劉廣平

2003年黨中央國務(wù)院首次提出轉(zhuǎn)型升級要求后，加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級開始在摸索中前行并已取得明顯成效。當(dāng)前，隨著國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會形勢的重大變化，需要我們適應(yīng)新的形勢發(fā)展要求，進(jìn)一步深化思想認(rèn)識，準(zhǔn)確把握海關(guān)定位和作用，創(chuàng)新管理理念和監(jiān)管模式，推動加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級再上新臺階。

一、深化內(nèi)涵認(rèn)識，把握加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級的規(guī)律趨勢

一直以來，我們對轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)涵已形成基本共識，但也存在一些值得探討和商榷的觀點(diǎn)。

（一）轉(zhuǎn)型升級成功之日便是加工貿(mào)易消亡之時(shí)?

改革開放以來，加工貿(mào)易作為我國利用外資的重要方式，為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。從2002年到2011年的10年間，加工貿(mào)易出口對GDP增長的貢獻(xiàn)率由2002年3.3%上升到2011年4%。同時(shí)，隨著加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級的深入推進(jìn)，我國加工貿(mào)易增長速度呈持續(xù)放緩之勢，占進(jìn)出口總額比重由2002年的47.4%下降為2011年的36%。有觀點(diǎn)認(rèn)為，目前我國吸引加工貿(mào)易的政策、環(huán)境、人力資源等紅利已基本用盡，加工貿(mào)易正逐步走向窮途末路，加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級成功即意味著加工貿(mào)易歷史使命的完成。

筆者認(rèn)為，這些觀點(diǎn)看到了加工貿(mào)易的歷史局限性，但沒有看到其存在的合理性和必然性。首先，加工貿(mào)易作為當(dāng)今國際貿(mào)易的基本形式之一，是二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)全球化和國際產(chǎn)業(yè)分工的產(chǎn)物，其實(shí)質(zhì)是在全球范圍內(nèi)進(jìn)行資源配置和生產(chǎn)組織的一種有效方式。只要國際水平分工客觀存在，加工貿(mào)易就必然存在。其次，以世界范圍內(nèi)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級成功的代表國家美國、日本、韓國為例，這些國家的加工貿(mào)易并未隨著轉(zhuǎn)型升級而退出歷史舞臺，而是步入了更高、更成熟的發(fā)展階段。再次，我國人口多、就業(yè)難、工資低，這些與加工貿(mào)易高度適配的國情特點(diǎn)決定了比較優(yōu)勢戰(zhàn)略仍然是我國今后一段時(shí)期主要發(fā)展戰(zhàn)略，加工貿(mào)易作為一種貿(mào)易形態(tài)仍將長期存在。

（二）轉(zhuǎn)型升級就是從低端產(chǎn)業(yè)向高端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化?

不少人認(rèn)為，加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級的方向就是告別低端產(chǎn)業(yè)、向高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展。誠然，長期以來我國加工貿(mào)易主要承接玩具、服裝等產(chǎn)業(yè)，難免被打上 “低端產(chǎn)業(yè)”的印記，經(jīng)常被提及的例子是 “8億件襯衫換不回一架飛機(jī)，一火車打火機(jī)兌不來一個(gè)電腦軟件”。事實(shí)上，加工貿(mào)易只是一種貿(mào)易方式，本身并不存在 “先進(jìn)”或 “落后”的特征，更不能與 “低端產(chǎn)業(yè)”、“落后產(chǎn)能”畫上等號。比如很多企業(yè)的產(chǎn)品雖然是高新技術(shù)產(chǎn)品，但在華從事的多是傳統(tǒng)加工制造這一低附加值活動，表現(xiàn)為 “高端產(chǎn)品、低端制造”。而一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)注重運(yùn)用高新技術(shù)提升產(chǎn)品檔次，創(chuàng)立自主品牌，同樣實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型升級的目標(biāo)。像華為、中興、美的、海爾等，都是從加工貿(mào)易起步，成長為全球知名企業(yè)。

筆者認(rèn)為，加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級的方向不是簡單地從 “低端產(chǎn)業(yè)”到 “高端產(chǎn)業(yè)”，其核心和本質(zhì)在于從依靠土地、勞動力、環(huán)境等初級要素優(yōu)勢向依靠資金、技術(shù)、管理等高級要素優(yōu)勢過渡，在于從價(jià)值鏈 “微笑曲線”的底部向兩端延伸，更加注重產(chǎn)品的研發(fā)設(shè)計(jì)和品牌營銷，提升產(chǎn)品的技術(shù)含量和附加值。海關(guān)應(yīng)該準(zhǔn)確把握轉(zhuǎn)型升級的正確方向，按照孫毅彪副署長提出的推動加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級6條途徑，在政策上體現(xiàn)差別化管理理念，“促進(jìn)”與 “促退”有機(jī)結(jié)合，引導(dǎo)落后產(chǎn)能及時(shí)更新?lián)Q代，促進(jìn)初級要素優(yōu)勢向高級要素優(yōu)勢過渡，推動價(jià)值鏈向高端延伸。

（三）加工貿(mào)易的本質(zhì)特征就是 “兩頭在外、大進(jìn)大出”?

