□文/翟振才張業(yè)湘

（1.常德職業(yè)技術(shù)學(xué)院；2.常德市農(nóng)經(jīng)局 湖南·常德）

《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》（以下簡稱《合作社法》）頒布實(shí)施以來，政府在建立健全合作社相關(guān)法律體系、政策支撐體系，加強(qiáng)對(duì)合作社規(guī)范化建設(shè)指導(dǎo)，為合作社培養(yǎng)人才等方面積極推動(dòng)，促進(jìn)了農(nóng)民專業(yè)合作社的快速發(fā)展。截至2011年底，我國農(nóng)民專業(yè)合作社總數(shù)達(dá)50.9萬個(gè)，入社成員達(dá)3，444.1萬個(gè)（戶），帶動(dòng)非入社成員5，366萬戶。張曉山（2012）認(rèn)為，我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展到現(xiàn)在，正處于從注重?cái)?shù)量擴(kuò)張到注重質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司孫中華認(rèn)為，隨著城市化的進(jìn)程加快，“誰來種地，誰來養(yǎng)豬”的問題越來越迫切，合作社所扮演的角色會(huì)越來越重要。政府在合作社的轉(zhuǎn)型發(fā)展中應(yīng)該怎樣進(jìn)一步發(fā)揮扶持和推動(dòng)作用，已成為合作社快速、健康、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

一、政府在促進(jìn)合作社可持續(xù)發(fā)展中的缺失

《合作社法》第九條規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)業(yè)行政主管部門和其他有關(guān)部門及有關(guān)組織，依照本法規(guī)定，依據(jù)各自職責(zé)，對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的建設(shè)和發(fā)展給予指導(dǎo)、扶持和服務(wù)?！备魇∫罁?jù)《合作社法》制定的實(shí)施辦法（或條例）中也相應(yīng)明確了政府相關(guān)職能部門的職責(zé)。如，《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法〉辦法》第六條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府農(nóng)村工作部門負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)民專業(yè)合作社工作。農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)農(nóng)民專業(yè)合作社的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、試點(diǎn)示范、項(xiàng)目扶持、信息服務(wù)和培訓(xùn)等具體工作，所需工作經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算?！薄督K省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》第六章對(duì)政府相關(guān)部門如何扶持和服務(wù)合作社作出了專門規(guī)定。實(shí)際上，合作社相關(guān)政策法規(guī)中對(duì)政府相關(guān)職能部門應(yīng)履行的職責(zé)不是很明晰，相關(guān)條款的可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致政府相關(guān)職能部門的作用不能充分發(fā)揮。同時(shí)，各部門對(duì)合作社的管理逐漸演變?yōu)楦鞑块T間的力量博弈，相關(guān)職能部門之間的很難協(xié)調(diào)，如農(nóng)業(yè)主管部門就根本不能解決合作社的融資難問題、稅收負(fù)擔(dān)問題等。

（一）合作社設(shè)立之前的指導(dǎo)與培訓(xùn)工作嚴(yán)重滯后。農(nóng)民專業(yè)合作社以其成員為主要服務(wù)對(duì)象，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購買，農(nóng)產(chǎn)品的銷售、加工、運(yùn)輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)。在合作社的運(yùn)營過程中要遵循以服務(wù)成員為宗旨，謀求全體成員的共同利益；成員地位平等，實(shí)行民主管理；盈余主要按照成員與農(nóng)民專業(yè)合作社的交易量（額）比例返還等原則。為了規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社的行為，保護(hù)合作社成員的利益，充分發(fā)揮合作社引領(lǐng)農(nóng)民發(fā)家致富、促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，合作社領(lǐng)頭人——理事長是關(guān)鍵。理事長是合作社的靈魂人物，從合作社發(fā)展的實(shí)際情況看，沒有合格的理事長，就沒有成功的合作社，理事長對(duì)合作社發(fā)展有著重要的作用。一個(gè)合作社的理事長，僅僅掌握了一定的生產(chǎn)技術(shù)或擁有一定的營銷經(jīng)驗(yàn)和渠道是不夠的，他們還應(yīng)具有相應(yīng)的管理知識(shí)和業(yè)務(wù)知識(shí)，更為重要的是要有良好的思想素質(zhì)和道德素質(zhì)。他們不僅要有為農(nóng)民群眾服務(wù)的愿望和能力，而且在群眾中要有一定的威望。那些持有合作社是我發(fā)起的，我就是合作社，我的意志、我的想法就是合作社的想法的理事長是不可能辦好合作社的，因?yàn)樗麄兒茈y做到“以服務(wù)成員為宗旨，謀求全體成員的共同利益”，民主管理、財(cái)務(wù)公開、民主監(jiān)督更是難以實(shí)現(xiàn)的理想化要求。因此，合作社設(shè)立之前的指導(dǎo)和培訓(xùn)工作顯得尤為重要。在當(dāng)前的形勢(shì)下，承擔(dān)農(nóng)民專業(yè)合作社業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)工作任務(wù)的農(nóng)村經(jīng)營管理部門由于種種原因沒有也不可能在合作社設(shè)立之前開展必需的培訓(xùn)工作。

