譚桔華

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410006)

當(dāng)前，國(guó)際形勢(shì)發(fā)生深刻變化，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在深層次矛盾和問(wèn)題，我國(guó)經(jīng)濟(jì)在保持平穩(wěn)較快發(fā)展的基礎(chǔ)上面臨的困難逐漸增多，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的任務(wù)相當(dāng)艱巨。各級(jí)政府既面臨著前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，也面臨著許多困難和問(wèn)題，特別是作為我國(guó)行政層級(jí)寶塔底座的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更是困難重重。其中，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的核心問(wèn)題——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)，在中國(guó)已經(jīng)成為一個(gè)普遍的問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)行政層級(jí)寶塔的基礎(chǔ)，也是面向老百姓最基層的一級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問(wèn)題在某種程度上已經(jīng)影響了黨和政府在基層人民群眾中的威信。胡錦濤同志在十八大報(bào)告中指出，要深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力，推進(jìn)政府績(jī)效管理，建設(shè)人民滿意的政府。面對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在的債務(wù)問(wèn)題，要提高政府的公信力，建設(shè)人民滿意的政府，必須采取相應(yīng)措施，構(gòu)建科學(xué)的考核指標(biāo)體系，積極化解歷史債務(wù)，深化財(cái)政體制改革，嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)管理制度，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)惡化。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)狀況

我國(guó)《預(yù)算法》明確禁止地方政府預(yù)算赤字運(yùn)行，但事實(shí)上地方政府往往為了承擔(dān)一些責(zé)任又不得不大量舉債。據(jù)《新京報(bào)》和《中國(guó)青年報(bào)》報(bào)道，江蘇、云南、山東等地出現(xiàn)縣鄉(xiāng)政府向行政事業(yè)單位職工“借資”事件，融資年息多在12%以上。［1］地方政府已經(jīng)不僅僅是“擔(dān)?！奔Y，而是直接進(jìn)行融資，實(shí)在令人擔(dān)憂。［2］2013年2月，英國(guó)巴克萊集團(tuán)發(fā)布了一份報(bào)告稱，中國(guó)政府的總負(fù)債占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的62%—97%，其中蘊(yùn)含了巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。近期IMF、穆迪、惠譽(yù)及盛高等外資行紛紛表達(dá)對(duì)中國(guó)政府債務(wù)的擔(dān)憂，尤其是地方政府債務(wù)和影子銀行體系。［3］穆迪于2013年4月16日下調(diào)了中國(guó)主權(quán)評(píng)級(jí)展望，認(rèn)為中國(guó)在降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和信貸擴(kuò)張問(wèn)題的解決上，沒有達(dá)到預(yù)期進(jìn)展，地方政府或有負(fù)債可能影響中國(guó)政府的資產(chǎn)負(fù)債表質(zhì)量，妨礙經(jīng)濟(jì)向更平衡和更穩(wěn)定的增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變?；葑u(yù)在2013年4月9日將中國(guó)償還長(zhǎng)期本幣信用評(píng)級(jí)從A++－降到A+，理由是擔(dān)心政府債務(wù)膨脹及銀行擴(kuò)張損害金融穩(wěn)定。這是自1999年以來(lái)，中國(guó)主權(quán)信用評(píng)級(jí)首次被一家大型國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)下調(diào)。所有這些報(bào)告資料在某種程度上對(duì)中國(guó)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)敲響了警鐘。在這之前，2012年12月31日，中國(guó)財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，強(qiáng)調(diào)必須對(duì)地方政府融資行為進(jìn)行規(guī)范。2013年4月15日，銀監(jiān)會(huì)下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，要求各銀行控制地方平臺(tái)貸款總量，不得新增融資平臺(tái)貸款規(guī)模。2013年4月17日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，會(huì)議明確，下一階段要有效防范地方政府性債務(wù)、信貸等方面存在的風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。［4］我國(guó)地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)引起了國(guó)家的高度重視。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)界定

