楊艷文

（上海大學 社會學院，上海 200444）

一、引言：“國家VS.社會”視角下“國家的回歸”與“政府治理行為”研究的興盛

作為人類共同體最重要的組織形式和秩序供給方式，國家與社會構成人類歷史發(fā)展進程中的兩極。在政治學的歷史上，“國家”概念從來都是與“社會”密不可分的，只是到了近現(xiàn)代，國家與社會才開始不斷分離。總的來看，現(xiàn)代國家正是在與“社會”劃清界限的過程當中產(chǎn)生和發(fā)展起來的；當然，反過來也可以說，現(xiàn)代社會亦是在與“國家”劃清界限的過程當中獲得了自身發(fā)展的動力。因此，“國家VS.社會”理論也成為西方社會學研究國家組織形式和社會發(fā)展變遷的獨特視角。20世紀90年代，“國家VS.社會”理論傳入中國，并逐漸成為中國社會科學界研究中國社會發(fā)展變遷的主流范式。

需要指出的是，由于“國家VS.社會”理論中的“社會”一詞在西方語境下有兩種不同的所指，即古希臘自由主義傳統(tǒng)下的“廣義”社會與黑格爾市民社會傳統(tǒng)下的“狹義”社會。這一情況不僅使中國學者在研究當代中國“國家”與“社會”及其關系時呈現(xiàn)不同的面相，而且也使他們在關注中國行政管理體制改革時表現(xiàn)出不同的立場與策略。就社會學領域來講，以“市民社會理論”為旗幟的社會自主和自治一度成為主流話語和學術追求。因此，在“國家VS.社會”分析框架下，社會學者更多地采取了一種“社會中心論”視角，在此種偏見下，學者們更為看重在國家之中社會力量的形成和成長過程，國家及作為國家行政組織的政府僅僅成了社會的背景和黑影。[1](p3-4)隨著對這種“社會中心論”的反思，法團主義思想在國內興盛，“國家”開始回歸，理論自覺與社會學本土化呼聲日益高漲，作為國家與社會中介的各級政府及其治理行為也日益成為社會學研究的重要主題，并產(chǎn)生了大量的富有中國特色的經(jīng)驗研究成果。[2](p69-70)這些研究試圖以中國各級政府的治理行為來重新理解和發(fā)掘中國情境下國家與社會的關系問題，進而探尋中國社會的結構重組與秩序重建。在此研究轉向的啟發(fā)下，本文則將目光轉向大洋彼岸，試圖通過研究美國政府治理的邏輯，來考察作為現(xiàn)代民主國家典范的美國歷史上國家與社會關系的形塑過程。

二、問題：美國歷史上國家與社會關系的根本邏輯——社會契約論及其內在缺陷

社會契約論是近代西方政治思想家在繼承和發(fā)展古代有關自然法思想的基礎上提出的一種比較系統(tǒng)的關于國家起源及理想政治制度的理論，經(jīng)霍布斯奠基和洛克的闡發(fā)，由盧梭發(fā)展到極致。

社會契約論的核心要義在于：國家及其代理——政府產(chǎn)生于人民之間的社會契約。契約論者認為，在人們進入社會狀態(tài)之前，人類處于一種自然狀態(tài)，這種自然狀態(tài)中，人們都不約而同地受一種規(guī)范，即自然法的約束，自然法是一種最公正的規(guī)范，人們都自覺地服從。然而，在現(xiàn)實生活中，自然法的這種自我約束力總是相當有限，怎樣確保善人的安全得到保護而惡人的作惡得到懲罰呢？需要建立起一個大家認可的公共權威來行使這一權力，所以人們通過契約讓渡出手中的部分自由權利組成國家和政府，以保護自身更大的利益不受損害。因此，社會契約論者認為國家和政府是一種必要的惡。但是，為了防止建立在社會契約基礎上的國家和政府不至于濫用其職權，契約論者另一方面又強調，國家和政府不是“君權神授”的產(chǎn)物，而是人民公意的產(chǎn)物，是由人民建立契約而產(chǎn)生的，因而人民有權利監(jiān)督、評判和控制政府，如果政府違背了人民的根本利益，人民甚至有革命的權利來推翻它。社會契約思想作為先哲們對國家、社會、人民之間關系的理性思考，在西方源遠流長，影響深遠，并不斷被政治家們付諸政治實踐中，它為美國的國家和政府組建提供了強有力思想武器。