長期以來，“兩頭在外、大進(jìn)大出”的 “V”型產(chǎn)業(yè)模式是我國加工貿(mào)易的主要表現(xiàn)形式。但這是否就是加工貿(mào)易的本質(zhì)特征呢?事實(shí)上，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和形勢的變化，這種模式已顯現(xiàn)出其局限性，“兩頭在外”不容易將本國經(jīng)濟(jì)融入世界經(jīng)濟(jì)，不利于我國整體技術(shù)進(jìn)步和完整產(chǎn)業(yè)鏈的形成。而實(shí)踐中，“X”型產(chǎn)業(yè)模式正逐步融入加工貿(mào)易。這種模式下，進(jìn)口料件通過加工制造部分變成內(nèi)銷制成品，國內(nèi)料件也通過加工制造部分成為出口制成品?！癤”型模式兼顧國內(nèi)、國際兩個(gè)市場、兩種資源，相較 “V”型模式更為靈活。按照國際經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅伯特·C·芬斯特拉和戈登·H·漢森的權(quán)威定義，加工貿(mào)易是指東道國采用保稅方式從國外進(jìn)口中間產(chǎn)品、進(jìn)行加工并最終再出口的一種生產(chǎn)和貿(mào)易活動。筆者認(rèn)為，保稅才是加工貿(mào)易的本質(zhì)特征，而 “V”型、“X”型產(chǎn)業(yè)模式都只是加工貿(mào)易在一定發(fā)展階段的表現(xiàn)形式，其背后代表的是不同的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和需要?？梢姡庸べQ(mào)易的表現(xiàn)形式不是一成不變的，海關(guān)應(yīng)根據(jù)形勢變化，及時(shí)調(diào)整監(jiān)管和服務(wù)方式，才能主動適應(yīng)并推動加工貿(mào)易的發(fā)展浪潮。

與此同時(shí)，隨著 “X”型產(chǎn)業(yè)模式的發(fā)展，有人提出企業(yè)由外銷轉(zhuǎn)內(nèi)銷后，政策上也應(yīng)以 “先征后返”代替 “先保后稅”。筆者認(rèn)為，當(dāng)前國際市場持續(xù)疲軟，中央一再強(qiáng)調(diào) “穩(wěn)中求進(jìn)、擴(kuò)大內(nèi)需”的方針，海關(guān)有必要在引導(dǎo) “V”型產(chǎn)業(yè)模式逐步向 “X”型產(chǎn)業(yè)模式過渡的同時(shí)，堅(jiān)持對企業(yè)更為有利的 “先保后稅”政策，才能促進(jìn)我國企業(yè)在新一輪國際產(chǎn)業(yè)競爭中保持優(yōu)勢，提高競爭力。

（四）企業(yè)的空間轉(zhuǎn)移就是加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級?

經(jīng)過多年發(fā)展，珠三角、長三角等沿海地區(qū)的土地空間、能源資源、環(huán)境承載有限，企業(yè)經(jīng)營成本不斷上升。促進(jìn)東部沿海地區(qū)加工貿(mào)易向我國中西部地區(qū)梯度轉(zhuǎn)移，成為加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級的具體路徑之一，也是解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題的重要舉措。企業(yè)梯度轉(zhuǎn)移無疑為中西部地區(qū)的跨越發(fā)展提供了契機(jī)，但也應(yīng)該看到，部分加工貿(mào)易企業(yè)轉(zhuǎn)移主要是沖著優(yōu)惠政策而來，哪里的優(yōu)惠多就奔向哪里。在這種 “候鳥式”的轉(zhuǎn)移模式下，地方和企業(yè)間并不是互惠互利、共同發(fā)展的關(guān)系，而是企業(yè)利用政府資金、土地和稅收優(yōu)惠賺取快錢。在中西部地區(qū)的資源優(yōu)勢、政策紅利逐漸消失后，這些企業(yè)可能會像 “候鳥”一樣再次飛向異國他鄉(xiāng)。

筆者認(rèn)為，應(yīng)放眼區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的大背景，從國內(nèi)區(qū)域功能重新布局和產(chǎn)業(yè)鏈條重塑的角度來理解梯度轉(zhuǎn)移的真正內(nèi)涵。換言之，企業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移應(yīng)有利于發(fā)揮東部地區(qū)與中西部地區(qū)的比較優(yōu)勢，有利于促進(jìn)東部地區(qū)與中西部地區(qū)在產(chǎn)業(yè)鏈條上的有效銜接。東部地區(qū)應(yīng)定位發(fā)展 “總部經(jīng)濟(jì)”，占據(jù)價(jià)值鏈條的 “高地”；中西部地區(qū)不能重走 “先污染、再治理”的老路，同時(shí)要致力打造 “榕樹經(jīng)濟(jì)”，讓 “候鳥經(jīng)濟(jì)”模式下隨政策、資源飛來飛去的企業(yè)愿意扎根。在這個(gè)過程中，海關(guān)應(yīng)緊密結(jié)合產(chǎn)業(yè)和區(qū)域功能的重新布局，運(yùn)用差別化監(jiān)管、通關(guān)協(xié)作等手段，特別是應(yīng)發(fā)揮海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域這一平臺作用，促進(jìn)梯度轉(zhuǎn)移有序進(jìn)行，幫助形成和重塑完整的產(chǎn)業(yè)鏈條。

（五）物理圍網(wǎng)是集中式監(jiān)管模式的唯一選擇?

