王愛芳

（南京信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 南京210003）

改革開放以來，中國(guó)政府針對(duì)政府機(jī)構(gòu)龐大、組織結(jié)構(gòu)不合理、權(quán)力過分集中、行政效率低下等問題先后在1982年、1988年、1993年、1998年和2003年進(jìn)行了五次規(guī)模較大的政府機(jī)構(gòu)改革。但由于政治、經(jīng)濟(jì)等諸多因素的制約，仍有許多問題亟待解決，如轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)管理方式、推進(jìn)電子政務(wù)、提高行政效率、降低行政成本等。中國(guó)與西方國(guó)家雖然有諸多差異，但在政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化等方面也有許多共同點(diǎn)，比如在行政發(fā)展方面都面臨著改善政府績(jī)效、提高政府能力等問題。因此，我們必須加強(qiáng)對(duì)西方行政改革的了解，借鑒其適合中國(guó)改革發(fā)展的優(yōu)秀行政理念，特別是西方政府的善治理論，來推進(jìn)和完善我國(guó)的行政改革。

一、西方政府“善治”理論及其基本要素

“善治”，英文名叫g(shù)ood government，也可譯為“良好的治理”，是西方學(xué)者和國(guó)際組織針對(duì)政府“治理失效”而提出的理論。概括說，“善治”就是促使公共利益最大化的管理過程?！吧浦巍钡谋举|(zhì)特征指它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與與公民社會(huì)的協(xié)調(diào)、互動(dòng)過程的最佳狀態(tài)［1］。

著名學(xué)者俞可平曾指出：“中國(guó)治理改革的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治?！薄吧浦巍崩碚撝饕畟€(gè)要素：一是合法性；二是法治，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等；三是透明性，指政治信息的公開性，即每一個(gè)公民都有權(quán)獲得與自己的利益相關(guān)的政府政策的信息；四是責(zé)任性；五是回應(yīng)，即公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求作出及時(shí)和負(fù)責(zé)的反應(yīng)；六是有效，即管理應(yīng)當(dāng)有很高的效率；七是穩(wěn)定；八是參與；九是公正；十是廉潔［2］。

從上述十大要素中可以看出，善治是政府與民間組織、公共部門與私人部門之間一種合作管理和伙伴關(guān)系，目的是為了促進(jìn)社會(huì)公共利益的最大化。在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化的過程中，政府不僅要轉(zhuǎn)變管理理念，還應(yīng)將相應(yīng)的理念用制度的形式加以完善和鞏固。

二、我國(guó)行政改革中存在的問題

許多年來，人們習(xí)慣于將我國(guó)的行政改革與撤并機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員等同起來，而事實(shí)上，行政改革不僅指結(jié)構(gòu)性的變革，還涉及到政府的治理方式及管理人員的價(jià)值觀念等方面的變革。五次行政改革使得我國(guó)政府機(jī)構(gòu)在設(shè)置上有了新的突破，但在政府的治理方式及其人員的價(jià)值觀念上，還存在著計(jì)劃時(shí)代的觀念和作風(fēng)，亟待改進(jìn)。

（一）以權(quán)制人，缺乏法治理念。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治原則要求國(guó)家公職人員在進(jìn)行公務(wù)活動(dòng)時(shí)應(yīng)遵循理性原則，按照法制的要求依法行使一些權(quán)力，但我國(guó)目前一些地方政府或其職能部門為了完成上級(jí)的任務(wù)，往往采用壓、嚇、哄、罵、打等簡(jiǎn)單粗暴的手段。這種強(qiáng)制行政行為與中國(guó)官民有別的思想有著緊密的聯(lián)系。中國(guó)兩千多年的封建統(tǒng)治過程中，使得人治思想根深蒂固，社會(huì)關(guān)系的維系主要通過個(gè)人內(nèi)心信念和道德規(guī)范來約束，政策法律的執(zhí)行，不是依據(jù)法律，而是以權(quán)制人、以勢(shì)壓人。這也是導(dǎo)致現(xiàn)今中國(guó)法規(guī)體系不健全、法治觀念淡薄、法制化進(jìn)程緩慢的一個(gè)主要因素。

（二）政策不透明，信息公開有待改進(jìn)。政府作為社會(huì)生活大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，在社會(huì)生活和政府行政之間承擔(dān)著輸入——轉(zhuǎn)換——輸出的信息交流和轉(zhuǎn)換關(guān)系，政府通過調(diào)研、征稅等手段，從社會(huì)中獲取行政管理所需的各種信息資源，經(jīng)過局部的試運(yùn)行、調(diào)整和轉(zhuǎn)換，再向社會(huì)輸出政策產(chǎn)品、指導(dǎo)文件或公共服務(wù)。但在中國(guó)，當(dāng)信息從輸入進(jìn)入轉(zhuǎn)換階段（即第二階段）時(shí)卻處于不透明狀態(tài)，人們對(duì)政府行政的法律政策依據(jù)、行政的法定程序以及行政結(jié)果知之甚少，只是盲目被動(dòng)地接受政府的行政決定?，F(xiàn)在，由于網(wǎng)絡(luò)、新聞等各種信息載體的迅速發(fā)展，信息公開化的程度得到改進(jìn)，但在很多時(shí)候，面對(duì)公眾的質(zhì)疑，政府都是處于被動(dòng)狀態(tài)，是迫于輿論壓力的被迫公開，沒能實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)到主動(dòng)的真正轉(zhuǎn)變。

