王福友

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，哈爾濱150028)

一、案例

甲公司于1999年從A省B市人民政府手中得到坐落于C區(qū)某地的三塊國有土地。2003年7月3日B市人民政府發(fā)布《整治通告》，啟動××路整治建設(shè)工程，對該三宗土地使用權(quán)予以提前收回。甲公司與D新區(qū)××路建設(shè)指揮部(以下簡稱“指揮部”)于2003年9月8日簽訂“房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議”，對坐落于三宗土地上的建筑物按照每平方米1300元予以補(bǔ)償，涉及有房產(chǎn)證書的房屋建筑面積12145.82平方米，已竣工尚未使用的房屋28000平方米;圍墻共計1454米，按照每延長米120元予以補(bǔ)償;各種樹木按每株20元予以補(bǔ)償，共計6520株。上述三項合計補(bǔ)償款52，494，446.00元。該協(xié)議書同時規(guī)定，對甲公司土地使用權(quán)范圍內(nèi)的其他附屬物及設(shè)施，不再予以補(bǔ)償。

三宗土地的權(quán)屬狀況是:(1)1號地面積11375.3平方米，1999年11月取得國有土地使用權(quán)證，地上有違章在建工程面積16474.06平方米。(2)2號地面積69880平方米，甲公司于2003年4月4日在未交土地出讓金的情況下違規(guī)辦理了《國有土地使用權(quán)證》。(3)3號地?zé)o國有土地使用證，無地上物。2003年9月12日，甲公司向指揮部做出書面承諾:“關(guān)于63700平方米土地的土地證，我公司承諾于2003年10月1日之前辦完”。9月15日，甲公司向B市國土資源局補(bǔ)交了3號地的土地出讓金。

補(bǔ)償協(xié)議達(dá)成后，截至2003年12月10日，指揮部向甲公司支付了全部房屋拆遷補(bǔ)償款。甲公司亦依約交回土地、國有土地使用證、房屋所有權(quán)證等。指揮部順利實現(xiàn)了對××路的整治，其中2號地于2006年4月由市國土局掛牌出讓給乙房地產(chǎn)開發(fā)公司，用以房地產(chǎn)開發(fā)，且于2009年完成開發(fā)。

2007年8月24日起，C區(qū)政府才向市政府有關(guān)部門啟動收回涉及甲公司的上述三宗國有土地使用權(quán)程序;2008年12月17日，B市國土局做出收回甲公司國有土地使用權(quán)的決定。甲公司不服該決定，于2009年3月11日向A省人民政府申請行政復(fù)議，6月8日申請人對行政復(fù)議申請予以撤回，省政府做出“行政復(fù)議終止通知書”。2009年7月6日，申請人以被申請人對國有土地使用權(quán)本身未予補(bǔ)償為由向省政府提出行政復(fù)議申請。9月4日，省政府做出行政復(fù)議決定書，責(zé)令B市人民政府對三宗土地地上建筑物占用土地以外的土地給予補(bǔ)償。