由 “分散”到 “集中”是世界各國海關(guān)加工貿(mào)易監(jiān)管的共同趨勢?！凹惺健北O(jiān)管模式，即加工貿(mào)易保稅政策僅限于海關(guān)監(jiān)管的封閉區(qū)域。我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展整體上是比較快的，截止2011年，已建成各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域103個(gè)，占加工貿(mào)易進(jìn)出口值的20%。筆者認(rèn)為，“集中式”監(jiān)管模式并不僅僅限于物理圍網(wǎng)一種實(shí)現(xiàn)方式，而應(yīng)該走物理圍網(wǎng)和信息圍網(wǎng)相結(jié)合的道路。毋庸置疑，通過設(shè)置空間上的物理圍網(wǎng)，限定管理對象的活動范圍，確實(shí)易于海關(guān)對企業(yè)和保稅料件實(shí)施有效監(jiān)管，應(yīng)該逐步推動這個(gè)目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。但在目前情況下，可以在滿足嚴(yán)密有效監(jiān)管的前提下，探索實(shí)現(xiàn) “集中式”監(jiān)管的多種途徑、多種形式，而不是僅僅限于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域一種形式。首先，各個(gè)地區(qū)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展并不平衡，全部入?yún)^(qū)監(jiān)管缺乏現(xiàn)實(shí)的可行性。比如，江蘇是全國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)數(shù)量最多、功能最全的省份，70%以上的加工貿(mào)易集中在各類園區(qū)，而東莞因?yàn)槠鸩皆?、起點(diǎn)低，加工貿(mào)易長期處于 “漫山放養(yǎng)”的狀況，雖然企業(yè)數(shù)量1萬多家，但特殊監(jiān)管區(qū)域嚴(yán)重不足（僅有1個(gè)保稅物流中心），難以滿足企業(yè)全部入?yún)^(qū)監(jiān)管的巨大需求。其次，我國的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域仍存在功能比較單一、適應(yīng)性較差等弊端，當(dāng)經(jīng)濟(jì)情況發(fā)生變化時(shí)，區(qū)域功能不能及時(shí)調(diào)整，影響企業(yè)發(fā)展甚至生存，企業(yè)入?yún)^(qū)的積極性并不高。還有，東部地區(qū)加工貿(mào)易企業(yè)眾多，全部入?yún)^(qū)監(jiān)管成本較高。企業(yè)搬遷入?yún)^(qū)需要成本，海關(guān)駐區(qū)監(jiān)管也需要成本。按可比統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算，目前我國海關(guān)人員規(guī)模在世界各國是最大的，人均行政成本在國內(nèi)各部門中也是最高的之一。當(dāng)前，科技化、信息化管理已經(jīng)成為時(shí)代潮流，利用信息圍網(wǎng)加強(qiáng)和完善加工貿(mào)易監(jiān)管，不但能夠提升海關(guān)監(jiān)管效能，降低行政執(zhí)法成本，而且能夠大大減小對企業(yè)自主經(jīng)營的影響，有效增強(qiáng)企業(yè)競爭力，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，從而達(dá)到 “嚴(yán)密、高效和低成本”的有機(jī)統(tǒng)一。

二、轉(zhuǎn)變管理理念，夯實(shí)促進(jìn)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級的思想基礎(chǔ)

加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級是一項(xiàng)偉大而艱巨的事業(yè)，需要我們解放思想，突破慣性思維的束縛，以管理理念的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新來適應(yīng)并促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級。

（一）樹立 “客戶導(dǎo)向”理念，工作重心從單純嚴(yán)格執(zhí)法向監(jiān)管與服務(wù)并重轉(zhuǎn)變

“客戶導(dǎo)向”（Customer orientation）發(fā)端并廣泛適用于企業(yè)界，其關(guān)注 “客戶”的做法對于海關(guān)執(zhí)法有著重要的借鑒意義。一些發(fā)達(dá)國家海關(guān)已經(jīng)將其引入海關(guān)管理，比如澳大利亞海關(guān)的 “客戶導(dǎo)向”戰(zhàn)略，通過建立海關(guān)與企業(yè)進(jìn)行工作交流的制度化渠道，廣泛與產(chǎn)業(yè)界、行業(yè)協(xié)會溝通，出臺個(gè)性化服務(wù)舉措滿足企業(yè)發(fā)展需求，改變了以往對企業(yè) “處處設(shè)防”的做法，促進(jìn)了企業(yè)守法自律。

“客戶導(dǎo)向”實(shí)際上是把海關(guān)服務(wù)對象（納稅人）的需要作為海關(guān)管理的目標(biāo)，把海關(guān)服務(wù)對象的滿意程度作為衡量海關(guān)工作績效的標(biāo)準(zhǔn)。眾所周知，傳統(tǒng)的行政理念即 “政府中心主義”，將管理方和被管理方對立起來，把雙方的關(guān)系簡單地設(shè)定為管制與服從的關(guān)系，習(xí)慣于 “管”字當(dāng)頭、“罰”字殿后。海關(guān)雖然早在2001年就在16字工作方針中提出了服務(wù)經(jīng)濟(jì)的理念，但有的同志在思想上還沒有真正樹立服務(wù)意識，往往把對企業(yè)的服務(wù)作為一種 “恩賜”，在實(shí)際工作中往往也只考慮自身執(zhí)法的便利，而不是企業(yè)的合法利益。這與“客戶導(dǎo)向”理念是背道而馳的。以客戶為導(dǎo)向，從本質(zhì)上反映了市場經(jīng)濟(jì)條件下政府與企業(yè)關(guān)系的調(diào)整，反映了企業(yè)市場主體地位的確立，將對海關(guān)管理和發(fā)展產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響。

