湯秀娟

(廣州大學(xué)，廣東 廣州 510006)

政社共治是我國(guó)社會(huì)管理的發(fā)展方向。對(duì)城市生活無(wú)著流浪乞討兒童進(jìn)行救助保護(hù)不僅是政府的責(zé)任，也離不開(kāi)社會(huì)的自治與公民的參與。非政府組織(NGO)參與城市流浪乞討兒童救助保護(hù)，不僅意味著政府職能的公開(kāi)、開(kāi)放，而且意味著政社關(guān)系重構(gòu)下政府對(duì)社會(huì)力量的尊重與支持，是政府善治能力提升的重要體現(xiàn)。

一、NGO參與流浪乞討兒童救助保護(hù)的現(xiàn)實(shí)要求及優(yōu)勢(shì)

2003年施行的《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》(下簡(jiǎn)稱《救助管理辦法》)，與《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》一起，為保障城市流浪乞討兒童的權(quán)益提供了嶄新的理念。但因救助管理政策出臺(tái)的倉(cāng)促以及救助能力的不足，流浪乞討兒童權(quán)益保障失效，直接挑戰(zhàn)現(xiàn)行的社會(huì)公共安全制度，這些客觀上為非政府組織參與救助管理提供了必要的空間和條件。

(一)NGO參與城市流浪乞討兒童救助保護(hù)的現(xiàn)實(shí)要求

“市場(chǎng)缺陷”與“政府失靈”為非政府組織介入公共管理領(lǐng)域提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。城市流浪乞討兒童的救助有著非常明顯的非營(yíng)利性、公益性，是強(qiáng)調(diào)社會(huì)安全與公平條件下的公共服務(wù)及公共物品的再分配，其本身是對(duì)以“優(yōu)勝劣汰”機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，強(qiáng)調(diào)效率的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)缺陷的彌補(bǔ)。為此，提供公共產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助管理的主體是政府，但是對(duì)流浪乞討兒童救助需求的多元化滿足政府自身是無(wú)法提供或完全提供的。此時(shí)，非政府組織便以其非營(yíng)利性、公益性、自愿性等特點(diǎn)，參與社會(huì)救助，提供高質(zhì)量、多樣化、高水平的公共服務(wù)以對(duì)政府的失靈進(jìn)行補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)政府救助管理水平的提升。所以在城市流浪乞討兒童的救助保護(hù)過(guò)程中，政府發(fā)揮主導(dǎo)的作用，同時(shí)還需要引入非政府組織的力量以提高救助的效能，降低社會(huì)管理的成本。

(二)NGO參與城市流浪乞討兒童救助保護(hù)的優(yōu)勢(shì)

城市流浪乞討是一個(gè)綜合經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多重因素的長(zhǎng)期社會(huì)問(wèn)題，對(duì)城市流浪乞討兒童進(jìn)行救助管理保護(hù)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要形成政府主導(dǎo)社會(huì)協(xié)同的參與機(jī)制共同發(fā)揮作用。其中，非政府組織以其獨(dú)特的組織特性和結(jié)構(gòu)特征參與救助管理有其明顯的優(yōu)勢(shì)。

1.角色優(yōu)勢(shì)。非政府組織中立的系統(tǒng)角色和志愿的組織定位為救助管理提供信任環(huán)境。非政府組織參與救助管理，因其非官方、民間的性質(zhì)，其成員比政府公務(wù)人員更容易深入流浪乞討群體，在溝通中建立互信關(guān)系，從而準(zhǔn)確了解求助者的需要，為及時(shí)救助流浪乞討者，并為保護(hù)兒童權(quán)益提供了前提，也提高了救助保護(hù)的效度。另外，因非政府組織的公益性與自愿性特點(diǎn)，成員有著強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感和貢獻(xiàn)社會(huì)的愿望，在參與救助時(shí)，本著利他主義和人道主義的價(jià)值觀對(duì)流浪乞討人員進(jìn)行人道主義救助，為救助保護(hù)流浪乞討兒童帶來(lái)契機(jī)。