眾所周知，美國是一個移民國家，在談及美國國家的起源時，幾乎無人不會溯源到“五月花號”（May flower），它以運載一批分離派清教徒到北美建立普利茅斯殖民地和在該船上制定《五月花號公約》（May Flower Compact）而聞名?！段逶禄üs》的主要內容為：組織公民團體；擬定公正的法律、法令、規(guī)章和條例。[3](p1)該公約秉承了西方社會契約理論的兩個核心要義——第一，政府是人民同意的產(chǎn)物；第二，訂立社會契約的目的在于保障人民思想及信仰自由的權利?！段逶禄üs》奠定了新英格蘭諸州自治政府的基礎，也成為美國建國后憲政民主和地方自治的思想和實踐源頭。[4](p62-63)無論是在爭取國家獨立的道路上，還是在建國后國家和社會發(fā)展史上的制度設計中，美國人民始終牢牢把握社會契約論思想的內在要求——制約權力，緊緊抓住社會契約思想的核心本質——人民主權，不斷實踐著社會契約思想的價值追求——保障人民權利，不斷將其從理想變?yōu)楝F(xiàn)實。[5](p100-101)

然而問題是：首先，任何思想和信仰并不是一套可以輕易付諸實踐的東西，即使宗教信仰也必須經(jīng)由一系列儀式和集體活動來表達。因此，社會契約思想的實踐，必須經(jīng)由一系列的法律、制度和規(guī)則設置；其次，無論怎樣精細的制度和規(guī)則，也沒法完全限制住個體的行動從而保證組織和制度目標的實現(xiàn)。由于“有限理性”的存在，即使在現(xiàn)代企業(yè)這種中觀層次的組織里邊，古典經(jīng)濟學那種一次性完成的完全合約也是不存在的。既然人類理性是有所不知的，不確定性時刻存在，那么合同（契約）永遠都是不完備的，需要不斷地談判協(xié)商下去。那種宏觀層次的關乎國家和政府權限和職能的社會契約的不完備性就可想而知了。因此，根據(jù)契約論的基本思想，可以將人民關于建立國家和政府所達成的“契約”看做是一系列“合同”或者說“游戲規(guī)則”的制定，它基于談判，止于正式規(guī)則——一系列“合同”（憲法、法律等）的簽約，政府組織就是被創(chuàng)造出來執(zhí)行這些合同、規(guī)則的執(zhí)行者。而根據(jù)現(xiàn)代組織研究的一些成果，任何規(guī)則都沒法完全限制住組織中個體的行動，任何制度都沒法預先規(guī)定好事無巨細的問題。[6]著名政治學家米歇爾斯也曾預言，民主是不可能的，寡頭是現(xiàn)代政治組織的鐵律。[7]那么，當社會歷史實踐中遇到了契約所沒有明確規(guī)定的問題時，政府將如何采取行動？人民又會采取什么樣的措施來約束政府的行為？美國的政府治理體制和邏輯又是如何防止了從民主走向專制？這正是本研究所要探討的美國政府的治理問題。

下文筆者將應用一個基于不完全契約理論的“剩余控制權”分析視角，從美國城市化進程中地方政府治理的歷史來考察這種人民與國家之間社會契約的不完備性。具體而言，就是探求契約不完備性問題何在？又是通過怎樣的方式解決的？從而為考察美國政府治理的邏輯提供一種可行的分析和解釋框架。

三、文獻綜述：中外學者對美國地方政府治理的既有研究

關于美國政府治理行為的研究，一直以來，中外學者的論述大都圍繞“三權分立”這種橫向的中央架構展開。而實質上，在美國歷史上，聯(lián)邦中央政府與各級地方政府的縱向分權、地方自治才是美國式民主的基本保證。無論是建國初期的邦聯(lián)制走向聯(lián)邦制，還是18世紀末的進步主義運動下的美國各城市市政體制的改革，以及1980年代的大都市區(qū)的政府治理改革等等，美國重大的憲法論爭及其政府改革其實更多地同中央與地方分權有關，這種論爭不僅有關經(jīng)濟方面，而且廣泛涉及社會和文化方面。[8](p42)

