玉苗

類公益孵化器：公募基金會(huì)培育草根公益組織的方式新探
——兼談公募基金會(huì)的改革轉(zhuǎn)型

玉苗

“類公益孵化器”培育模式是公募基金會(huì)依托其在我國社會(huì)組織監(jiān)管體制中的法團(tuán)地位，發(fā)揮“官民二重性”的優(yōu)勢，通過與草根公益組織簽訂長期合作協(xié)議，將草根公益組織吸納為志愿團(tuán)隊(duì)，提供合法性支持、公募權(quán)、體制資源、資源拓展、財(cái)務(wù)托管、政策法律咨詢、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、資金支持、交流平臺(tái)等綜合系統(tǒng)的長期培育，幫助其全面提高自主運(yùn)行和發(fā)展的能力。對(duì)公募基金會(huì)自身來說，也是其改革轉(zhuǎn)型的一種有效途徑。

草根公益組織 草根NGO 培育模式 公益孵化器 公募基金會(huì)

我國的草根公益組織大多興起于21世紀(jì)之后，近年來發(fā)展速度加快、數(shù)量龐大。然而，受內(nèi)外環(huán)境的制約，仍處于初期發(fā)展階段的中國草根公益組織面臨著重重困境，發(fā)展舉步維艱。因此，加快培育和扶持草根公益組織的發(fā)展顯得重要而緊迫。近年來，黨和政府也十分重視培育和扶持公益組織，把加快公益性社會(huì)組織的培育扶持當(dāng)做社會(huì)組織發(fā)展的主要任務(wù)；社會(huì)各界也紛紛推出了扶持、培育草根公益組織的新舉措。探索適合我國草根公益組織的成長之路成為政府和社會(huì)共同面臨的新課題。

一、草根公益組織發(fā)展面臨諸多困境，需要綜合培育

從組織理論來看，任何人類組織，無論是企業(yè)、政府還是非營利組織，都既要獲得合法性，又要獲資源，才能維持其生存并發(fā)展壯大?！昂戏ㄐ浴北砻髂骋皇挛锞哂斜怀姓J(rèn)、被認(rèn)可、被接受的基礎(chǔ)。而在我國，社會(huì)團(tuán)體的合法性可分為社會(huì)合法性、行政合法性、政治合法性和法律合法性四種（高丙中，2000）。受“強(qiáng)國家——弱社會(huì)”格局的影響，國家依然是合法性的首要提供者（孫立平，1999），行政合法性、政治合法性、法律合法性都是由國家認(rèn)定，可統(tǒng)稱為國家合法性，社會(huì)合法性也往往以“政府為基礎(chǔ)”（陳津利，2008），具有局限性和依附性，國家的合法性要求比社會(huì)的合法性要求更重要，遵從國家的合法性要求有重要的生存價(jià)值（鄧寧華，2011）。許多草根公益組織在成立之初只是具有了有限的社會(huì)合法性，只能依靠有限的社會(huì)合法性，在有限的空間、以有限的方式進(jìn)行活動(dòng)。因此，尋求國家合法性支持成為草根公益組織生存和發(fā)展的關(guān)鍵。從資源的角度來看，我國社會(huì)組織賴以生存的資源可分為“體制內(nèi)資源”與“體制外資源”。由于缺乏體制背景，草根公益組織的資源主要來源于體制外的社會(huì)資源，包括境外公益機(jī)構(gòu)、非公募基金會(huì)、企業(yè)捐贈(zèng)、負(fù)責(zé)人的收入等等（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)調(diào)研團(tuán)隊(duì)，2010），資源不足成為限制草根公益發(fā)展的首要因素。但是，體制內(nèi)資源也十分重要，它通過發(fā)揮中介性的橋梁作用，促進(jìn)公益組織對(duì)社會(huì)資源的動(dòng)員。

我國非營利組織能否健康地發(fā)展起來，從根本上還是要取決于其自身的素質(zhì)。草根組織要克服合法性與資源的約束，最終仍然只能靠自己的努力，通過自己的作為，發(fā)揮對(duì)社會(huì)的積極作用，消除政府與社會(huì)的疑慮，爭取政府與社會(huì)更多的信任和支持，為自己的生存及發(fā)展贏得更為有利的條件（鄧?yán)蜓?、王金紅，2004）。然而，從總體上看，中國的草根公益組織發(fā)展還處于初創(chuàng)期，存在個(gè)體精英色彩濃厚、缺乏相關(guān)專業(yè)知識(shí)和技能、組織能力不強(qiáng)、沒有良好治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制、管理不規(guī)范、社會(huì)公信力不高、自身發(fā)展能力欠缺等問題（鄧國勝，2010）。我國草根公益組織所面臨的各種問題單靠它們自己的努力難以解決，因此需要政府和社會(huì)的力量扶持，通過一段較長時(shí)間的綜合、系統(tǒng)培育，幫助草根公益組織盡快成長起來。

二、草根公益組織“公益孵化器”培育模式面臨的挑戰(zhàn)