2.籌資優(yōu)勢(shì)。資金是對(duì)流浪乞討兒童實(shí)施救助保護(hù)行動(dòng)的根本保證。非政府組織有開(kāi)放的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)和靈活的組織運(yùn)作機(jī)制，具有有效拓寬救助資金的籌集渠道。其籌集資源的模式總體可分為三類:民間捐贈(zèng)、政府支持或公共部門支付、私人付費(fèi)。［1］P22如接受來(lái)自個(gè)人、企業(yè)、基金和社團(tuán)等的海內(nèi)外民間捐贈(zèng)，為流浪乞討兒童的救助積累資金;接收來(lái)自政府轉(zhuǎn)變職能，推行福利社會(huì)化過(guò)程中以補(bǔ)助或支付形式轉(zhuǎn)移的資金，為救助服務(wù)實(shí)現(xiàn)有效的補(bǔ)給;有償提供某些私人服務(wù)所獲得的資源等進(jìn)行統(tǒng)籌整合，按需投入救助，提高救助的能力等，相對(duì)政府僅靠財(cái)政支出的渠道更為寬廣。

3.專業(yè)優(yōu)勢(shì)。兒童流浪乞討的原因及方式是多元的。有因家庭及學(xué)校教育缺失或失當(dāng)、不完整家庭的拋棄、家庭貧困等原因離家出走，之后流浪街頭或被成年人組織、操控乞討的;有被拐、騙、買、租等原因被成年人操控乞討的;有被親人倫為示弱工具而乞討的。在方式上有示弱、欺詐、強(qiáng)討、賣藝、賣花、撿垃圾、偷盜等。［2］P103以多原因多方式存在的城市流浪乞討兒童，身染壞習(xí)、心理扭曲、教育缺失、滿身疾病、溫飽堪憂等。行為糾正、心理輔導(dǎo)、法律援助、學(xué)習(xí)教育、疾病醫(yī)治、日后就業(yè)等均需要多元的救助保護(hù)以實(shí)現(xiàn)其生活、生存、發(fā)展的正?；?。非政府組織成員來(lái)自于社會(huì)各個(gè)行業(yè)，大多是各行業(yè)中的精英分子，在專業(yè)性救助中非政府組織及其成員積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，借助其專業(yè)優(yōu)勢(shì)與涵蓋面廣的特點(diǎn)，能滿足城市流浪乞討兒童的多元需要，而且更全面照顧到救助過(guò)程中不同階段受助者的潛在需求，僅依賴政府行為難以實(shí)現(xiàn)有效的分類救助。

4.溝通優(yōu)勢(shì)。非政府組織因其自愿性特點(diǎn)，在施行救助行動(dòng)過(guò)程中往往需要通過(guò)多方互動(dòng)、協(xié)調(diào)以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，客觀上使其產(chǎn)生比官方的權(quán)威性救助更高的附加效益。一方面，作為生于民間長(zhǎng)于民間立于民間的非政府組織，它與不同的社會(huì)力量緊密聯(lián)系，在參與救助的過(guò)程中，既能面向社會(huì)爭(zhēng)取更多救助資源，也在無(wú)形中引導(dǎo)社會(huì)各方更進(jìn)一步了解這類特殊人群，激發(fā)人們關(guān)注和參與社會(huì)事務(wù)的熱情，增強(qiáng)普通公民的社會(huì)責(zé)任感。另一方面，非政府組織在長(zhǎng)期的第一線工作中，能收集到大量數(shù)據(jù)信息，透過(guò)信息反饋機(jī)制，達(dá)成與政府組織的互動(dòng)溝通，將收集到信息提供給政府，這些信息將成為政府制定相關(guān)社會(huì)保障政策制度的基礎(chǔ)之一，輔助政府科學(xué)決策，設(shè)置兜底的社會(huì)安全網(wǎng)。

二、制約NGO參與城市流浪乞討兒童救助保護(hù)的因素

盡管非政府組織在參與城市流浪乞討兒童救助保護(hù)上具有明顯的優(yōu)勢(shì)，但現(xiàn)實(shí)中，制度環(huán)境的未盡優(yōu)化，行業(yè)自律互律機(jī)制的不全等因素，致使非政府組織的先天優(yōu)勢(shì)未能顯露，也束縛其參與的能動(dòng)性。

(一)政策法規(guī)缺漏，NGO參與救助保護(hù)的聚集優(yōu)勢(shì)不強(qiáng)

