位秀平，吳瑞君

(華東師范大學(xué)a.中國現(xiàn)代城市研究中心;b.人口研究所，上海200241)

引 言

1980年中央以“公開信”號(hào)召“一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子”。1982年把計(jì)劃生育定為基本國策，新憲法規(guī)定:“國家推行計(jì)劃生育”、“夫妻雙方都有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)”。然而實(shí)行計(jì)劃生育群眾尚可接受，但在全國推行“一胎化”卻遇到了困難，尤其在農(nóng)村和少數(shù)民族地區(qū)。因此，1984年中央7號(hào)文件《關(guān)于計(jì)劃生育情況的報(bào)告》提出“要把計(jì)劃生育政策建立在合情合理、群眾擁護(hù)、干部好做工作的基礎(chǔ)上”，計(jì)劃生育政策不再搞“一刀切”，從而形成了普遍提倡一胎，嚴(yán)格控制二胎，堅(jiān)決杜絕多胎，以及“晚婚、晚育、少生、優(yōu)生”等一系列比較完善的人口政策。

中國計(jì)劃生育政策的形成有深遠(yuǎn)的歷史社會(huì)背景與基礎(chǔ)。綜觀中國計(jì)劃生育出臺(tái)前后的形勢(shì)與政策形成過程，不能不說中國現(xiàn)行計(jì)劃生育政策是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的計(jì)劃生育思想，最初根本上是因?yàn)槌燥埓┮碌臏仫枂栴}得不到解決，是在一個(gè)特殊的人口環(huán)境下采取的一個(gè)特殊的政策。20世紀(jì)50年代一系列的討論為計(jì)劃生育政策的出臺(tái)提供了合法性基礎(chǔ)，并逐步上升為國家法律。國際社會(huì)節(jié)育運(yùn)動(dòng)、控制人口思想的傳播，計(jì)劃生育政策的宣傳實(shí)施對(duì)現(xiàn)行計(jì)劃生育政策的形成起到了相當(dāng)大的作用。中國計(jì)劃生育政策已經(jīng)實(shí)施三十多年，對(duì)它的利弊得失有必要進(jìn)行深層反思與全面總結(jié)。

一、計(jì)劃生育政策的內(nèi)容

(一)計(jì)劃生育政策階段的劃分

生育政策作為公共政策實(shí)行漸進(jìn)調(diào)試，穩(wěn)中求變是必要的。國務(wù)院在2000年《關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》中明確提出:“要建立和完善計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制”。2006年底國務(wù)院《關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》提出，要“堅(jiān)持依法行政、思想政治教育與利益導(dǎo)向相結(jié)合，綜合運(yùn)用法律、行政、教育、經(jīng)濟(jì)等手段”，“建立和完善政府為主、社會(huì)補(bǔ)充的人口和計(jì)劃生育利益導(dǎo)向政策體系。計(jì)劃生育家庭為國家做出貢獻(xiàn)，國家應(yīng)使計(jì)劃生育家庭優(yōu)先分享改革發(fā)展成果”。

對(duì)于計(jì)劃生育政策發(fā)展階段的劃分，梁中堂認(rèn)為，計(jì)劃生育常常在兩種含義上被使用:一是工業(yè)革命以來逐漸盛行的避孕和節(jié)制生育，二是指目前中國實(shí)行的政府根據(jù)計(jì)劃或政策向各個(gè)家庭分配生育指標(biāo)的現(xiàn)行計(jì)劃生育制度;依此兩種含義分為兩階段:1949—1979年，避孕和節(jié)制生育30年;1979—2009年，現(xiàn)行計(jì)劃生育制度30年［1］。

(二)現(xiàn)行生育政策內(nèi)容在地理分布和人口分布上具有多樣性

現(xiàn)行計(jì)劃生育政策類型包括:

(1)“1孩政策”(獨(dú)生子女政策)，在城鎮(zhèn)地區(qū)和北京、天津、上海、重慶、江蘇、四川等六省、市的農(nóng)村漢族基本實(shí)行此政策。

(2)“1.5孩政策”，即第一個(gè)孩子是女孩時(shí)，間隔幾年可以再生育一個(gè)孩子。

(3)“2孩政策”:海南、云南、青海、寧夏、新疆的農(nóng)村規(guī)定可以生育兩個(gè)孩子;夫婦同為獨(dú)生子女的，可以生育兩個(gè)孩子;農(nóng)村夫婦一方為獨(dú)生子女間隔幾年可以生育兩個(gè)孩子。