二、拆遷補(bǔ)償協(xié)議被行政復(fù)議的效力

在不動產(chǎn)征收過程中，政府部門身兼行政權(quán)力擁有者與國有土地所有者的雙重身份，其行為屬于具體行政行為抑或民事行為，應(yīng)予明辨。行政復(fù)議僅適用于具體行政行為侵犯相對人合法權(quán)益之情形，①《行政復(fù)議法》第2條規(guī)定:公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定，適用本法。如房屋征收決定、②《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(2011年)第14條規(guī)定:被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。不予補(bǔ)償決定等;若政府部門以民事主體身份從事民事行為，則依法不能被行政復(fù)議。具體到補(bǔ)償領(lǐng)域，征收補(bǔ)償協(xié)議與補(bǔ)償決定因性質(zhì)不同而異其適用。征收補(bǔ)償協(xié)議系征收人與被征收人共同協(xié)商而達(dá)成，政府以土地所有人身份從事的民事法律行為，無行政復(fù)議適用之空間。征收決定由政府以行政權(quán)力擁有者的身份單方作出，系具體行政行為，應(yīng)適用行政復(fù)議?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》第26條第1款規(guī)定:“房屋征收部門與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門報請做出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案做出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告?！钡?款規(guī)定:“被征收人對補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。”《城市房屋拆遷管理條例》(2001年)第16條③《城市房屋拆遷管理條例》第16條第1款規(guī)定:拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。對于拆遷管理部門作出的補(bǔ)償安置裁決沒有明確規(guī)定可以適用行政復(fù)議。在具體法律關(guān)系中，若雙方平等協(xié)商達(dá)成“權(quán)利—義務(wù)”關(guān)系，應(yīng)認(rèn)定為民事關(guān)系;反之，若雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系由行政機(jī)關(guān)單方面作出，相對方只能予以接受，形成“權(quán)力—義務(wù)”關(guān)系，則屬于行政法律關(guān)系。行政復(fù)議制度旨在通過上級行政主管部門對侵害相對人合法權(quán)利的具體行政行為予以矯正，故其針對的是“權(quán)力—義務(wù)”的行政法律關(guān)系。本案的“房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議書”由甲公司與指揮部在協(xié)商基礎(chǔ)上達(dá)成，并非指揮部單方強(qiáng)制做出，性質(zhì)屬于民事法律關(guān)系，無行政復(fù)議適用之余地，故省政府無權(quán)對爭議的拆遷補(bǔ)償協(xié)議內(nèi)容予以行政復(fù)議。該行政復(fù)議決定書是否具有民事效力，值得探究。甲公司與指揮部達(dá)成的房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議乃雙方平等協(xié)商的民事合同，但經(jīng)省政府受理且做出對甲公司有利的“行政復(fù)議決定書”，是否應(yīng)理解為是對原補(bǔ)償協(xié)議的變更?省政府乃指揮部的上級部門，雖在行政法律關(guān)系中具有支配下屬的權(quán)力，但在民事領(lǐng)域二者為兩個不同的主體，不能以二者存在行政隸屬關(guān)系而使其主體身份混同，故省政府的“行政復(fù)議決定書”并不對指揮部產(chǎn)生民事效力?！缎姓?fù)議法》并未規(guī)定違法行政復(fù)議的效力及救濟(jì)問題，故不能通過行政復(fù)議矯正機(jī)制對其加以解決。明確房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議屬于民事合同的屬性，就為該問題的解決提供了依據(jù)?！吨腥A人民共和國合同法》第4條規(guī)定:“當(dāng)事人依法享有自愿訂立合同的權(quán)利，任何單位和個人不得非法干預(yù)。”基于此，B市政府有權(quán)拒絕履行省政府做出的“行政復(fù)議決定書”。