2007年在上海浦東區(qū)出現(xiàn)公益孵化器綜合培育模式，該模式的特點(diǎn)為：“政府支持，民間力量興辦、專業(yè)團(tuán)隊(duì)管理、政府和公眾監(jiān)督、民間公益組織受益”。公益孵化器為初創(chuàng)期草根公益組織提供包括場地設(shè)備、能力建設(shè)、信息共享、創(chuàng)業(yè)基金，資源拓展、財(cái)務(wù)托管、協(xié)助注冊(cè)、管理咨詢等關(guān)鍵性支持，以幫助草根公益組織提高整體素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立、持續(xù)地運(yùn)作?！肮娣趸鳌币呀?jīng)成為國內(nèi)扶植和培育社會(huì)公益組織的最知名品牌，獲得來自于政府、資助機(jī)構(gòu)、NPO業(yè)界、媒體和各方專家的高度肯定，被譽(yù)為近年來公益領(lǐng)域的重要制度創(chuàng)新，并在北京、四川成都、廣東深圳等地成功復(fù)制，江蘇、廣東、四川、浙江、天津等省市也在其經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新。

然而，“打鐵還需自身硬”，公益孵化器要對(duì)草根公益組織進(jìn)行綜合培育，解決其初創(chuàng)期的種種困境，提高其自主運(yùn)行和發(fā)展的能力并不是那么容易，在實(shí)際運(yùn)作中依然面臨諸多挑戰(zhàn)。其一，從合法性來看，草根公益組織培育的關(guān)鍵之一是幫助其獲得合法性，尤其是國家合法性。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的前提是政府對(duì)培育主體的信任，既而擴(kuò)展為對(duì)其所培育的公益組織的信任，但新建的民間支持性公益組織其實(shí)際身份是草根組織，本身也存在合法性不足的問題，也需要去爭取政府的信任和支持，并不斷接受政府的考驗(yàn)。第二，從資源方面看，新建的支持性組織還處于資源的積累和拓展時(shí)期，且往往不具備對(duì)外募捐的資格，資源有限、組織規(guī)模小，使得綜合培育的受益面狹??；另一方面，進(jìn)行綜合培育的支持性社會(huì)組織也面臨生存困境，要花大量時(shí)間精力去尋求資源，影響綜合培育業(yè)務(wù)上的專注投入。第三，從培育主體的自身素質(zhì)來看，新建的組織本身還處于初創(chuàng)期，無論是其經(jīng)驗(yàn)、能力，還是組織的品牌、影響力、公信力等都相對(duì)不足，它們還需要較長的時(shí)間實(shí)現(xiàn)成長、成熟。于是，由初創(chuàng)期不成熟的組織來培育同樣也是初創(chuàng)期的草根公益組織，對(duì)培育效果必然產(chǎn)生影響。

因此，突破公益孵化器合法性、資源和自身素質(zhì)的障礙，是公益孵化器進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵。近年來，在西部A省出現(xiàn)了以公募基金會(huì)為培育主體，將草根公益組織吸納為外圍志愿團(tuán)隊(duì)，借助公募基金會(huì)的資源和平臺(tái)，對(duì)其進(jìn)行長期綜合扶持的創(chuàng)新實(shí)踐。在這種模式中，官辦背景的公益組織代替以往新建的民間支持性公益組織充當(dāng)“公益孵化器”的角色，通過充分發(fā)揮其“官民二重性”的優(yōu)勢，一定程度上克服新建民間支持性組織合法性、資源和自身素質(zhì)的瓶頸，提高了培育效果。筆者將這種特殊的培育模式稱之為“類公益孵化器”，與以上海NPI為代表的“公益孵化器”的綜合培育模式相區(qū)別。

三、西部A省的創(chuàng)新：公募基金會(huì)的“類公益孵化器”

“類公益孵化器”是草根公益組織與公募基金會(huì)雙方在長期互動(dòng)合作的實(shí)踐中形成，是雙方共同的需求，實(shí)現(xiàn)了雙方互利共贏。

（一）“類公益孵化器”模式的背景及形成

A省是一個(gè)集邊疆、山區(qū)、民族、宗教、貧困為一體的省份，社會(huì)問題復(fù)雜多樣，社會(huì)公益需求旺盛，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，政府部門傾向于使用社會(huì)公益資源來補(bǔ)充政府投入的缺口，對(duì)民間公益事業(yè)采取比較開明的態(tài)度和政策，使A省成為國內(nèi)外公益組織匯聚之地，被專業(yè)人士譽(yù)為“中國NGO的天堂”（陳小瑩，2007）。和全國其他地方的草根公益組織一樣，A省的這些小型的、自發(fā)的草根公益組織也存在合法性不足、資源緊缺、能力有限、運(yùn)作和管理不規(guī)范、缺乏公信力和社會(huì)影響力等單靠自身難以解決的問題，它們也亟需外界的支持和幫助。為此，一些有創(chuàng)新意識(shí)的草根公益組織主動(dòng)向具有合法性、公益經(jīng)驗(yàn)豐富、運(yùn)作和管理成熟規(guī)范、具有廣泛的社會(huì)影響力和較高的社會(huì)公信力的大型公益組織尋求庇護(hù)和支持。而具備以上條件的公益組織，大多都是具有政府背景的基金會(huì)，即公募基金會(huì)。