具體到加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級，“客戶導(dǎo)向”要求我們進(jìn)一步強(qiáng)化以人為本、執(zhí)法為民的意識，在服務(wù)中實(shí)施把關(guān)，在把關(guān)中體現(xiàn)服務(wù)，既不能包打天下，也不能無所作為。要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，充分利用市場周期性過渡的機(jī)制，監(jiān)管和服務(wù)并重，倒逼企業(yè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下行風(fēng)險(xiǎn)加大，企業(yè)經(jīng)營困難的情況下，要堅(jiān)持依法行政與寬嚴(yán)相濟(jì)并舉，學(xué)會把握治標(biāo)和治本、“雷霆萬鈞”和 “春風(fēng)化雨”的融合貫通，充分考慮法律效果、社會效果和政治效果的統(tǒng)一。比如，當(dāng)臺商作為執(zhí)法對象時(shí)，既要依照法律開展執(zhí)法，也要充分考慮政治、兩岸關(guān)系等多重因素，不能簡單化、機(jī)械化處理。

同時(shí)，借鑒 “客戶導(dǎo)向”的理念，意味著海關(guān)監(jiān)管模式要做出改變，海關(guān)監(jiān)管重心應(yīng)從對貨物和運(yùn)輸工具這些 “物”的監(jiān)管轉(zhuǎn)向?qū)χ溥@些 “物”的 “人”的監(jiān)管；海關(guān)監(jiān)管的空間從口岸向企業(yè)延伸，時(shí)間從口岸通關(guān)的短時(shí)間延長為貨物進(jìn)出口行為發(fā)生后的若干年；在監(jiān)管方式上從過去的逐票現(xiàn)場查驗(yàn)改為在風(fēng)險(xiǎn)分析支持下的口岸抽查和對企業(yè)賬冊的后續(xù)稽查；在作業(yè)方式上從過去的單證作業(yè)和體力檢查轉(zhuǎn)變?yōu)橛?jì)算機(jī)管理和信息監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)無紙化作業(yè)；在口岸海關(guān)和所在地海關(guān)的分工上，從過去以口岸海關(guān)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐云髽I(yè)所在地海關(guān)為主，由企業(yè)主管海關(guān)實(shí)行 “一站式”管理。

（二）樹立風(fēng)險(xiǎn)管理理念，監(jiān)管方式從 “一刀切”向差別化轉(zhuǎn)變

風(fēng)險(xiǎn)管理（risk management）就是如何在一個(gè)肯定有風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境里把風(fēng)險(xiǎn)減至最低的管理過程，當(dāng)中包括了對風(fēng)險(xiǎn)的量度、評估和應(yīng)變策略。理想的風(fēng)險(xiǎn)管理，是一連串排好優(yōu)先次序的過程，使可以引致最大損失及最可能發(fā)生的事情優(yōu)先處理，而相對風(fēng)險(xiǎn)較低的事情則押后處理。中國海關(guān)在現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略中就提出 “以風(fēng)險(xiǎn)管理為中心環(huán)節(jié)”，這是客觀形勢使然。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1980年到2010年，海關(guān)監(jiān)管報(bào)關(guān)單量增長54倍，進(jìn)出口值增長76倍，稅收增長358倍，而海關(guān)人員僅增長4.5倍。如果不采用風(fēng)險(xiǎn)管理，海關(guān)將會不堪重負(fù)，近年來為解決通關(guān)壓力的改革成效也將很快被不斷增長的業(yè)務(wù)量所抵消。筆者認(rèn)為，堅(jiān)持和完善風(fēng)險(xiǎn)管理的核心在于落實(shí)和加強(qiáng)差別化管理。具體到加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級：

首先，應(yīng)該加大政策落差。如果加工貿(mào)易企業(yè)無論守法程度高低和風(fēng)險(xiǎn)大小都實(shí)行同樣的監(jiān)管措施，肯定 “既管不好又通不快”。比如，2010年海關(guān)對AA、C、D類企業(yè)每家企業(yè)年平均查驗(yàn)報(bào)關(guān)單票數(shù)分別為88.3票、63.9票、30.1票。盡管對AA類企業(yè)的平均查驗(yàn)率較低（1.88%），但查驗(yàn)頻率較高，分別是C類和D類企業(yè)的1.38倍和2.93倍。這樣的差別化措施的政策落差就不夠明顯，政策導(dǎo)向作用難以發(fā)揮。因此，要從風(fēng)險(xiǎn)大小的角度來考慮實(shí)施差別化管理，對AA類和A類生產(chǎn)型企業(yè)，要 “優(yōu)化事前監(jiān)管、簡化事中監(jiān)管、強(qiáng)化事后監(jiān)管”，形成 “啞鈴型”監(jiān)管格局；對A類非生產(chǎn)型企業(yè)和B類及以下企業(yè)，要 “優(yōu)化事前監(jiān)管、強(qiáng)化事中監(jiān)管、簡化事后監(jiān)管”，形成 “橄欖型”監(jiān)管格局。這就涉及到口岸海關(guān)和所在地海關(guān)的分工問題。目前海關(guān)管理整體上仍以口岸設(shè)防為主。對于誠信守法企業(yè)而言，應(yīng)該以企業(yè)所在地海關(guān)管理為主，口岸海關(guān)監(jiān)管為輔，從而使更多的管理資源能夠投入到風(fēng)險(xiǎn)較高的領(lǐng)域。