（一）國外學者對美國地方政府治理的研究——從托克維爾到奧斯特羅姆。

國外對于美國這種地方分權治理研究最早且最深刻透徹的莫過于托克維爾。1830年代，托克維爾對新英格蘭鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治進行了長達九個月的實地考察。在其煌煌兩卷本的扛鼎之作《論美國民主》中，托克維爾以其深刻的洞見，精確地反映了美國人早期地方自治的觀念和實踐。在該書中，托克維爾對新英格蘭的地方自治總結道：“我認為地方分權制度對于所有國家都是有益的，但沒有一個國家會比民主制國家的人民更需要它”。[9](p205)從中可以看出，托克維爾認為地方自治是民主國家非常需要的制度安排，之所以會這樣，主要是因為“地方政府是實現(xiàn)個人自由和分散過分中央集權危險的方式”。[9](p23)可見，對于美國式的民主來講，地方自治是非常重要的，它是美國式民主和自由的堅實基礎。

需要指出的是，托克維爾當初考察的這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的重要現(xiàn)實基礎是1830年代新英格蘭地區(qū)的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)。當時新英格蘭州的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模大約為兩三千人，這樣的規(guī)模恰到好處，既未大得使全體居民無法通過直接民主實現(xiàn)其共同利益，也足以使居民能從鄉(xiāng)親中選舉出良好的行政管理人員。因此，當時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度普遍實行直接民主與議行合一制，相對于聯(lián)邦中央和州政府而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力的范圍明確，獨立而強大。

然而，隨著大規(guī)模工業(yè)化和城市化的興起，這種傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治終將逝去其賴以生存的自然地理基礎。事實上，托克維爾對美國這種基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的民主的長期生存能力也并不樂觀，他甚至還特別預言了權力集中化的長遠趨勢，認為這種集權化趨勢將損害美國地方政府制度中固有的自主治理能力。到那時候，公民會越來越依賴那些處于政府中心的官員們來管理他們的事物，他們可能不再知道如何繼續(xù)管理自己的福利，不再知道如何創(chuàng)建既能保持自由又能保持平等的合適的自治政府制度。[10](p25)

接過托克維爾地方治理研究思路并對其上述隱憂進行回應的當代美國學者，要數(shù)2009年諾貝爾經(jīng)濟學獎得主埃莉諾·奧斯特羅姆。在1984年用意大利文出版的《美國地方政府》一書中，奧斯特羅姆一開篇就接過托克維爾對美國地方治理的研究論述，以奧爾森集體行動的邏輯與公共選擇理論為視角，歷史地考察了建國初期美國的地方政府治理，城市化興起后美國城市老板統(tǒng)治時期的城市治理，進步黨人運動與市政改革，20世紀的地方政府改革（市縣合并）以及大都區(qū)的治理體制。她認為，盡管美國地方政府形式多樣，差別巨大，但并非像美國以往大量有關地方政府的文獻所提及的那樣，是一種“百衲被”（crazy-quilt）式的組織模式——這類文獻宣稱，今天美國地方政府的這種現(xiàn)狀不過是歷史偶然的積累；看上去雜亂無章的地方政府體系實質上有著井然有序的秩序，只有深入到地方政府主體之后才能領悟到這一秩序的存在。[10](p2)正如羅伯特·維波在《探尋秩序：1877—1920》中所指出的：“推動地方政府治理發(fā)生根本變革的條件是，任何社區(qū)都不再可能是‘自治的孤島’，相反，它們面對的是他們所感覺到的‘城市工業(yè)生活所需要的規(guī)則和等級’?！盵10](p27)奧斯特羅姆將美國地方政府體系看作是一個公民們理性組建起來為其提供公共產(chǎn)品的組織，其基本職能是向所在地區(qū)居民征稅并將之轉化為公共產(chǎn)品和服務。而作為納稅人的公眾有權對地方政府進行約束，并對公共物品的供給方式和邊界進行監(jiān)督。這樣，任何地方政府的組建和變革，都是人們公共選擇的結果。奧斯特羅姆的上述研究，不僅補充了美國地方政府治理的歷史，而且對托克維爾關于地方民主的隱憂做了間接回應，即使美國式民主持自由操守而不至于走向專制的恰恰是基層民眾的理性選擇。