B基金會(huì)成立于1994年，擁有省內(nèi)第一公益品牌，是省內(nèi)唯一一家5A級(jí)基金會(huì)，是A省公益組織的杰出代表,引領(lǐng)省內(nèi)公益事業(yè)的發(fā)展。對(duì)于A省B基金會(huì)來說，作為一個(gè)創(chuàng)辦了二十多年，集籌資和運(yùn)作于一身，具有較大影響力的公募基金會(huì)，面對(duì)日益增多的社會(huì)問題和公益事務(wù)，A省B基金會(huì)二十人左右的工作團(tuán)隊(duì)分身乏術(shù)，需要吸納更多的志愿力量來協(xié)助自己做大公益事業(yè)、倡導(dǎo)公益理念；同時(shí)，作為具有政府背景的公益組織，B基金會(huì)也承擔(dān)了一定的政府職能，面對(duì)日益增多的草根組織，B基金會(huì)自覺擔(dān)負(fù)起規(guī)范、引導(dǎo)民間組織發(fā)展，創(chuàng)新社會(huì)管理模式的責(zé)任。2005年，第一個(gè)草根公益組織“愛心傘”主動(dòng)要求掛靠B基金會(huì)旗下，成為其外圍志愿團(tuán)隊(duì)，雙方簽訂長期合作協(xié)議。由此開始了B基金會(huì)引導(dǎo)、培育草根公益組織發(fā)展的歷史。截至2012年，A省B基金會(huì)的外圍志愿團(tuán)隊(duì)已經(jīng)增加到15個(gè)，成員遍布全國各地。

（二）“類公益孵化器”培育模式的運(yùn)作

草根公益組織要成為B基金會(huì)的外圍志愿團(tuán)隊(duì)，有兩個(gè)前提條件，一是認(rèn)同B基金會(huì)的宗旨，二是遵守國家法律法規(guī)。合作關(guān)系完全是基于雙方自愿的基礎(chǔ)上構(gòu)建。成為外圍志愿團(tuán)隊(duì)時(shí)，雙方簽訂長期合作協(xié)議，一般以三年為期限，在協(xié)議中明確相關(guān)責(zé)任，草根公益組織的創(chuàng)始人或主要負(fù)責(zé)人需要以自然人的身份承擔(dān)法律責(zé)任。在合作期間，草根公益組織要保證遵從B基金會(huì)的宗旨、遵守國家法律法規(guī)，以B基金會(huì)外圍志愿團(tuán)隊(duì)的身份開展公益活動(dòng)，接受B基金會(huì)的指導(dǎo)和管理。

而B基金會(huì)則為作為其外圍志愿團(tuán)隊(duì)的草根公益組織提供以下資源和服務(wù)：（1）合法性。草根公益組織以B基金會(huì)外圍志愿團(tuán)隊(duì)的身份向其他基金會(huì)申請(qǐng)項(xiàng)目、開展募捐活動(dòng)、與地方政府、企業(yè)合作等。（2）公募權(quán)和專項(xiàng)基金。草根公益組織以B基金會(huì)的名義公開向社會(huì)募捐，B基金會(huì)為每個(gè)外圍志愿團(tuán)隊(duì)設(shè)立專項(xiàng)基金，解決草根公益組織因缺乏公募權(quán)而出現(xiàn)的資源困境。（3）財(cái)務(wù)托管。B基金會(huì)為草根公益組織提供財(cái)務(wù)托管服務(wù)，所有資金進(jìn)入B基金會(huì)的專門賬戶，按照B基金會(huì)的財(cái)務(wù)規(guī)章規(guī)范運(yùn)行，資金運(yùn)行規(guī)范；并引導(dǎo)、幫助草根公益組織樹立規(guī)范管理的意識(shí)和能力。（4）資源拓展。幫助協(xié)調(diào)、拓展社會(huì)資源。作為三方合作的中間紐帶，B基金會(huì)幫助草根公益組織協(xié)調(diào)如基金會(huì)、境外公益組織、企業(yè)等重要資源。（5）B基金會(huì)所鏈接的體制資源，如共青團(tuán)系統(tǒng)、政府資源、官方媒體、其他官辦組織等。草根公益組織可以分享B基金會(huì)所鏈接的體制資源，如由政府部門和官員出席大型活動(dòng)的重要儀式，通過官方媒體進(jìn)行持續(xù)、大規(guī)模的宣傳動(dòng)員等。（6）B基金會(huì)的無形資源，如品牌、社會(huì)影響力、公信力。A省B基金會(huì)作為獨(dú)立法人，有20年公益經(jīng)驗(yàn)，在社會(huì)上具有較高的品牌知名度、廣泛的影響力和強(qiáng)大的公信力。草根公益組織作為B基金會(huì)的外圍志愿團(tuán)隊(duì)可無償使用B基金會(huì)的品牌和商標(biāo)，借用B基金會(huì)的社會(huì)影響力和公信力。（7）政策、法律咨詢。引導(dǎo)草根公益組織學(xué)習(xí)和掌握相關(guān)的國家政策、法律法規(guī)。（8）業(yè)務(wù)指導(dǎo)。B基金會(huì)為草根公益組織提供公益理念的指導(dǎo)、活動(dòng)建議和意見、項(xiàng)目策劃和指導(dǎo)等，傳授行業(yè)規(guī)范、管理經(jīng)驗(yàn)、工作方法等。（9）有形資源。B基金會(huì)為草根公益組織提供一定的活動(dòng)行政經(jīng)費(fèi)的支持或?yàn)椴莞娼M織的重大活動(dòng)，如新聞發(fā)布會(huì)、媒體溝通會(huì)、分享會(huì)等提供免費(fèi)活動(dòng)場地；為草根公益組織的公益活動(dòng)的參與者提供志愿者證書、捐贈(zèng)發(fā)票、捐贈(zèng)證書、榮譽(yù)證書等。（10）交流平臺(tái)。B基金會(huì)為草根公益組織提供相關(guān)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，搭建草根公益組織之間、草根公益組織與政府之間、草根公益組織與資方之間的交流、互動(dòng)、合作平臺(tái)等。

