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關于公共住宅金融的理論探討

2013-04-07 14:23顧書桂
關鍵詞:公積金住宅住房

顧書桂

(上海社會科學院 部門經(jīng)濟研究所,上海 200020)

住宅是生活必需品,具有很強的剛性。由于價格很高,市場并不能完全解決消費者的居住需求,迫使政府不得不對住宅經(jīng)濟活動施加必要的干預,發(fā)展公共住宅金融是政府干預住宅經(jīng)濟活動的重要手段之一。美國公共住宅金融因其規(guī)模大、影響大、成效顯著,一度成為西方公共住宅金融發(fā)展的典范。然而,2007年美國次貸危機的爆發(fā)以及隨后促發(fā)2008年全球性金融危機說明,以美國公共住宅金融為代表的西方公共住宅金融并不完美,西方公共住宅金融的現(xiàn)有模式更不是中國公共住宅金融發(fā)展的必然選擇。公共住宅金融發(fā)展的基本原理在今天的中國仍有重新探討的必要。

一、文獻回顧

公共住宅金融也稱政策性住宅金融、保障性住宅金融,本質上是政府為實現(xiàn)社會居住目標,面向中低收入階層,彌補其支付能力不足的一種福利性融資活動。公共住宅金融是相對于商業(yè)住宅金融而言的。如果說商業(yè)住宅金融基于長期經(jīng)濟繁榮一方面帶來“個人實際收入的增加”,另一方面帶來“房屋貶值的可能性降低”[1]92;公共住宅金融則是借助“聯(lián)邦立法”等強制手段直接提高中低收入消費者的“支付能力”[2]185-186。西方公共住宅金融的這一基本規(guī)定也得到中國國內一些學者的明顯肯定,認為“住宅金融一般專指圍繞居民住宅消費所進行的金融活動總稱”,“住宅生產(chǎn)的金融服務與一般工商業(yè)項目貸款并無本質差別”,“圍繞居民住宅消費的金融服務”才“有其自身的特殊規(guī)律和要求”[3]1。然而,2007年美國次貸危機的爆發(fā),無疑宣告了這種公共住宅金融模式的失敗。

借助行政、法律等強制手段直接提高中低收入消費者的支付能力,對公共住宅金融的健康發(fā)展顯然是不利的。凱梅尼認為,“越來越多的邊緣化購房者”大大增加了市場風險[4]3;林建設、郭宏宇認為,西方公共住宅金融存在住房保障與財政風險的兩難抉擇[5];顧書桂則直指,美國次貸危機本質上是財政危機[6]。以非市場手段強制提高消費者的支付能力既是西方公共住宅金融的基本內容,也是西方公共住宅金融風險的主要來源。然而,西方公共住宅金融現(xiàn)有模式的形成原因是什么,根本缺陷在哪里,科學的公共住宅金融應如何發(fā)展,無論是國內還是國外,目前都還沒有進行較為完備的理論探討。

二、西方公共住宅金融的產(chǎn)生與發(fā)展

歷史上,公共住宅金融產(chǎn)生于商業(yè)住宅金融之后。在西方公共住宅金融產(chǎn)生以前,西方商業(yè)住宅金融已經(jīng)存在了很長時間。早在古羅馬時期,人們就已經(jīng)使用fiducia 作為住宅貸款的工具。1066年,法國諾曼底公爵征服英國,住宅抵押貸款的概念隨之進入,被稱為mortgage 或mort gage。為了平衡借款人和貸款人的各自權益,住宅抵押貸款后來還先后派生出公平贖回權和法定贖回權。當蒸汽機為代表的第一次產(chǎn)業(yè)革命在英國興起時,城市經(jīng)濟迅速發(fā)展,規(guī)?;?、連續(xù)的、標準的住宅業(yè)逐漸成為現(xiàn)代化大生產(chǎn)的重要組成部分。為了促進住宅產(chǎn)銷的順利進行,商業(yè)住宅金融開始貫穿住宅生產(chǎn)、交換、分配、消費的全過程。住宅的產(chǎn)業(yè)化使得商業(yè)住宅金融不僅為住宅消費者服務,也為住宅生產(chǎn)者和住宅投資者服務。