(4)“3孩政策”，對(duì)少數(shù)民族、殘疾、再婚、歸僑、特殊職業(yè)等有具體規(guī)定，而西藏藏族農(nóng)牧民沒有實(shí)行計(jì)劃生育政策?！?孩政策”、“1.5孩政策”、“2孩政策”地區(qū)分別占全國總?cè)丝诘?5.4%、53.6%、9.7%［2］。

(三)計(jì)劃生育法規(guī)與配套政策

計(jì)劃生育政策通常是以法律、地方性法規(guī)或條例呈現(xiàn)出來的，如憲法、婚姻法、人口與計(jì)劃生育法等規(guī)定實(shí)行計(jì)劃生育，并出臺(tái)了相當(dāng)多的配套政策，獎(jiǎng)罰結(jié)合?！吨泄仓醒腙P(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》明確提出，“為了控制人口增長，黨和政府已經(jīng)決定采取一系列具體政策。在入托兒所、入學(xué)、就醫(yī)、招工、招生、城市住房和農(nóng)村住宅基地分配等方面，要照顧獨(dú)生子女及其家庭”。專門針對(duì)城鎮(zhèn)的有“城鎮(zhèn)職工退休時(shí)可增發(fā)5%退休金或養(yǎng)老金”政策，專門針對(duì)農(nóng)村的有“農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度”。

對(duì)實(shí)行計(jì)劃生育的群眾都有獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)惠規(guī)定，具體的規(guī)定各地差別較大，即使是同一個(gè)省市自治區(qū)的不同縣市，獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定也不完全一樣。獎(jiǎng)勵(lì)的方式很多，如獨(dú)生子女保健費(fèi)、獨(dú)生子女或雙女戶父母養(yǎng)老保險(xiǎn)、子女醫(yī)療保險(xiǎn)、入托與入學(xué)照顧、多分宅基地或責(zé)任田、優(yōu)先貸款(扶貧、救濟(jì))、優(yōu)先招工(就業(yè))、優(yōu)先優(yōu)惠承包荒山(荒地、草場或果林)等。

獎(jiǎng)勵(lì)政策如獨(dú)生子女保健費(fèi)、增發(fā)5%退休金或養(yǎng)老金等;農(nóng)村放棄生育二孩家庭獎(jiǎng)勵(lì)、農(nóng)村獨(dú)女戶夫婦獎(jiǎng)勵(lì)扶助、農(nóng)村獨(dú)生子女與雙女戶夫婦及子女新農(nóng)合等獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策。對(duì)違反計(jì)劃生育政策的懲罰措施在20世紀(jì)80年代一度非常嚴(yán)格，一是行政處分，二是經(jīng)濟(jì)處罰。2002年《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》出臺(tái)，規(guī)定不符合計(jì)劃生育法規(guī)定生育的公民，應(yīng)當(dāng)繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。

二、如何評(píng)價(jià)計(jì)劃生育政策

我們認(rèn)為中國計(jì)劃生育政策有深遠(yuǎn)的積極意義。首先，它為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和世界人口安全作出了重大貢獻(xiàn)。因計(jì)劃生育預(yù)計(jì)少生了4億人口，促進(jìn)生育率大幅度降低，人口過快增長得到有效控制，并提高了人口質(zhì)量。其次，它影響了群眾的生育觀念和生育行為。廣泛深入持久的宣傳教育使國家的人口和計(jì)劃生育政策深入人心，移風(fēng)易俗，轉(zhuǎn)變了人們?cè)瓉淼摹皞髯诮哟?、“養(yǎng)老送終”的生育觀念，使晚婚晚育、少生優(yōu)生逐漸被大多數(shù)人所接受，建立了新的生育文化。再次，“少生快富奔小康”，在利益導(dǎo)向上也見實(shí)效。同時(shí)，它也帶來了一系列的負(fù)面影響。

學(xué)術(shù)界有不同的聲音。馬瀛通、馮立天認(rèn)為，如果當(dāng)年中國不執(zhí)行一孩生育政策，所取得的人口控制效果就必將遠(yuǎn)比今天的人口控制效果好得多［3］。包蕾萍認(rèn)為，獨(dú)生子女政策的人口控制效果與廣義計(jì)劃生育政策相比并無明顯優(yōu)勢(shì)［4］。杜本峰、戚晶晶認(rèn)為現(xiàn)行計(jì)劃生育政策的目標(biāo)已實(shí)現(xiàn)，統(tǒng)籌考慮政策調(diào)整、有序完善現(xiàn)行生育政策，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展已正當(dāng)適時(shí)［5］;王金營、趙貝寧認(rèn)為政策的積極效用是值得肯定的，但需要適時(shí)對(duì)其進(jìn)行調(diào)整和完善，建議放寬二胎政策，嚴(yán)格控制三胎［6］;不過，也有人認(rèn)為計(jì)劃生育是一項(xiàng)憲法性義務(wù)，卻對(duì)人權(quán)，尤其是公民的生育權(quán)造成了一定的損害［7］。于學(xué)軍(國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)政策法規(guī)司司長)認(rèn)為，應(yīng)該從歷史的和發(fā)展的觀點(diǎn)來看待計(jì)劃生育政策［8］。原新認(rèn)為不能搞時(shí)空穿越，要尊重歷史，以科學(xué)的態(tài)度回歸到當(dāng)年的歷史語境中去客觀評(píng)判計(jì)劃生育政策［9］。

