(chǔ)。本研究主要研究前者即人際信任，并將這一信任置于政府組織范疇中進(jìn)行探討。

基于信息不對(duì)稱理論，政府組織或個(gè)體對(duì)外界信息的掌握都是不完全的，其行動(dòng)的選擇與關(guān)系的建立都不是完全理性的。沒有了信任，任何政府組織或個(gè)體關(guān)系都不可能持久存在。同時(shí)，信任的存在有利于增強(qiáng)公民的向心力，降低政府組織的運(yùn)行成本，提高效率。正如學(xué)者們對(duì)人際信任的研究結(jié)果一樣：提高人際信任，可以促進(jìn)人們之間的溝通，有利于人們的協(xié)作，增強(qiáng)組織凝聚力，提高工作效率，合理配置資源，從而降低組織運(yùn)行和管理成本。本研究的中心議題是整體性政府組織中的人際信任可促進(jìn)政府組織人際溝通，提升政府組織凝聚力和工作效率，降低整體性政府組織運(yùn)行和管理成本。本研究的基本思路是高素質(zhì)的公務(wù)員固然是整體性政府組織發(fā)展所必然具體的要素，但其人際信任的缺乏將無法讓實(shí)現(xiàn)整體性政府組織所追求的整體性績(jī)效，可能導(dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象，從而有必要建立整體性政府組織中的整體性人際信任，進(jìn)而減少政府組織內(nèi)部和外部摩擦與矛盾，促進(jìn)人際溝通和人際合作，提高政府組織的整體性效率與績(jī)效。

二、分析工具與框架——整體性治理

“科層治理由于狹隘的服務(wù)視野、政策目標(biāo)與手段相互沖突、資源運(yùn)作重復(fù)浪費(fèi)、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置出現(xiàn)重疊、公共服務(wù)分布于各部門問，具有明顯的分散性和不連貫性”，自英國撒切爾政府上任以來，“在對(duì)傳統(tǒng)官僚制效率低下、結(jié)構(gòu)僵化和反應(yīng)遲鈍等弊端進(jìn)行反思和批判基礎(chǔ)上逐漸形成了以市場(chǎng)化、分權(quán)化和民營化為工具的競(jìng)爭(zhēng)治理，通過在政府部門中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，運(yùn)用現(xiàn)代管理技術(shù)，實(shí)行市場(chǎng)導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向、績(jī)效導(dǎo)向和效率至上主義，從某種程度上提高了政府效率，降低了行政成本，增強(qiáng)了政府的靈活性和反應(yīng)能力，是一種新的行政管理微觀治理范式。但競(jìng)爭(zhēng)治理的工具主義、市場(chǎng)導(dǎo)向、民營化造成了管理碎片化和服務(wù)的分裂性等弊病，導(dǎo)致了嚴(yán)重的危機(jī)。”由英國學(xué)者希克斯提出的整體性治理理論就是在對(duì)傳統(tǒng)科層治理模式所導(dǎo)致的效率低下、反應(yīng)遲鈍、結(jié)構(gòu)僵化與協(xié)調(diào)缺失等及競(jìng)爭(zhēng)治理模式所導(dǎo)致的功能碎片化、政策制定與執(zhí)行碎片化、公共服務(wù)供給碎片化和整合不足等流弊進(jìn)行反思批判的基礎(chǔ)上日漸形成的。因整體性治理順應(yīng)了當(dāng)時(shí)英國社會(huì)潮流和得到英國政府和公民的高度認(rèn)同與大力提倡而成為英國政府治理變革的新趨勢(shì)。這一改革趨勢(shì)不僅在英國、澳大利亞和新西蘭這些被稱為新公共管理改革先鋒的盎格魯-撒克遜國家非常明顯，而且在其它并沒有致力于推行新公共管理改革的國家也日益顯現(xiàn)。從而成為作為目前西方政府備受親睞的政府治理理論。

在?？怂箍磥?。建立信任是整體主義和整體性治理的關(guān)鍵要素。信任是良好政府組織秩序的基礎(chǔ)之一，缺少信任政府組織將出現(xiàn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的危機(jī)。信任是一種代理關(guān)系，在這一條件中。委托人將其自身或其利益置于某種風(fēng)險(xiǎn)之上，他們這樣做的信念是具有一定理性的代理人會(huì)依委托人所提供的激勵(lì)或所制定的規(guī)則行事，當(dāng)委托人就預(yù)期行為和利益而將事務(wù)委托給代理人時(shí)，信任即存在。