所謂債務(wù)，是指?jìng)鶛?quán)人向債務(wù)人提供資金，以獲取利息及債務(wù)人承諾在未來(lái)某一約定日期償還這些資金;政府債務(wù)是指政府作為債務(wù)人與債權(quán)人之間按照有償原則發(fā)生信用關(guān)系來(lái)籌措財(cái)政資金的一種信用方式，具體是指政府在國(guó)內(nèi)外發(fā)行的債券或向外國(guó)政府和銀行借款所形成的政府債務(wù)。根據(jù)一般債務(wù)及政府債務(wù)定義可以推出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)應(yīng)該是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為債務(wù)人要按照協(xié)議或合同的約定，依法向債權(quán)人承擔(dān)的資金償付義務(wù)。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)是否有其存在的法理性呢?根據(jù)我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府必須按照量入為出、收支平衡的原則編制，不得預(yù)算赤字運(yùn)行;除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債劵。對(duì)照這些規(guī)定，從法律上嚴(yán)格地來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)是一個(gè)不能成立的偽命題。但事實(shí)上，在我國(guó)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問(wèn)題又是實(shí)實(shí)在在存在的一個(gè)嚴(yán)重的、普遍的問(wèn)題。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)狀況

2011年6月27日審計(jì)署向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告，截至2010年年底，除54個(gè)縣級(jí)政府沒有政府性債務(wù)外，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)107174.91億元，這一債務(wù)水平相當(dāng)于2010年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的27%。在這些債務(wù)中，其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%;政府負(fù)有責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%;政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他債務(wù)16695.66億元，占15.58%。［5］另?yè)?jù)湖南省2010年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，截至2010年末，湖南省政府性債務(wù)共計(jì) 4286.78億元，負(fù)債率53.1%，全省有4個(gè)地方政府債務(wù)率高于100%;在全省政府性債務(wù)中，省級(jí)債務(wù)1357.99億元，市級(jí)債務(wù)1641.05億元，縣級(jí)債務(wù) 1287.74億元;在全省政府性債務(wù)中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)2042.34億元，占47.6%，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)818.32億元，占19.1%，其他相關(guān)債務(wù) 1426.12 億元，占33.3% 。［6］

從目前了解到的和政府已經(jīng)公布的政府債務(wù)資料來(lái)看，無(wú)論是全國(guó)的還是湖南省的這些統(tǒng)計(jì)資料中都不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)債資料，作為第四級(jí)地方政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)尚處于一種隱性狀態(tài)，但情況決不樂(lè)觀。據(jù)《瞭望》新聞周刊2012年第33期報(bào)道，對(duì)全國(guó)8個(gè)省份300名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的調(diào)查問(wèn)卷顯示，東部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)額大多在千萬(wàn)元以上，有的超過(guò)億元，個(gè)別的在10億元以上;中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)大多在百萬(wàn)元左右，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)超過(guò)千萬(wàn)元;西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)額多在百萬(wàn)元左右。2012年廣東省省情研究中心對(duì)云浮市20個(gè)鎮(zhèn)(街)的調(diào)查顯示，政府負(fù)債總額超過(guò)10億元，其中債務(wù)最多的鎮(zhèn)達(dá)25949萬(wàn)元，最少的也有486萬(wàn)元。［7］

新時(shí)期，隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，原本已陷入隱憂的地方債務(wù)或引發(fā)再次沖動(dòng)。有資料報(bào)道，2012年，城投債凈供給超過(guò)7000億元，而這一輪城鎮(zhèn)化主要是縣鎮(zhèn)一級(jí)，由此來(lái)看，城鎮(zhèn)化帶來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大似乎難免。在這輪城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，全國(guó)絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將會(huì)是舊債未還清又添新債，政府債務(wù)壓力會(huì)越來(lái)越大。針對(duì)這種狀況，金融機(jī)構(gòu)有關(guān)人士認(rèn)為，如果地方政府債務(wù)規(guī)模繼續(xù)無(wú)節(jié)制地越滾越大，總有一天會(huì)出現(xiàn)違規(guī)，地方債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)，只是或早或遲的問(wèn)題。因此，作者認(rèn)為，分析研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問(wèn)題既有必要，而且刻不容緩。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)膨脹的原因分析

造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)膨脹的原因很多，既有歷史的原因、經(jīng)濟(jì)的原因，也有體制的原因，其中主要是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了比他們收入更多的支出責(zé)任，當(dāng)然也不乏某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為了“政績(jī)”而產(chǎn)生的舉債行為。歸納起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面。