其次，堅(jiān)持寬嚴(yán)相濟(jì)。既使違法者受到懲罰，又使企業(yè)合法利益得到維護(hù)。對那些不明規(guī)定的初次違規(guī)者或輕微違規(guī)的生產(chǎn)型企業(yè)，如果能認(rèn)識深刻、及時(shí)糾錯(cuò)，要 “以幫為主”，在處罰時(shí)體現(xiàn)政策、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定；對于那些故意違法者，則要依法嚴(yán)懲。需要說明的是，風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)不是消滅風(fēng)險(xiǎn)，而是降低風(fēng)險(xiǎn)、控制風(fēng)險(xiǎn)。因此，對海關(guān)管理而言，要承認(rèn)、允許 “合理差錯(cuò)率”，比如允許一定比例的報(bào)關(guān)差錯(cuò)等。

（三）樹立 “共治”理念，工作方法從各自為政向合作共贏轉(zhuǎn)變

共治（collegiality）系指 “同僚之間相互尊重彼此的能力和義務(wù)，為了達(dá)成共同的目標(biāo)而努力的關(guān)系”，適用于 “知識密集型、分工專業(yè)化的各獨(dú)立個(gè)體是如何共同協(xié)作進(jìn)行非常規(guī)任務(wù)的情形”。而加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級正是這種 “非常規(guī)”的系統(tǒng)任務(wù)，其流轉(zhuǎn)期長、綜合性強(qiáng)、情況復(fù)雜，涉及外經(jīng)貿(mào)、海關(guān)、工商、稅務(wù)、外匯、檢驗(yàn)檢疫等多個(gè)政府部門。不同政府部門之間，由于體制上的原因，加之本位主義和部門利益的影響，措施協(xié)同配套性較差，難以發(fā)揮管理的整體效能。比如來料加工企業(yè)就地不停產(chǎn)轉(zhuǎn)型，新、舊企業(yè)必然需要一段時(shí)間并行經(jīng)營，但有的部門卻規(guī)定 “籌辦期間不得經(jīng)營”，結(jié)果影響企業(yè)轉(zhuǎn)型積極性。合作共贏，否則俱損。轉(zhuǎn)型升級需要地方政府、各有關(guān)部門、廣大企業(yè)在 “共治”理念的指引下，實(shí)行廣泛合作，才能獲得整體管理效能，達(dá)到既定目標(biāo)。

筆者認(rèn)為，實(shí)行廣泛合作，關(guān)鍵在于形成一個(gè)制度健全、管理規(guī)范、協(xié)作順暢的營商環(huán)境。制度成本偏高，這是促進(jìn)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級最需要也是最難解決的問題。許多加工貿(mào)易企業(yè)對于轉(zhuǎn)型升級的重要性和緊迫性了然于胸，但卻沒有足夠的動力去推動，這主要是因?yàn)閲鴥?nèi)營商環(huán)境的影響和制約。社會信用體系的缺乏、簡單隨意的執(zhí)法、低效的辦事效率、假冒偽劣的盛行、名目繁多的收費(fèi)、昂貴的物流成本等等，都使習(xí)慣了路徑依賴的加工貿(mào)易企業(yè)對于轉(zhuǎn)型升級望而卻步。只有 “企業(yè)主體，市場引導(dǎo)，政府牽頭，各部門積極參與”，共同構(gòu)建有利于轉(zhuǎn)型升級的體制機(jī)制和營商環(huán)境，轉(zhuǎn)型升級才能夠成為加工貿(mào)易企業(yè)的內(nèi)在動力和自覺行為。

實(shí)行合作要堅(jiān)持 “依法履行職責(zé)、重在信息共享、簡化管理手續(xù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的原則。加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級涉及10多個(gè)部門，各部門各有其法定職責(zé)，既相互聯(lián)系又相互制約。海關(guān)無疑是其中的關(guān)鍵部門，但也不可能一肩扛起所有責(zé)任。要學(xué)會巧借東風(fēng)，在地方政府的牽頭組織下，積極參與和推動各部門的協(xié)作配合，改變加工貿(mào)易監(jiān)管責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)幾乎落在海關(guān)一家身上的局面。在現(xiàn)行行政管理體制下，合作重在實(shí)現(xiàn)企業(yè)信息、通關(guān)信息的透明共享，以簡化管理手續(xù)，提高管理效益，降低企業(yè)成本，而絕對不是 “執(zhí)法替代”，更不是部門合并。部門利益的存在是客觀現(xiàn)實(shí)，為了減小合作的阻力，發(fā)揮各部門的積極性，應(yīng)該采取務(wù)實(shí)的態(tài)度，承認(rèn)利益的存在并按照政策規(guī)定維持利益格局基本不變。

（四）樹立綜合監(jiān)管理念，工作機(jī)制由加貿(mào)部門 “單打一”向 “大業(yè)務(wù)機(jī)制”轉(zhuǎn)變

海關(guān)加工貿(mào)易監(jiān)管是典型的系統(tǒng)管理、綜合管理、過程管理。加工貿(mào)易監(jiān)管前、中、后期業(yè)務(wù)分別涉及企管、加貿(mào)、關(guān)稅、監(jiān)通、稽查以及緝私等職能部門，形成了進(jìn)復(fù)出口（內(nèi)銷）循環(huán)式鏈條。加工貿(mào)易監(jiān)管占現(xiàn)行H2000系統(tǒng)通關(guān)記錄條總數(shù)的58.3%，占報(bào)關(guān)單總量的51%。可見，加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級絕對不可能僅僅依靠加工貿(mào)易監(jiān)管部門 “單打獨(dú)斗”就能達(dá)到目標(biāo)。為適應(yīng)轉(zhuǎn)型升級現(xiàn)實(shí)需要，海關(guān)應(yīng)該按照綜合監(jiān)管的理念，構(gòu)建 “大業(yè)務(wù)機(jī)制”，發(fā)揮各業(yè)務(wù)部門的專業(yè)優(yōu)勢，形成全過程、鏈條式、系統(tǒng)化的加工貿(mào)易綜合監(jiān)管模式。