就類別而言，?？怂箯膹V義上對(duì)信任進(jìn)行分類：（1）當(dāng)我們認(rèn)為個(gè)體關(guān)于其意圖的陳述值得相信時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生最低限度或謹(jǐn)慎的信任。此時(shí)，我們會(huì)相信他關(guān)于做或不做某事的承諾、威脅及其他意圖。（2）我們可能信任他人或政府組織執(zhí)行基于某種法規(guī)而明確或隱含地與之締結(jié)的契約。并且會(huì)信任他們將在契約條文所明確或隱含要求的權(quán)限范圍內(nèi)執(zhí)行。（3）我們可能信任他人或政府組織將我們的利益放在首位，并以其判斷力在委托代理關(guān)系中維護(hù)我們的利益。若契約條文對(duì)我們不利，他會(huì)將其置于一旁。若契約條文對(duì)我們有利，他更會(huì)錦上添花。（4）第四種信任，我們稱之為絕對(duì)信任或道德信任。

就信任的原因而言，?？怂拐J(rèn)為其原因主要包括如下幾方面內(nèi)容：首先，我們之所以產(chǎn)生信任是基于過去與人或政府組織交往并證實(shí)他們是可靠的經(jīng)驗(yàn)。其次。我們之所以產(chǎn)生信任是源于這個(gè)體或政府組織享有一定的聲譽(yù)。這當(dāng)中有兩種情況：（1）我們可能將這一聲譽(yù)視為一種參照，是基于他人的公平經(jīng)驗(yàn)而產(chǎn)生信任；（2）我們推斷這個(gè)體或政府組織將珍視這一聲譽(yù)，并以可信賴的方式行事，以免毀壞聲譽(yù)，在這種情況下，聲譽(yù)就如同抵押品，例如制度原因。第三，信任可能是基于共同特征或身份而產(chǎn)生。例如，對(duì)于是同一國籍或來自同一地方，或者有時(shí)候純粹是同一性別的人，我們可能會(huì)認(rèn)為他們是可信任的；有時(shí)候，第一眼印象（eyeball-to-eyebaU judgement）也會(huì)成為我們產(chǎn)生信任的理由。在某些情況下，這是一種特殊的基于聲譽(yù)的信任，如果我們認(rèn)為人們珍視這種同一身份共同體內(nèi)的聲譽(yù)的話。如果我們認(rèn)為這個(gè)體或政府組織是基于同一身份或其他特征而對(duì)我們負(fù)有義務(wù)或責(zé)任感的話，那么身份共同體更多地與責(zé)任道德范疇有關(guān)。第四，我們也可能是基于各種制度原因而產(chǎn)生信任。一般的制度因素包括顧慮職責(zé)時(shí)的法律賠償。而具體的制度因素包括個(gè)體或政府組織給我們提供的擔(dān)保、保證或其它抵押。

?？怂拐J(rèn)為，大多數(shù)情況下我們不會(huì)僅基于一個(gè)原因產(chǎn)生信任。信任是諸多原因組合而成的產(chǎn)物。?？怂怪赋鰬?yīng)從整體來看待某一特定的信任關(guān)系。然而，經(jīng)驗(yàn)和聲譽(yù)通常都是需要時(shí)間來獲得和建立的。因此，最初，管理者在是否信任以及在多大程度上信任其他政府組織中的人，這一問題上的唯一“指南”（guide）是是否存在共同特征和制度。此種情況下的制度包括對(duì)方合作的具體法律義務(wù)和上級(jí)權(quán)威機(jī)構(gòu)為協(xié)調(diào)所強(qiáng)加的懲罰和獎(jiǎng)勵(lì)。一旦信任關(guān)系得以確立，我們就可以看到信任的理由及指向?qū)⑷鐖D1所示那樣很快地傳遞。事實(shí)上，此種傳遞并非一帆風(fēng)順。當(dāng)然，信任并非在背叛發(fā)生之后消失殆盡。同樣。對(duì)于喪失了我們的善意信任的個(gè)體或政府組織，我們對(duì)其的信任并不必定會(huì)大為下降或甚至退回到有所保留的信任。只要我們信任的理由不變，并且這些理由使我們相信破壞契約將會(huì)：（1）不太合適，以致即便我們不用善意去揣測(cè)，也無法想象他們會(huì)這樣做；（2）毀壞聲譽(yù)；（3）打破源于特定特征的義務(wù)責(zé)任；或（4）將會(huì)遭遇制度上的風(fēng)險(xiǎn)，如契約法或優(yōu)先擔(dān)保。那么他們?nèi)詫⑹侵档眯湃蔚摹Ｒ虼?，若善意信任被破壞，管理者將仍舊信任其他政府組織的成員，至少會(huì)盡其所能執(zhí)行隱含的契約。或最低限度地完成具體意圖、威脅或承諾。整體性運(yùn)作中的每一個(gè)行動(dòng)皆可以此種分析來進(jìn)行描述。事實(shí)上，對(duì)于有效合作而言，四種信任緣由往往都是必要的。

