劉 建

1998年，為適應反走私斗爭新形勢的需要，國務院組建了海關緝私警察隊伍，并賦予其偵辦走私罪的刑事管轄權。我國設立海關緝私警察負責特定走私犯罪領域的刑事案件偵查以來，在體制上保證了案件偵查權主體資格的相對集中，另一方面適應了犯罪新形勢發(fā)展的要求，10余年來，打擊走私成效明顯，共立案14余萬起，案值1500余億元。①數(shù)據(jù)來源于海關總署緝私局內部統(tǒng)計資料。這些案件的偵辦取得了顯著成效，充分顯示了打擊走私犯罪的攻堅能力和威懾作用，極大地震懾了各類走私犯罪活動，為維護國家安全和社會穩(wěn)定做出了新的貢獻。其中對于涉稅類案件的偵辦不僅為國內相關行業(yè)創(chuàng)造了健康公平的競爭環(huán)境，而且積極挽回了國家的財政損失；對于走私違禁品的打擊則保證了國民的生命安全及健康需要，涉及的貨物、物品涵蓋了老百姓的衣食住行，比較典型的有成品油、凍食品、毒品和固體廢物等。②參見《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、海關總署關于走私犯罪偵查機關辦理走私犯罪案件適用刑事訴訟程序若干問題的通知》（署偵 〔1998〕742號）第一條。隨著國家經濟發(fā)展和海關刑事執(zhí)法實踐的深入，在肯定海關打私成效的同時，海關刑事管轄權過窄、類型過于單一的不足已凸顯出來。

10余年來海關在著力打擊各類走私犯罪行為的過程中，頻頻發(fā)現(xiàn)與其緊密聯(lián)系、相互交織的其他犯罪活動，如騙取出口退稅、洗錢、販賣毒品、偽造國家公文、侵犯知識產權、非法經營等。根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定，只能將這些走私行為以外的觸犯刑法的罪行移交地方公安。由于工作關系，筆者經常處理本部門與地方經偵部門案件移交事項。在執(zhí)法實踐中，筆者發(fā)現(xiàn)擴大海關刑事管轄權成為各部門共同的訴求。擴大海關刑事管轄權，賦予海關在進出口環(huán)節(jié)中發(fā)現(xiàn)的其他相關犯罪的刑事管轄權，從小處講是節(jié)約公安部門辦案成本、整合辦案資源的問題，更關鍵的是有利于提高我國打擊經濟犯罪的力度，為國家經濟安全與經濟秩序營造更良好的氛圍。

一、海關刑事管轄權的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）海關刑事管轄權的立法現(xiàn)狀及制度的缺失

1.立法現(xiàn)狀

1998年12月3日的《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、海關總署關于走私犯罪偵查機關辦理走私犯罪案件適用刑事訴訟程序若干問題的通知》中明確規(guī)定了走私犯罪偵查機關的刑事管轄權配置范圍：在中華人民共和國海關關境內，依法查緝涉稅走私犯罪案件和發(fā)生在海關監(jiān)管區(qū)內的走私武器、彈藥、核材料、偽造的貨幣、文物、貴重金屬、珍貴動物及其制品、珍稀植物及其制品、淫穢物品、固體廢物和毒品等非涉稅走私犯罪案件，接受海關調查部門、地方公安機關（包括公安邊防部門）和工商行政等執(zhí)法部門查獲移送的走私犯罪案件。