我們認(rèn)為對(duì)于這項(xiàng)政策的得失要辯證理性地看待，歷史不可能重復(fù)來過，實(shí)事求是，利大于弊就是符合歷史發(fā)展的。計(jì)劃生育政策實(shí)現(xiàn)了控制人口數(shù)量的目標(biāo)，但帶來諸多的問題，應(yīng)該根據(jù)實(shí)際問題逐步調(diào)整完善它，使它更好地服務(wù)于國家、民族與個(gè)人。

三、計(jì)劃生育政策反思

計(jì)劃生育政策在實(shí)施之初就引發(fā)了很多學(xué)者的批評(píng)和爭論。毋庸諱言，計(jì)劃生育政策與機(jī)制存在不完善的地方，獎(jiǎng)與懲在操作上帶來很多的問題。計(jì)生工作被稱為“天下第一難事”，而基層計(jì)生工作則是難上加難。計(jì)劃生育政策廣遭詬病，主要是因?yàn)樗斐闪巳丝谛詣e比偏高與年齡結(jié)構(gòu)問題疊加，出生嬰兒缺陷與不育率高，婦女健康問題等。因此，需要正視人口控制帶來的負(fù)面效應(yīng)。近年來，隨著新增勞動(dòng)力數(shù)量減少、人口老齡化、出生性別比等問題的加劇，現(xiàn)行生育政策是否應(yīng)該調(diào)整、如何調(diào)整一直是學(xué)界討論的熱點(diǎn)和兩會(huì)熱議的焦點(diǎn)。

(一)學(xué)界的討論

早在1979年12月，梁中堂就提出用“晚婚晚育和延長生育間隔”、普遍允許民眾生育兩個(gè)孩子的政策替代當(dāng)時(shí)正在推行的“一胎化”政策。他在“二孩”政策試點(diǎn)取得成功經(jīng)驗(yàn)后，認(rèn)為迅速改變現(xiàn)行生育政策，徹底糾正“一胎化”生育政策給社會(huì)穩(wěn)定帶來的隱患，是一件刻不容緩的事情［10］;現(xiàn)在國內(nèi)的大多數(shù)人口學(xué)家都云集到放開二胎生育上面，生育政策的討論不屬于轉(zhuǎn)向，而僅僅屬于調(diào)整和稍稍放寬［11］。桂世勛提出在優(yōu)生的前提下普遍允許每對(duì)夫婦生育兩個(gè)孩子是解決好未來養(yǎng)老問題的一項(xiàng)重要措施［12］?！皯?yīng)恰如其分地認(rèn)識(shí)它(適時(shí)調(diào)整我國現(xiàn)行生育政策)對(duì)減緩未來人口老齡化和老年撫養(yǎng)比嚴(yán)重程度、增強(qiáng)未來家庭養(yǎng)老功能、促進(jìn)未來廣大少年兒童身心健康成長和抑制未來出生人口性別比持續(xù)升高的作用”;建議采取“新人新辦法，老人老辦法”的“雙軌制”［13］。陳友華認(rèn)為生育政策的調(diào)整必須選擇在生育率還富有彈性之時(shí)，中國部分區(qū)域的生育政策已經(jīng)到了迅速做出調(diào)整決策的時(shí)候了，并提出分“四步走”調(diào)整政策［14］。