三、困境與根源

在本研究看來。政府組織中整體性人際信任的建立面臨著來自多方面的障礙。主要包括個(gè)體、結(jié)構(gòu)和技術(shù)三個(gè)層面。

（一）個(gè)體層面

在傳統(tǒng)社會(huì)中，自給自足的生產(chǎn)方式?jīng)Q定了人際交往以血緣、地緣為基礎(chǔ)展開。受此影響，傳統(tǒng)社會(huì)的人際信任更多地局限于以血緣和地緣為基礎(chǔ)的信任模式，具有明顯的狹隘性、信任對(duì)象的局限性、受時(shí)空的限制性和信任達(dá)成的經(jīng)驗(yàn)性。而在現(xiàn)代社會(huì)中，這種以血緣和地緣為基礎(chǔ)的信任模式仍然存在并發(fā)揮重要作用。隨著政府組織間邊界的日漸模糊，公民的交往尚處于時(shí)空完全統(tǒng)一的“在場(chǎng)”交往的特殊人際信任，這種特殊人際信任依據(jù)關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近來決定信任度的高低，決定了這一信任模式的封閉性和狹隘性及范圍的狹小性仍然存在。這種特殊人際信任模式缺乏帶有普遍性的責(zé)任感，不利于政府組織秩序和公道原則的構(gòu)建及維系。政府組織轉(zhuǎn)型打破了原有結(jié)構(gòu)與個(gè)體生存狀態(tài)，拓展了人際交往空間。同時(shí)。人際交往內(nèi)容或目的愈加多樣、豐富和復(fù)雜，人際情感溝通變得更加困難。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面效應(yīng)和利益取向使人際信任的價(jià)值遭到不同程度的泯滅，人際關(guān)系難以得到有效協(xié)調(diào)，使人際信任陷入了困境。

（二）結(jié)構(gòu)層面

目前，各政府組織在結(jié)構(gòu)上都或多或少地存在著各種不合理現(xiàn)象。如政府組織職能定位不準(zhǔn)確，職權(quán)劃分不明確；政府組織職能結(jié)構(gòu)不合理；政府組織的公共管理職能和公共服務(wù)職能未得以充分重視；上下級(jí)政府組織之間的職權(quán)劃分不明確，同一層級(jí)政府組織之間的職權(quán)劃分不規(guī)范。職權(quán)重合、職責(zé)交叉重復(fù)和多頭管理等現(xiàn)象較為普遍：政府機(jī)構(gòu)序列設(shè)置不夠規(guī)范、不夠科學(xué)，有些領(lǐng)域中機(jī)構(gòu)較多、管理分散化、碎片化等問題長(zhǎng)期存在；政府組織間關(guān)系沒有理順，條塊矛盾突出；政府組織層級(jí)過多，結(jié)構(gòu)扁平化趨勢(shì)受阻；上情難以及時(shí)全面準(zhǔn)確地下達(dá)，下情也難以及時(shí)全面準(zhǔn)確地上達(dá)；大量臨時(shí)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，缺少法律依據(jù)，隨意性較大，使部分部門的職責(zé)權(quán)限趨向模糊化，結(jié)構(gòu)更加不夠合理。結(jié)構(gòu)的不合理必將導(dǎo)致公民對(duì)政府組織的不信任或信任度低下。而政府組織又是由政府組織中官員和領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行管理和領(lǐng)導(dǎo)的，從而表現(xiàn)出公民對(duì)政府組織中官員和領(lǐng)導(dǎo)人或下級(jí)對(duì)上級(jí)的不信任或信任度低。同時(shí)，結(jié)構(gòu)不合理使政府組織間關(guān)系的緊張和沖突，政府組織間關(guān)系的緊張和沖突又直接導(dǎo)致了政府組織間成員的關(guān)系緊張和相互不信任。由上，結(jié)構(gòu)的不合理將導(dǎo)致人際不信任或人際信任度低下。

