李曉光

（安徽農(nóng)業(yè)大學人文學院 安徽合肥 230036）

一、美國特殊教育立法的歷史概括

19世紀50-60年代的美國民權運動對殘疾人獲得平等權利是一種促進，殘疾兒童的家長開始為他們的孩子呼吁獲得更多的受教育的機會。在這種背景下，特殊教育的立法和改革開始受到關注。

1968年，殘疾兒童早期扶助法案（the Handicapped Children’sEarly Childhood Assistance Act；P.L.90-538）、 殘疾兒童早期教育方案（Handicapped Children’s Early Education Program）聯(lián)邦政府以經(jīng)費補助的方式，鼓勵各州政府規(guī)劃實驗性的早期教育方案和學校，以充實兒童早期生活經(jīng)驗，提供3至5歲的特殊幼兒和其家庭所需的各項服務。

1972年，經(jīng)濟機會修正法案（Economic Opportunity Act Amendments；P.L.94-424） 啟蒙教育計劃必須保留10%名額給特殊幼兒。

1975年，《所有殘疾兒童教育法》（Education for All Handicapped Children Act；P.L.94-142）保障所有身心障礙者接受免費及適性公共教育的權利，并規(guī)定為所有身心障礙學生擬定個別化教育計劃（IEP）以及安置于最少限制的環(huán)境。

1986年，《所有殘疾兒童教育法修正案》（Education for All Handicapped Children Act Amendments；P.L.99-457）保障出生至 3歲身心障礙嬰幼兒接受早期療育服務，及3至5歲身心障礙兒童接受學前特殊教育的權利，并規(guī)定需針對身心障礙嬰幼兒及其家庭之需求，擬定個別化家庭服務計劃（IFSP），且各州政府必須辦理全州的早期療育方案。

1990年，障礙者教育法案（Individuals with Disability Education Act；P.L.101-476，IDEA）該法案將1975年的《所有殘疾兒童教育法》更名為《障礙者教育法》,這種服務對象稱謂上的改變體現(xiàn)了在特教用于上的“以人為本”的理念[1]，即障礙只是人的某種特征,不應把人等同于障礙。在94-142公法的基礎上，改進鑒定措施、增加個別復健服務、在個別化教育計劃中加入轉銜服務及輔助科技服務、賦予身心障礙兒童有優(yōu)先參與學前教育計劃的權利，以及擴大最少限制環(huán)境的概念等。

1991年，障礙者教育法修正案（Individuals with Disabilities Education ActAmendments；P.L.102-119）在IDEA的基礎上，強調早期療育服務應于最大限度適合的環(huán)境下進行、建立轉銜政策和程序、為3至5歲身心障礙兒童擬定個別化家庭服務計劃、提供身心障礙兒童補助經(jīng)費，及賦予家長更多權益等。

1997年障礙者教育法修正案（Individuals with Disabilities Education Act Amendments；P.L.105-17，IDEA1997）在IDEA的基礎上，增加發(fā)展遲緩兒童的定義、初始評估和再評估的相關規(guī)定、強調早期療育服務應是家庭取向的、增加早期療育服務對象及規(guī)定各州領導機構應籌備學前身心障礙兒童之轉銜計劃等。

2004年，障礙者教育促進法案（Individuals with Disabilities Education Improvement Act；P.L.108-446，IDEA2004）在 IDEA的基礎上，針對特殊教育人員的任用資格、身心障礙學生的鑒定程序、學習障礙的鑒定程序、個別化教育計劃、早期療育服務、身心障礙嬰幼兒服務，以及家長參與和正當程序等方面的條款進行修訂。

二、美國特殊教育法的發(fā)展趨勢

美國的殘疾人教育法律的發(fā)展呈現(xiàn)出幾個趨勢：

（一）對待殘疾人的理念由醫(yī)療模式向社會模式轉變

醫(yī)療模式亦稱為生物醫(yī)學模式，世界衛(wèi)生組織殘疾人定義是以身體結構的生理與生物基礎為主，在此概念下，疾病與殘疾的關系是身體健康系統(tǒng)→病理→出現(xiàn)病癥，殘疾被定位為身體系統(tǒng)產(chǎn)生病變，且有具體可診斷的病癥，殘疾人被視為病人，也就是說殘疾人本身是以病人的角度接受各種治療與復健。此為“個人模式”，以個體健康、疾病與殘疾經(jīng)驗為主，并不考慮外在環(huán)境與社會結構因素對身心障礙的影響，而殘疾人成為醫(yī)療介入之客體。[2]