三、國有土地使用權(quán)征收補(bǔ)償之法律解釋

國有土地使用權(quán)使用期限屆滿被提前收回時，其本身是否作為被補(bǔ)償?shù)捻椖浚覈⒎ㄔ诓煌瑫r段上有不同規(guī)定，經(jīng)歷了由“相應(yīng)補(bǔ)償”向“不予補(bǔ)償”立法模式的轉(zhuǎn)變?！跋鄳?yīng)補(bǔ)償”立法模式以《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(1990年)第42條、④該條例第42條規(guī)定:國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)不提前收回。在特殊情況下，根據(jù)社會公眾利益的需要，國家依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者已使用的年限和開發(fā)、利用土地的實際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。《城市房地產(chǎn)管理法》(1994年)第19條、①該法第19條規(guī)定:國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回;在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。《土地法》(1998年)第58條②根據(jù)《中華人民共和國土地法》第58條的規(guī)定，為實施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國有土地使用權(quán)。等為代表，均規(guī)定應(yīng)根據(jù)土地使用者已使用的年限和開發(fā)、利用土地的實際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償?！安挥柩a(bǔ)償”的立法模式以《物權(quán)法》(2007年)為標(biāo)志，其第148條規(guī)定:“建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十二條的規(guī)定對該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)給予補(bǔ)償，并退還相應(yīng)的出讓金?！逼淞⒎ɡ碛墒恰敖ㄔO(shè)用地使用權(quán)人取得的是對土地使用的權(quán)利，國家收回本來屬于自己的建設(shè)用地，不適用有關(guān)征收的規(guī)定。但是，為了公共利益的需要，國家可以提前收回建設(shè)用地使用權(quán)。由于建設(shè)用地使用權(quán)人是按照建設(shè)用地的使用期限繳納出讓金的，因此，提前收回建設(shè)用地使用權(quán)的，出讓人還應(yīng)當(dāng)向建設(shè)用地使用權(quán)人退還相應(yīng)的出讓金”［1］?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》亦采此立法模式，其第13條第3款規(guī)定:“房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時收回?！眱煞N立法模式實際上是以2004年憲法修正為分界點(diǎn)，《憲法》第13條第3款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！贝_立了國有土地使用權(quán)被提前收回時，涉及公民的私有財產(chǎn)應(yīng)依法征收并給予補(bǔ)償?shù)脑瓌t，從而改變了粗暴收回國有土地使用權(quán)過程中對私有財產(chǎn)的侵犯。兩種立法模式雖然都涉及“補(bǔ)償”，但在不同的語境下“補(bǔ)償”的內(nèi)涵卻有所不同，突出體現(xiàn)在處理房屋與土地的關(guān)系上?！跋鄳?yīng)補(bǔ)償”立法模式的實質(zhì)是以“土地涵蓋了房屋”，土地上房屋及其他不動產(chǎn)未被納入征收的范圍依法得到補(bǔ)償，故該語境下，字面上國有土地使用權(quán)的“相應(yīng)補(bǔ)償”不僅指土地使用權(quán)本身，而且主要包含地上房屋及其他不動產(chǎn)的補(bǔ)償問題。立法中界定的“相應(yīng)”主要是考慮:土地使用者使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況。土地使用的實際年限涉及土地出讓金問題，土地使用權(quán)人一次性按照約定使用年限支付土地出讓金，但卻被土地所有者提前收回土地使用權(quán)，故不退還相應(yīng)的土地出讓金實屬不當(dāng);土地使用者開發(fā)土地的實際情況則主要針對土地上的投入開發(fā)、利用成本，體現(xiàn)為地上房屋及其他不動產(chǎn)的價值，并主要適用《城市房屋拆遷管理條例》(2001年)之規(guī)定。該如何處理《城市房地產(chǎn)管理法》與《城市房屋拆遷管理條例》之間的關(guān)系至關(guān)重要。若將二者平行適用，就會導(dǎo)致“房屋要補(bǔ)，土地使用權(quán)也要補(bǔ)償”的結(jié)論，而違反法律解釋的基本原理。事實上，二者乃不同位階的法律，立法法確立法律的效力高于行政法規(guī)的原則，《城市房屋拆遷管理條例》必須在《城市房地產(chǎn)管理法》確立的原則下加以適用，故將“相應(yīng)補(bǔ)償”理解為是對國有土地使用權(quán)自身的“相應(yīng)補(bǔ)償”違反了立法意旨?！安挥柩a(bǔ)償”模式是在明確地上房屋及其他不動產(chǎn)應(yīng)依法征收補(bǔ)償?shù)那疤嵯拢瑢μ崆笆栈氐膰型恋厥褂脵?quán)僅退還相應(yīng)的補(bǔ)償金，《物權(quán)法》第42條③《 物權(quán)法》第42條第1款規(guī)定:為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。第3款規(guī)定:征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。與第148條成為該模式的規(guī)范基礎(chǔ)。特別值得說明的是，《城市房地產(chǎn)管理法》(2007年)的規(guī)定值得深入檢討。該法第6條規(guī)定了國有土地上單位和個人的房屋應(yīng)獲得征收補(bǔ)償，④《城市房地產(chǎn)管理法》(2007年)第6條規(guī)定:為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。但第20條卻規(guī)定仍然要對國有土地使用權(quán)給予“相應(yīng)的補(bǔ)償”，⑤《城市房地產(chǎn)管理法》(2007年)第20條規(guī)定:國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的適用年限屆滿前不收回;在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。其實質(zhì)是在“相應(yīng)補(bǔ)償”模式與“不予補(bǔ)償模式”間采取了“折中的模式”。第20條與《物權(quán)法》第148條規(guī)定相抵觸，且背離了國有土地使用權(quán)提前收回的法律性質(zhì)，依據(jù)新法優(yōu)于舊法之法律適用原則，該第20條應(yīng)不予適用?！跋鄳?yīng)補(bǔ)償”模式表面上是針對土地使用權(quán)，但主要是考慮房屋及其他不動產(chǎn)的補(bǔ)償，涉及土地使用權(quán)自身的僅應(yīng)考慮土地出讓金與實際使用年限的匹配問題，其與“不予補(bǔ)償”立法模式實質(zhì)上并無二致。“不予補(bǔ)償”的立法模式深刻反映了征收補(bǔ)償?shù)膬?nèi)在意義，征收本質(zhì)上相當(dāng)于買賣行為，乃私人或集體所有權(quán)被國家強(qiáng)制買受，征收補(bǔ)償系因為所有物出賣而產(chǎn)生的對價。國有土地使用權(quán)被提前收回，不存在所有權(quán)在不同主體之間的變動，若對其予以征收補(bǔ)償，則意味著將原本屬于國家所有的土地又賣給國家，并從中獲得巨額補(bǔ)償。