（二）合作社設(shè)立和運(yùn)作過程中的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和業(yè)務(wù)監(jiān)管責(zé)任不清。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，工商行政管理部門負(fù)責(zé)農(nóng)民專業(yè)合作社的注冊(cè)登記，政府農(nóng)村工作部門負(fù)責(zé)農(nóng)民專業(yè)合作社組織協(xié)調(diào)，農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)農(nóng)民專業(yè)合作社的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、試點(diǎn)示范、項(xiàng)目扶持、信息服務(wù)和培訓(xùn)等具體工作。實(shí)際上，由于農(nóng)民專業(yè)合作社設(shè)立的五項(xiàng)條件相對(duì)寬松，而且沒有對(duì)發(fā)起人自身的約束條件，注冊(cè)登記部門基本上不能發(fā)揮監(jiān)督作用，使得不少為套取國家政策優(yōu)惠而發(fā)起成立的合作社得以注冊(cè)登記。有少數(shù)合作社的入社農(nóng)戶名冊(cè)都是虛假的。合作社設(shè)立條件的相對(duì)寬松使得那些設(shè)立動(dòng)機(jī)不純的合作社不可避免的出現(xiàn)管理不規(guī)范，不少的合作社為了爭取項(xiàng)目等需要而做假賬。政府農(nóng)村工作部門和農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)也因?yàn)闆]有明確其監(jiān)督職能而沒有履行本應(yīng)由其承擔(dān)的監(jiān)督職責(zé)。到目前為止，農(nóng)民專業(yè)合作社會(huì)計(jì)報(bào)表的上報(bào)匯總工作還沒有正常開展，合作社財(cái)務(wù)管理的外部監(jiān)督也沒有明確的部門承擔(dān)。農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)務(wù)報(bào)表接受主體的缺失也是導(dǎo)致其財(cái)務(wù)管理不規(guī)范的一個(gè)重要原因。

（三）合作社申請(qǐng)和使用國家財(cái)政補(bǔ)助資金的審核、檢查不嚴(yán)。國家對(duì)合作社實(shí)行財(cái)政補(bǔ)助的目的是為了改善合作社的基礎(chǔ)設(shè)施條件、提高合作社綜合生產(chǎn)經(jīng)營能力以及社員的技術(shù)水平和綜合素質(zhì)等，并通過這些合作社來發(fā)揮示范和帶動(dòng)效應(yīng)，促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，既有專門為了套取國財(cái)政補(bǔ)助資金而成立的農(nóng)民專業(yè)合作社，也有平時(shí)不開展會(huì)計(jì)核算、為了爭取國家財(cái)政補(bǔ)助資金而臨時(shí)趕做假賬的農(nóng)民專業(yè)合作社。這些農(nóng)民專業(yè)合作社雖然是少數(shù)，但也暴露出了政府相關(guān)職能部門審核把關(guān)不嚴(yán)的漏洞，使那些真正遵循“民辦、民管、民受益”原則的農(nóng)民專業(yè)合作社產(chǎn)生了對(duì)國家政策的不信任感。

二、政府應(yīng)在合作社可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用

從長遠(yuǎn)看，政府扶持農(nóng)民專業(yè)合作社的主要方式應(yīng)當(dāng)是建立健全公共服務(wù)平臺(tái)，為它們提供所需的各類服務(wù)，例如登記注冊(cè)、合作理念培訓(xùn)、經(jīng)營管理和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)指導(dǎo)、市場(chǎng)營銷服務(wù)、人才培養(yǎng)以及政策法律咨詢等。而稅收優(yōu)惠、資金補(bǔ)貼等特殊政策，將隨著農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展壯大而逐步與各類市場(chǎng)主體一視同仁。

（一）農(nóng)村經(jīng)營管理部門在業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)上要有更大的作為。合作社相關(guān)法律法規(guī)中賦予了農(nóng)村經(jīng)營管理部門對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社負(fù)有業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)等職責(zé)，各級(jí)財(cái)政部門也安排了一定的經(jīng)費(fèi)。因此，農(nóng)村經(jīng)營管理部門要進(jìn)一步發(fā)揮作用。