（三）“類公益孵化器”培育模式的效果

自2005年，B基金會(huì)實(shí)行外圍志愿團(tuán)隊(duì)培育以來，共吸納了15個(gè)草根公益組織。通過B基金會(huì)的規(guī)范指導(dǎo)和集中培訓(xùn)，這些公益團(tuán)隊(duì)的公益知識(shí)普及、對(duì)政策法規(guī)的掌握、實(shí)施公益項(xiàng)目的能力均有了明顯提高。這些外圍志愿團(tuán)隊(duì)依托B基金會(huì)的資源和平臺(tái)，在B基金會(huì)的指導(dǎo)和幫助下，開展了各種富有特色和影響力的公益活動(dòng)，取得良好的社會(huì)效果，倡導(dǎo)了B基金會(huì)“平民公益、快樂公益、人人公益”的理念，促進(jìn)了地方公益事業(yè)和公益文化的發(fā)展。更重要的是，這些外圍志愿團(tuán)隊(duì)在公益活動(dòng)的實(shí)踐中，不斷提升組織的能力，朝著專業(yè)、規(guī)范的道路發(fā)展，其中一些草根公益組織甚至在短短的一兩年時(shí)間就一躍成為省內(nèi)甚至國內(nèi)草根公益組織的優(yōu)秀代表。

四、法團(tuán)主義視角下的“類公益孵化器”培育模式分析

公募基金會(huì)在培育草根公益組織方面所探索的“類公益孵化器”之所以能夠突破合法性、資源和自身能力經(jīng)驗(yàn)的障礙，主要是因?yàn)橹袊鐣?huì)組織監(jiān)管體制的國家法團(tuán)主義特征及具有政府背景的公募基金會(huì)依托其法團(tuán)地位而充分發(fā)揮“官民二重性”優(yōu)勢。

（一）我國政府與社會(huì)組織關(guān)系的法團(tuán)主義特征

學(xué)界通常認(rèn)為,法團(tuán)主義思想是施密特于20世紀(jì)70年代末系統(tǒng)概括的,代表著不同于多元主義的另一種體制說明（張靜，2005）。施密特認(rèn)為,法團(tuán)主義是“以社團(tuán)形式組織起來的民間社會(huì)的利益同國家的決策結(jié)構(gòu)聯(lián)系起來的制度安排”，具有6大特征（Sehimitter Philippe，1974）：（1）在某一社會(huì)類別中社團(tuán)組織的數(shù)量有限；（2）社團(tuán)組織形成非競爭性的格局；（3）社團(tuán)一般以等級(jí)方式組織起來；（4）社團(tuán)機(jī)構(gòu)具有功能分化的特征；（5）社團(tuán)要么由國家直接組建,要么獲得國家認(rèn)可而具有代表地位的壟斷性；（6）國家在利益表達(dá)、領(lǐng)袖選擇、組織支持等方面對(duì)這些社團(tuán)組織行使一定的控制。法團(tuán)主義還有很多亞類型。史密特進(jìn)一步區(qū)分了“社會(huì)法團(tuán)主義”和“國家法團(tuán)主義”。在國家法團(tuán)主義模式中,社團(tuán)數(shù)目的有限性或單一性、強(qiáng)制性參與、非競爭性、等級(jí)化組織架構(gòu)、職能分化、國家承認(rèn)、代表性的壟斷、國家對(duì)社團(tuán)的控制等方面的特征是經(jīng)過國家自上而下的強(qiáng)力干預(yù)而形成的,即通過種種行政化或者明文規(guī)定的方式,國家賦予某些社團(tuán)以特殊的地位,而競爭性的社團(tuán)則根本不給予合法地位。而在社會(huì)法團(tuán)主義模式中,某些社團(tuán)享有的特殊地位是通過自下而上的競爭性淘汰過程形成的,同時(shí)競爭性社團(tuán)的出現(xiàn)在國家的法律監(jiān)管體系中并沒有得到禁止,由于國家的力量強(qiáng)大,已經(jīng)獲得國家支持或承認(rèn)的社團(tuán)擁有豐厚的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)資本,新興的社團(tuán)無法通過競爭撼動(dòng)其壟斷地位。