（三）技術(shù)層面

本研究認(rèn)為人際信任與政府組織中官員的管理和協(xié)調(diào)技術(shù)手段及網(wǎng)絡(luò)管理技術(shù)間有著密切聯(lián)系。管理技術(shù)低下。將降低政府組織的管理和協(xié)調(diào)效率，增加管理和協(xié)調(diào)成本。個(gè)別政府組織借助監(jiān)視系統(tǒng)等手段及命令和權(quán)威的方式對(duì)公民進(jìn)行監(jiān)控和管理，使公民對(duì)管理者和領(lǐng)導(dǎo)者產(chǎn)生不信任之感，從而降低管理者和領(lǐng)導(dǎo)者與公民間的人際信任度。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展使得公民間的交往空間進(jìn)一步拓展，交往內(nèi)容和交往手段更加多元化，面對(duì)面交往的比例大大下降，非面對(duì)面的間接交往比例則大大增加，虛擬空間的交往已成為新潮。在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支撐下的人際交往，在加強(qiáng)了人際間交流與溝通的同時(shí)。也給個(gè)別公民通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行行騙和犯罪的機(jī)會(huì)，給其他成員的生命、財(cái)產(chǎn)和聲譽(yù)帶來諸多不利影響，產(chǎn)生嚴(yán)重的網(wǎng)絡(luò)安全問題，從而加大了交往互信的難度和降低了人際信任度。

四、建構(gòu)與策略

正如希克斯所言，信任是政府組織得以運(yùn)行的基石。在本研究看來，建立政府組織中人際信任機(jī)制是實(shí)現(xiàn)政府組織整體性治理的核心要素。與整體性人際信任機(jī)制所面臨障礙的主要來源相對(duì)應(yīng)，需要從個(gè)體層面、結(jié)構(gòu)層面和技術(shù)層面進(jìn)行建構(gòu)。

（一）個(gè)體層面

依據(jù)整體性治理理論，筆者認(rèn)為，建立政府組織中的人際信任機(jī)制在個(gè)體層面上的策略主要包括如下幾個(gè)方面：

第一，建立相互理解與人際信任。在整體性治理理論看來，管理者需較為充分地了解他人背景，并樹立一種理念——“每個(gè)個(gè)體都是好樣的”。即管理者要充分相信政府組織中的成員都是具有一定的潛能，都是好樣的，對(duì)這些成員給予高度的信任。在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，人際信任的作用得到了充分肯定，并認(rèn)為人際信任在政府組織中的擴(kuò)散（Diffusion）能幫助復(fù)雜的政府組織實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。事實(shí)上，政府組織中有關(guān)個(gè)體特征知識(shí)的缺乏將導(dǎo)致人際關(guān)系的脆弱，影響政府組織成本的降低和政府組織效率的提升，而人際信任的建立則是解決政府組織信息不對(duì)稱與不確定性的有效途徑。人際信任又包括政府組織中官員與公民間的信任和公民間的信任。

在整體性政府組織中官員與公民之間的信任關(guān)系上，任何公民都渴望得到政府組織的認(rèn)同和信任，尤其是得到政府組織中官員的支持和信任，當(dāng)公民感受到來自政府組織和管理者的信任和支持時(shí)，將產(chǎn)生強(qiáng)烈的回報(bào)政府組織的愿望。從社會(huì)交換理論來看，在信任基礎(chǔ)上構(gòu)建起來的整體性政府組織中。公民為整體性政府組織所付出的努力，整體性政府組織將以回報(bào)的方式來回饋公民。同樣，就公民而言，他們所表現(xiàn)出的合作意向和協(xié)作行為并非只基于即時(shí)性的獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰，更多的是公民相信其付出努力后，政府組織中官員將對(duì)公民的行為予以肯定、贊揚(yáng)或正面的評(píng)價(jià)，并得到來自政府組織和管理者層面的對(duì)等的收獲和回報(bào)。當(dāng)公民認(rèn)為整體性政府組織中的管理者是信任、支持他們并且是值得信賴時(shí)，就會(huì)有良好的行為表現(xiàn)。也就是說，管理者的信任有助于公民的歸屬感和積極性的產(chǎn)生和提升。因而，整體性的政府組織運(yùn)作有賴于良好的政府組織中官員和公民間的高度理解和充分信任，即整體性的政府組織運(yùn)作有賴于良好的人際關(guān)系和人際信任的建立。