社會模式理論不從慈善救濟、專業(yè)需求、補償或是經(jīng)濟觀點對待殘疾人，而是從權利觀點看待殘疾人，強調殘疾人的尊嚴及國家應祛除社會障礙，使所有人均能享有充分之尊嚴及平等權利，因此社會模式也被稱為“人權模式”(human rightsmodel)。[3]現(xiàn)代的民主和法治社會要求尊重和保障人權，每個個體的充分發(fā)展是整個社會發(fā)展的前提，所以社會模式要求把身心障礙的人士作為社會的主體，保障他們參與社會的平等機會和自由權利。

1990國會通過的《美國殘疾人法案》（ADA）標志著“社會模式”在美國立法上的勝利，國會承認把殘疾人排除出社會和類型化是歷史的錯誤，這種隔離是人為的，是一貫的不公正和不必要的歧視和偏見。作為一種反歧視的法律，《美國殘疾人法案》（ADA）給予殘疾人和普通人同等的對待。[4]此后的特殊教育立法中都體現(xiàn)了對殘疾人的尊重和平等對待，例如。《障礙者教育法案》中規(guī)定“全納教育”以體現(xiàn)對殘疾人的尊重和平等對待。

（二）從隔離教育到全納教育

全納教育的倡導者W.Stainback和S1Sta2inback(1984)對特殊教育與普通教育相互隔離、各自平行發(fā)展的雙軌制體系提出明確的批評，認為特殊教育與普通教育應該“重新組合、建構、融合為一個統(tǒng)一的教育體系以滿足所有兒童的學習需要?！?975年，美國頒發(fā)了《所有障礙兒童教育法》(PL94-142)，該法提出最大限度地將殘疾學生安置在普通班級接受教育，與普通學生一起學習和生活。1990年10月，美國政府將1970年制定的《障礙者教育法》改為《殘疾人教育法》(PL101-467,簡稱 IDEA)，該法將“障礙兒童”(Handicapped Children)改為“殘疾兒童”(Children with Disabilities)，同時，又增加了兩類新的殘疾，即孤獨癥或自閉癥和腦外傷，這一名稱的更改和殘疾種類的增加，充分反映出美國政府依法保障各類殘疾兒童擁有平等接受適當教育的權利。同時，該法案還明確規(guī)定：如果有適當?shù)妮o助服務設施，全納教育可以取得令人滿意的效果，因此要將殘疾兒童安置在普通班級。1997年6月，美國政府又一次通過了重新修訂的《殘疾人教育法修正案》。該法案強調實現(xiàn)殘疾人的免費義務教育，以滿足他們的實際生活需要，保障殘疾兒童和家長的權利，提出最少受限制環(huán)境原則和適當教育原則，并從法律上強調了全納教育的必要性，進一步推動了全納教育改革運動。

全納教育指出，教育是一種權利，意味著任何團體和個人都不能被這種權利所拒絕。盡管教育的質量和效益是很重要的，但這不應壓倒個人的權利。正是由于這個原因，《薩拉曼卡宣言》提出了所有兒童都有受教育的權利，尤其是要關注和接納那些歷來受排斥遭歧視的弱勢群體兒童。[5]

（三）從“消極人權”到“積極人權”再到“連帶關系權利”

人權的歷史分析是由是法國學者聯(lián)合國教科文組織前法律顧問卡雷爾·瓦薩克（Karol vasak）完成的。瓦薩克提出了三代人權理論。他認為：第一代人權即各項個人反對國家干預的自由權利，如人身權、財產(chǎn)權。這一代人權的特征是國家對這些權利的實現(xiàn)負有消極不作為義務，被稱為“消極人權”。第二代人權即要求國家積極參與的社會權利，如經(jīng)濟、社會和文化的權利。這一代人權的特征是國家對這些權利的實現(xiàn)負有積極作為義務，稱為“積極人權”。第三代人權是關于人類生存條件的集體性“連帶關系權利”，如生存權、發(fā)展權、衛(wèi)生環(huán)境權和共同遺產(chǎn)權等。[6]消極人權憲法往往要求政府不作為就可以使人權得到較好的保障，目的是避免公權力對人權的侵犯。但是國家不能僅以消極不作為來保障人們的自由，還須積極地給付、介入，方確保人們的權利不因社會發(fā)展而形成的實質侵害與不平等，甚至損及人的尊嚴；另一方面，社會分工越來越細，社會日益多元，公共領域不斷擴大。于是，國家不斷地被要求介入國家的角色由消極變積極，由防御到服務。積極人權給予弱勢群體實質的平等保障，諸如健康權，工作權，受教育權，語言權。這些權利是有內在邏輯聯(lián)系的，保障殘疾人的語言權，使他們擁有使用盲文和手語的并受到尊重的權利，利用語言接受平等的教育，擁有和普通人一樣的教育機會，進而去工作，在工作中在與其他人平等的基礎上享有工作權，包括有機會在開放、具有包容性和對殘疾人不構成障礙的勞動力市場和工作環(huán)境中，為謀生自由選擇或接受工作的權利。比如《1990年美國殘疾人法》認為殘疾人獲得工作和接受教育的能力不僅受其傷害和疾病的直接影響，在很大程度上還受到他人的歧視和社會構建的限制。注重為殘疾人創(chuàng)造無障礙的生活環(huán)境，關于殘疾人權利的五項條款中的每一款，都直接或間接地影響著殘疾人的就業(yè)機會和就業(yè)條件。而1973年前的政策認為殘疾人在就業(yè)方面所面臨的障礙是由于其傷殘和疾病的限制造成的，如果這些限制因素被消除或通過其他方式得到補償，殘疾人的就業(yè)及其他問題就可以解決。所以，除了一些很少的例外，1973年前的政策注重對殘疾人進行收入損失和健康成本方面的補償以及減少他們在行動方面的障礙。[7]