本案爭議雙方達(dá)成房屋補(bǔ)償協(xié)議的時間是2003年9月8日，而甲公司于2009年7月6日主張應(yīng)對其國有土地使用權(quán)作出補(bǔ)償，該時間段跨越了國有土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)膬煞N立法模式，故應(yīng)該如何適用法律至關(guān)重要。根據(jù)《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見(試行)》第196條規(guī)定的精神，應(yīng)適用民事行為發(fā)生時的法律。①《 民通意見》第196條規(guī)定:1987年1月1日以后受理的案件，如果民事行為發(fā)生在1987年以前，適用民事行為發(fā)生時的法律、政策。當(dāng)時的法律、政策沒有具體規(guī)定的，可以比照民法通則處理。本案件中國有土地使用權(quán)是否予以補(bǔ)償?shù)膯栴}，應(yīng)適用2003年9月的法律規(guī)定，即采用“適當(dāng)補(bǔ)償”模式，具體適用《城市房地產(chǎn)管理法》(1994年)，并結(jié)合《城市房屋拆遷管理條例》(2001年)之規(guī)定。省政府行政復(fù)議決定書適用《城市房地產(chǎn)管理法》(2007年)應(yīng)屬法律適用錯誤。依此立法模式，國有土地使用權(quán)應(yīng)享有相應(yīng)補(bǔ)償權(quán)，但必須深刻把握“相應(yīng)補(bǔ)償”的法律意旨，其實質(zhì)是對地上房屋及其他不動產(chǎn)的補(bǔ)償，既不能理解為是對土地使用權(quán)的單獨(dú)補(bǔ)償，也不能理解為是對土地及其地上房屋等的分別補(bǔ)償。

四、國有土地使用權(quán)補(bǔ)償之法律適用

(一)“相應(yīng)補(bǔ)償”模式的適用要件

根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》(1994年)第19條之規(guī)定，國有土地使用權(quán)獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)那疤釕?yīng)是“土地使用者依法取得土地使用權(quán)”，若土地使用者尚未依法取得土地使用權(quán)，土地所有權(quán)人應(yīng)依法主張對違法使用土地行為的排除，補(bǔ)償問題無從談起。本案共涉及三宗土地，其中1號地取得了國有土地使用權(quán)證，2號地于房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議書達(dá)成前在未交土地出讓金的情況下違規(guī)辦理了國有土地使用權(quán)證，3號地始終無國有土地使用權(quán)證。