權(quán)威的法律支持是非政府組織順利參與救助保護(hù)的制度保障。因法律規(guī)范缺失，非政府組織參與救助的合法性受限。一方面法律法規(guī)不健全，國(guó)家目前規(guī)范非政府組織工作的條例主要有《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等，但它們存在一些漏洞，對(duì)于我國(guó)所有類型的非政府組織而言，缺少一部統(tǒng)一引導(dǎo)規(guī)范的部門法律。非政府組織在社會(huì)上的地位和作用缺乏明確的法律規(guī)定，相關(guān)的組織性質(zhì)、財(cái)務(wù)制度、信息公開(kāi)、權(quán)益保障和監(jiān)管機(jī)制等也未能依法進(jìn)行規(guī)范和約束，制約了非政府組織參與社會(huì)管理的自主性。另一方面，《救助管理辦法》雖然提出“國(guó)家鼓勵(lì)、支持社會(huì)組織和個(gè)人救助流浪乞討人員”，但是缺乏具體的法規(guī)對(duì)非政府組織參與救助管理進(jìn)行權(quán)責(zé)的界定，參與的途徑與規(guī)范也未能依法進(jìn)行明晰化，為此非政府組織參與救助管理的可操作性不強(qiáng)。最后，稅收激勵(lì)機(jī)制不足。目前我國(guó)可以享受全額免稅待遇的非政府組織只有中華慈善總會(huì)和中國(guó)紅十字會(huì)等7家，這種定向性的減稅政策，使致力于城市流浪乞討救助的其他非政府組織難以得到激勵(lì)機(jī)制的保障，在一定程度上影響該類非政府組織參與救助管理的積極性，甚至阻礙非政府組織的健康發(fā)展。

(二)自律互律機(jī)制不全，NGO參與救助保護(hù)的“發(fā)育不良”

自律互律機(jī)制是非政府組織自我完善和發(fā)展壯大的推動(dòng)力量，也是參與救助管理的能力體現(xiàn)和資本保證。一方面，組織內(nèi)部管理制度化低，自律規(guī)范不全。目前我國(guó)非政府組織成員主要由專職工作人員、兼職工作人員及志愿者三部分組成，其中以兼職人員為主，缺少志愿者的參與是當(dāng)前我國(guó)非政府組織與發(fā)達(dá)國(guó)家非政府組織在人力資源方面的最大差異。在缺少志愿者及專職人員為主成員的條件下，非政府組織參與救助管理的專業(yè)隊(duì)伍難形成，甚至阻礙組織的各類管理機(jī)制的確立、社會(huì)資源的整合、自身形象的塑造。另一方面，行業(yè)聯(lián)盟發(fā)展緩慢，互律效果不明顯。在當(dāng)前制度環(huán)境下，非政府組織間“各自為政”居多，缺乏非政府組織的聯(lián)盟機(jī)構(gòu)或行業(yè)組織來(lái)協(xié)調(diào)、溝通和規(guī)范其活動(dòng)，在行業(yè)互律、彼此約束上未能達(dá)成相對(duì)一致的共識(shí)，導(dǎo)致救助異化現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

(三)合作協(xié)調(diào)不足，NGO參與救助保護(hù)的聚集優(yōu)勢(shì)不強(qiáng)

類似于企業(yè)組織的“規(guī)模集聚效應(yīng)”，活動(dòng)在城市流浪乞討救助領(lǐng)域的非政府組織需通過(guò)地區(qū)內(nèi)、地區(qū)間，甚至不同領(lǐng)域間的合作互動(dòng)、協(xié)調(diào)配合來(lái)更好實(shí)現(xiàn)救助的目標(biāo)。而當(dāng)前，我國(guó)參與救助的非政府組織慣于“孤軍奮戰(zhàn)”，極少借助建立“行業(yè)協(xié)會(huì)”等聯(lián)盟實(shí)現(xiàn)互動(dòng)推進(jìn)公信度建設(shè)。不僅無(wú)法拓展救助服務(wù)范圍及行業(yè)影響力，而且當(dāng)共同利益受損時(shí)也無(wú)法集中表達(dá)訴求，捍衛(wèi)合法權(quán)益。另一方面，非政府組織忽視互動(dòng)合作機(jī)制建設(shè)，難以形成資源共享、信息互聯(lián)的聚集優(yōu)勢(shì)。因缺少合作機(jī)制的調(diào)控，非政府組織未能盤活分散在不同地方的各類救助資源，導(dǎo)致資源效用得不到最大化的發(fā)揮。