從美國政府特殊教育立法進程分析，美國對特殊教育的認識是逐步深化的，法案體系逐漸完善，這些法案對殘疾兒童融入普通學校、構建全納教育環(huán)境提供了立法環(huán)境。同時，美國立法條文細致，對特殊教育需要的兒童種類以及界定明確，為普通學校接納他們以及教師認識和教育他們提供了依據(jù)，最少受限制環(huán)境和有針對性制訂符合個人學習需要的個別化教育計劃的要求明確具體。[8]

三、對美國特殊教育立法的評價

美國的殘疾人教育法取得了積極成效：一方面，各種保護法案互相銜接，彼此呼應，形成一個完整的保護體系。從美國所訂定專為殘疾人的諸多法案，及各種法案中均提及殘疾人的相關權益與服務表現(xiàn)上，我們發(fā)現(xiàn)美國對殘疾人的保護措施可謂無時無刻地、積極而廣泛地維護。而由法案間的統(tǒng)整性，更可見其法案的周延。例如對輔助性科技的定義，《障礙者教育法》中所定義的內容，完全依《輔助性科技法案》中之定義。又如早期療育或如家庭介入課題等等，則無論教育、權益、復健、輔助性科技等各領域之法案均予以規(guī)范，法案間彼此呼應整合之功能相當明顯。[9]

另一方面，法律規(guī)定了殘疾兒童教育公平的標準、程序、方式，具有可操作性，保障殘疾兒童平等地享有與普通兒童同樣的教育權利?！墩系K者教育法》的最后一條要求是法定程序權利。如果父母不相信孩子所在的學校正在履行《障礙者教育法》的義務，這一要求賦予了家長啟動一系列措施的權利。如在一個公正的官員在做出該兒童所接受的教育計劃是否恰當?shù)呐袛嘀埃议L可以要求聽證。

盡管美國的殘疾人教育法取得了積極成效，但是仍然存在一些問題。一方面，由于美國的主體法案相當多元，常讓執(zhí)行者覺得有些繁雜。一件工作在相關的法案中均予以提及，例如轉銜、早期療育、家庭角色介入等等，讓執(zhí)行者得去顧及每一法案的條例指示，而難以整體性充分掌握。又如申訴管道，雖然各個法案內均有提及，但是一旦障礙者遇到困難時，總會分散心力，或向各個單位紛紛提出，或不知該正對那一個單位進行直接的申訴。另一方面，教育法中對個別重要的詞匯沒有進行必要的闡釋，容易引起爭議。“免費及合適的公立教育”、“最少限制環(huán)境”和“相關服務”在在殘疾人教育法中重復出現(xiàn)，但法律卻沒有對這些詞語做出足夠清晰的闡釋，引發(fā)了人們對于這些概念的爭論。[10]

四、美國殘疾人教育法對我國殘疾人教育立法的借鑒

（一）重視家長參與及權利

美國在1975年的《所有殘疾兒童教育法》中即強調父母參與和決定其孩子教育過程的權利，包括孩童的個別化教育計劃（IEP）。1986年的《所有殘疾兒童教育法修正案》強調早期療育服務的對象包括孩童及其家庭，且孩童的家長必須參與個別化家庭服務計劃（IFSP）的制定和過程。1991年的《障礙者教育法修正案》更賦予家長更多權利，亦即如果家長認為他們的權益受損，可以拒絕任何服務或轉銜的要求。2004年的《障礙者教育促進法案》（IDEA2004）更提及，家長必須告知地方教育機構孩童發(fā)展上的問題，以及他們對此問題希望采取的解決方式，以及期待地方教育機構有何種作為。