（三）回應(yīng)不及時(shí)，缺乏服務(wù)理念?！吧浦巍崩碚撝小盎貞?yīng)”的基本內(nèi)涵是指公共管理機(jī)構(gòu)及其公務(wù)人員面對(duì)公民的要求，必須作出及時(shí)、負(fù)責(zé)的反應(yīng)，不得無故拖延或沒有下文［3］110。必要時(shí)，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期、主動(dòng)地向公民征詢意見、解釋公民有疑問的政策和問題。這一點(diǎn)與前面所提的善治理論中的“責(zé)任性”緊密相關(guān)，是“責(zé)任性”的最主要體現(xiàn)。政府在管理過程中習(xí)慣于坐在辦公室里進(jìn)行上傳下達(dá)，上行下效的傳統(tǒng)管理模式，而對(duì)于民間的呼聲、普通民眾的各項(xiàng)要求卻往往置之不理，或者是能拖則拖。公共管理機(jī)構(gòu)中的公務(wù)人員應(yīng)深刻領(lǐng)會(huì)“立黨為公、執(zhí)政為民”的理論精神，主動(dòng)征詢廣大民眾意見、定期解釋政策并不斷改進(jìn)辦事方式，對(duì)與群眾利益相關(guān)的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，要及時(shí)解答，主動(dòng)解決，切實(shí)做到為群眾排憂解難，不斷提升樹立服務(wù)理念。

（四）管理機(jī)制不健全，效率有待提高?！案啥喔缮僖粋€(gè)樣，干好干壞一個(gè)樣”的現(xiàn)象在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代普遍存在，改革開放以來，中國(guó)政府雖從各方面都在改變這種局面，但在機(jī)關(guān)單位“一杯清茶一支煙，一張報(bào)紙看半天”的現(xiàn)象仍普遍存在。政府部門和服務(wù)機(jī)構(gòu)的辦事效率普遍較低，在做到笑臉迎客的同時(shí)，卻不能快速高效地完成業(yè)務(wù)，難以讓企業(yè)和公眾滿意。這種管理效率低下的背后存在著各種原因，從根源上來看，主要是兩個(gè)方面：一方面，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，多頭管理或是無人管理現(xiàn)象仍然存在；另一方面，干部管理監(jiān)督機(jī)制不夠健全，干部能上不能下的事實(shí)普遍存在，對(duì)干部的監(jiān)督、問責(zé)也大都流于形式。

三、“善治”理論對(duì)我國(guó)行政改革的幾點(diǎn)啟示

“善治”理論自20世紀(jì)90年代以來影響不斷擴(kuò)大，它為眾多的國(guó)際組織及發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的官員和民眾所普遍接受并廣泛使用，正在變成國(guó)際社會(huì)學(xué)界的流行話語(yǔ)。比較東西方的行政改革，它們所面臨的許多問題是共同的，理論和實(shí)踐的軌跡也有許多重合之處。因此，中國(guó)政府可以從自身的國(guó)情出發(fā)，參考和借鑒西方政府的“善治”理論，在行政改革中注意從以下幾方面入手。

（一）摒棄人治觀念，牢固樹立法治理念。實(shí)行法治、保障司法獨(dú)立是善治的一項(xiàng)重要內(nèi)容。改革開放以來，由于確立了社會(huì)本位及企業(yè)、公民的主體地位，政府行政就從原來的強(qiáng)制性行政轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)性行政，從原來的強(qiáng)制要求管理對(duì)象按政府劃定的線路運(yùn)行來實(shí)現(xiàn)政府的主觀意圖，轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)服務(wù)對(duì)象朝自我目標(biāo)和這個(gè)目標(biāo)和諧統(tǒng)一的方向前進(jìn)。黨的十五大中明確提出了“建立社會(huì)主義法治國(guó)家”的目標(biāo)，并在隨后的立法工作和司法體制改革中都體現(xiàn)了這一目標(biāo)要求，使我們進(jìn)一步明確必須從人治管理觀念向法治管理觀念轉(zhuǎn)變。為此，就要做到：第一，政府政策必須符合社會(huì)目的、符合公民的普遍價(jià)值偏好，任何時(shí)候政府不能把自認(rèn)為好的政策強(qiáng)行推向社會(huì)。第二，當(dāng)政府目標(biāo)與企業(yè)、公民的目標(biāo)有分歧時(shí)，不應(yīng)以行政力量實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)，而應(yīng)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿，通過利益協(xié)調(diào)、引導(dǎo)縮小兩類目標(biāo)的差距，并努力從中找到一個(gè)最佳聯(lián)合點(diǎn)，使兩者達(dá)到一致。