1929—1933年經(jīng)濟大危機,與其說是對資本主義商業(yè)住宅金融的沉重打擊,不如說是西方公共住宅金融產(chǎn)生的重要契機。正是這場大危機,使人們認識到政府干預住宅產(chǎn)業(yè)促使其健康發(fā)展的必要性和重要性。一方面,人們對住宅的需求呈現(xiàn)明顯的剛性,不管有沒有必要的支付能力,人們的住宅需求都必須得到滿足;另一方面,由于建筑成本特別是地價節(jié)節(jié)攀升,房價給越來越多的消費者帶來沉重財務負擔的同時,也孕育了越來越高的金融風險。大危機期間,公共住宅金融的發(fā)展不僅要解決消費者的居住需求,還擔負著化解商業(yè)住宅金融市場風險的使命。以美國為代表,公共住宅金融的發(fā)展,“一是通過直接貸款和存款保險為貸款人提供流動性,另一個是通過長期攤銷抵押貸款的違約保險和二級市場促進這類貸款工具的使用”[2]69,最終使美國商業(yè)住宅金融度過了最艱難的時期。

由于這一歷史時期形成的公共住宅金融,不只著眼于住宅需求,還要切入商業(yè)住宅金融的某個環(huán)節(jié),對商業(yè)住宅金融發(fā)揮穩(wěn)定作用,由此決定了西方公共住宅金融的發(fā)展并沒有自己的經(jīng)濟基礎,而是附著在商業(yè)住宅金融上,因而不可能具有真正的獨立性。當然,西方公共住宅金融的附屬性也與西方國家土地私人所有制的現(xiàn)實以及政府是守夜人的理念有關。

三、西方公共住宅金融的內在缺陷

由于西方公共住宅金融只是切入商業(yè)住宅金融的某些環(huán)節(jié),這就意味著西方公共住宅金融不僅沒有克服商業(yè)住宅金融的原有弊端,還因覆蓋的消費者收入水平更低而面臨著更嚴重的金融風險。

西方公共住宅金融產(chǎn)生與發(fā)展的動力源于解決中低收入居民的剛性居住需求,它側重于住宅的使用價值,本身就具有反市場或與價值相沖突的特征。居住需求是人類生存與發(fā)展的基本需求,因此是一種剛性需求。與居住需求相關的,是住宅的材料、設計、附屬設施、地基、周邊環(huán)境等全部自然要素和社會要素,但真正消耗、需要再生產(chǎn)出來的只是包含人力和資本投入的住宅本身和外部附屬設施。即撇開居住的外部正效應不論,消費者應該負擔的底限只能是住宅以及外部附屬設施的折舊,或者說是消費者個體延續(xù)期間建安成本與土地投資的分攤,包含城市絕對地租和級差地租的地價無論如何也不應該進入消費者的居住成本。滿足消費者的剛性居住需求,可以建立在不同的制度安排上。住宅可以是產(chǎn)品,也可以是商品;消費者可以對住宅擁有完全的所有權,也可以只擁有部分產(chǎn)權。一切都取決于當時的經(jīng)濟基礎和上層建筑實際情況。

在經(jīng)濟資源特別是土地歸私人所有的市場經(jīng)濟條件下,滿足消費者的剛性居住需求這一社會目標,完全遵循市場原則是很難實現(xiàn)的。首先是因為住宅是一種資源和勞動密集型產(chǎn)品,建設周期長,單位價值量大;其次是受經(jīng)濟集聚效應的影響,城市即使普通住宅的價格也會大大高于農村住宅的價格;再次,受土地財政的影響,普通住宅甚至可以將中低收入消費者的購買力全部榨干;最后,如果考慮到市場機制本身所具有的收入分配兩極分化效應,被排斥在住宅市場之外的中低收入消費者數(shù)量可能就更多了。在這種情況下,指望所有的消費者都通過市場渠道滿足自己的居住需求,顯然是很不現(xiàn)實的,這是公共住宅金融產(chǎn)生的最基本原因。

然而西方公共住宅金融出于穩(wěn)定商業(yè)住宅金融的需要,不僅沒有規(guī)避住宅價值與使用價值的內在沖突,反而將其繼承下來,與商業(yè)住宅金融一樣,將住宅的商品化也作為自己產(chǎn)生與發(fā)展的前提,這顯然與公共住宅金融的初衷相違背。因為公共住宅金融的著眼點在于住宅的使用價值,而不是住宅的價值。公共住宅金融即使不能切斷住宅價值與使用價值的關聯(lián),也應該將兩者的關系限制在最小的范圍內,更沒有必要將維護住宅價值的完整性作為自己運作的前提。西方公共住宅金融強調住宅的商品化屬性,意味著政府干預住宅市場的成本極大化。政府干預的成本越大,財政負擔越重,結果不外乎兩種,一是政府入不敷出,政府履行住房保障職能形式大于內容,一是政府財政收支惡化,國民經(jīng)濟失衡,誘發(fā)全面的經(jīng)濟或金融危機。2007年美國爆發(fā)次貸危機,其實質就是美國政府因為住房保障負擔過重,財政收支惡化,導致國民經(jīng)濟結構和總量失衡,最終誘發(fā)全面的金融和經(jīng)濟危機[6]。