1.體制性舉債

在改革開放的30多年中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力一直相對(duì)困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)費(fèi)來(lái)源處于一種尷尬的狀態(tài)。先是經(jīng)費(fèi)不夠就加大收費(fèi)導(dǎo)致亂收費(fèi)，收費(fèi)相對(duì)規(guī)范后就轉(zhuǎn)為向基金會(huì)借款，基金會(huì)解散后，再到金融機(jī)構(gòu)借貸?？梢哉f(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)從來(lái)沒有寬松過(guò)。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一級(jí)是沒有獨(dú)立的資產(chǎn)負(fù)債表的，所有借款最終都得由省級(jí)財(cái)政、中央財(cái)政提供擔(dān)保。正因?yàn)榻杩钣猩霞?jí)財(cái)政擔(dān)保，所以一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在舉債時(shí)，往往都存在“如果還不上錢，上級(jí)政府乃至中央政府會(huì)來(lái)兜底的”想法。而且，舉債對(duì)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，是愿意選擇的“高回報(bào)、無(wú)風(fēng)險(xiǎn)”的多贏投資行為:一方面，因?yàn)榕e債搞建設(shè)，可以通過(guò)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等投資行為快速拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上升，容易出政績(jī);另一方面，因?yàn)閭鶆?wù)化解并沒有列入干部考核指標(biāo)，即使有債務(wù)也不影響政績(jī)，也不會(huì)追究“誰(shuí)借款，誰(shuí)負(fù)責(zé)”。由于有這些因素的客觀存在，所以加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉債的隨意性，造成只要借得到錢就沒有不要的。

2.配套性舉債

“九五”期間，全國(guó)各地“普九”達(dá)標(biāo)、學(xué)校改造、水利建設(shè)等活動(dòng)盛行，但是各項(xiàng)達(dá)標(biāo)活動(dòng)和建設(shè)都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府籌措配套資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在上報(bào)項(xiàng)目時(shí)，只是一味的跑項(xiàng)目、要資金，很少考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的實(shí)際承擔(dān)能力，當(dāng)項(xiàng)目爭(zhēng)取來(lái)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要負(fù)擔(dān)的各種配套資金就太多了，這樣，大量的資金配套問(wèn)題帶來(lái)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。據(jù)調(diào)查，就國(guó)家安排的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金而言，其安排的資金往往只能解決50%左右的需求，還有近一半資金需要縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府籌集。而大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是沒有什么經(jīng)濟(jì)支柱，也沒有什么自有經(jīng)濟(jì)來(lái)源的，于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)這塊配套資金就只能大規(guī)模舉債投入，從而造成大額的配套性債務(wù)。

3.事業(yè)性舉債

近年來(lái)，省直管縣財(cái)政體制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政狀況也發(fā)生了相應(yīng)的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入來(lái)源相對(duì)減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)發(fā)展缺乏必要的資金保障，有的甚至連“吃飯”都比較困難，出現(xiàn)了新的財(cái)政缺口:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資缺口。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和教師現(xiàn)在基本上都是由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放工資，但所發(fā)放的只是“裸體”工資，相應(yīng)的補(bǔ)貼、差旅等費(fèi)用由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自己解決;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政編制以外人員的工資缺口。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)差額撥款和自收自支單位人員的工資則完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行解決;三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理費(fèi)用的缺口。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的路燈維修、衛(wèi)生清理等管理費(fèi)用，都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自己想辦法解決的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金來(lái)源有限的情況下，為了解決這些財(cái)政缺口，普遍的做法都是通過(guò)借貸解決。

4.管理費(fèi)舉債

在全國(guó)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成的巨額債務(wù)中，接待、辦公等管理費(fèi)用是一筆不少的開支，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)“窮財(cái)政富接待”的現(xiàn)象仍然存在。據(jù)報(bào)道，安徽省蒙城縣三義鎮(zhèn)政府在“劉夢(mèng)夫大食堂”消費(fèi)欠下63萬(wàn)多元的接待費(fèi)，致使“大食堂”抱著政府所欠的白條而倒閉。另外，據(jù)福建省泉州市洛江區(qū)馬甲鎮(zhèn)2012年政務(wù)公開資料顯示:該鎮(zhèn)2012年度接待費(fèi)支出257474.9 元，辦公費(fèi) 548214.42 元。［8］一個(gè)鎮(zhèn)政府，經(jīng)濟(jì)并不是特別發(fā)達(dá)，其接待費(fèi)、辦公費(fèi)這么多，老百姓真是看不懂、想不通。大手大腳、弱于管理，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債的另一個(gè)重要原因。