在公民間的信任關(guān)系上，在一定政府組織情境下。若公民間信任程度較高，他們將采取產(chǎn)生單方協(xié)作、利他和職務(wù)外工作等自發(fā)合作行為，并將其更多的時(shí)間與精力集中于整體性政府組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，自愿服從政府組織中各項(xiàng)規(guī)章和制度，使信息流在政府組織各環(huán)節(jié)中得以暢通傳遞，從而達(dá)成效率的提高，失敗風(fēng)險(xiǎn)的減少，阻力的消除及政府組織集體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從公民間的信任關(guān)系建構(gòu)的途徑上看，需要限制特殊信任，擴(kuò)大一般信任。所謂特殊信任又可稱為關(guān)系信任，就是在結(jié)構(gòu)上是以血緣為中心和以親密度為范圍的信任。此種信任模式主要是建立在家族觀念和私人關(guān)系基礎(chǔ)上。對(duì)“自己人”持有相當(dāng)高的信任度，對(duì)“外人”的信任度則相當(dāng)?shù)?。這種信任模式在我國各政府組織中表現(xiàn)的較為突出。一般信任又可稱為普遍信任，這種信任是建立在對(duì)公民普遍信任的基礎(chǔ)上，而非建立在私人關(guān)系和家族觀念的基礎(chǔ)上，既對(duì)“自家人”信任又對(duì)“外人”信任，不以關(guān)系親疏為信任前提。由特殊信任和一般信任的概念可知，特殊信任具有較大的局限性和狹隘性。自古以來，忠誠是政府組織及其管理者對(duì)公民一項(xiàng)重要要求，其中一般信任倡導(dǎo)的是對(duì)整個(gè)政府組織的忠誠，特殊信任則倡導(dǎo)對(duì)個(gè)體的“私忠”或“愚忠”。高度的“私忠”或“愚忠”容易導(dǎo)致政府組織腐敗案件的發(fā)生。

第二，創(chuàng)建新的“領(lǐng)導(dǎo)人和英雄”（Crearing new leaders and heroes）。希克斯認(rèn)為，僅規(guī)勸人們改變思維方式是不夠的，并且這樣做可能會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)有知識(shí)和技術(shù)因?yàn)檫B貫性的缺乏而遭到破壞。同時(shí)也可能會(huì)招致那些感覺受到威脅的員工的抵制。創(chuàng)建更多的整合性思維和工作的方法所面臨的挑戰(zhàn)在于如何在構(gòu)建新的管理觀點(diǎn)和管理能力的同時(shí)保持現(xiàn)有的知識(shí)基礎(chǔ)與能力水平。

創(chuàng)建新的“領(lǐng)導(dǎo)人和英雄”轉(zhuǎn)變過程需要合乎邏輯順序，漸進(jìn)而行。首先是為提倡整體性視野的高級(jí)官員提供合法性。因?yàn)閯?chuàng)建新的“領(lǐng)導(dǎo)人和英雄”只有得到了公民的認(rèn)可和擁護(hù)，具有了一定的合法性，才能夠樹立其政府組織中的權(quán)威，運(yùn)用政府組織所賦予的權(quán)力對(duì)政府組織資源進(jìn)行分配，進(jìn)行整體性的采購和預(yù)算，實(shí)現(xiàn)政府組織的整體性運(yùn)作。其次，負(fù)有倡導(dǎo)和實(shí)施整體性策略的新領(lǐng)導(dǎo)人不僅需要合法性，還需要接觸到政府組織的信息資源和溝通渠道，這意味著不僅需要現(xiàn)有資源和渠道，還包括新創(chuàng)建的、能連接各管理層并鼓勵(lì)信息共享和共同決策的溝通渠道和平臺(tái)。因?yàn)橹挥袚碛辛肆己玫臏贤ㄇ篮推脚_(tái)，才能夠通過這一良好渠道和平臺(tái)對(duì)管理層進(jìn)行連接，使政府組織管理層之間達(dá)成充分的信任。實(shí)現(xiàn)信息共享與合作決策及政府組織的整體性運(yùn)作。再次，?？怂拐J(rèn)為，新“領(lǐng)導(dǎo)人和英雄”不僅需要進(jìn)入政府組織的重要決策通道，而且還需要能對(duì)之產(chǎn)生影響。這也意味著新“領(lǐng)導(dǎo)人和英雄”必須有政府組織影響力以左右決策。對(duì)此，僅有合法性和進(jìn)入權(quán)是不夠的，還需要有更多正式的政府組織權(quán)力作后盾。在Bartlett和Ghoshal看來，若要擁有政府組織權(quán)力，有兩個(gè)因素極為重要：即資源分配和責(zé)任分擔(dān)。這兩者能使新管理層與既定管理群體進(jìn)行抗衡。此外，對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)會(huì)使其在決策過程中擁有更多的權(quán)力和影響力。因而。通過建立新的領(lǐng)導(dǎo)人和英雄可以提高公民對(duì)整體性政府組織及其管理者的高度信任，提升整體性政府組織的凝聚力和整體性運(yùn)作能力。