四、公共住宅金融的經(jīng)濟基礎

公共住宅金融的良性運行取決于公共住宅有效供給與有效需求的均等。就公共住宅的有效供給而言,優(yōu)質住宅的供給因為優(yōu)質住宅地基供給剛性而彈性較小,普通住宅的供給因為普通住宅地基復制的限制較少而彈性較大,加上優(yōu)質住宅提供的使用價值不僅僅限于生存的剛性居住需求,還包括發(fā)展和享受的彈性居住需求,這意味著公共住宅的供給通常指的僅僅是普通住宅供給。只要市場能夠彌補廠商的生產(chǎn)成本,確保廠商獲得平均利潤,普通住宅的供給就可以通過市場源源不斷地得到保證。就公共住宅的有效需求而言,它指的是中低收入消費者有穩(wěn)定支付能力的居住需求。消費者的支付能力來自于消費者的收入能力。根據(jù)弗里德曼的恒久收入假說,消費者的收入分為臨時性收入和恒久性收入,只有恒久性收入才能確保消費者有穩(wěn)定的支付能力;根據(jù)莫迪利安尼的生命周期消費理論,一個人的一生只有在中年時期收入才會超過支出,年輕時代或老年時代不是收入較少就是沒有收入,因此消費者的恒久性收入是相對于消費者一生而言的;而根據(jù)馬克思的勞動力再生產(chǎn)理論,消費者的工資即勞動力價值的貨幣表現(xiàn)才是消費者的穩(wěn)定收入,也是消費者的基本收入,建立在消費者工資基礎上的支付能力才是穩(wěn)定的。這樣,中低收入消費者的有效需求與公共住宅的有效供給相銜接,也就變成了公共住宅的供給成本與消費者的勞動力價值相銜接。

勞動力價值體現(xiàn)為勞動力再生產(chǎn)所需要的消費資料的價值,再生性是消費資料的基本特征,因此與勞動力價值相銜接的公共住宅的供給成本只應限于再生性的部分,不能再生的絕對地租和級差地租不能包括在內。如果公共住宅的供給成本超出了建筑成本和土地投資之和,超出部分就應該是政府干預的成本;并且超出部分越多,政府干預成本越高。由于公共住宅的供給成本極限值就是公共住宅的商品成本,這意味著政府干預成本的極限值也就是級差地租和絕對地租的總和,政府干預實際上是政府對土地所有者的一種補償。公共住宅金融作為政府干預的一種方式,是政府干預成本的一種體現(xiàn),是對公共住宅消費者的一種利益輸送。如果公共住宅金融反映的政府干預成本不能覆蓋公共住宅供給成本中的地租部分,則進行公共住宅金融的中低收入消費者依然在總體上不能處于收支相等狀態(tài),從而暴露在公共住宅金融風險中。當住宅市場處于均衡狀態(tài)時,公共住宅金融健康發(fā)展的條件,用公式表示就是:公共住宅的地租=政府干預成本=公共住宅金融政策成本。當公共住宅的供給成本中不包括地租時,公共住宅金融的政策成本就為零。西方公共住宅金融以住宅商品化為前提,本質上是將政府干預成本極大化。一旦政府不能支付這種成本,西方的公共住宅金融風險就會產(chǎn)生和逐步積累,并最終演變?yōu)楣沧≌鹑谖C。

需要注意的是,公共住宅供給成本排斥的地租是城市地租,而不是農業(yè)地租。因為,城市土地是在城市與農村競爭性用地過程中形成的,城市勞動力價值如果不包含農業(yè)地租,意味著城市勞動力根本無法在城市落腳,城市經(jīng)濟的發(fā)展也就成了一句空話。因此,盡管農業(yè)地租也是社會生產(chǎn)剩余的一個組成部分,這并不否定農業(yè)地租會全部進入城市勞動力價值,成為城市勞動力價值的基本組成部分,也就是說,在市場競爭的前提下,城市地租會無限趨近于農業(yè)地租,農業(yè)地租是城市絕對地租的底限。

五、公共住宅金融與商業(yè)住宅金融的比較

公共住宅金融的發(fā)展以勞動力價值為基礎,區(qū)別于以住宅商品化為前提的西方公共住宅金融和商業(yè)住宅金融,使公共住宅金融有了全新的特征。公共住宅金融與商業(yè)住宅金融的共同點更多是形式上的、外在的,差異則是內容上的、本質的。