（二）中國學者對美國地方政府治理的相關研究：理論貧困與經(jīng)驗研究的迷失。

國內學者對美國地方政府治理的研究數(shù)量繁多而且體系比較散亂，在此僅列舉幾項典型的研究以作說明。就筆者所接觸到的相關文獻資料來看：在研究內容上，國內學者們對美國歷史上某一特定時空范圍內的地方政府治理行為研究居多，例如徐振偉、謝振玲（2008）的文章《進步主義時期美國的州與地方政府機構改革》，劉彩虹（2010）的著作《整合與分散——美國大都市區(qū)地方政府間關系探析》，以及廈門大學王旭、羅思東（2010）合著的《美國新城市化時期的地方政府：區(qū)域統(tǒng)籌與地方自治的博弈》，都是從一個特定的社會歷史發(fā)展時段或某一特定的地域空間范圍來考察 “此時此地”美國地方政府的治理狀況；而在研究的方法上，以案例研究居多，比較典型的研究論文有：藍志勇（2005）的《地方政府的治理創(chuàng)新戰(zhàn)略——美國鳳凰城的案例及經(jīng)驗》，張江濤（2011）的《授權與制約：美國地方政府治理的權力邏輯——以美國西雅圖市為研究對象》，高新軍（2005）的著作《美國地方政府治理：案例調查與制度研究》可謂此類研究的典范。

盡管來自不同歷史時期和不同地域空間的個案經(jīng)驗能對我們認識美國地方政府的治理狀況及其運作邏輯提供有益的啟示。但是，個案研究無可回避的弊端往往是“一葉障目，不識泰山”，個案的堆積并不能提升我們對整體的認識水平和洞見，正如周雪光在總結國內有關基層政府治理行為的研究中所指出的：“理論貧困導致許多經(jīng)驗研究工作停留在故事描述或就事論事的討論上，缺乏分析的力度，研究工作步入了一個收益遞減階段?！盵2](p70)因此，本文接下來嘗試應用不完全契約理論中的“剩余控制權”思想，來整合不同歷史時期，不同地域空間內美國地方政府治理的行為邏輯。

四、新的分析視角：基于不完全契約理論的“剩余控制權”

不完全契約理論源于新制度經(jīng)濟學派的格羅斯曼和哈特等人對現(xiàn)代企業(yè)中產(chǎn)權歸屬問題的討論。其基本預設是：現(xiàn)實情境中，哪怕是在具體的現(xiàn)代企業(yè)組織內，任何契約都無法將契約雙方關系的諸多可能性全部考慮在內。由于沒法一次性制定出完備的契約，資產(chǎn)的使用不能實現(xiàn)完全確定，因此任何談判達成的契約通常都由資產(chǎn)所有者占有和控制契約規(guī)定之外的資產(chǎn)使用權——此即“剩余控制權”（Residual Right of Control）。因此，產(chǎn)權即資產(chǎn)使用的剩余控制權，決定了契約雙方的權威關系和組織邊界。[11]

前文已經(jīng)系統(tǒng)闡述，美國國家和政府組織同社會的基本關系是“社會契約”。這種契約的基本內涵就是人們讓渡出自己手中的自由權利組建成國家和政府來維護公共利益。美國的各級政府，從聯(lián)邦中央政府，州政府，到地方政府，都是不同層次的人們通過社會契約達成的產(chǎn)物?？墒?，一個不可忽視的核心問題是：作為社會契約最高層次的美國憲法明確劃分了聯(lián)邦政府和州政府的主權，唯獨沒有提及地方政府的權力。因為缺乏憲法地位，地方政府要求某種程度的獨立自主就不具備穩(wěn)固的法律基礎。[12](p15)然而，本文的核心觀點是，恰恰是這種憲法中契約的不完備性所留下的“剩余控制權”，使得地方政府在美國政治體制中發(fā)揮著重要作用。美國地方政府有著多重政治和社會資源來對抗高層級政府的意愿，始終代表當?shù)孛癖妼椃魑囊?guī)定外的剩余控制權進行爭奪，從而維護著托克維爾式的地方自治和民主自由的持久活力。下文將以美國不同階段的歷史經(jīng)驗，來對此進行論述。

五、美國歷史上的地方政府治理：爭奪剩余控制權的游戲

首先，我們必須勾勒一下地方政府在美國整個政府體系的位置。在美國，地方政府是指州以下的治理單元主體，包括縣、自治市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學區(qū)和特別區(qū)等。地方政府在整個聯(lián)邦政治體系中歷史最為久遠，用托克維爾的話來說就是“縣鎮(zhèn)成立于縣之前，縣又成立于州之前，而州成立于聯(lián)邦之前”。[13](p45)自殖民時代以來一直到19世紀中期，美國各級地方政府和高一級的州政府和聯(lián)邦政府之間不存在行政等級關系。[13](p72-82)只是隨著大規(guī)模工業(yè)化和城市化的崛起，以鐵路、電話和電報以及后來互聯(lián)網(wǎng)技術為標志的現(xiàn)代交通技術的發(fā)展，使得地域空間不再成為人類生活的天然限制后，建立在一定地域空間基礎上的地方政府的職能和組織形式才發(fā)生了一次次變革。但是，無論其變革的內容和方式如何，其背后的邏輯始終是圍繞著爭奪社會契約中的剩余控制權。