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為了在其任期內(nèi)多出政績(jī)，為了給爭(zhēng)取來(lái)的項(xiàng)目配套資金，也為了保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和基本開支，不惜一切代價(jià)到處舉債，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入運(yùn)轉(zhuǎn)艱難的境地;另一方面，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革，特別是免征農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)可用財(cái)力大大減少。雖然國(guó)家強(qiáng)化了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，但由于點(diǎn)多面廣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政仍然是彌補(bǔ)不足，目前普遍存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入來(lái)源渠道狹窄、財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力等問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力少、收支不平衡，是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)越滾越大的主要原因。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的危害分析

近幾年來(lái)，政府債務(wù)問(wèn)題令人擔(dān)憂，首先是美國(guó)債務(wù)引發(fā)次貸金融危機(jī)，然后歐洲債務(wù)持續(xù)發(fā)酵，導(dǎo)致歐元危機(jī)，政府債務(wù)幾乎成為高風(fēng)險(xiǎn)的代名詞。目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的長(zhǎng)期負(fù)債運(yùn)行狀況，雖然不可能引發(fā)像美國(guó)和歐洲那樣的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，但也會(huì)帶來(lái)不少社會(huì)問(wèn)題，嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展，影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

1.影響政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)是舊的債務(wù)還未償還又添新的債務(wù)，還有的是透支償還能力超負(fù)債運(yùn)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)陷入了“越?jīng)]錢越舉債，越舉債越?jīng)]錢”的惡性循環(huán)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行政府職能時(shí)缺乏基本的資金保障和投入能力，已經(jīng)嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和基層執(zhí)政能力的提高。

2.制約地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展

試想一個(gè)負(fù)債累累的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)都成問(wèn)題，又怎么會(huì)有資金來(lái)拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展呢?例如有資料報(bào)道，廣東省云浮市都楊鎮(zhèn)，本來(lái)一年財(cái)政收入就只有50多萬(wàn)元，但需要償還的債務(wù)達(dá)兩個(gè)多億，這樣即使不考慮利息因素，也需要400年的時(shí)間來(lái)償還欠款。背上如此沉重的債務(wù)包袱，這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有多大的財(cái)力和精力來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)?經(jīng)濟(jì)活力從何而來(lái)?

3.損害政府的公信力

長(zhǎng)期大量的債務(wù)使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力舉步維艱:有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)法按照期限償還銀行利息，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拖欠建設(shè)工程款，有些拖欠職工、教師的工資，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借新款還舊債，導(dǎo)致債務(wù)越滾越大，每到年底，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府催債、討債的債主排起了長(zhǎng)隊(duì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是面向老百姓最基層的一級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的舉債行為，降低了政府在人民群眾中的威信，嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力。

4.影響社會(huì)和諧穩(wěn)定

根據(jù)審計(jì)署《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，全國(guó)有53%的地方債務(wù)將于2013年年底前到期。地方政府是否能在償債期到來(lái)時(shí)順利如約還本付息呢?這確實(shí)是值得擔(dān)憂的問(wèn)題!當(dāng)然現(xiàn)在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往會(huì)采取借新債還舊債的方法來(lái)化解債務(wù)糾紛，控制矛盾，但是如果出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入增長(zhǎng)下滑，那么就有可能誘發(fā)地方償債風(fēng)險(xiǎn)。而且由于各級(jí)政府之間的責(zé)權(quán)不明確，一旦出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，勢(shì)必會(huì)由地方財(cái)政轉(zhuǎn)移到中央財(cái)政，導(dǎo)致從上而下各級(jí)政府財(cái)政系統(tǒng)出現(xiàn)大規(guī)模的波動(dòng)，嚴(yán)重影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定，威脅中央財(cái)政的安全。

四、防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的路徑選擇

通過(guò)上面的分析可以看到，除了部分經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債運(yùn)行的問(wèn)題在中國(guó)已經(jīng)成為一個(gè)普遍的問(wèn)題。各地舉債原因基本相似，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債帶來(lái)的危害也日益突顯，防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)惡化已經(jīng)擺上各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的議事日程。