1、指導(dǎo)做好合作社成立之前的可行性分析工作。在農(nóng)民專業(yè)合作社設(shè)立之前，召集相關(guān)的專家?guī)椭M(jìn)行調(diào)查分析，指明合作社經(jīng)營管理的正確方向，初步制定合作社的發(fā)展規(guī)劃，從而使合作社在發(fā)展過程中少走彎路。同時(shí)，在得到專家肯定的基礎(chǔ)上，發(fā)起人和他的追隨者就能夠有力地說服其他農(nóng)民或團(tuán)體參加到這一項(xiàng)目中來。

2、有計(jì)劃地開展理事長、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)成員、財(cái)務(wù)人員、社員的培訓(xùn)。農(nóng)民專業(yè)合作社作為組織農(nóng)民共同面對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的一種重要組織形式，管理者和社員的素質(zhì)高低直接影響到合作社發(fā)展壯大。因此，不斷提高管理者和社員的素質(zhì)已成為當(dāng)前農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的重要任務(wù)。農(nóng)村經(jīng)營管理部門要制定針對(duì)合作社的中長期培訓(xùn)計(jì)劃，分期分批開展培訓(xùn)工作，提高合作社人員素質(zhì)。

一是要做好合作社成立之前的發(fā)起人培訓(xùn)工作。要加強(qiáng)對(duì)新成立合作社登記注冊(cè)前的理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員的培訓(xùn)，把培訓(xùn)合格作為登記注冊(cè)的前提條件。培訓(xùn)內(nèi)容除了合作社申請(qǐng)?jiān)O(shè)立的有關(guān)知識(shí)、國家相關(guān)政策法規(guī)外，還應(yīng)包括合作社經(jīng)營和管理方面的知識(shí)。要重點(diǎn)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理知識(shí)的培訓(xùn)，提高發(fā)起人對(duì)做好民主管理和民主理財(cái)工作的認(rèn)識(shí)，確保合作社成立后財(cái)務(wù)管理規(guī)范運(yùn)行，從而增強(qiáng)合作社的發(fā)展后勁。

二是要做好合作社財(cái)務(wù)人員和監(jiān)事會(huì)成員的培訓(xùn)工作。會(huì)計(jì)核算是財(cái)務(wù)管理的基礎(chǔ)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)是做好會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)。針對(duì)目前合作社財(cái)務(wù)人員整體素質(zhì)不高的現(xiàn)狀，要認(rèn)真做好培訓(xùn)提高工作。培訓(xùn)的內(nèi)容要突出規(guī)范建賬（包括會(huì)計(jì)科目設(shè)置、會(huì)計(jì)賬簿建立、會(huì)計(jì)報(bào)表編制等）、成員賬戶登記、公積金和財(cái)政補(bǔ)助的量化到戶、盈余分配等重點(diǎn)。要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)成員的職責(zé)和技能培訓(xùn)，提高他們履行職責(zé)的意識(shí)和能力。

三是要做好合作社社員的培訓(xùn)工作。毛澤東歷來就非常重視農(nóng)民的教育問題，他在《論人民民主專政》中指出：“嚴(yán)重的問題是教育農(nóng)民。農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)是分散的，根據(jù)蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)，需要很長的時(shí)間和細(xì)心的工作，才能做到農(nóng)業(yè)社會(huì)化?！睆V大農(nóng)民文化素質(zhì)偏低和自身狹隘保守的小農(nóng)意識(shí)是農(nóng)民問題難以解決的內(nèi)在原因。合作社社員培訓(xùn)的目的主要是增進(jìn)對(duì)合作社的理解，逐步提高他們參與合作社管理的能力，前期培訓(xùn)重點(diǎn)應(yīng)放在相關(guān)政策法規(guī)的宣傳上。只有讓農(nóng)民真正弄清楚了合作社的性質(zhì)和作用，弄清楚了他們的權(quán)利和義務(wù)，農(nóng)民才會(huì)真心支持和擁護(hù)合作社，合作社才有持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。瀏陽市山鑫藥材生產(chǎn)開發(fā)專業(yè)合作社非常重視培訓(xùn)教育工作，著力提升成員素質(zhì)。培訓(xùn)內(nèi)容包括了藥材栽培技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)等專業(yè)知識(shí)和《合作社法》等相關(guān)的政策法規(guī)，收到了很好的效果。