（一）美國城市化初期地方政府對剩余控制權的失守：“迪龍法則”的誕生。

隨著美國獨立戰(zhàn)爭的勝利，美國開始了工業(yè)化和城市化進程，到1920年代，美國已經(jīng)基本實現(xiàn)城市化。在此之前，美國地方政府由民眾自愿達成，或通過契約，或通過特殊狀，完全獨立擁有地方自治的內在權力，享有完整的法律自主權。因此，這一傳統(tǒng)使得建國初期美國憲法的制訂者們集中心思去劃分州和聯(lián)邦政府的權力，而并沒有為州以下的地方政府實體勾畫藍圖，甚至沒有在憲法中簡單提及對地方政府的授權。之所以這樣，一方面可能是制憲會議成員對地方自治傳統(tǒng)心照不宣，另一方面可能是地市的地方政府已是數(shù)量繁多、形式復雜。但總之，憲法對地方政府權限歸屬的付之闕如給后來地方治理問題留下了剩余控制權。在美國歷史上爭奪這種剩余控制權的第一個回合便發(fā)生在州政府和地方政府之間，突出的表現(xiàn)是“迪龍法則”的誕生。

隨著城市化的發(fā)展，人口不斷由鄉(xiāng)村涌向城市，新移民成了產(chǎn)業(yè)工人而不像過去那樣成為土地開發(fā)和定居者，這種社會背景對州和地方政府的治理都帶來了極大的挑戰(zhàn)。首先，大量公有和私有公司的出現(xiàn)引發(fā)了人們對城市政府地位的爭論。由于州立法機關是公司特許狀的頒發(fā)者，作為公有公司的法人——市政府能購利用征稅權力來積累資本和出售服務，與私人公司競爭。于是，有人指出地方政府的權威可能對私人財產(chǎn)構成威脅。其次，大量移民的涌入給城市老居民帶來了恐懼，他們擔心地方政府有可能落入那些代表蜂擁而來的新居民的人手中，從而使先行的社會秩序和利益受到不利影響。再次，城市生活的腐敗，特別是城市老板統(tǒng)治和政黨分贓的日漸興起，使得城市政府成了一小撮人獲取暴利的工具。最后，一些城市政府的逃債行為也促使人們開始思考城市政府自治法人的法律地位，當時許多地方政府通過舉債來促進地方經(jīng)濟增長，而當其投資失敗后，一些地方政府通過終止城市憲章來逃避債務。這一切無不迫使人們重新檢討地方政府究竟該擁有哪些權力。這一問題在1868年艾奧瓦州最高法院的一起裁決中有了里程碑式的解決，即眾人皆知的“迪龍法則”。其中心內容是市僅僅是州的創(chuàng)造物，僅擁有州賦予它們的權力，州掌握著地方政府的生死大權。1903和1923年，聯(lián)邦最高法院兩次確認迪龍法則，該法則成為占主導地位的關于美國州與地方關系的法律準則。迪龍法則使州和地方政府的關系發(fā)生了根本性變化，是對地方自治是地方政府固有權力學說的重大打擊。[10](p11)

（二）美國城市化中后期地方政府對剩余控制權的爭奪：進步黨人的改革運動。

迪龍法則以為，人們將權力交給更高一級的州，通過州政府對市的控制，可以將市政府嚴格限制在那些規(guī)定的公共職能范圍內，人們只要掌握了對州的司法控制權，就能確保城市致力于公益目的。然而，事態(tài)的發(fā)展并非如迪龍所想，城市憲章成為州立法機關干預地方事務的工具，憲章在沒有征求市政官員和選民同意的情況下經(jīng)常被大量修訂、取代或廢除，政治企業(yè)的老板照樣可以通過控制州的立法機構而謀取其私利。實質上，迪龍法則反而使19世紀晚期城市老板對城市的掠奪合法化了。