第三，建立人際承諾。經(jīng)由有價(jià)值的職業(yè)通道所體現(xiàn)出來的激勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)的變化是為了政府更為廣泛的要求之一，即建立承諾。在跨國業(yè)務(wù)中這一要求已得到廣泛認(rèn)可，高層管理者必須得到每個(gè)成員對(duì)于公司整體運(yùn)作的個(gè)體承諾。我們將這一過程稱之為共同選擇。事實(shí)證明，它的整合效應(yīng)往往要強(qiáng)于其他任何復(fù)雜或高效的結(jié)構(gòu)或系統(tǒng)。在建立個(gè)體承諾的過程中有三點(diǎn)極為重要：（1）對(duì)政府組織的共同使命有明確和共同的了解；（2）高層管理者的行為可視（3）政府組織的人事政策。?？怂雇ㄟ^案例研究發(fā)現(xiàn)，在中央政府政策和規(guī)定中不斷重申合法性和預(yù)防性的思維和目標(biāo)，以此來建立對(duì)公共部門使命和目標(biāo)的共同理解，這是極為有利的。案例中研究亦顯示了要重視中央和地方政治高官和高級(jí)官員的可視行為。以及明顯非持續(xù)性的行為會(huì)造成破壞和混亂（如只注重投入而不注重產(chǎn)出、只注重事后控制而不注重事前預(yù)防的績(jī)效測(cè)量）。以上這些都離不開人事政策：（1）注重團(tuán)隊(duì)成員而非單干者的必要和價(jià)值；（2）促使管理者流動(dòng)以開闊視野和增長(zhǎng)知識(shí)；（3）注重培訓(xùn)和開發(fā)，以強(qiáng)化團(tuán)體價(jià)值觀并培養(yǎng)跨部門的人際關(guān)系；績(jī)效評(píng)估不僅只考慮可測(cè)量的投入，還顧及同事合作以及政府組織價(jià)值的堅(jiān)持。

第四，建構(gòu)人際溝通機(jī)制的第一個(gè)策略在于“啟動(dòng)對(duì)話”。這通常涉及到不同專業(yè)語言與組織語言間的轉(zhuǎn)換，以使雙方在就如何調(diào)解矛盾與沖突而展開激烈爭(zhēng)論之前了解彼此的基本立場(chǎng)。城然，政府組織基于不同自身利益和組織訴求而持有與某一組織相區(qū)別的觀點(diǎn)和立場(chǎng)并不表現(xiàn)出與眾不同的行為，這些政府組織間不同觀點(diǎn)和立場(chǎng)的沖突就表現(xiàn)為行為的沖突，導(dǎo)致政府組織間人際信任的缺失。大量研究證據(jù)顯示，人們?cè)谛湃嗡说囊话銉A向性上存在著個(gè)體差異。通常，被信任者所屬的組織或群體成為其推斷被信任者是否值得信任的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。我們?cè)诠矆?chǎng)合遇到問題時(shí)更可能在第一時(shí)間向人群中身著警服的人尋求幫助，因?yàn)榫爝@個(gè)社會(huì)群體已獲得普遍信任。這種信任的機(jī)制在于，人們將一個(gè)群體的成員資格，作為界定與群體內(nèi)其他成員交往時(shí)“低風(fēng)險(xiǎn)人際信任”的判斷準(zhǔn)則事實(shí)上，政府組織間存在分歧和矛盾是正常的并具有一定客觀必然性，即使管理者殫精竭慮也很難從完全避免。在?？怂箍磥?，面對(duì)這種沖突需要進(jìn)行政府組織間的人際溝通，其中第一個(gè)策略在于啟動(dòng)對(duì)話。這種做法在企業(yè)中更為常見。如百安居則提出“閑談漫話”（Easy Talk），摩托羅拉公司提出“暢所欲言”（Speak out）等，旨在通過開啟對(duì)話機(jī)制增進(jìn)組織中人際溝通。

（二）結(jié)構(gòu)層面

如前所述，結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致了政府組織間關(guān)系的緊張和沖突，政府組織間關(guān)系的緊張和沖突制造了人際關(guān)系的緊張氛圍，直接導(dǎo)致了政府組織間成員的關(guān)系緊張和相互不信任。也就是說，結(jié)構(gòu)不合理將導(dǎo)致人際不信任或人際信任度低下。因此，有必要加強(qiáng)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)與整合，使政府組織盡可能地滿足公民的公共服務(wù)和公共管理需求，緩解政府組織間及各公民間的分歧和沖突，提高人際信任度。