國有土地使用權(quán)之取得存在兩個法定要素:一是繳納土地出讓金;二是獲得國有土地使用權(quán)證。二者究竟對于國有土地使用權(quán)的取得發(fā)生怎樣的效力值得研究?！吨腥A人民共和國土地法》(1998年)第55條第1款規(guī)定:“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用后，方可使用土地。”第11條第3款規(guī)定:“單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)?！钡?3條規(guī)定:“依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯?！笨梢?，當(dāng)事人是否取得國有土地使用權(quán)的標(biāo)志應(yīng)是登記并獲得國有土地使用權(quán)證?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》(1994年)對當(dāng)事人未支付土地出讓金的法律效力做了規(guī)定。其第15條規(guī)定:“土地使用者必須按照出讓合同約定，支付土地使用權(quán)出讓金;未按照出讓合同約定支付土地使用權(quán)出讓金的，土地管理部門有權(quán)解除合同，并可以請求違約賠償?！碑?dāng)事人是否繳納土地出讓金僅發(fā)生債法效力，并不是國有土地使用權(quán)取得的標(biāo)志，即便在當(dāng)事人未交付土地出讓金，但經(jīng)過登記并取得國有土地使用權(quán)證，則意味著取得了國有土地使用權(quán)?！段餀?quán)法》的規(guī)定體現(xiàn)了這一原則，②《物權(quán)法》第139條規(guī)定:設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)向登記機(jī)關(guān)申請建設(shè)用地使用權(quán)登記。建設(shè)用地使用權(quán)自登記時設(shè)立。登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向建設(shè)用地使用權(quán)人發(fā)放建設(shè)用地使用權(quán)證書?！段餀?quán)法》第141條規(guī)定:建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定以及合同約定支付出讓金等費(fèi)用。同時進(jìn)一步明確了不動產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)(第16條)。本案甲公司于2003年4月4日在未交土地出讓金的情況下辦理了2號地的國有土地使用權(quán)證，應(yīng)認(rèn)為其依法獲得了國有土地使用權(quán)。對于3號地，2003年9月8日指揮部與甲公司簽訂了房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議書;9月12日，甲公司向指揮部做出書面承諾“關(guān)于63 700平方木土地的土地證，我公司承諾于2003年10月1日之前辦完”;9月15日，甲公司向B市國土資源局補(bǔ)交了3號地(63 700平方米)的土地出讓金，但一直未能取得國有土地使用權(quán)證，故不應(yīng)認(rèn)為其依法取得了3號地的國有土地使用權(quán)。

(二)甲公司無權(quán)主張國有土地使用權(quán)之補(bǔ)償

甲公司依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》(1994年)第19條，依法享有土地使用權(quán)的“相應(yīng)”補(bǔ)償請求權(quán)。但其通過與指揮部達(dá)成的“房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議書”已經(jīng)行使了該權(quán)利，且因為政府征收行為的結(jié)束該權(quán)利也已經(jīng)喪失了存在的法律基礎(chǔ)?！跋鄳?yīng)補(bǔ)償”模式下，土地使用權(quán)補(bǔ)償主要考慮使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況兩個方面。(1)關(guān)于實際使用年限問題。甲公司對1號地和2號地享有補(bǔ)償權(quán)，1號地于1999年獲得土地使用權(quán)，使用年限為40年，而實際使用僅為4年，應(yīng)對剩余36年的土地出讓金予以退回;2號地雖有國有土地使用權(quán)證但未繳納土地出讓金，故無土地出讓金退回問題。甲公司雖補(bǔ)交了3號地的土地出讓金，但未取得國有土地使用權(quán)，故應(yīng)依法主張對繳納的土地出讓金予以返回，而與本案所議補(bǔ)償問題無關(guān)。對政府而言，乃不當(dāng)?shù)美麘?yīng)予返還。(2)關(guān)于開發(fā)土地的實際情況。甲公司在1、2號土地上共有照房屋評估價格22 356 776.00元，無建審手續(xù)在建工程評估價格23 582 091.42元。按拆遷補(bǔ)償政策，無照房屋按照房屋重置價格的70%給予補(bǔ)償，甲公司無照房屋應(yīng)獲補(bǔ)償款16 507 463.70元。全部房屋應(yīng)獲補(bǔ)償合計38 864 239.70元，而拆遷補(bǔ)償協(xié)議約定的補(bǔ)償數(shù)額為52 494 446.00元，比有照與無照房屋補(bǔ)償總額多了13 630 206.30元。按照《城市房屋拆遷管理條例》第22條之規(guī)定，其中的違章建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑均不予補(bǔ)償;拆除未超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑僅應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)償?！胺课菅a(bǔ)償協(xié)議書”中對全部建筑均予以了超標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償，顯然對甲公司有利?？紤]到1號地應(yīng)退還36年土地出讓金的因素，雙方達(dá)成的補(bǔ)償協(xié)議不但是真實意思表示的結(jié)果，而且亦符合公平之要求。