1871年密歇根州最高法院法官托馬斯·庫雷對迪龍法則提出了質疑，他援引聯(lián)邦憲法第十修正案關于那些沒有被列入聯(lián)邦政府的權力留給州和人民的陳述，強調人民依舊有保留地方自治的權利，因此，地方政府作為人民的契約，有其內在的自治權。盡管這個被稱為“庫雷法則”的司法解釋得到了幾個州的支持，但多數(shù)州在聯(lián)邦最高法院裁決后信奉迪龍法則。直到19世紀末和20世紀20年代興盛的進步黨人改革運動，才再次奪回了地方政府的自治權力。進步運動首先起于中西部，之后席卷中部和中部地區(qū)，其倡導的重要變革是通過修改州憲法賦予地方政府制定自身憲章的權利。在進步主義運動的推動下，美國各城市對其市政體系、選舉和公務員制度進行了改革，傳統(tǒng)的弱市長制逐漸被委員會制和議會經(jīng)理制等取代。進步主義改革使得美國地方政府從州政府中奪回剩余控制權，地方自治活力得以重建和恢復。

（三）二戰(zhàn)后美國地方政府對剩余控制權的維護：大都市區(qū)治理改革。

美國是世界上大都市化水平最高的國家，其大都市化其實在1850年代就已興起，1940年，美國半數(shù)以上人口就居住在大都市區(qū)。但其治理問題直到20世紀初期開始凸顯，二戰(zhàn)后才得到集中反映。[14](p2)大都市區(qū)的興起，超出了以往地方政府甚至區(qū)域政府管理和服務的范圍，其內部復雜的政治和經(jīng)濟結構對經(jīng)濟發(fā)展，社會狀態(tài)以及人們的生活方式都產(chǎn)生了深遠的影響。這種情況迫使各國政府開始思考如何構建大都市區(qū)內的政府間關系，以通過政治、經(jīng)濟等手段解決大都市區(qū)各利益群體間的矛盾和沖突，促進經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

在效率與經(jīng)濟的理念下，大都市區(qū)地方政府“巴爾干化”現(xiàn)象飽受詬病。在此背景下，“一個社區(qū)，一個政府”呼吁下的地方政府合并與聯(lián)合改革興起，改革倡導者認為，大都市區(qū)多樣性的地方政府“割據(jù)”阻礙了大城市社區(qū)的自我實現(xiàn)能力，認為地方割據(jù)是所有城市問題的根源。威廉·安德森早在其1925年出版的《美國城市政府》中就對上述問題進行了很好的總結，而在1966年給經(jīng)濟發(fā)展委員會的報告《地方政府現(xiàn)代化》中，更是力促區(qū)域大政府治理。

盡管在歐洲這種將市縣合并成單一政府的努力在歐洲取得了很大成功，而在美國，雖然大城市改革建議在各個市區(qū)都被提出過，但是，“不管在哪里，只要當?shù)鼐用駬碛袥Q定這一事件的發(fā)言權，這種改革建議就總是遭遇到相當普遍的抵制”。[10](p76)即使在1949年到1977年的28年間28次合并選舉中，也只成功了3次。公眾對大規(guī)模的合并總是保持著高度的警覺，因為他們知道，在聚合著多種利益群體的大都市地區(qū)，由一些小的政府組織提供的公共服務更加有效，大規(guī)模的政府治理只會產(chǎn)生規(guī)模不經(jīng)濟效應。正因如此，美國民眾始終牢牢把握著地方政府自治這塊不完全契約下的剩余控制權來維護自身的權益。

六、總結與展望

通過回顧中外學者對美國地方政府治理問題的研究成果，本文從美國國家與社會之間最根本的關系——社會契約出發(fā)，應用新制度經(jīng)濟學不完全契約理論，以美國城市化發(fā)展為歷史線索，考察了美國城市化進程中三個歷史階段的地方政府治理與改革及其背后遵循的邏輯。從中可以認識到，使美國地方政府保持民主和自由操守的重要保證，是美國底層民眾所自愿組建起來的地方政府始終能與州等上一級政府之間爭奪剩余控制權，既對托克維爾關于美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主可持續(xù)性何以可能的隱憂做出了不同于奧斯特羅姆式的回答，也為中國學界研究美國地方政府的治理問題提供了一個統(tǒng)一的探索性的理論視角和分析框架。

由于篇幅的限制，本文僅粗略地考察了美國歷史上地方政府與州政府之間對社會契約的不完備性所留下的剩余控制權的爭奪，而實質上，在聯(lián)邦中央政府與州政府之間，甚至聯(lián)邦政府與地方政府之間，也同樣存在著豐富多彩的關于剩余控制權的爭奪游戲。期望本文能夠拋磚引玉，激發(fā)更多后來研究對此缺漏的補充和完善。

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