1.構(gòu)建科學(xué)的考核指標(biāo)體系，減少新債增加

為了防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)惡化，必須加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的考核問(wèn)責(zé)，在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行考核時(shí)，不要唯GDP為上，不要以“偽政績(jī)”為上，而是要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)情況納入管理，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)化解作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一項(xiàng)重要的考核指標(biāo)進(jìn)行年度考核，警惕地方政府在“穩(wěn)增長(zhǎng)”的晃子下，為了GDP、為了“政績(jī)”而產(chǎn)生發(fā)債沖動(dòng)。要推行項(xiàng)目問(wèn)責(zé)制，科學(xué)考核，嚴(yán)格控制新的債務(wù)增加。

2.積極化解歷史債務(wù)，減輕陳債負(fù)擔(dān)

從以上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)形成的分類可以看到，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)是“九五”期間“普九”達(dá)標(biāo)、學(xué)校改造、水利建設(shè)、修路以及各種達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被要求籌措配套建設(shè)資金時(shí)大規(guī)模舉債形成的，對(duì)于這一部分因?yàn)榕d建公益項(xiàng)目而形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)，上級(jí)政府特別是中央政府、省政府應(yīng)盡量直接沖減，從財(cái)政預(yù)算中直接支付，嚴(yán)格執(zhí)行2008年中央一號(hào)文件精神，逐步減少或取消縣及縣以下配套。而對(duì)于舉債后興建的有收益的項(xiàng)目，如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目中可用于經(jīng)營(yíng)的設(shè)施等，可以進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，采用拍賣、租賃等辦法，用其收益來(lái)償還債務(wù)。2013年3月，新任財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉透露，財(cái)政部正在部署有關(guān)地方債的調(diào)研，先以審計(jì)署統(tǒng)計(jì)的11萬(wàn)億債務(wù)為基礎(chǔ)，區(qū)分出顯性、隱性、直接以及或有債務(wù)并分析風(fēng)險(xiǎn)，分門別類采取政策，制止地方政府債務(wù)擴(kuò)張。總之，要積極化解歷史債務(wù)，減輕歷史陳債負(fù)擔(dān)，不能讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為無(wú)限期的債務(wù)人。

3.嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)管理制度，杜絕不合理債務(wù)

公務(wù)接待浪費(fèi)嚴(yán)重一直飽受社會(huì)詬病。公務(wù)接待屬于職務(wù)消費(fèi)的范疇，是行政成本的重要組成部分，公務(wù)接待在公務(wù)活動(dòng)中是不可避免的。但是現(xiàn)實(shí)中，不少地方的公務(wù)接待明顯超出了“合理”的范疇?？梢哉f(shuō)，公務(wù)接待的腐敗，已經(jīng)成為百姓眼中的褥瘡，成為社會(huì)的公害。2012年全國(guó)兩會(huì)上報(bào)出的一個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)公款吃喝的開銷一年已達(dá)3000億元，這其中也不乏基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公款吃喝接待所作出的貢獻(xiàn)。多年來(lái)，從中央到地方為遏制超標(biāo)準(zhǔn)和奢侈公務(wù)接待問(wèn)題出臺(tái)了不少文件、規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中也屢有曝光，但這些都沒有讓參與接待的單位和人員對(duì)公務(wù)接待紀(jì)律產(chǎn)生足夠的敬畏。2012年年底，中央發(fā)布了“八項(xiàng)規(guī)定”和“六項(xiàng)禁令”，在全國(guó)各地產(chǎn)生良好的社會(huì)影響，收到預(yù)期效果。當(dāng)前，為了從根本上解決奢侈接待問(wèn)題，除嚴(yán)格執(zhí)行中央的“八項(xiàng)規(guī)定”和“六項(xiàng)禁令”外，還必須完善相關(guān)的法律建設(shè)，制定相應(yīng)的法律、法規(guī)，把公款吃喝的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子;要強(qiáng)化法律法規(guī)和制度的執(zhí)行力，讓公務(wù)接待標(biāo)準(zhǔn)成為各級(jí)政府工作人員不敢觸犯的“高壓線”，真正堵住“嘴巴上的腐敗”，杜絕非生產(chǎn)性債務(wù)和不合理債務(wù)的產(chǎn)生。