（二）建立陽(yáng)光政府，實(shí)現(xiàn)信息公開。政治透明化是“善治”理念的主要內(nèi)容，其核心是政治信息的公開化，俗稱政務(wù)公開。政府公開行政，通過制度化的途徑向社會(huì)提供行政信息，既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的必然要求，也是一個(gè)國(guó)家民主建設(shè)的重要組成部分。從實(shí)踐角度，政務(wù)公開主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：第一，引導(dǎo)公眾參與決策過程。廣泛吸收社會(huì)力量參與行政決策過程，通過政府——社會(huì)之間反復(fù)充分的博弈，政策將具有最大的合理性與可接受性；第二，行政執(zhí)行過程公開，即政府的辦事紀(jì)律、辦事依據(jù)、辦事程序、辦事結(jié)果公開。近年來，我國(guó)政府通過推行電子監(jiān)察系統(tǒng)、網(wǎng)上審批和電子政務(wù)平臺(tái)建設(shè)等措施，拉近了政府與普通民眾的距離。但從總體上講，各地政府推行的“政務(wù)公開”大多流于形式，把執(zhí)行性事務(wù)公開，而相關(guān)事務(wù)的辦事依據(jù)、辦事標(biāo)準(zhǔn)以及決策過程卻很少公開。顯然，這種公開行政還有待進(jìn)一步深化。

（三）積極回應(yīng)，從管制轉(zhuǎn)向服務(wù)。政府能否及時(shí)、準(zhǔn)確回應(yīng)公民的要求，并提供高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)是衡量“善治”程度的重要內(nèi)容。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，民眾的訴求日益多元化，對(duì)于政府行政能力、政策施行水平的質(zhì)疑也時(shí)有耳聞。各級(jí)政府的回應(yīng)能力、應(yīng)對(duì)措施，已經(jīng)成為衡量各級(jí)政府執(zhí)政水平、檢驗(yàn)執(zhí)政理念的重要標(biāo)桿。對(duì)政府而言，社會(huì)、企業(yè)和公民既是管理對(duì)象，又是服務(wù)對(duì)象，是政府行政環(huán)繞的中心。政府行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)通過向公眾匯報(bào)工作、幫助公民了解法律和規(guī)章條例等途徑來順應(yīng)他們的意志、愿望實(shí)施職能活動(dòng)，從而獲得公眾的認(rèn)可。同時(shí)，還應(yīng)對(duì)公共決策回應(yīng)程序進(jìn)行制度化規(guī)范，逐步建立和完善公共決策回應(yīng)的時(shí)間、聽政程序、決策責(zé)任、決策公示等方面的制度，以實(shí)現(xiàn)政府行政從管制到服務(wù)的轉(zhuǎn)變。

（四）倡導(dǎo)低碳行政，從數(shù)量轉(zhuǎn)向效能。效能或有效性是“善治”理論的重要內(nèi)容。政府行政以公共服務(wù)為主旨，政府所提供的公共服務(wù)只有滿足了社會(huì)、企業(yè)和公民的需求，其價(jià)值才能得以實(shí)現(xiàn)。因此，政府績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以服務(wù)對(duì)象的滿意程度為根本，而不能僅僅停留在數(shù)量的多少上。改革開放以后，政府在提高行政效能和效率方面取得了一定的成效：一是通過五次機(jī)構(gòu)改革，使政府的專門經(jīng)濟(jì)管理部門得到精簡(jiǎn)，綜合管理部門得到充實(shí)和加強(qiáng)，機(jī)構(gòu)和人員更加精干，效率得以提高；二是實(shí)行行政審批制度改革，大幅度精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)和審批手續(xù)，規(guī)范審批行為，提高辦事效率。今后，在提高政府效能方面還應(yīng)從壓縮行政開支、規(guī)范行政收費(fèi)、綠色低碳行政等方面入手，不斷降低政府運(yùn)作成本，使政府成為一個(gè)廉潔和低成本運(yùn)作的政府，即廉價(jià)政府。

著名學(xué)者俞可平認(rèn)為，“善治”不同于我們常說的“治理”，它是國(guó)家權(quán)利向社會(huì)的回歸，是一個(gè)還政于民的過程［4］。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的中國(guó)，人們的文化水平在不斷提高，民主意識(shí)也在不斷增強(qiáng)，政府在行使公共權(quán)利時(shí)，必須充分考慮這些事實(shí)，不能把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代甚至是封建社會(huì)中的某些官僚作風(fēng)、形式主義帶到現(xiàn)代化的社會(huì)管理中。提高行政效率、增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、強(qiáng)化法制觀念、及時(shí)有效地批露民眾所關(guān)注的信息是資訊發(fā)達(dá)的現(xiàn)代政府應(yīng)具備的理念。

［1］覃敏健.善治視野下的“和諧社會(huì)”建設(shè)［J］.行政論壇，2007，（1）.

［2］俞可平.善治的十個(gè)要素［J］.求知，2008，（12）.

［3］俞可平.治理與善治［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

［4］彭彥.善治與我國(guó)政府廉政制度再造［J］.山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，（10）.