3、幫助合作社做好財(cái)務(wù)管理工作。為了改變目前財(cái)政部門和農(nóng)村經(jīng)營管理部門互相推諉的情況，建議以縣農(nóng)經(jīng)局、鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站為主體，對(duì)合作社的會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理給予定期指導(dǎo)。湖南省桃源縣農(nóng)經(jīng)局統(tǒng)一印制“社員證”，要求詳細(xì)記載社員交易情況和盈余返還情況，對(duì)合作社規(guī)范財(cái)務(wù)管理起到良好的促進(jìn)作用。對(duì)于業(yè)務(wù)具有季節(jié)性、常年聘用會(huì)計(jì)人員不合算的合作社，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站開展代理記賬將有助于其財(cái)務(wù)管理的規(guī)范化。北京市密云縣探索的“社賬托管”做法，既促進(jìn)了合作社會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)公開規(guī)范化，又起到了節(jié)約開支和減少管理費(fèi)用的作用。湘鄉(xiāng)市山棗鎮(zhèn)威農(nóng)優(yōu)質(zhì)水稻種植專業(yè)合作社聘請(qǐng)山棗鎮(zhèn)經(jīng)管站為該社財(cái)務(wù)審計(jì)常聘機(jī)構(gòu)，并寫進(jìn)了該社章程。

（二）工商行政管理部門在注冊(cè)登記的審核上應(yīng)發(fā)揮更大的作用。由于我國的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》出臺(tái)滯后于農(nóng)村各種經(jīng)濟(jì)合作組織的發(fā)展，所以《農(nóng)民專業(yè)合作社法》在借鑒其他國家立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實(shí)際制定了相對(duì)較低的設(shè)立條件。為此，《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理?xiàng)l例》條例按照“適度規(guī)范，在規(guī)范中促進(jìn)發(fā)展，在發(fā)展中規(guī)范”的指導(dǎo)思想確立各項(xiàng)登記制度，在確保登記工作需要的前提下，設(shè)置了簡便易行的登記程序，以引導(dǎo)、扶持、鼓勵(lì)廣大農(nóng)民自愿組織起來，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社。為了不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，條例同時(shí)規(guī)定登記機(jī)關(guān)辦理農(nóng)民專業(yè)合作社登記不得收費(fèi)。這些規(guī)定對(duì)促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展發(fā)揮積極作用的同時(shí)也暴露了一些問題，如合作社設(shè)立登記只需有5名以上成員，數(shù)量偏少；社員以非貨幣資產(chǎn)出資只需全體成員評(píng)估作價(jià)，容易造成骨干成員出資的虛假；無農(nóng)業(yè)人口戶口簿的成員只需村民委員會(huì)（居民委員會(huì)）出具身份證明，難以審核成員戶的真實(shí)性等等。較低的設(shè)立條件和簡便的登記程序致使一些為套取國家優(yōu)惠政策的企業(yè)和個(gè)人也披上了“合作社”的外衣，這類合作社由于設(shè)立目的的利己性根本不可能為成員戶謀利益，多數(shù)只在申請(qǐng)國家支持的項(xiàng)目資金時(shí)才請(qǐng)人做了一套假賬，對(duì)真心引領(lǐng)農(nóng)民致富的合作社造成了負(fù)面影響。因此，在當(dāng)前農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展亟待規(guī)范的情況下，國家應(yīng)賦予工商行政管理部門在注冊(cè)登記時(shí)更多的審查職權(quán)，通過參與合作社的設(shè)立大會(huì)、抽查部分社員戶進(jìn)行實(shí)地走訪、對(duì)成員非貨幣出資的評(píng)估價(jià)進(jìn)行復(fù)核等措施來促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)范化發(fā)展。

（三）財(cái)政部門在國家財(cái)政補(bǔ)助資金的立項(xiàng)審核與使用檢查上應(yīng)加大力度。激勵(lì)與監(jiān)管并重的合作社發(fā)展政策，才能取得政策的正效應(yīng)。要改變通過資料審核的方式進(jìn)行立項(xiàng)審核與資金使用檢查，盡可能采取到合作社實(shí)地調(diào)查走訪的方式。對(duì)那些建賬不規(guī)范、不按規(guī)定向社員進(jìn)行盈余返還、不向社員進(jìn)行財(cái)務(wù)公開的合作社不予支持，真正把國家財(cái)政補(bǔ)助資金使用到為農(nóng)民謀利益的合作社項(xiàng)目中去。

加快發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社是推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)農(nóng)民增收的有效途徑。政府的扶持和推動(dòng)是農(nóng)民專業(yè)合作社可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵條件。因此，政府要在進(jìn)一步完善合作社相關(guān)法律法規(guī)、增強(qiáng)可操作性，明確相關(guān)職能部門職責(zé)、加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督等方面發(fā)揮更大的作用，促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社健康持續(xù)發(fā)展。

（本文為湖南省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目（2012ZK3112）；原標(biāo)題：政府在農(nóng)民專業(yè)合作社可持續(xù)發(fā)展中的不足及對(duì)策；收錄日期：2013年1月13日）

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