2.制度的缺失

根據(jù)現(xiàn)行管轄分工，海關刑事管轄權僅限于關境內的涉稅走私案件以及海關監(jiān)管區(qū)內的非涉稅案件，包括走私武器、彈藥罪、走私核材料罪、走私假幣罪、走私文物罪、走私貴重金屬罪、走私珍貴動物、珍貴動物制品罪、走私國家禁止進出口的貨物、物品罪以及走私毒品罪、走私制毒物品罪等12個罪名。也就是說只要不是這些罪名，海關就無權管轄，對于在進出口環(huán)節(jié)中發(fā)現(xiàn)的其他犯罪行為無論偵查到何種地步，都沒有管轄權，都必須移交普通公安（地方公安）。但是，令人困惑的是，緝私部門在辦理走私案件時發(fā)現(xiàn)，有些犯罪行為是走私犯罪事實不可分割的一部分，按照管轄規(guī)定卻必須移交地方公安。如在通關環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)一起走私槍支案，經偵查發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人通過走私非法持有大量槍支，是不是必須將該部分案件事實予以移交?又如，海關在辦理走私案件的過程中發(fā)現(xiàn) “地下錢莊”，是不是也應將此部分犯罪事實單獨移交?再如，海關在辦理準走私行為①所謂準走私行為是指直接向走私分子非法收購走私進口物品或在內海、領海運輸、收購國家禁止、限制進出口貨物、物品，情節(jié)嚴重的行為。的過程中，結果發(fā)現(xiàn)定性為 “非法經營”更合適，是不是一定要將整個案件移交?相關的法律均未對上述問題做出明確規(guī)定。

（二）海關刑事管轄權過窄對司法實踐的影響

1.海關刑事管轄權過窄影響走私罪的打擊效果

實踐中，海關緝私警察只能就走私行為進行偵辦、其他一概移交的做法嚴重影響了對犯罪行為的打擊效果。如2005年某市公安局經偵支隊在偵辦一起虛開增值稅發(fā)票的案件過程中，發(fā)現(xiàn)涉案企業(yè)涉嫌走私犯罪，遂將案件部分移交給該地海關緝私局。經查實，該市某知名企業(yè)通過深圳一些不法公司虛開大量增值稅發(fā)票的根本原因是在進口諸多名牌服飾的過程中，為了逃避關稅，將成交價故意低報（關稅=成交價×稅率），由此導致財務制作上體現(xiàn)出來的成本比實際所耗費的要低，將直接導致所要交納的增值稅的增加。為偷逃此部分國內稅，該企業(yè)從深圳地區(qū)取得虛開的進項增值稅專用發(fā)票用于這些公司虛增進貨成本。本案中涉案單位同時構成走私普通貨物罪、虛開增值稅專用發(fā)票罪。雖然兩罪偵辦主體不一樣，但兩罪偵辦的難度是同樣的，由于主要證據(jù)類型是大量報關單、資金往來證明、發(fā)票等書證，加之涉案單位、涉案人眾多，兩案偵辦時間較長。在整個案件偵辦期間，由于兩個罪名分屬兩個部門管轄，地方公安經偵部門在偵辦完虛開增值稅專用發(fā)票罪后，按照程序將涉嫌走私部分移交給海關緝私局，緝私部門為查清整個犯罪事實，在組織證據(jù)體系時又重新梳理了虛開增值稅專用發(fā)票犯罪行為的相關證據(jù)，包括言辭證據(jù)和實物證據(jù)，兩罪分別移訴后，公訴機關一并進行審查，法院亦對兩案一并審理和判決。由于是屬于重大、復雜的經濟犯罪案件，在審查和審理的過程中，檢察院和法院的經辦人不時要與經偵辦案人員和緝私辦案人員分別溝通，一審判決已是2008年9月，耗時兩年多。回顧案件偵辦整個過程，由于涉及兩個管轄主體，重復了大量偵查工作，浪費了部分司法資源，倘若兩罪在偵查階段就一并管轄，應該會取得像審理階段一樣良好的效果。

2.海關刑事管轄權過窄影響其他罪行的打擊力度

目前司法實踐中，海關緝私局對于查發(fā)的非走私罪都只能采取移交移送措施，這種一刀切的做法造成訴訟成本的浪費，辦案周期過長，部分違法行為打擊不徹底，出現(xiàn)真空。根據(jù)1998年《公安部刑事案件管轄分工規(guī)定》，在公安機關內部，除刑偵以外，還有經偵、禁毒、國保、交警、治安及派出所等部門都有立案偵查權。在一些公安機關中，除了刑事案件的辦理外，有時均需要完成一定的追逃任務。這導致有的部門從自身私利出發(fā)，對一些案件的立案管轄發(fā)生扯皮現(xiàn)象。根據(jù)國家職權的配置，公安機關作為政府的職能部門，屬于行政機關的行列，屬于一種 “條塊結合，以塊為主”的管理模式，對地方政府的依附過大，人、財、物基本上均被列為地方財政支出，這種情況下，使得公安機關過于受制于政府的一言一行，以至于實踐中地方黨委政府時不時干預刑事立案的依法開展，嚴重影響了公安機關的聲譽。地方保護主義存在也給偵查部門立案審查活動增加了阻力，一系列負面影響變相牽制刑事立案工作的開展。