4.推進(jìn)財(cái)政體制改革，提高償債能力

長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)政府事權(quán)下壓，財(cái)權(quán)上移的現(xiàn)象嚴(yán)重，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級(jí)表現(xiàn)更加突出。盡管在實(shí)行費(fèi)改稅及取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更加沒有財(cái)權(quán)了，但是縣級(jí)以上政府仍然可以對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)指示“指導(dǎo)工作”，“上面千條線，下面一根針”，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部除裸工資外的補(bǔ)貼、差旅費(fèi)用都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行解決。要從根本上解決這一部分新債源頭，解決這種體制上造成的債務(wù)問(wèn)題，必須重新審視原有的財(cái)政稅收體制，推進(jìn)財(cái)政體制改革。中央財(cái)政應(yīng)增加對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，建立“補(bǔ)給式”機(jī)制，為脆弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力強(qiáng)筋壯骨，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本運(yùn)轉(zhuǎn)支出和基本公共服務(wù)支出需要，確保地方有充足資金提供社會(huì)服務(wù)。正如牛津大學(xué)的中國(guó)公共財(cái)政學(xué)教授黃佩華在美國(guó)保爾森研究所的一份政策備忘錄中說(shuō)，中國(guó)需要進(jìn)行的改革是擴(kuò)大地方政府的課稅基礎(chǔ)，讓地方當(dāng)局在如何征稅方面擁有更大的發(fā)言權(quán)。要通過(guò)推進(jìn)財(cái)政體制改革，增加消債來(lái)源，提高償債能力。

5.加大財(cái)源建設(shè)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力

要從根本上改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況，無(wú)論減少什么樣的支出都只是問(wèn)題的一個(gè)方面，最重要的是要增加收入。而增加財(cái)政收入必須加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)，財(cái)源建設(shè)的目的在于扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)財(cái)政增收。一般情況下，財(cái)政收入包括稅收收入、國(guó)有資產(chǎn)收益、國(guó)債收入和行政性收費(fèi)收入等四個(gè)部分，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入來(lái)源主要是稅收收入。為此，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要因地制宜，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，依托本地優(yōu)勢(shì)，認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)政策措施，培植財(cái)源建設(shè)項(xiàng)目，做大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力“蛋糕”:一是要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目，促進(jìn)農(nóng)民增收、財(cái)政增效;二是要發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，培植稅源，促進(jìn)財(cái)政增收;三是要大力發(fā)展個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)個(gè)體經(jīng)濟(jì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)穩(wěn)定的稅源;四是要積極推進(jìn)農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)，發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，培植新興稅源。另一方面，要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有財(cái)源點(diǎn)加強(qiáng)管理，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入征管，做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入應(yīng)繳盡繳，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入入庫(kù)力度，鞏固現(xiàn)有財(cái)源，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

［1］政府的“借資”會(huì)不會(huì)成為無(wú)期限“白條”?［N］.新京報(bào)，2012－11－27.

［2］胡印斌.基層政府靠什么償還高息集資［N］.中國(guó)青年報(bào)，2012－11－28.

［3］審計(jì)業(yè)高層:中國(guó)地方債已失控或引發(fā)更大金融危機(jī)［DB/OL］.財(cái)經(jīng)網(wǎng)，2013－04－17.

［4］國(guó)務(wù)院要求防范地方債風(fēng)險(xiǎn)2月來(lái)地方計(jì)劃投資超5萬(wàn)億［DB/OL］.新華網(wǎng)，2013－04－18.

［5］審計(jì)署公布地方政府性債務(wù)累計(jì)超過(guò)10萬(wàn)億［DB/OL］.中國(guó)廣播網(wǎng)，2011－06－27.

［6］不少地方政府要靠賣地還債［N］.三湘都市報(bào)，2011－08－18:(B01).

［7］楊興云.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債成“定時(shí)炸彈”［N］.經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2011－11－14.

［8］洛江區(qū)政府門戶網(wǎng)站［DB/OL］.www.qzlj.gov.cn/webFile/mjz.qzlj.gov.cn/.

責(zé)任編輯:詹花秀