程恩富主編的《激辯“新人口策論”》收錄了激烈爭議的兩方的觀點(diǎn)，爭論是倡導(dǎo)“先控后減的新人口策論”，還是倡導(dǎo)放開“二胎”的生育政策;如何調(diào)整中國的現(xiàn)行人口政策;以程恩富為代表主張政策從嚴(yán)，實(shí)行城鄉(xiāng)“一胎化”新政;另一方如易富賢和程恩富就“一胎化”問題展開激烈爭論，呼吁調(diào)整現(xiàn)行計(jì)劃生育政策;鄧聿文認(rèn)為人口政策應(yīng)該務(wù)實(shí)調(diào)整;穆光宗對(duì)人口政策應(yīng)如何走做出回答，等［15］。顧寶昌、李建新主編的《21世紀(jì)中國生育政策論爭》一書認(rèn)為當(dāng)前已經(jīng)進(jìn)入理論與實(shí)踐反思、生育政策調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期;人口問題的實(shí)質(zhì)不是人口數(shù)量多少帶來的問題，而是人口怎樣變化帶來的問題，是人口規(guī)模與結(jié)構(gòu)急劇變化帶來的問題?！?1世紀(jì)中國生育政策研究”課題組的學(xué)者們兩次提出建議，認(rèn)為調(diào)整生育政策刻不容緩［16］。顧寶昌認(rèn)為二胎政策完全有條件在全國廣泛推行［17］;李建新認(rèn)為沒有任何理由繼續(xù)實(shí)施現(xiàn)行計(jì)劃生育政策了［18］。曾毅、顧寶昌、郭志剛等著《低生育水平下的中國人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，對(duì)計(jì)劃生育政策也進(jìn)行了反思與討論;曾毅建議生育政策調(diào)整應(yīng)該軟著陸，逐步盡快實(shí)施“二孩晚育”［19］。郭志剛認(rèn)為，人口學(xué)與計(jì)劃生育領(lǐng)域的絕大多數(shù)人原則上都同意現(xiàn)行生育政策終歸是要向“一對(duì)夫婦可以生育二個(gè)孩子”的方向轉(zhuǎn)變的;必須及時(shí)扭轉(zhuǎn)以往形成的片面觀念和思維定勢(shì)，否則將會(huì)在人口發(fā)展問題上貽誤戰(zhàn)機(jī)［20］。蔡泳認(rèn)為中國再不調(diào)整計(jì)劃生育政策極有可能掉入“低生育水平的陷阱”［21］。王桂新認(rèn)為，對(duì)當(dāng)時(shí)承諾只用于“一代人”、已達(dá)到預(yù)期目的、并造成嚴(yán)重后果的計(jì)劃生育政策，必須盡快做出調(diào)整［22］。田雪原認(rèn)為調(diào)整的最佳時(shí)點(diǎn)已經(jīng)錯(cuò)過，越早調(diào)整越主動(dòng)，越晚調(diào)整越被動(dòng)［23］。

(二)計(jì)劃生育政策如何調(diào)整

針對(duì)目前的中國計(jì)劃生育政策如何調(diào)整，石人炳、張維研究認(rèn)為，學(xué)界主要有“適度放寬”、“維持現(xiàn)狀”、“適度從緊”三種觀點(diǎn)，建議分“兩階段六步驟”調(diào)整［24］?？傮w上，持有“適度放寬”建議者較多，除以“21世紀(jì)中國生育政策研究”課題組為代表之外，公開發(fā)表的建議如陳友華的分“四步走”、曾毅的“二胎軟著陸”、桂世勛的“雙軌制”、王金營和趙貝寧的“放寬二胎嚴(yán)控三胎”，另外還有翟振武的“不能踩急剎車”［25］等。相反，與程恩富持相似觀點(diǎn)，李小平甚至認(rèn)為放開二胎有百害無一利［26］。尹文耀等主張“現(xiàn)行生育政策可以再放心地穩(wěn)定15～20年”［27］。

實(shí)施計(jì)劃生育政策反映了中國作為一個(gè)人口大國負(fù)責(zé)任的態(tài)度。盡管國內(nèi)國外反對(duì)中國計(jì)劃生育政策的聲音從未間斷過，但是歷史已經(jīng)證明，中國的計(jì)劃生育政策是人類歷史上的創(chuàng)舉。對(duì)于計(jì)劃生育政策的評(píng)價(jià)要用歷史的和發(fā)展的觀點(diǎn)來看待。從歷史的觀點(diǎn)看，20世紀(jì)70年代開始在全國范圍實(shí)行計(jì)劃生育政策是由中國人口發(fā)展形勢(shì)和特殊國情決定的，是中國人民正確的選擇?，F(xiàn)行的計(jì)劃生育政策是經(jīng)過近20年的討論才逐步形成的，并不是一個(gè)人突然做出的一個(gè)決定。不能因?yàn)橛辛素?fù)面效應(yīng)就指責(zé)當(dāng)年實(shí)行計(jì)劃生育是錯(cuò)誤的，并要求放棄計(jì)劃生育政策。作為目前世界人口最多的發(fā)展中國家，計(jì)劃生育政策不是需要不需要的問題，而是如何做得更好的問題。從發(fā)展的觀點(diǎn)看，中國的計(jì)劃生育政策將是一個(gè)長期的基本國策。為了全面統(tǒng)籌解決復(fù)雜的人口問題，新時(shí)期人口和計(jì)劃生育政策的理論、目標(biāo)、手段都必須加以調(diào)整，用新的思維、新的辦法，解決新的問題。