3.優(yōu)化海關刑事管轄權成為緝私警察和地方公安的共同訴求

根據(jù)筆者所從事的與外單位聯(lián)系案件或線索移交移送或接受事宜的工作經驗來看，由海關緝私警察管轄在進出口環(huán)節(jié)中發(fā)現(xiàn)的其他關聯(lián)行為成為緝私警察和地方公安的共同訴求。究其原因：鑒于現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，海關對走私以外的罪行沒有管轄權，不愿花費過多人力物力在第一時間獲取充分證據(jù)，一旦發(fā)現(xiàn)，往往以線索形式移交出去。地方公安接到線索后，辦理移交手續(xù)、經過線索排查、重新立案，往往喪失了最佳取證時間，從而貽誤戰(zhàn)機，結果導致很多線索或案件不了了之，即使能夠達到證據(jù)充足，卻事倍功半，收效甚微。

二、中國海關刑事管轄權擴張的依據(jù)

（一）海關刑事管轄權的配置應具備立案管轄之應有功能

按照我國當前的理論通說，管轄分為職能管轄（或立案管轄）與審判管轄。①管轄分為 “職能管轄（或立案管轄）與審判管轄”兩類型是我國當前的理論通說，也為我國刑事訴訟法所采納。管轄制度的合理設計在刑事訴訟中應該具備正當啟動刑事訴訟程序、合理配置司法資源、保障刑事司法公正、提高訴訟效率等主要功能。②陳衛(wèi)東：《刑事訴訟制度論》，中國法制出版社2011年版，第2-4頁。刑事立案管轄制度具備開啟刑事訴訟程序之門的地位，是協(xié)調偵查主體之間、偵審程序之間關系的重要橋梁。如果刑事立案管轄制度設置得不科學，無疑會增大偵查主體之間、偵審機關之間的摩擦，降低刑事訴訟效率，造成有限司法資源的浪費，更談不上能夠及時有效地保障刑事司法公正。從犯罪控制的角度來看，“管轄的問題解決得越合理，對刑事管轄權的管轄機關越明確，解決管轄爭議的渠道越暢通，對犯罪的懲罰越及時，刑事司法控制就越有效。反之，由于程序設計上的問題導致管轄不科學的現(xiàn)象，就有可能貽誤懲治犯罪的最佳時機，并且降低訴訟效率，徒然耗費寶貴的司法資源，從而使國家通過刑事訴訟控制犯罪的目的不能實現(xiàn)?！雹賱V三：《犯罪控制視野下的刑事訴訟》，中國人民公安大學出版社2007年版，第98頁。

海關刑事管轄權的配置屬于立案管轄范疇之問題。司法實踐中專司走私罪的海關刑事管轄權范圍過窄，這種配置不合理的弊端已凸顯，與管轄制度的應有功能背道而馳。

（二）海關刑事管轄權擴張的實踐基礎

1.海關查發(fā)的各類違法犯罪行為普遍交織存在

近期筆者所在關區(qū)對2007年以來在辦理行政、刑事案件中發(fā)現(xiàn)的涉及影響出口退稅的案件進行了匯總，發(fā)現(xiàn)騙取出口退稅違法犯罪行為有蔓延趨勢。2007年1月1日以來，南京關區(qū)相繼查獲170余起影響出口退稅的申報不實或偽報、瞞報案件，涉稅金額達上億元人民幣，涉案貨物包括焊絲、鋼材、機械零件、紡織品、機械設備、木材等多項國家重點敏感商品。