?？怂箍磥?，需要對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行整合：（1）聯(lián)合性工作（ioint working）：暫時(shí)性的協(xié)同運(yùn)作；（2）聯(lián)合及共同開發(fā)（joint venture）：在主要規(guī)劃上，進(jìn)行長(zhǎng)期性的共同規(guī)劃及工作，且至少一個(gè)以上參與主體的任務(wù)有關(guān)；（3）輔助工具（satellite）：獨(dú)立的個(gè)體間，為共同擁有，創(chuàng)造出達(dá)成整合的機(jī)制；（4）策略聯(lián)盟（strategic alliance）：進(jìn)行長(zhǎng)期性的共同規(guī)劃及工作，且至少一個(gè)以上參與主體的任務(wù)有關(guān)；（5）同盟（union）：形式性的行政統(tǒng)一，仍維持明確的自主性；（6）合并（merger）：創(chuàng)造單一主體及身份的新結(jié)構(gòu)。為實(shí)現(xiàn)整體性整合，希克斯設(shè)計(jì)出了具體步驟：從合作層面上看：在追求互相合作的機(jī)構(gòu)問，需確定清晰的合作階段：了解達(dá)成這些合作目標(biāo)所需要的背景，尤其是限制和障礙。從整合層面上看：需界定整合所需要的條件；界定實(shí)現(xiàn)整合所需要的權(quán)力工具和資源；運(yùn)用權(quán)力工具和資源達(dá)成整合所要的條件。從行動(dòng)層面上看：界定潛在風(fēng)險(xiǎn)：界定用來克服障礙和控制風(fēng)險(xiǎn)的工作和策略。從評(píng)估層面上看：界定機(jī)制或具體的整合行動(dòng)來達(dá)成策略，并有技術(shù)地開展策略：設(shè)計(jì)和執(zhí)行評(píng)估體系來監(jiān)控和評(píng)價(jià)整合策略的結(jié)果，并控制整合策略的前景；工作再設(shè)計(jì)和策略。

通過以上措施可以明確政府組織職能定位和職權(quán)劃分，合理調(diào)整政府組織的職能結(jié)構(gòu)；充分重視政府組織的公共管理職能與公共服務(wù)職能；明確縱向的上下級(jí)政府組織之間職權(quán)劃分，規(guī)范橫向同一層級(jí)政府組織之間的職權(quán)劃分：實(shí)現(xiàn)逆部門化逆碎片化改革，規(guī)范政府機(jī)構(gòu)序列設(shè)置，避免機(jī)構(gòu)龐雜、管理分散化、部門碎片化等問題的出現(xiàn)：理順政府組織間關(guān)系，緩解條塊矛盾，使結(jié)構(gòu)更加合理。

（三）技術(shù)層面

依據(jù)整體性治理理論，筆者認(rèn)為，建立政府組織中的人際信任機(jī)制在技術(shù)層面上的策略主要包括如下幾個(gè)方面。

第一，規(guī)范政府組織管理方式和提升管理技術(shù)，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)，提高人際信任度。一方面，需要規(guī)范政府組織管理方式。提升管理技術(shù)和協(xié)調(diào)效率。降低管理和協(xié)調(diào)成本。通過科學(xué)的人性化的管理方式而非借助監(jiān)視系統(tǒng)等手段及命令和權(quán)威的方式對(duì)公民進(jìn)行管理，提升公民對(duì)管理者和領(lǐng)導(dǎo)者的信任感，進(jìn)而提升管理者和領(lǐng)導(dǎo)者與公民間的人際信任度。另一方面，需要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)。通過網(wǎng)絡(luò)安全的建設(shè)，為公民間交往空間的進(jìn)一步拓展，交往內(nèi)容和交往手段更加多元化提供安全保障，從而降低交往互信的難度和提高人際信任度。