土地使用權(quán)的補(bǔ)償請求權(quán)在性質(zhì)上屬于物權(quán)請求權(quán)還是債權(quán)請求權(quán)，不無疑問。該請求權(quán)若基于國有土地使用權(quán)而產(chǎn)生應(yīng)屬物權(quán)請求權(quán);若基于土地出讓金合同而產(chǎn)生，則其應(yīng)屬債權(quán)請求權(quán)?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》(1994年)第19條規(guī)定觀察，國家在國有土地使用年限屆滿前根據(jù)社會公共利益需要，可以單方?jīng)Q定提前收回，其構(gòu)成了土地出讓合同的法定解除?！逗贤ā返?4條規(guī)定，有法律規(guī)定情形時當(dāng)事人可以解除合同。是否對國有土地使用權(quán)人予以“相應(yīng)的補(bǔ)償”，不是所有權(quán)人提前收回土地使用權(quán)的法定條件，而只是土地出讓合同解除的法定結(jié)果，故土地使用權(quán)“相應(yīng)補(bǔ)償”請求權(quán)應(yīng)屬于債權(quán)請求權(quán)，并與《物權(quán)法》第148條規(guī)定的退還相應(yīng)的出讓金請求權(quán)作同一解釋。這一點(diǎn)與房屋等的征收補(bǔ)償請求權(quán)具有性質(zhì)上的差異，根據(jù)《物權(quán)法》第42條之規(guī)定，在征收補(bǔ)償?shù)那闆r下，是否對集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)予以補(bǔ)償構(gòu)成征收的前提條件。權(quán)利人獲得補(bǔ)償時并未喪失所有權(quán)，若不給予補(bǔ)償而強(qiáng)行征收，構(gòu)成對所有權(quán)之侵害，應(yīng)依《物權(quán)法》規(guī)定行使物權(quán)請求權(quán)。物權(quán)請求權(quán)是否適用訴訟時效制度，各國立法差異較大，例如德國民法承認(rèn)物權(quán)請求權(quán)因時效消滅;日本民法規(guī)定繼承恢復(fù)請求權(quán)罹于消滅時效。學(xué)界以不適用消滅時效為主流觀點(diǎn)［2］。《物權(quán)法》對該問題未予明確規(guī)定，學(xué)者認(rèn)為，物上請求權(quán)很難適用訴訟時效［3］183。在本案件中，甲公司享有的土地使用權(quán)補(bǔ)償請求權(quán)乃債權(quán)請求權(quán)，應(yīng)依法適用訴訟時效。甲公司自2003年開始，即知道土地使用權(quán)被收回的事實，且得到許多事實的證明。本案涉及的三宗地已被政府收回，且已經(jīng)修路或者另行出讓給他人進(jìn)行開發(fā)，甲公司對這一事實并無疑問，其于2006年6月27日致函C區(qū)政府，表示“甲公司在江北的土地是案件再審期間被政府依法征用的，并給予補(bǔ)償。自被征用，土地的使用權(quán)就發(fā)生了轉(zhuǎn)移，不存在該土地再被政府或是其他組織或者個人收購”。其于2008年12月17日主動撤回對B市國土局作出收回國有土地使用權(quán)決定的行政復(fù)議申請亦為明證。而甲公司僅于2009年7月6日才通過行政復(fù)議途徑主張權(quán)利，故已過訴訟時效。甲公司的土地使用權(quán)補(bǔ)償請求權(quán)無論從實體上還是時效上均已消滅。

系爭案件中，甲公司基于其與指揮部達(dá)成的房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議書，已經(jīng)實質(zhì)性地行使了土地使用權(quán)“相應(yīng)的補(bǔ)償”請求權(quán)，其權(quán)利行使的方式是，以在房屋及樹木補(bǔ)償上獲得多的利益，而放棄了對土地使用權(quán)相應(yīng)補(bǔ)償?shù)南碛?。故甲公司的土地使用?quán)“相應(yīng)的補(bǔ)償”請求權(quán)已經(jīng)實體性消滅。從房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議書中未直接明確土地使用權(quán)補(bǔ)償項目這一事實觀察，即便雙方對該請求權(quán)的實體消滅存有爭議，但作為債權(quán)請求權(quán)，已過訴訟時效，當(dāng)無異議。