再以海關近年來查處的另一大熱點——侵犯知識產權的行為為例：全國海關根據(jù)海關總署的要求，進一步加強了與公安機關的合作，實現(xiàn)海關行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的有效銜接。對在海關監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的涉嫌構成知識產權犯罪的案件，主動按照有關規(guī)定向公安機關通報和移送，確保公安機關能夠快速開展立案偵查工作。2011年，全國海關向公安機關通報了250多起涉嫌侵犯知識產權犯罪的重大案件。②參見海關總署《2011年海關知識產權保護白皮書》。

筆者通過對全國各關區(qū)2007年以來海關查發(fā)的其他犯罪行為進行調研，發(fā)現(xiàn)海關緝私部門在查緝違規(guī)犯罪行為的過程中，屢屢查發(fā)到其他嚴重的違法犯罪行為，集中于非法持有、私藏槍支、彈藥罪，虛假出資、抽逃出資罪，危害稅收征管罪，侵犯知識產權罪，販賣、運輸、制造毒品罪，非法經營罪，收購贓物罪，洗錢罪等。

2.海關查發(fā)的各類犯罪行為之間的關系分析

海關查發(fā)的其他各類犯罪行為與走私行為之間往往具有緊密而直接的牽連關系或吸收關系。

所謂牽連關系是指行為人所實施的數(shù)個性質不同的犯罪行為，這些行為之間存在著方法行為、目的行為、結果行為的相關關系，從而使整個犯罪過程連成一體。③張小虎：《犯罪論的比較和建構》，北京大學出版社2006年版，第797頁。牽連關系主要存在如下類型：（1）方法行為與目的行為的牽連：方法行為與目的行為的牽連，是指行為人先后實施數(shù)個性質不同的犯罪行為而形成一個犯罪整體，其中前行為系為實現(xiàn)主導意圖服務的，屬于他罪行為，是作為這一犯罪整體的方法行為而存在，而后行為是主導意圖的具體實現(xiàn)，屬于本罪行為，只作為這一犯罪整體的目的行為而存在，前行為與后行為之間具有方法行為與目的行為的當然聯(lián)系。例如：2002年南京關區(qū)查獲了多起犯罪嫌疑人為享受外商投資企業(yè)專有的進口設備減免稅優(yōu)惠政策，而虛假引進外資注冊公司，一旦設備非法享受優(yōu)惠政策成功進口后，外資就立即撤出，利用這種方法，大肆偷逃本應繳納的關稅、增值稅。上述所談的在出口環(huán)節(jié)中向海關申報不實以騙取出口退稅的行為，申報不實是方法，騙取出口退稅則是目的。（2）目的行為與結果行為的牽連：目的行為與結果行為的牽連，是指行為人先后實施數(shù)個性質不同的犯罪行為而形成的一個犯罪整體，其中前行為是主導意圖的具體實現(xiàn)，屬于本罪行為，是作為這一犯罪整體的目的行為而存在，后行為系為進一步鞏固既已實現(xiàn)的主導意圖服務的，屬于他罪行為，是作為這一犯罪整體的結果行為而存在，前行為與后行為之間具有目的行為與結果行為的當然聯(lián)系。例如：深圳海關緝私局偵破的一起通過夾藏方式走私白銀案件。以吳某為首的犯罪集團將在香港買進的323噸銀錠分批走私到廣州番禺后，倒賣給上海、云南昆明、湖南郴州等全國各地的客戶。由于這些走私白銀逃避了海關進口環(huán)節(jié)稅（17%增值稅），因此價格比國內正常價格要低。一些公司與走私分子相勾結，收購這些走私白銀后，通過虛開增值稅發(fā)票等手段，再將走私白銀 “洗白”，賣給國內一些出口企業(yè)。出口企業(yè)將低價購得的白銀以正常手續(xù)向海關申報再出口到香港，從而獲取13%的國家退稅優(yōu)惠。上述出口白銀只是在香港中轉 “旅游”一番，再被走私分子夾藏走私進境，最終充當了不法企業(yè)騙取國家出口退稅的 “道具”。走私分子不僅偷逃了進口環(huán)節(jié)的增值稅，而且還分享了相關企業(yè)騙取出口退稅的 “利潤”。目前，這類走私案件頻發(fā)，走私分子通過夾帶、闖關、偽報進口貨物品名、數(shù)量等方式，將貨物走私回流，然后再出口到香港騙取出口退稅，轉一圈后再走私入境。出口越多，騙取的出口退稅就越多，這已成為不少企業(yè)“賺快錢”的方式。在此案例中，行為人先后實施數(shù)個性質不同的犯罪行為而形成一個犯罪整體，其中既存在著方法行為與目的行為的牽連，也存在著目的行為與結果行為的牽連。