我們認(rèn)為，中國計(jì)劃生育政策調(diào)整正反兩方的觀點(diǎn)分歧在于對(duì)人口規(guī)律和中國未來人口形勢(shì)的認(rèn)識(shí)不同。堅(jiān)持政策從嚴(yán)或維持現(xiàn)行政策，是以人口數(shù)量與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為論據(jù)基礎(chǔ)的，是一種較為生硬的悲觀態(tài)度，僅看到人口多到經(jīng)濟(jì)的不利影響，沒有看到人口與經(jīng)濟(jì)同時(shí)發(fā)展的有利方面，更沒有看到人口少對(duì)經(jīng)濟(jì)的不利方面;建議適度放寬政策，是以人為本、調(diào)整人口結(jié)構(gòu)與提高人口素質(zhì)為出發(fā)點(diǎn)的，是一種比較溫和的樂觀的觀點(diǎn)，兼顧了國家人口發(fā)展與安全以及個(gè)人的需要，比較符合我國人口實(shí)踐的實(shí)際狀況與人口發(fā)展的需要。

結(jié) 語

通過梳理學(xué)界對(duì)中國計(jì)劃生育政策的研究，我們發(fā)現(xiàn)，中國的人口政策調(diào)整迫在眉睫。

第一，適度放寬生育政策是一種較為合理的選擇。學(xué)界越來越傾向這種觀點(diǎn)。因?yàn)樵谀壳叭丝趩栴}越來越復(fù)雜與嚴(yán)峻的情況下，控制人口數(shù)量的目標(biāo)已基本達(dá)到，而調(diào)整人口結(jié)構(gòu)，提高人口素質(zhì)，以人為本，促進(jìn)人口更加合理良性發(fā)展成為重點(diǎn)。

第二，調(diào)整完善計(jì)劃生育以獎(jiǎng)懲為主的利益導(dǎo)向制度。利益導(dǎo)向是把雙刃劍，利弊都很明顯。一方面，經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)未來將給財(cái)政帶來巨大的負(fù)擔(dān)，而對(duì)于計(jì)生家庭尤其是困難計(jì)生家庭的實(shí)際問題這點(diǎn)錢微不足道;而且有研究表明現(xiàn)行的獎(jiǎng)扶制度不可持續(xù)，存在政治風(fēng)險(xiǎn)［28］。另一方面，多年來存在“你超生，我罰款，各取所需，各得其所”的做法，甚至“超生罰款”成了某些單位和個(gè)人的生財(cái)之道。另外，對(duì)于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的去向有人提出質(zhì)疑。而且，目前各地社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的收取十分混亂，收法復(fù)雜，彈性極大。有研究表明，只生一個(gè)孩子將對(duì)生育政策調(diào)整起負(fù)面的影響［29］。因此，這種利益導(dǎo)向的獎(jiǎng)懲必須盡早加以調(diào)整完善，逐步取消獎(jiǎng)勵(lì)，及至取消處罰，使計(jì)劃生育成為群眾自覺的行為。

第三，需要加強(qiáng)對(duì)人口形勢(shì)與規(guī)律的研究。2010年高層提出要“穩(wěn)定適度低生育水平”的重大戰(zhàn)略思想。在低生育水平下，中國的計(jì)劃生育政策應(yīng)當(dāng)盡早放寬，“理想”的子女?dāng)?shù)與家庭規(guī)模應(yīng)該由個(gè)人根據(jù)自己的意愿來決定。隨著政策的進(jìn)一步調(diào)整與完善，方向?qū)⑹歉蠓秶摹岸ⅰ闭?，在生育水平持續(xù)走低的情況下，出臺(tái)鼓勵(lì)多生的政策也不是不可能的。學(xué)界更需要以人為本，以人的全面發(fā)展為目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)人口形勢(shì)與規(guī)律的研究，提高認(rèn)識(shí)，應(yīng)對(duì)越來越復(fù)雜的人口形勢(shì)與人口問題，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)服務(wù)。這次大部制改革，不再保留國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)，整合組建國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)，進(jìn)一步凸顯當(dāng)前人口計(jì)生工作轉(zhuǎn)型的緊迫性，即計(jì)劃生育工作的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)向服務(wù)人口健康發(fā)展轉(zhuǎn)變。

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