于廣洲署長在2012年全國海關(guān)監(jiān)管工作會議上明確要求 “加強(qiáng)綜合監(jiān)管，構(gòu)建職責(zé)明晰、協(xié)同配合、緊密連接、有序運(yùn)行的綜合監(jiān)管體系，形成各部門、各單位共同監(jiān)管、各負(fù)其職的綜合監(jiān)管合力”。這也是海關(guān)優(yōu)化監(jiān)管模式，提升整體功能，促進(jìn)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級的重要路徑。筆者認(rèn)為，在促進(jìn)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級中，綜合監(jiān)管就是建立以風(fēng)險(xiǎn)管理為核心、以企業(yè)為單元、以賬冊管理為載體、以差別化監(jiān)管為目標(biāo)的監(jiān)管體系；就是按照 “制度+科技”的思路，制訂周密完善、管用可行的管理辦法，充分運(yùn)用信息化技術(shù)，形成涵蓋加工貿(mào)易進(jìn)口、出口、深加工結(jié)轉(zhuǎn)、內(nèi)銷、庫存等各個(gè)環(huán)節(jié)，以及加工貿(mào)易企業(yè)、保稅監(jiān)管場所、特殊監(jiān)管區(qū)域與口岸之間的信息化執(zhí)法和輔助管理系統(tǒng)。綜合監(jiān)管不僅是海關(guān)內(nèi)部各個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)，而且還應(yīng)該延伸到海關(guān)外部，將觸角由口岸通關(guān)擴(kuò)大到國內(nèi)市場，通過信息收集和市場調(diào)查，找出加工貿(mào)易監(jiān)管存在的問題，提高促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級的針對性和有效性。要通過綜合監(jiān)管，形成一個(gè)同時(shí)包含動力和壓力的促進(jìn)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級的適度環(huán)境。這種適度環(huán)境，既能滿足符合轉(zhuǎn)型升級導(dǎo)向企業(yè)的生存發(fā)展需要，提升其綜合競爭能力，使其脫穎而出向價(jià)值鏈的高端邁進(jìn)；同時(shí)又對誠信度較低、環(huán)境污染或從事來料加工的企業(yè)形成外在壓力，使那些過去依靠廉價(jià)勞動力、政策和環(huán)境紅利 “得過且過”的低競爭力企業(yè)無利可圖，從而形成政策 “倒逼”，迫使加工貿(mào)易企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

三、創(chuàng)新監(jiān)管模式，探索促進(jìn)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級的有效途徑

海關(guān)傳統(tǒng)的監(jiān)管模式存在諸多與加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級不相適應(yīng)的地方。要成為加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級的促進(jìn)派而不是限制派，按照 “符合規(guī)定，管用可行，積極穩(wěn)妥”的原則，勇于打破條條框框，研究和完善監(jiān)管模式，而不是以既有模式框住甚至阻礙實(shí)踐的發(fā)展。筆者結(jié)合黃埔海關(guān)在推進(jìn)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級方面的探索，提出以下思路和對策。

（一）主動參與規(guī)則制定

海關(guān)長期處于加工貿(mào)易監(jiān)管第一線，積累了權(quán)威的業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和鮮活的一手素材，具備其他部門所不能比擬的專業(yè)優(yōu)勢，對轉(zhuǎn)型升級最有發(fā)言權(quán)。我們有條件也有能力提出具有操作性、前瞻性、“接地氣”的政策建議，應(yīng)該主動參與規(guī)則制定，提升自身的話語權(quán)和影響力。比如，科學(xué)的加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級績效評價(jià)體系，有助于客觀衡量政策措施的成效，確保轉(zhuǎn)型升級目標(biāo)的順利實(shí)施，在這個(gè)方面，海關(guān)有翔實(shí)的數(shù)據(jù)資料，又處于中立客觀的地位，是最為合適的第三方評估人。黃埔海關(guān)從關(guān)區(qū)實(shí)際出發(fā)，與地方研究機(jī)構(gòu)緊密合作，綜合運(yùn)用統(tǒng)計(jì)學(xué)方法，科學(xué)設(shè)置評價(jià)指標(biāo)，探索建立了加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級績效評價(jià)體系。評價(jià)體系圍繞總署領(lǐng)導(dǎo)提出的轉(zhuǎn)型升級6個(gè)方面的要求，結(jié)合海關(guān)總署和有關(guān)部委共同出臺的指導(dǎo)意見，確定了覆蓋面廣、多層次的47項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)。評價(jià)體系涵蓋保稅加工、保稅物流和保稅服務(wù)等多種形態(tài)，采用海關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、地方政府?dāng)?shù)據(jù)和抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，分別從不同角度對加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級績效進(jìn)行評價(jià)。