社團(tuán)主義理論對(duì)于中國政府與社會(huì)組織的關(guān)系具有較強(qiáng)的解釋力。在歷史上,中國長期處于權(quán)威政體的統(tǒng)治之下，“社會(huì)”一直處在“國家”的影子里,沒有得到充分的發(fā)育和發(fā)展，“在中國大陸,至少到目前為止,國家還處于絕對(duì)主導(dǎo)地位,社會(huì)的權(quán)力狀況,在很大程度上取決于政府的態(tài)度和需要?！毖芯堪l(fā)現(xiàn)我國政府與社會(huì)組織的關(guān)系呈現(xiàn)出法團(tuán)主義的特點(diǎn)（范明林、程金，2006）,我國社會(huì)組織的監(jiān)管框架具有強(qiáng)烈的國家法團(tuán)主義色彩（顧昕、王旭，2005），主要表現(xiàn)在：（1）任何社會(huì)領(lǐng)域或類別中的社會(huì)組織數(shù)量有限。管理?xiàng)l例規(guī)定了社會(huì)組織成立的各種條件，包括人數(shù)、場地、注冊(cè)資金、業(yè)務(wù)主管單位等，為社會(huì)組織的組建設(shè)立了高門檻，導(dǎo)致往往只有政府背景的社會(huì)組織才能登記注冊(cè)，而使合法的社會(huì)組織數(shù)量有限。（2）社會(huì)組織形成非競爭性的格局。如1998年《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第13條規(guī)定：在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或類似的社會(huì)團(tuán)體，新申請(qǐng)不予批準(zhǔn)。此外，純粹來自民間的社會(huì)組織種種注冊(cè)門檻，難以獲得合法地位，不能與“官辦”的組織形成競爭。（3）社團(tuán)以等級(jí)體系方式建立。1998年《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第19條規(guī)定：社會(huì)團(tuán)體不得設(shè)立地域性分支機(jī)構(gòu)。（4）國家組建或壟斷性認(rèn)可。大量的社會(huì)組織由政府各部門或黨政系統(tǒng)組建，并規(guī)定了這些具有政府背景的社會(huì)組織的免稅、公募等種種特權(quán)和壟斷地位。（5）社會(huì)組織具有功能分化的特征。社會(huì)組織的主要往往功能主要是籌集社會(huì)資源以彌補(bǔ)國家公共事業(yè)財(cái)政投入的不足，起到對(duì)政府的拾遺補(bǔ)缺的作用。（6）國家行使控制權(quán)。業(yè)務(wù)主管部門和登記注冊(cè)部門的雙重管理體制，其中業(yè)務(wù)主管部門一般是政府有關(guān)部門或者授權(quán)的組織，通過雙重管理體制將對(duì)社會(huì)組織的人事、決策、財(cái)政、重大活動(dòng)等進(jìn)行控制。國家法團(tuán)主義色彩的監(jiān)管框架體現(xiàn)了國家對(duì)公民社會(huì)高度防范的取向,維持國家對(duì)社會(huì)空間的有效控制是有關(guān)行政法規(guī)出臺(tái)的主要目的。

（二）“類公益孵化器”培育模式的法團(tuán)主義視角

目前各地廣泛興起的“公益孵化器”培育模式大都以新創(chuàng)的民間支持性公益組織為培育的主體。這些新創(chuàng)的民間支持性公益組織也面臨合法性、資源和能力等方面的瓶頸，影響了草根公益組織的培育效果。而“類公益孵化器”模式，以具有一定規(guī)模、資源充足、歷史悠久、經(jīng)驗(yàn)豐富、運(yùn)作成熟、管理規(guī)范、理念先進(jìn)的公募基金會(huì)作為培育的主體。公募基金會(huì)依托其法團(tuán)地位而具有“官民二重性”優(yōu)勢（王穎、折曉葉、孫炳耀，1993），使它“亦官亦民”，能夠在政社之間游刃有余，一定程度上能克服新建民間支持性公益組織的不足，提高草根公益組織培育的效率和質(zhì)量。

公益領(lǐng)袖徐永光（2012）借用毛澤東的三個(gè)世界理論將中國公益界的組織劃分為三個(gè)世界：第一世界是主導(dǎo)公益行業(yè)、力量最強(qiáng)大的官辦民間組織，以公募基金會(huì)、紅十字會(huì)、慈善會(huì)等為主體，他們是中國慈善發(fā)展的第一推動(dòng)力；第二世界為非公募基金會(huì)和富人慈善；第三世界即沒有政府背景的草根公益組織。我國的公募基金會(huì)最早產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代初期，它們主要是在政府體制改革的驅(qū)動(dòng)下產(chǎn)生，大多由政府相關(guān)部門組建；其功能主要是籌集社會(huì)資源以彌補(bǔ)國家公共事業(yè)財(cái)政投入的不足，并承擔(dān)一定的政府職能；公募基金會(huì)也因?yàn)榫哂姓尘霸谀季枋袌錾暇哂邢鄬?duì)優(yōu)勢，占據(jù)壟斷地位；在具體運(yùn)作上，公募基金會(huì)主要模擬政府組織，體現(xiàn)明顯的行政化、官僚化作風(fēng)；其人事、決策、財(cái)政、內(nèi)部治理等仍控制在政府手中；公募基金會(huì)往往集籌資和運(yùn)作項(xiàng)目于一身，依托政府的行政網(wǎng)絡(luò)實(shí)施公益項(xiàng)目，30多年來，創(chuàng)造了諸如希望工程、春蕾計(jì)劃、母親水窖、幸福工程、愛心包裹等全國著名公益品牌，成就了中國青少年發(fā)展基金會(huì)、中國婦女發(fā)展基金會(huì)、中國扶貧基金會(huì)等一批公募基金會(huì)?？傊俎k公益慈善組織是以政府形式利用公益慈善資源受到制度環(huán)境合法性約束而產(chǎn)生的一種“組織外形化”（田凱，2004），是政府依賴民間公益慈善組織獲取民間資源的需求，民間組織進(jìn)行社會(huì)控制的需求相互矛盾、協(xié)調(diào)的結(jié)果。