五、建筑物占用的土地范圍之厘定

行政復(fù)議書指出，“根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第28條第1款第2項的規(guī)定，本機(jī)關(guān)決定:責(zé)令被申請人自收到本決定書之日起六十日內(nèi)對申請人依法取得國有土地使用權(quán)兩宗土地范圍內(nèi)建筑物占用土地以外的旅游用地依法予以補(bǔ)償?！逼渖婕傲艘粋€重要的理論和實踐問題——“地隨房走”原則下房屋“占用范圍內(nèi)”的土地范圍究竟如何判斷。對此有不同的理解。第一種理解即最狹義的理解，單純從字面意義上考察，“占用范圍內(nèi)”的土地是指房屋墻體與地面銜接所組成的土地面積。第二種理解，房屋占用范圍內(nèi)的土地是指整個地基的面積，其顯然比字面意義要寬泛。但這些理解均存在法律上的錯誤。法律層面上，這樣的文義解釋違反了土地作為物權(quán)客體的獨(dú)立性。土地乃民法上特殊之物，連綿不斷，該如何確定其法律上的獨(dú)立性是問題之關(guān)鍵?！锻恋毓芾矸ā?1998年)第11條第3款規(guī)定:“單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)?！蓖恋刂?dú)立性以登記確認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)，我國臺灣地區(qū)即按宗登記以確定其獨(dú)立性，“綿延無垠之土地在形式上或物理上本非獨(dú)立之物，但依社會經(jīng)濟(jì)觀念，仍可依人為方式予以劃分，而在土地登記簿按宗登記，賦予地號，則各該地號之土地自得分別成立物權(quán)。此際，一地號所表示之土地即為一獨(dú)立物，在法律上得為一所有權(quán)客體?！保?］我國法律雖未明確對土地在法律上的獨(dú)立性作出規(guī)定，但學(xué)者亦采取上述認(rèn)識，“一幅土地的某一部分，在物理上與其他部分難以分開，但在交易時，可以將其劃分為不同部分作為交易對象，且在交易前可以通過登記而確定其‘四至’范圍和坐落的地點(diǎn)，這樣分割為各部分的土地也可以成為獨(dú)立物?！保?］36本案若堅持對“占用范圍內(nèi)”的文義解釋，就導(dǎo)致了房屋及其直接對應(yīng)地基四至的部分土地因給予被征收人補(bǔ)償而由B市政府收回了土地使用權(quán)，其他部分的土地仍由甲公司繼續(xù)擁有土地使用權(quán)的局面，而B市人民政府在該土地上進(jìn)行的路橋建設(shè)行為已構(gòu)成對被征收人用益物權(quán)的侵犯。

《城市房地產(chǎn)管理法》等有關(guān)規(guī)定所涉及的房屋“占用范圍內(nèi)”的土地，應(yīng)理解為是以保持土地獨(dú)立性為前提，以登記機(jī)關(guān)確定的一宗土地為其范圍。這也與使用權(quán)人獲得土地的整體用地保持一致?！锻恋毓芾矸ā?1998年)第43條規(guī)定:“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！笔褂萌双@得土地的目的不在于使土地閑置，而必須用于建設(shè)?！段餀?quán)法》明確了建設(shè)用地使用權(quán)作為用益物權(quán)，就土地與地上建筑物的關(guān)系而言，運(yùn)用國有土地是根本。“建設(shè)用地使用權(quán)在于利用國家或集體所有的土地，因而土地使用權(quán)的設(shè)立與存在，并不以地上建筑物、構(gòu)筑物或其他附著物的存在為必要。”［5］我國臺灣地區(qū)與日本亦采此立法例，“地上權(quán)系為使用他人土地之權(quán)，而非于他人土地上有附著物所有權(quán)之權(quán)。建筑物或其他工作物的所有權(quán)屬于地上權(quán)人。地上權(quán)既為使用他人土地之權(quán)，故地上物(工作物或竹木)之有無，與地上權(quán)存續(xù)無關(guān)?！保?］建設(shè)用地使用權(quán)存在的這一目的，決定了國家提前收回建設(shè)用地使用權(quán)的意義，其根本在于消滅國家所有土地上存在的用益物權(quán)，以滿足公共利益需要，對地上建筑物予以征收僅僅是實現(xiàn)或者達(dá)到這一目的的手段。系爭案件中被征收人的主張以及省政府行政復(fù)議的結(jié)論，都是對這一目標(biāo)的背離，而導(dǎo)致B市人民政府征收的結(jié)果僅僅是花巨資買回些房子，而該房屋占用范圍之外的土地使用權(quán)仍歸甲公司。本案A省人民政府的行政復(fù)議書所提的“占用范圍內(nèi)”土地問題是否適用“地隨房走”原則仍需檢討。