（二）實(shí)施差別化管理

實(shí)施差別化管理是風(fēng)險(xiǎn)管理理念的集中體現(xiàn)，也是提高海關(guān)管理效能、促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級的基本途徑。要堅(jiān)持 “守法便利、違法懲戒”原則，以企業(yè)分類管理為基礎(chǔ)，以風(fēng)險(xiǎn)分析為依托，對不同信用等級企業(yè)采取不同的管理措施。合理配置口岸海關(guān)和所在地海關(guān)的職責(zé)，集中監(jiān)管力量于高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)和貨物，讓守法企業(yè)獲得最大化的通關(guān)便利。

“屬地管理”正是以風(fēng)險(xiǎn)管理理念為指導(dǎo)，實(shí)施差別化管理的重要探索。黃埔海關(guān)現(xiàn)有加工貿(mào)易企業(yè)12000多家，加工貿(mào)易進(jìn)出口值占全關(guān)進(jìn)出口總值的70%以上。在監(jiān)管資源有限的情況下，我們按照企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大小設(shè)置了 “便捷管理”、“常規(guī)管理”和 “嚴(yán)格管理”三類便利化程度不同的管理措施。在此基礎(chǔ)上，對符合轉(zhuǎn)型升級導(dǎo)向，而且誠信守法、外向度高、效益好的A類以上大型生產(chǎn)企業(yè)，按海關(guān)總署戶籍式管理要求實(shí)行便利化程度更高的“屬地管理”模式，實(shí)施 “口岸放開、屬地管理、定期監(jiān)控、及時(shí)提醒”，在通關(guān)查驗(yàn)、保稅監(jiān)管、后續(xù)管理等方面集中給予諸如適用較低查驗(yàn)率等12項(xiàng)便利舉措，并設(shè)立海關(guān)事務(wù)協(xié)調(diào)員，為企業(yè)提供充分的政策指引和業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)，跟蹤協(xié)調(diào)解決企業(yè)在海關(guān)事務(wù)中遇到的疑難問題。對屬地管理企業(yè)報(bào)關(guān)單進(jìn)行布控需要經(jīng)隸屬海關(guān)關(guān)長審批；口岸海關(guān)發(fā)現(xiàn)屬地管理企業(yè)涉嫌違規(guī)，應(yīng)轉(zhuǎn)所在地海關(guān)依法處理；若屬企業(yè)非主觀故意、輕微違規(guī)的，應(yīng) “以幫為主”，依法警示提醒并糾正差錯(cuò)。同時(shí)，上述便利優(yōu)惠舉措并不免除企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的守法責(zé)任，我們對屬地管理企業(yè)同步建立了以價(jià)格水平、單耗率、平均柜重等為要素的風(fēng)險(xiǎn)評估模塊，總關(guān)、分關(guān)兩級定期通過批量復(fù)核、監(jiān)控分析實(shí)行動態(tài)綜合監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)重大執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，立即進(jìn)行查核，確保企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)可知、可防、可控。目前，黃埔海關(guān)共有200多家信譽(yù)好、規(guī)模大的A類以上生產(chǎn)型企業(yè)享受 “屬地管理”企業(yè)待遇。“屬地管理”強(qiáng)化了主管地海關(guān)的管理職責(zé)，使口岸海關(guān)從 “以查為主”轉(zhuǎn)變?yōu)?“以幫為主”，改變了以往將主要監(jiān)管力量壓在口岸一線的做法，初步實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管時(shí)空的前伸后移?！皩俚毓芾怼睂τ诖蚱泼菜茋?yán)密的面面俱到式的監(jiān)管格局，讓更多的人力物力從繁重的無實(shí)質(zhì)意義的勞動中解放出來，投入到風(fēng)險(xiǎn)較高的領(lǐng)域具有一定的探索意義。

（三）探索社會共管新機(jī)制

在促進(jìn)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級的實(shí)踐中，黃埔海關(guān)樹立 “共治”理念，把發(fā)揮海關(guān)作用和地方政府的整體戰(zhàn)略結(jié)合起來，把履行海關(guān)監(jiān)管職責(zé)和關(guān)注企業(yè)需求結(jié)合起來，把立足本職主動作為和注重與其他部門協(xié)同配合結(jié)合起來，努力探索轉(zhuǎn)型升級社會共管合作新機(jī)制。