三、NGO參與城市流浪乞討兒童救助保護(hù)的途徑

推動(dòng)非政府組織發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，參與城市流浪乞討兒童的救助管理，形成政府主導(dǎo)，社會(huì)參與的救助協(xié)同機(jī)制，需要在政策環(huán)境、激勵(lì)機(jī)制、合作模式上進(jìn)行思考。

(一)優(yōu)化NGO參與救助保護(hù)的政策環(huán)境

政策環(huán)境是系列政策的生成、運(yùn)行、發(fā)生作用的過(guò)程中一切條件的總和，良好的政策環(huán)境是非政府組織參與城市流浪乞討兒童救助的基礎(chǔ)條件。

第一，健全立法，為NGO參與救助保護(hù)提供良好的法制環(huán)境。非政府組織參與城市流浪乞討兒童救助保護(hù)，需要借助法律的力量獲得合法的身份立場(chǎng)，并明確它的定義、組織原則、活動(dòng)規(guī)范、監(jiān)管機(jī)制等，以便將其參與救助保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容納入法律的調(diào)整范圍。為此，一方面應(yīng)盡快出臺(tái)《非政府組織法》，為非政府組織的成長(zhǎng)提供良好的法律環(huán)境和管理規(guī)章，以助其成熟發(fā)展并成為獨(dú)立于政府部門之外的社會(huì)力量。另一方面，制定《慈善法》，以明確非政府組織與政府組織在社會(huì)救助中的權(quán)責(zé)關(guān)系，規(guī)范非政府組織參與救助的行為規(guī)則與操作程序，促進(jìn)兩大組織的合作，為非政府組織介入救助管理提供法律保障。

第二，創(chuàng)新管理體制，促進(jìn)非政府組織救助的自律、互律機(jī)制形成。廣東于2011年11月出臺(tái)《關(guān)于廣東省進(jìn)一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會(huì)組織的方案》，并于2012年7月1日對(duì)工商經(jīng)濟(jì)類、公益慈善類、社會(huì)福利類、社會(huì)服務(wù)類的社會(huì)組織按照民政部門業(yè)務(wù)主管和登記一體化來(lái)進(jìn)行直接登記，社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位均改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，成立社會(huì)組織直接到民政部申請(qǐng)。此舉被學(xué)術(shù)界譽(yù)為非政府組織管理體制改革的“破冰”行動(dòng)，打破“雙重管理”的束縛，為非政府組織的發(fā)展提供了良好的土壤，更為參與流浪乞討兒童救助的慈善類非政府組織的發(fā)展提供了前所未有的契機(jī)。當(dāng)然，促進(jìn)慈善類非政府組織的健康發(fā)展，還需依賴完善的監(jiān)管機(jī)制，將非政府組織救助置于一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管和政策框架內(nèi)，協(xié)調(diào)其權(quán)責(zé)關(guān)系及利益保障問(wèn)題，形成透明、公開(kāi)的自律、互律規(guī)范。

(二)完善NGO參與救助的激勵(lì)機(jī)制

良好的政策環(huán)境是非政府組織健康發(fā)展的前提，而有效的激勵(lì)機(jī)制是推動(dòng)其主動(dòng)參與流浪乞討兒童救助保護(hù)的動(dòng)力之源。

第一，完善稅款減免優(yōu)惠制度，鼓勵(lì)多種社會(huì)力量支持非政府組織救助。公平公正且科學(xué)易行的稅收優(yōu)惠機(jī)制能鼓勵(lì)更多社會(huì)力量支持非政府組織參與救助。目前，需盡快對(duì)《企業(yè)所得稅法》等法律法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充完善，為參與社會(huì)救助的非政府組織提供覆蓋面廣、免稅稅種多、退稅程序簡(jiǎn)單的免稅政策，并建立統(tǒng)一平等的捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠平臺(tái)，以激勵(lì)非政府組織參與救助的積極性和潛能。