公募基金會(huì)法團(tuán)主義監(jiān)管體系中所處的法團(tuán)地位使其在培育草根公益組織方面兼具“官辦”和“社會(huì)”雙重優(yōu)勢。其“官辦”優(yōu)勢主要體現(xiàn)在：（1）合法性。在我國的現(xiàn)階段，國家依然是合法性的首要鑒定者。公募基金會(huì)與政府具有天然的血緣關(guān)系，因而天然地具備了行政合法性、政治合法性、法律合法性。因此，公募基金會(huì)作為培育草根公益組織的主體，更容易獲得政府的信任和支持，其所培育的草根公益組織也能較為順利地獲得合法性支持。（2）權(quán)威性。在我國，受封建國家專制歷史的長期影響，公共性的承載主體一直是國家和政府，流行著“國家=官=公”的一元“公觀念”（劉杰、田毅鵬，2010），公益慈善事業(yè)由官方主辦是中國慈善事業(yè)歷史發(fā)展的主流，直至現(xiàn)代，政府依然是推動(dòng)公益慈善事業(yè)的主導(dǎo)力量，老百姓對(duì)政府抱有很高的信任和期待，與“民間力量”相比，政府有著無可比擬的權(quán)威性，而公募基金會(huì)因?yàn)榕c政府的密切聯(lián)系，也自然獲得了這種權(quán)威性。（3）壟斷性的公募權(quán)。政府以法律和行政條例規(guī)定了公募基金會(huì)的壟斷“公募”權(quán)，使其而具有相對(duì)雄厚的財(cái)力，能為培育草根公益組織提供資源支持。（4）政治資源和符號(hào)資源。在“后總體性社會(huì)”中，政治和行政因素對(duì)于社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域仍然有著相當(dāng)大影響，體制所具有的政治資源和符號(hào)資源具有很高的交換價(jià)值和意義，成為體制內(nèi)和體制外資源進(jìn)行交換的媒介（孫立平，1999）。因此，公募基金會(huì)往往成為境外公益組織、企業(yè)開展合作的熱門對(duì)象，成為社會(huì)公益資源匯聚的地方。

除了因政府背景而具有種種不可比擬的優(yōu)勢外，與新建的民間支持型公益組織相比，公募基金會(huì)，尤其是那些運(yùn)作歷史悠久的公募基金會(huì)，也具有明顯的社會(huì)性優(yōu)勢，具體表現(xiàn)在：（1）資源優(yōu)勢。公募基金會(huì)不僅因壟斷“公募”權(quán)而具有相對(duì)雄厚的財(cái)力；也具有豐富多樣的無形資源，包括社會(huì)資源網(wǎng)絡(luò)、知識(shí)、能力、經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)影響力、社會(huì)公信力等。（2）品牌優(yōu)勢。許多成熟的公募基金會(huì)往往成立于20世紀(jì)90年代，在二十多年的公益運(yùn)作歷史中逐漸樹立了機(jī)構(gòu)的公益形象，塑造了其公益品牌，在社會(huì)中具有廣泛的認(rèn)知度和美譽(yù)度。典型的如中國青少年發(fā)展基金會(huì)的希望工程、中國婦女發(fā)展基金會(huì)的母親水窖、春蕾計(jì)劃、中國扶貧發(fā)展基金會(huì)的愛心包裹等。（3）專業(yè)與經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢。許多成熟的公募基金會(huì)具有長達(dá)二十多年的公益實(shí)踐，具有豐富的運(yùn)作和管理經(jīng)驗(yàn)和較高的專業(yè)水平和業(yè)務(wù)能力，形成了一套相對(duì)規(guī)范、成熟的運(yùn)作和管理模式，可以為草根公益組織提供專業(yè)支持。（4）本土優(yōu)勢。由于與政府長期的互動(dòng)，成熟的公募基金會(huì)了解政府的需求和相關(guān)政策法規(guī)，能夠正確地引導(dǎo)草根公益組織使其符合政府和社會(huì)的需要；另一方面，成熟的公募基金會(huì)基于長期在本土開展公益活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)而對(duì)本土的社會(huì)需求、社會(huì)環(huán)境等具有較深入而系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)和把握，并積累了本土化策略和經(jīng)驗(yàn)，有利于提高草根公益組織本土適應(yīng)性。

總之，在公募基金會(huì)的“類公益孵化器”培育模式中，公募基金會(huì)借助其法團(tuán)地位的“官民二重性”優(yōu)勢，通過協(xié)調(diào)體制力量與社會(huì)力量，為體制與社會(huì)的合作搭建平臺(tái)。在這個(gè)平臺(tái)上，體制資源與社會(huì)資源、有形資源與無形資源匯集一處，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，共同培育草根公益組織，提高其自主運(yùn)作和發(fā)展的能力。