“四方聯(lián)網(wǎng)”是黃埔海關(guān)運(yùn)用信息技術(shù)推動政府各部門合作的重大嘗試。在海關(guān)、商務(wù)、企業(yè)三方聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)上，黃埔海關(guān)主動提出 “政府主導(dǎo)、海關(guān)推動、各方參與”的思路，與地方政府一道，積極協(xié)調(diào)，使檢驗(yàn)檢疫部門加入了加工貿(mào)易 “四方聯(lián)網(wǎng)”平臺，并在廣東省加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級現(xiàn)場會上正式啟動，在全國第一個(gè)做到了海關(guān)、商務(wù)、檢驗(yàn)檢疫與企業(yè)的“四方聯(lián)網(wǎng)”?！八姆铰?lián)網(wǎng)”的特點(diǎn)和其優(yōu)勢主要體現(xiàn)在：一是在 “企業(yè)聯(lián)網(wǎng)申報(bào)，商務(wù)部門聯(lián)網(wǎng)審批，海關(guān)聯(lián)網(wǎng)備案，檢驗(yàn)檢疫聯(lián)網(wǎng)共享數(shù)據(jù)”的模式下，企業(yè)足不出戶申報(bào)，審核結(jié)果自動反饋，7×24小時(shí)在線申報(bào)，錄入從3次變?yōu)?次，辦理時(shí)間從至少3個(gè)工作日縮減為最快20分鐘，真正實(shí)現(xiàn)了 “電子申報(bào)、無紙作業(yè)、在線服務(wù)”。二是借助信息技術(shù)手段，跨越部門分割的限制，實(shí)行電子化手冊、電子賬冊備案和內(nèi)銷等業(yè)務(wù)的跨部門聯(lián)網(wǎng)電子審批，實(shí)現(xiàn)了各部門監(jiān)管信息的共享共用，增強(qiáng)了管理的協(xié)同性和有效性。三是 “四方聯(lián)網(wǎng)”具有良好的兼容開放性，以后將逐步拓展到外匯、銀行、稅務(wù)、工商、法院等部門，實(shí)現(xiàn)“多方數(shù)據(jù)、聯(lián)網(wǎng)共享”，打造成為跨部門、全方位的企業(yè)誠信管理系統(tǒng)。中央政治局委員、廣東省委書記汪洋稱贊說“‘四方聯(lián)網(wǎng)’走出的一小步，將帶動政務(wù)改革邁出一大步”。

（四）充分運(yùn)用科技手段

嚴(yán)密監(jiān)管、高效服務(wù)離不開信息化手段。現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)為制度創(chuàng)新和制度落實(shí)提供了條件和保障。加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級也要堅(jiān)持 “制度+科技”，發(fā)揮業(yè)務(wù)科技一體化的優(yōu)勢，把注重人的主體作用、創(chuàng)新監(jiān)管模式和利用科技手段統(tǒng)一起來。黃埔海關(guān)積極探索加工貿(mào)易 “集中式”監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)途徑，在聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，開發(fā)了 “黃埔海關(guān)加貿(mào)企業(yè)監(jiān)控預(yù)警系統(tǒng)”，初步實(shí)現(xiàn)了全范圍、全過程自動化監(jiān)控。該系統(tǒng)的監(jiān)控預(yù)警范圍涵蓋了全關(guān)所有加工貿(mào)易企業(yè)的進(jìn)口、出口、結(jié)轉(zhuǎn)、內(nèi)銷、庫存的所有數(shù)據(jù)，其 “展示、查詢、預(yù)警、監(jiān)控”四大基礎(chǔ)功能共設(shè)置了51個(gè)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，可以每天自動對加貿(mào)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)控預(yù)警。投入使用僅2個(gè)月時(shí)間，利用該系統(tǒng)已發(fā)現(xiàn)偷漏稅情事5宗，涉及貨值2541萬元、稅款567.9萬元。該系統(tǒng)有效促進(jìn)了加工貿(mào)易監(jiān)管水平的提高，以單耗水平為例，由2009年的106.8優(yōu)化為目前的99.77。這個(gè)系統(tǒng)的核心是落實(shí) “由企及物”和 “差別化監(jiān)管”的理念，使傳統(tǒng)的以手冊為單元的監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橐云髽I(yè)為單元，提升了加工貿(mào)易監(jiān)管的信息化集約化水平，奠定了物理圍網(wǎng)和信息圍網(wǎng)監(jiān)管相結(jié)合的基礎(chǔ)。與此同時(shí)，該系統(tǒng)對于同步防范執(zhí)法、廉政和管理三大風(fēng)險(xiǎn)具有重要作用。

（五）優(yōu)化監(jiān)管措施

促進(jìn)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級，要按照 “客戶導(dǎo)向”的理念，以管理對象的合理需要為標(biāo)尺，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和基層探索相結(jié)合，優(yōu)化監(jiān)管措施，加強(qiáng)功能整合，豐富加工貿(mào)易監(jiān)管的 “工具箱”，逐步建立與轉(zhuǎn)型升級相適應(yīng)的監(jiān)管服務(wù)機(jī)制。黃埔海關(guān)在海關(guān)總署和廣東分署的指導(dǎo)下，把握先行先試的機(jī)遇，在外發(fā)加工、內(nèi)銷、就地轉(zhuǎn)型、保稅物流等方面簡化流程手續(xù)。比如，開展外發(fā)加工 “集中審批”試點(diǎn)，對廣東省內(nèi)經(jīng)海關(guān)認(rèn)定的高資信企業(yè)，省內(nèi)跨關(guān)區(qū)外發(fā)加工取消收取風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保金，減負(fù)增效成效比較明顯。迄今為止，已在13家大型企業(yè)中探索啟用了外發(fā)加工 “集中備案”模式。又如，充分考慮企業(yè)的實(shí)際需求，實(shí)施 “不停產(chǎn)就地轉(zhuǎn)型”，在審批期限內(nèi)實(shí)行 “雙號并存”，使企業(yè)繼續(xù)享受原分類管理類別及便利通關(guān)優(yōu)惠。截至2012年8月，已有超過4000家來料加工廠不停產(chǎn)轉(zhuǎn)型為法人企業(yè)，占來料加工企業(yè)的60%以上。同時(shí)，積極向上級反映企業(yè)轉(zhuǎn)型升級中遇到的難題，解決來料加工企業(yè)進(jìn)口設(shè)備延長稅收優(yōu)惠期限的政策問題，為來料加工企業(yè)轉(zhuǎn)型升級節(jié)約成本14億元。這些措施，對于加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級起到了比較重要的促進(jìn)作用。