第二，創(chuàng)建公益募捐執(zhí)照制度，促進(jìn)救助資源合理配置。當(dāng)前我國(guó)大量的非政府組織不具備公益募捐資格，社會(huì)救助資源很大程度上被集中于某幾個(gè)官方背景的慈善機(jī)構(gòu)，不利于資源的有效使用。因此，創(chuàng)建公益募捐執(zhí)照制度是提升非政府組織參與城市流浪乞討兒童救助保護(hù)能力的保證。公益募捐執(zhí)照制度的創(chuàng)建強(qiáng)調(diào)政府對(duì)該制度程序及監(jiān)管系統(tǒng)的完整設(shè)計(jì)，當(dāng)需要時(shí)，非政府組織依制度程序向主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)公益募捐執(zhí)照，再向相關(guān)地方政府申請(qǐng)募捐許可證，政府主管部門對(duì)申請(qǐng)者的時(shí)間、目的，以及募捐的具體用途、開(kāi)支情況等進(jìn)行嚴(yán)格的審查和全程監(jiān)控，保證非政府組織在公開(kāi)、公平、透明的條件下進(jìn)行有效的公益募捐行動(dòng)。公益募捐執(zhí)照制度相當(dāng)于取消了募捐資格的差別待遇，本質(zhì)上體現(xiàn)了政府對(duì)官方背景救助組織和非官方背景救助組織的一視同仁，利于推動(dòng)非官方背景救助組織發(fā)揮更大的積極性。

(三)構(gòu)建NGO參與救助的合作模式

非政府組織參與城市流浪乞討兒童救助是一項(xiàng)長(zhǎng)期性工作，需要一個(gè)長(zhǎng)效的發(fā)展機(jī)制，通過(guò)建立合理可行的多方合作模式，保障這一工作的完整性、根本性和穩(wěn)定性，以實(shí)現(xiàn)解決城市流浪乞討兒童救助問(wèn)題的愿景。

第一，轉(zhuǎn)變理念，構(gòu)建政府與非政府組織之間的“伙伴關(guān)系”。政府與非政府組織有著共同的價(jià)值追求，加上非政府組織在提供社會(huì)救助上的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)流浪乞討兒童的救助保護(hù)利益的最大化，兩者需建立平等合作的伙伴關(guān)系。為此，政府組織應(yīng)轉(zhuǎn)變理念，正確看待并重視非政府組織參與流浪乞討救助的價(jià)值和作用。逐步推行和完善業(yè)務(wù)主管和登記一體化制度，為非政府組織的發(fā)展壯大提供政策條件的同時(shí)，加快非政府組織與政府在組織機(jī)制上分離的過(guò)程，在建立完善的法律制度構(gòu)架下，規(guī)范非政府組織的管理，促進(jìn)非政府組織與政府救助管理機(jī)構(gòu)的互補(bǔ)性配合，將非政府組織提供的救助服務(wù)納入政府購(gòu)買范疇，建立與非政府組織合作的長(zhǎng)效機(jī)制。

第二，加強(qiáng)社會(huì)互動(dòng)，拓展非政府組織的多維合作空間。非政府組織參與流浪乞討兒童救助保護(hù)的能力優(yōu)勢(shì)，源自社會(huì)各界的有機(jī)合作，即與政府、企業(yè)形成長(zhǎng)期合作的良好關(guān)系。同時(shí)也強(qiáng)調(diào)非政府組織內(nèi)部的良好協(xié)調(diào)互補(bǔ)機(jī)制，即其系統(tǒng)內(nèi)部的分工協(xié)作，如募捐與救助或服務(wù)分離、綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)與專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)并存發(fā)展，在分工中加強(qiáng)協(xié)作、促進(jìn)互補(bǔ)等，推進(jìn)社會(huì)多元參與的模式，保證非政府組織參與救助保護(hù)服務(wù)運(yùn)行的公正性、客觀性。為此，非政府組織應(yīng)在法律政策的規(guī)范下，培養(yǎng)立足民間，建設(shè)以公眾信任為基礎(chǔ)的專業(yè)分工機(jī)制和規(guī)范運(yùn)行機(jī)制，保障流浪乞討兒童救助追蹤回訪機(jī)制的運(yùn)行等。此外，救助類非政府組織也應(yīng)該適當(dāng)學(xué)習(xí)企業(yè)組織的公關(guān)建設(shè)，通過(guò)建立與媒體等的有效雙向溝通，獲得社會(huì)輿論的正確評(píng)價(jià)，促進(jìn)非政府組織參與城市流浪乞討兒童救助保護(hù)工作的良性發(fā)展。

［1］郭國(guó)慶，李先國(guó).國(guó)外非營(yíng)利機(jī)構(gòu)籌資模式及啟示［J］.經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2001，(12).

［2］湯秀娟.城市流浪乞討人員救助管理政策的運(yùn)行效應(yīng)——基于廣州市的實(shí)證研究［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，(2).

責(zé)任編輯:譚桔華