兒童與家庭的互動及關系，對于兒童的成長及發(fā)展有重要的影響，因此早期療育服務相當重視兒童家庭的參與。美國于特殊教育法案中就特別強調家長參與孩童特殊教育與相關服務的權利與義務，并以個別化家庭服務計劃的實施，讓身心障礙兒童的家長能密切地參與早期療育服務計劃，而這也是我國早期療育政策中所忽略的部分。因此，我國在早期療育政策的制定上，可以考慮明文規(guī)定家長參與早期療育服務的權利與義務，以保障身心障礙兒童及其家庭的權益。

（二）建立和完善早期療育服務系統(tǒng)

美國于2004年的《障礙者教育促進法案》（IDEA 2004）中指出聯(lián)邦政府應提供經(jīng)費，協(xié)助州政府為身心障礙兒童及其家庭，建立和維持一個協(xié)調的、多專業(yè)的、跨機構的早期療育服務系統(tǒng)。

我國雖于《殘疾人教育條例》中規(guī)定：“各級人民政府應當加強對殘疾人教育事業(yè)的領導，統(tǒng)籌規(guī)劃和發(fā)展殘疾人教育事業(yè)，逐步增加殘疾人教育經(jīng)費，改善辦學條件?！?，“國務院教育行政部門主管全國的殘疾人教育工作?？h級以上地方各級人民政府教育行政部門主管本行政區(qū)域內的殘疾人教育工作?？h級以上各級人民政府其他有關部門在各自的職責范圍內負責有關的殘疾人教育工作?！?/p>

“地方各級人民政府應當將殘疾兒童、少年實行義務教育納入當?shù)亓x務教育發(fā)展規(guī)劃并統(tǒng)籌安排實施?？h級以上各級人民政府對實施義務教育的工作進行監(jiān)督、指導、檢查，應當包括對殘疾兒童、少年實施義務教育工作的監(jiān)督、指導、檢查?！?/p>

我國早期療育相關的主管機關沒有建立通報系統(tǒng)，而且未在政策中妥善規(guī)劃一個協(xié)調的、多專業(yè)的、跨機構的全國性的早期療育服務系統(tǒng)。

（三）立法完備系統(tǒng)、整齊劃一

從美國所制定為殘疾人的法案以及涉及殘疾人的權利義務的政策上來看，我們發(fā)現(xiàn)美國對于殘疾人的保護措施積極、完備和廣泛。各法律法規(guī)間統(tǒng)整且周延。例如對輔助科技的定義，《障礙者教育法》所定義的內容，完全依照《輔助科技法案》的定義。又如早期療育或家庭介入，在教育、權益、和輔助性科技各領域的法案都予以規(guī)范，法案間彼此呼應。這對于我們以后的殘疾人教育的立法有很好的借鑒意義，如何整合《殘疾人教育條例》、《義務教育法》和《殘疾人保障法》等法律的銜接和統(tǒng)一。

[1]Mitchell L Yell,David Rogers,Elisabeth L Rogers.The Legal History of Special Education:That a Long，Strange Trip It’s Been[J]，Remedial and Special Education，1998，19(4).

[2]Aaron A Dhir.Human Rights Treaty Drafting Through the Lens of Mental Disability：The Proposed International Convention on the Protection and Promotion of the Dignity of Persons with Disabilities,41 STAN.J.INT’LL.2005，193.

[3]Arlene S.Kanter,The Globalization of Disability Rights Law,30 SYRACUSE J.INT’L L.&COM.2003，247.

[4]42U.S.C.§12101(a)(2)，(9)(2000)(emphasis added).

[5]UNESCO.The Salamanca Statement on Principle，Policy of World Conference on Special Needs Education［R］Paris：1994.

[6]Karel Vasak，Pourune Triosième Génération des Droits de L‘homme，in STUDIESAND ESSAYS ON INTERNATIONAL HUMANITARIAN LAW AND RED CROSS PRINCIPLES IN HONOUR OF JEAN PICTET，1984，837-839.

[7]楊偉國，陳玉杰.美國殘疾人就業(yè)政策的變遷[J].美國研究，2008（2）：63-76.

[8]錢麗霞.全納教育：歷史演進與實施政策[J].中國特殊教育，2009（1）：20-24.

[9]陳麗如.美國身心障礙者重要法案之陳述[J].臺東特教，2004（19）：41-47.

[10]楊柳.美國殘疾人教育法探析[J].比較教育研究，2008（6）：71-75.