五、“類公益孵化器”與公募基金會(huì)的改革轉(zhuǎn)型

對(duì)于公募基金會(huì)來說，“類公益孵化器”的作用，實(shí)際上是公募基金會(huì)由運(yùn)作型向資助型轉(zhuǎn)型的一種探索，顯示了公募基金會(huì)改革發(fā)展的方向。如前所述，由于歷史原因，我國的公募基金會(huì)大多都是依托黨政、群體系統(tǒng)的職能部門創(chuàng)辦，它們得到政府的特許，享受壟斷性的公募權(quán)，集籌款和運(yùn)作于一身，所籌集善款主要用于彌補(bǔ)政府財(cái)政之不足，其公益項(xiàng)目主要依靠政府的行政系統(tǒng)運(yùn)作，在人事、財(cái)政等內(nèi)部治理上受到政府的控制，運(yùn)作上體現(xiàn)出行政化、官僚化的一面。隨著社會(huì)和公益事業(yè)的發(fā)展，公募基金會(huì)原有的發(fā)展模式遭遇困境，具體表現(xiàn)為：

從外部的社會(huì)環(huán)境來看，第一，大量非公募基金會(huì)和草根公益組織興起，公募基金會(huì)所面臨的競爭越來越激烈；第二，公眾對(duì)公益機(jī)構(gòu)的期望值提升，造成公募基金會(huì)運(yùn)作過程中遇到比以前要大的社會(huì)壓力。第三，政府對(duì)公募基金會(huì)的支持保護(hù)力度減小，這就要求公募基金會(huì)能夠更加獨(dú)立高效地運(yùn)作，而政府隨著公眾的期待，期望值也不斷地在增加（徐輝，2012）。

從基金會(huì)自身來看，隨著公募基金會(huì)籌資規(guī)模的增大和社會(huì)問題的增多和專業(yè)化，公募基金會(huì)難以確保足夠的人力、精力、知識(shí)從事具體的項(xiàng)目運(yùn)作。如成立于1987年的人口福利基金會(huì)，工作人員的數(shù)量一直不超過20人，而運(yùn)作的很多具體項(xiàng)目中，每一項(xiàng)都要涉及各個(gè)門類的專業(yè)知識(shí)，以基金會(huì)現(xiàn)有20人的規(guī)模，無論從人手?jǐn)?shù)量還是專業(yè)技能，都力不從心，這大大限制了基金會(huì)的未來發(fā)展(夏萌，2010)。此外，公募基金會(huì)需要面向社會(huì)，加強(qiáng)其社會(huì)合法性。有些公募基金會(huì)習(xí)慣于政府的行政命令，不是從組織的使命出發(fā)并根據(jù)社會(huì)需求設(shè)計(jì)組織的發(fā)展戰(zhàn)略、定位組織的業(yè)務(wù)范圍，其服務(wù)社會(huì)的作用還略顯不足，出現(xiàn)了組織自身性質(zhì)定位不明確，募款行政化，用款效率及透明度低，公共責(zé)任嚴(yán)重缺失等問題。

從公益事業(yè)發(fā)展的規(guī)律來看，公募基金會(huì)從運(yùn)作型向資助型轉(zhuǎn)型是我國民間公益事業(yè)發(fā)展到一定階段，要求各類公益組織分工明確，走向?qū)I(yè)化的需要（夏萌，2010）。從公益產(chǎn)業(yè)鏈的視角來看，理想的公益產(chǎn)業(yè)鏈應(yīng)該是基金會(huì)、政府、企業(yè)等資金所有者處在產(chǎn)業(yè)鏈的上游，為資金的提供者；中間是支持性機(jī)構(gòu)，為基金會(huì)和草根組織的支持者；草根組織處于公益產(chǎn)業(yè)鏈的下游，直接提供公益服務(wù)，解決社會(huì)問題，滿足社會(huì)需要（徐永光，2012）。公募基金會(huì)從運(yùn)行型向資助型轉(zhuǎn)型是完善公益產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展的需要。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，公募基金會(huì)一般以資助型為主，發(fā)揮草根組織的孵化器功能。如在美國，又稱為撥款機(jī)構(gòu)，主要為草根公益組織提供資金，自己運(yùn)作項(xiàng)目的極少。

公募基金會(huì)定位為資助型，受益的不僅是受到資助的草根組織，對(duì)于公募基金會(huì)自身的可持續(xù)發(fā)展也十分有利。公募基金會(huì)這棵大樹，只有把根扎在民間，扎在公民社會(huì)的沃土，而不是“寄生”于政府，才能根深葉茂（徐永光，2012）。近年來，一些具有創(chuàng)新意識(shí)的公募基金會(huì),如中國扶貧基金會(huì)、中國社會(huì)福利基金會(huì)、中華少年兒童慈善救助基金會(huì)、中國青基會(huì)等開始走上改革轉(zhuǎn)型的道路，正從“操作型”向“資助型”改變，通過資金支持、項(xiàng)目招標(biāo)、設(shè)立專項(xiàng)基金等方式支持草根組織的發(fā)展。