第二，加強(qiáng)人際信任制度化研究。?？怂乖谄渲鳌哆~向整體性治理》中提出了信任概念、信任的維度和構(gòu)建信任的路徑，并指出信任需要制度化。制度影響人際交往中的規(guī)范、慣例和經(jīng)驗(yàn)，無論明文規(guī)定的。還是心照不宣的，都為判斷他人的行為是否值得信任提供了重要的信息。隨著政府組織間邊界的日漸模糊，公民的交往也由原來時(shí)空完全統(tǒng)一的“在場(chǎng)”交往向跨越時(shí)空的“缺場(chǎng)”交往轉(zhuǎn)變，交往的類型也應(yīng)該隨之轉(zhuǎn)化，由原來的特殊信任向一般信任轉(zhuǎn)移并使其制度化。眾所周知，特殊信任依據(jù)關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近來決定信任度的高低，注定了這一信任模式的封閉性和狹隘性及范圍的狹小性。這種特殊的信任模式缺乏帶有普遍性的責(zé)任感及對(duì)整體性政府組織管理機(jī)構(gòu)與規(guī)則的普遍性認(rèn)同，不利于公共秩序與公道原則的構(gòu)建和維系。如前所述，有必要建立一般信任模式，限制特殊信任模式。當(dāng)一般信任代替特殊信任，人際關(guān)系網(wǎng)的異質(zhì)性和松散性也隨之提高，關(guān)系網(wǎng)對(duì)個(gè)體的約束力越來越低。同時(shí)現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)流動(dòng)、開放和跨時(shí)空交往“匿名社會(huì)”，民俗村約和群體壓力對(duì)失信的抑制也日漸減弱?！皩?duì)陌生人無感情的和普遍的信任要變得可信和有保證，就必須有其他因素作為媒介”。此媒介即制度。制度信任不是由人們理性的計(jì)算結(jié)果推斷出來，也非一種明確的契約，它是組織成員對(duì)制度或規(guī)則所達(dá)成的共識(shí)，依賴于成員對(duì)制度和規(guī)則認(rèn)同和內(nèi)化的程度?？梢?，有必要將一般信任模式予以制度化，建構(gòu)良好的以規(guī)則和制度為基礎(chǔ)的整體性人際信任，促進(jìn)整體性協(xié)調(diào)與合作。

五、余論與展望

人際信任機(jī)制不僅關(guān)系到整體性政府組織合作與運(yùn)行的持久性和有效性。也關(guān)系到政府組織內(nèi)的知識(shí)、技術(shù)和信息等資源的共享與擴(kuò)散，還將關(guān)系到整體性政府組織合作機(jī)制的合理建構(gòu)。更重要的是，從運(yùn)行機(jī)制上看，人際信任是整體性政府組織自我履行的機(jī)制而不是規(guī)制性的制度安排。因此，信任是合作組織有別于正式合約的協(xié)調(diào)和控制機(jī)制，它可拓展政府組織的合作機(jī)會(huì)，強(qiáng)化政府組織的合作傾向，實(shí)現(xiàn)整體性運(yùn)作。整體性政府組織主要成員問的高信任度對(duì)于成千練高效的管理和決策團(tuán)隊(duì)，提高整體性政府組織的工作效率具有重要作用。整體性政府組織核心管理目標(biāo)是使政府組織中的所有成員接受一種互利與合作的行為規(guī)范，達(dá)致整體性協(xié)調(diào)。進(jìn)而使政府組織發(fā)揮出其整體性功效。人際信任與社會(huì)規(guī)范等其它整體性政府組織特征相結(jié)合，共同構(gòu)成整體性政府組織的運(yùn)行資本。通過這一社會(huì)資本能增強(qiáng)公民的整體性合作能力，實(shí)現(xiàn)其共同的整體性目標(biāo)。

有學(xué)者提出，人際信任和民主間的相互聯(lián)系可以稱得上是得到普遍承認(rèn)的命題。如阿爾蒙德與維巴就在其著作《公民文化》中明確指出人際信任和民主制度的順利運(yùn)轉(zhuǎn)間存在著比較高的正相關(guān)關(guān)系。而帕特南則基于長(zhǎng)期的跟蹤研究發(fā)現(xiàn)意大利北方的民主制度之所以運(yùn)轉(zhuǎn)良好及政府績(jī)效較高，主要是因?yàn)槿穗H信任、網(wǎng)絡(luò)等各種社會(huì)資本的存在；與北方相比，南方也擁有相同的制度構(gòu)架。但因人際信任度較低，其不僅民主運(yùn)轉(zhuǎn)艱難而且政府的治理績(jī)效也較差。在本研究看來，人際信任與整體性協(xié)調(diào)機(jī)制的順利運(yùn)行存在著較高的正相關(guān)關(guān)系。換言之，政府組織中人際信任度越高，整體性協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行越好，越能擺脫有組織的無序狀態(tài)并實(shí)現(xiàn)哈耶克倡導(dǎo)的“人類合作的擴(kuò)展秩序”，越能提升整體性政府組織績(jī)效和實(shí)現(xiàn)政府組織整體性治理。

責(zé)任編輯 楊小民