公共住宅金融與商業(yè)住宅金融的聯(lián)系主要體現(xiàn)為:公共住宅金融與商業(yè)住宅金融均是價值運動,均遵循最基本的價值運動規(guī)律,在風險和收益可以精確計量的前提下,兩者可以按照一定的前提互換;公共住宅金融與商業(yè)住宅金融都是住宅金融市場的有機組成部分,它們一個側重于效率,一個側重于公平,相互依托,相互促進,共同推動住宅金融市場的平穩(wěn)發(fā)展,公共住宅金融與商業(yè)住宅金融互動背后反映的是政府與市場的協(xié)調;與市場經(jīng)濟條件下收入分配兩極分化的現(xiàn)實相對應,公共住宅金融與商業(yè)住宅金融均服從于滿足社會公眾居住需求的需要,盡管兩者存在此消彼長的對立關系,但其差異不是絕對的而是相對的,在一定的條件下兩者甚至可以相互轉化。

公共住宅金融與商業(yè)住宅金融的區(qū)別主要體現(xiàn)在:公共住宅金融與商業(yè)住宅金融的發(fā)展目的不同,公共住宅金融的發(fā)展目的是解決消費者的生存居住需求,商業(yè)住宅金融的發(fā)展目的是為了解決消費者的發(fā)展和享受需求;公共住宅金融與商業(yè)住宅金融的發(fā)展基礎不同,公共住宅金融以勞動力價值為發(fā)展基礎,商業(yè)住宅金融以商品化住宅價值為基礎;公共住宅金融與商業(yè)住宅金融面臨的風險也不一樣,公共住宅金融面臨的主要是政策風險,商業(yè)住宅金融面臨的主要是市場風險;公共住宅金融與商業(yè)住宅金融的行為屬性不同,公共住宅金融是一種政府行為,是政府追求公平與社會穩(wěn)定的產(chǎn)物,商業(yè)住宅金融是一種市場行為,是住宅經(jīng)濟資源實現(xiàn)最優(yōu)配置的基本手段和工具;公共住宅金融與商業(yè)住宅金融的經(jīng)濟地位也不一樣,在追求效率的市場經(jīng)濟條件下,商業(yè)住宅金融始終占據(jù)主導和基礎的地位,公共住宅金融則占據(jù)從屬和補充的地位。

公共住宅金融與商業(yè)住宅金融既相區(qū)別又相聯(lián)系,客觀上需要公共住宅金融與商業(yè)住宅金融的發(fā)展相對獨立,它們的相互支持和結合應主要體現(xiàn)在外部和整體,而不是在內部和局部。只有這樣,公共住宅金融與商業(yè)住宅金融才能發(fā)揮良性的相互促進作用。

六、土地財政下的公共住宅金融

土地財政是市場經(jīng)濟條件下政府彌補市場缺陷促進經(jīng)濟資源最優(yōu)配置的基本手段之一。因此,只要政府必須彌補市場機制的缺陷,土地財政行為就是不可避免的,因為土地財政在某種意義上就是公共財政的重要組成部分。在理想的狀態(tài)下,土地實行的不管是私人所有制還是政府所有制,土地財政的收入都遵循能力原則,即越有支付能力的消費者,為土地財政收入增加作出的貢獻越多,反之則反是;而土地財政的支出則遵循需要原則,即越有剛性需要的消費者,獲得的土地財政支出份額越大。這意味著,土地財政的收入主要指向有市場競購能力的優(yōu)質住宅消費者,土地財政的支出主要指向缺乏市場基本購買能力的普通住宅消費者。當然,與土地私人所有制相比,土地歸政府所有的土地財政更能徹底履行收入再分配的職能。理論上,土地歸政府所有不但可以協(xié)助土地財政將所有的城市級差地租和絕對地租納入收入再分配的范圍,而且可以創(chuàng)造出壟斷地租將其他行業(yè)的剩余價值甚至消費者的消費基金也納入收入再分配的范圍。理想的土地財政會借助土地國有制將城市級差地租和絕對地租完全排斥在公共住宅的供給成本之外,從而使得政府干預成本為零,公共住宅金融的發(fā)展沒有必要;即使在土地私人所有制條件下,理想的土地財政也會使得公共住宅的供給成本盡可能接近于住宅的建筑成本與土地投資(包括農業(yè)地租),從而使得公共住宅金融的發(fā)展成本和風險都實現(xiàn)最小化。