公益領(lǐng)袖徐永光認(rèn)為“公募基金會(huì)改革的路徑是做民間草根組織的類孵化器，改革的目標(biāo)是做資助型基金會(huì)（徐永光，2012）?！彼^“類孵化器”就是公募基金會(huì)運(yùn)用公募“特權(quán)”為草根組織及其公益項(xiàng)目設(shè)立專項(xiàng)基金，幫助其突破合法性和公募資格兩大瓶頸，當(dāng)專項(xiàng)基金項(xiàng)目通過規(guī)范運(yùn)行、提高能力、具備注冊(cè)條件時(shí)，幫助他們登記注冊(cè)，走向獨(dú)立。而A省B基金會(huì)對(duì)草根公益組織培育的探索，實(shí)際就是的“類孵化器”的實(shí)踐和拓展，它除了幫助草根公益組織突破合法性和公募資格的瓶頸外，還為草根公益組織提供體制資源、資金支持、財(cái)務(wù)托管、資源拓展、政策法律咨詢、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、公益活動(dòng)協(xié)助、培訓(xùn)、能力建設(shè)、活動(dòng)場地、交流平臺(tái)等全方位支持，通過至少三年時(shí)間的合作關(guān)系，手把手帶著草根公益組織成長。B基金會(huì)不僅將公益組織“扶上馬”，還帶著它們“走一程”，學(xué)徒式培育對(duì)初創(chuàng)期的草根公益組織全面提升效果很明顯。目前中國的公募基金會(huì)一千三百多家，但資助、扶持草根組織發(fā)展的基金會(huì)還太少?？梢韵胂?，如果更多的公募基金會(huì)通過做草根公益組織的“類公益孵化器”實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，對(duì)于公募基金會(huì)、草根公益組織、中國公益事業(yè)都大有裨益。

六、“類公益孵化器”培育模式的現(xiàn)實(shí)意義

“類公益孵化器”模式的現(xiàn)實(shí)意義在于：首先，對(duì)于初創(chuàng)期的草根公益組織而言，它們不僅需要合法性支持、資源支持，更重要的是綜合能力建設(shè)，使組織真正具備持續(xù)、獨(dú)立運(yùn)作的資源和能力，使草根公益組織實(shí)現(xiàn)社會(huì)使命，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，這也是培育草根公益組織的核心和關(guān)鍵。公募基金會(huì)具有“官民二重性”的特殊優(yōu)勢，資源充足、歷史悠久、經(jīng)驗(yàn)豐富、運(yùn)作成熟、管理規(guī)范、理念先進(jìn)，依托公募基金會(huì)的資源，借助其平臺(tái)，在基金會(huì)的指導(dǎo)和幫助下，通過廣泛的公益實(shí)踐活動(dòng)，草根公益組織可以迅速提高組織的合法性，全面提升組織的綜合素質(zhì)和自主運(yùn)作及發(fā)展的能力。

其次，對(duì)于公募基金會(huì)來說，做草根公益組織的“類公益孵化器”，公募基金會(huì)探索由運(yùn)作型向資助型的轉(zhuǎn)型，為公募基金會(huì)的改革發(fā)展提供新方向。它不但能夠使公募基金會(huì)多年來積累的運(yùn)作和管理經(jīng)驗(yàn)，相對(duì)成熟的公益理念，豐富的公益資源等得到有效發(fā)揮，通過“以老帶新”的方式，發(fā)揮示范、引領(lǐng)和培育的作用，還能在此過程中，完成公募基金會(huì)由行政化向社會(huì)化的轉(zhuǎn)變。

第三，對(duì)于政府來說，“類公益孵化器”培育模式有利于實(shí)現(xiàn)政府資源和社會(huì)資源的整合，共同促進(jìn)公益事業(yè)的發(fā)展。通過支持體制內(nèi)的公募基金會(huì)，發(fā)揮其培育、引導(dǎo)、規(guī)范民間組織發(fā)展的職能，一方面降低政府培育草根公益組織的風(fēng)險(xiǎn)，減少政府的行政管理成本；另一方面，社會(huì)組織數(shù)量的增多、素質(zhì)的提升、社會(huì)功能的發(fā)揮，也有利于促進(jìn)社會(huì)建設(shè)、推進(jìn)政府職能改革，創(chuàng)新社會(huì)管理方式。

總之，在中國草根公益組織的發(fā)展面臨重重困境，其成長和壯大亟需綜合培育，而目前以新辦支持性公益組織為公益孵化器的綜合培育模式還面臨合法性、資源和能力等方面的瓶頸的現(xiàn)實(shí)情況下，以具有一定規(guī)模、資源充足、歷史悠久、經(jīng)驗(yàn)豐富、運(yùn)作成熟、管理規(guī)范、理念先進(jìn)的公募基金會(huì)作為草根公益組織的“類公益孵化器”，可以充分利用其在中國社會(huì)組織管理體系中“官民二重性”優(yōu)勢，一定程度上能克服新建民間支持性公益組織的不足，提高草根公益組織培育的效率和質(zhì)量，而這同時(shí)也是公募基金會(huì)由行政化轉(zhuǎn)向社會(huì)化，由運(yùn)作型向資助型轉(zhuǎn)型的選擇途徑。

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編輯/汪鴻波

C916

A

1672-4828(2013)06-0130-09

10.3969/j.issn.1672-4828.2013.06.018

玉苗，華中師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院博士研究生，（湖北武漢430079）。