《城市房地產(chǎn)管理法》、《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》等規(guī)定所涉及的“地隨房走”原則適用的領(lǐng)域較為特定，主要包括轉(zhuǎn)讓、抵押、互換、出資、贈與等情形。①《城市房地產(chǎn)管理法》(1998年)第31條規(guī)定:房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押時，房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時轉(zhuǎn)讓、抵押?！稉?dān)保法》第36條第1款規(guī)定:以依法取得的國有土地上的房屋抵押的，該房屋占用范圍內(nèi)的國有土地使用權(quán)同時抵押。第3款規(guī)定:鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押?！段餀?quán)法》第147條規(guī)定:建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分。系爭案件乃土地所有權(quán)人提前收回土地使用權(quán)而消滅用益物權(quán)的行為，并不屬于上述情形。就立法目的探究，之所以在轉(zhuǎn)讓或者抵押等情形下適用“地隨房走”之原則，“從性質(zhì)上來講，建筑物不能離開土地的使用權(quán)而獨(dú)立存在。因此，在對建筑物進(jìn)行交易時，要同時考慮土地的使用權(quán)，同時，在對建有建筑物的土地進(jìn)行交易時，應(yīng)該認(rèn)為，這是受到建筑物使用權(quán)限制的土地的交易?！保?］故“地隨房走”原則的適用旨在實現(xiàn)房產(chǎn)交易的可能并維護(hù)交易秩序，房地權(quán)屬一致性在房屋原所有人處得到了維護(hù)，在房屋交易過程中為確保這種一致性，必須適用法定的“地隨房走”原則，通過限制主體的意思自治而確保不動產(chǎn)交易秩序與安全。建設(shè)用地使用權(quán)提前收回的情形下，因地上建筑物等的所有權(quán)歸建設(shè)用地使用權(quán)人所有，而土地原本就歸國家所有，房屋所有權(quán)人僅享有土地的使用權(quán)，我國房地權(quán)屬一致原則體現(xiàn)為房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)的一致，而不是房屋所有權(quán)與土地所有權(quán)的一致。在建設(shè)用地使用權(quán)提前收回的場合下，土地使用權(quán)是否收回的權(quán)力掌握在國家手中，并通過單方意思表示來實現(xiàn)，無需通過完成對房屋的征收而基于法律規(guī)定加以實現(xiàn);同時，是因為要提前收回建設(shè)用地使用權(quán)才對其地上建筑物予以征收補(bǔ)償，而不是為了征收地上建筑物的所有權(quán)而附帶性地收回建設(shè)用地使用權(quán)。故在消滅用益物權(quán)的意義上，適用“地隨房走”原則是對該原則的濫用，也是對用益物權(quán)消滅制度的誤解，在這一領(lǐng)域無該原則適用之可能。

結(jié) 論

房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議乃民事合同，征收人之上級主管部門對此必須明察，不能因被征收人的恣意主張而對其性質(zhì)產(chǎn)生錯判。對房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議進(jìn)行行政復(fù)議造成對民事權(quán)利的不當(dāng)干涉，且易引起城市化進(jìn)程中征收的非法治化困境。國有土地使用權(quán)的提前收回與征收集體土地所有權(quán)、私人房屋等有著本質(zhì)上的差異，即便是針對《物權(quán)法》發(fā)生效力之前的案件，亦應(yīng)按照法律的體系性解釋等原則，與《物權(quán)法》作同一解釋。否則，會導(dǎo)致土地使用權(quán)人以較低成本獲得國有土地使用權(quán)，并在土地升值的背景下，再按照補(bǔ)償原則高價賣給國家的局面。房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議系當(dāng)事人對征收補(bǔ)償作出的一攬子處分，若在此之外再行謀取其他所謂補(bǔ)償，尤其是主張對國有土地使用權(quán)本身的補(bǔ)償于法無據(jù)，且違背誠實信用原則。

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［2］［日］近江幸治.民法講義Ⅱ:物權(quán)法［M］.王茵，譯.北京:北京大學(xué)出版社，2006:22.

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［4］謝在全.民法物權(quán)論:上冊［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，2011:15.

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