所謂吸收關系是指行為人在同一犯罪過程中，基于一個主導或單一犯罪意圖的支配，實施數(shù)個構成要件行為，按照社會經驗或者法律性質判斷，這些行為之間存在著當然的聯(lián)系，從而其中的一個行為將其他行為吸收，被吸收的行為失去獨立存在的意義，而按吸收行為論罪的犯罪形態(tài)。①張小虎：《犯罪論的比較和建構》，北京大學出版社2006年版，第784頁。例如，走私毒品行為人私藏毒品的行為可以成立非法持有毒品罪。其中，走私毒品行為的社會危害性相對較大，所適用的法定刑也相對較高。所以，走私毒品行為吸收非法持有毒品行為，成立走私毒品罪。

3.海關進行合并管轄的優(yōu)勢

海關緝私警察具有偵辦進出境環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的各類案件的專業(yè)優(yōu)勢。

一是緝私警察可以借鑒偵辦涉稅類走私案件的經驗，偵辦其他涉稅類經濟刑事案件。涉稅走私案件和其他涉稅類經濟刑事案件有諸多共通之處。在如何獲取證據(jù)、固定證據(jù)、組織證據(jù)等方面，緝私警察已經積累了較為豐富的經驗。

二是海關內部各部門業(yè)務特點可以為緝私警察偵辦案件提供有效支持。如海關現(xiàn)場查驗部門可以幫助緝私警察查清進出口貨物、物品的真實狀況。加工貿易監(jiān)管部門、稽查部門能夠幫助緝私警察對企業(yè)的繳稅情況進行核查等。同時，緝私警察還可以通過穩(wěn)定的行政互助渠道，從境外海關獲取相關證據(jù)等等。新《刑事訴訟法》增加規(guī)定了 “行政機關在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。”①參見新《刑事訴訟法》第五十二條第二款。此規(guī)定明確了行政執(zhí)法過程中收集的證據(jù)可以在刑事司法中作為證據(jù)使用的做法，相關證據(jù)可以作為定罪量刑的證據(jù)使用。由于海關緝私部門本身兼具刑事執(zhí)法和行政執(zhí)法的職能，所以海關的案件本身就有這樣的特點，很多案件都是用行政案件立案調查，在調查過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌走私犯罪的線索，再轉化為刑事案件立案偵查，新《刑事訴訟法》這一條的規(guī)定，對無疑是對緝私警察偵查權間接擴大。

三是由緝私警察偵辦在進出口環(huán)節(jié)中查發(fā)的其他類型案件可以縮短辦案周期。如地方公安經偵部門偵辦騙取出口退稅案件的手段往往是從單據(jù)入手，從結果來還原過程。而海關緝私部門則可以從直接貨物入手偵辦案件，從過程到結果，從而縮短前期的時間和后期偵辦時間，做到更為直接準確。

四是海關緝私警察可以通過陣地控制有效防控此類犯罪。經濟犯罪案件是一個相對復雜的過程，涉及外貿、海關、銀行、稅務等多個單位、部門，加強與這些部門之間的協(xié)作可以為及時、準確立案，迅捷、有效地打擊此類犯罪活動提供幫助。由于走私案件的特點，緝私部門在長期偵辦案件過程中，與外貿、銀行等相關部門已形成比較固定的協(xié)作關系。這些都有利于緝私部門建立陣地控制體系，有效防控此類案件。

此外，由海關對此類經濟案件進行管轄，實現(xiàn)了人財物專門管理，相對獨立于地方黨委、政府，這樣也有利于公安機關內部不同地區(qū)的警務協(xié)作、警務裝備及人員的統(tǒng)一管理，從而去除 “地方保護主義”的干擾。

三、海關刑事管轄權擴張的具體路徑

（一）完善海關刑事管轄權的立法

立案管轄制度由法律條文、相關司法解釋及部門規(guī)章共同啟動刑事訴訟程序規(guī)定構建而成。根據(jù)《公安機關辦理刑事案件程序的有關規(guī)定》，在公安機關內部刑事案件分工主要依據(jù)案件的類別，嚴重、復雜程度及影響面的大小，以及刑事案件的發(fā)生地、被告居住地等因素進行案件分工管轄，又根據(jù)《公安部刑事案件管轄分工規(guī)定》和《公安部刑事案件管轄分工補充規(guī)定》的規(guī)定，不同類型公安機關之間則主要根據(jù)刑事犯罪類型的不同而進行管轄分工②具體分工情況可見《公安部刑事案件管轄分工規(guī)定》（公通字 [1998]80號）、《公安部刑事案件管轄分工補充規(guī)定》（公通字 [2008]9號）。。目前海關刑事管轄權主要在《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、海關總署關于走私犯罪偵查機關辦理走私犯罪案件適用刑事訴訟程序若干問題的通知》中明確規(guī)定了配置范圍，因此，筆者建議可以通過修改以上相關法律法規(guī)或補充規(guī)定來擴張海關刑事管轄權，明確當海關緝私部門在查發(fā)違規(guī)或走私行為的過程中發(fā)現(xiàn)其他牽連的犯罪行為時，可以采取合并管轄。

（二）有效解決管轄交叉和沖突問題

合并管轄是建立在 “可以”合并管轄的基礎上，而不是必須合并，應當屬于 “相對管轄權”的范圍，因此必然會產生管轄交叉和沖突。參照《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》的相關規(guī)定，“人民檢察院偵查直接受理的刑事案件涉及公安機關管轄的刑事案件，應當將屬于公安機關管轄的刑事案件移送公安機關。在上述情況中，如果涉嫌主罪屬于公安機關管轄，由公安機關為主偵查，人民檢察院予以配合；如果涉嫌主罪屬于人民檢察院管轄，由人民檢察院為主偵查，公安機關予以配合。對于一人犯數(shù)罪、共同犯罪、多個犯罪嫌疑人實施的犯罪相互關聯(lián)，并案處理有利于查明案件事實和訴訟進行的，人民檢察院可以對相關犯罪案件并案處理?！币源藶殍b，海關緝私部門查辦的案件，如果涉嫌主罪屬于海關管轄的，由海關為主偵查，地方公安機關予以配合，如果涉嫌主罪屬于地方公安機關管轄，由地方公安機關為主偵查，海關予以配合。此外鑒于司法實踐中，有時主罪次罪界限不清晰，對于這種情況，如果是海關查發(fā)的涉及進出口環(huán)節(jié)的，結合個案的特點以及上述海關的優(yōu)勢，筆者還是建議由緝私部門合并管轄。

（三）科學確定管轄權擴張后海關管轄的具體罪名

上文已重點論述了 “建議賦予海關緝私部門可以將其查發(fā)的涉及進出口環(huán)節(jié)的與走私行為牽連的罪行合并管轄的權力”的觀點，但是由于水平有限，對于如何系統(tǒng)而科學地確定海關刑事管轄權擴張的具體罪名，不能嚴謹論證，近年也有諸多同仁分別撰文討論應當賦予海關緝私部門洗錢罪、侵犯知識產權犯罪、騙取出口退稅罪的管轄權的問題，但是這種列舉個別罪名的方式，不能從根本上徹底解決現(xiàn)階段海關刑事管轄權過窄與有效打擊犯罪的矛盾。結合《刑法》及全國人大常委會先后出臺的八個刑法修正案，現(xiàn)有刑法罪名已達452個，海關刑事管轄權除走私罪外擴張至哪些具體罪名，需要從理論上與司法實踐中給予更多地關注，最終達到健全、完善海關緝私部門刑事管轄權之目的。

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