然而,現(xiàn)代財政不僅僅是公共財政,相應地,土地財政也不是都有利于政府履行住房保障職能。當土地財政將國家職能擺在第一位而成為國家財政的組成部分時,無論是收入來源還是支出去向,都會發(fā)生相反的變化。由于與普通住宅的剛性需求相比,優(yōu)質住宅的需求彈性大得多,壞的土地財政會將收入來源主要指向需求剛性的普通住宅,通過壟斷地租的極大化來實現(xiàn)土地財政收入規(guī)模的最大化。當土地實行私人所有制時,壟斷地租的極大化依靠的是政府對土地發(fā)展權的壟斷;當土地實行政府所有制時,壟斷地租的極大化則直接依靠政府對土地所有權的壟斷。壟斷地租的極大化不僅意味著公共住宅的供給成本沒有排除城市絕對地租,甚至意味著公共住宅的城市絕對地租大大超過優(yōu)質住宅的城市級差地租。根據(jù)公共住宅金融健康發(fā)展的基本公式,公共住宅金融發(fā)展成本也就是政府干預成本因此應該大大增加,這就是說,將收入指向普通住宅的土地財政,其產(chǎn)生的住房保障支出是同向增加的。同樣基于優(yōu)質住宅需求彈性大于普通住宅,即使不考慮運行成本,這種土地財政的結果也只能是住房保障凈支出的增加[7]。因此,從理性的角度出發(fā),只要以住房保障為前提,任何國家的土地財政都不會將財源指向普通住宅。如果現(xiàn)實中確實出現(xiàn)財源指向普通住宅的土地財政,那只能意味著該國政府犧牲了住房保障這一職能。建立在這種土地財政基礎上的公共住宅金融,由于政府沒有支付必要的成本,覆蓋中低收入消費者的市場支付缺口,從而將本國的公共住宅金融置于嚴重的風險暴露中。

七、中國住房公積金制度的問題與改革

根據(jù)中國《住房公積金管理條例》(1999年發(fā)布、2002年修訂)、《上海市住房公積金條例》(1996年通過、1997年修訂)和《上海市住房公積金管理若干規(guī)定》(2005年通過),我們不難發(fā)現(xiàn)中國住房公積金制度從一開始就存在嚴重的矛盾和妥協(xié)。

首先,1997年上海還強調住房公積金要“保障職工對住房的基本需求”,2002年全國已經(jīng)修改為“提高城鎮(zhèn)居民的居住水平”,這意味著,在一開始,中國的住房公積金就實現(xiàn)了從居住保障色彩到商業(yè)投資色彩的演變。其次,中國的住房公積金一方面強調“屬于職工個人所有”,另一方面又強調“單位有為職工繳存住房公積金的義務”,這意味著中國的住房公積金并不簡單以工資性收入為基準提取,而是參照工資性收入還可以從外界獲得一部分,并且能否獲得還取決于企業(yè)的經(jīng)濟效益好壞,結果進一步模糊了住房公積金的性質。再次,住房公積金用于“自住住房”,“繳納住房公積金”是申請住房公積金貸款的前提,申請住房公積金一樣要“提供擔保”,則將住房公積金與住房保障、剛性居住需求基本隔離開來。最后,“屬于職工個人所有”的“住房公積金的增值收益”居然可以“用于建立住房公積金貸款風險準備金、住房公積金管理中心的管理費用和建設城市廉租住房的補充資金”,又將住房公積金漸行漸遠的住房保障職能往回拉了一點點。僅僅從上述四個方面就可以看出,中國的住房公積金制度似驢似馬又非驢非馬。也難怪2005年《上海市住房公積金管理若干規(guī)定》一方面擴大住房公積金的覆蓋面,另一方面將住房公積金作為一種職工收入簡單化處理,從而將住房公積金幾乎變成政府的第二財政,徹底喪失了住房保障功能。

中國住房公積金制度存在的問題也許與中國土地財政的大環(huán)境有關。只要中國土地財政撥亂反正,中國的住房保障制度得到完善,中國的住房公積金制度對住房保障的促進職能自然而然可以得到發(fā)揮,因此中國住房公積金制度目前存在的問題,不過是發(fā)展過程中的問題??梢灶A見,中國住房公積金制度將會在以下幾個方面得到改進:第一,中國住房公積金的主要職能將定位于住房保障,因此中國住房公積金的繳納將具有強制性,而不是簡單地歸職工個人所有,更不會出現(xiàn)職工主動超額繳納的情形;第二,中國住房公積金的繳納主要與職工的基本收入掛鉤,單位繳納的部分和國家財政補貼的部分視政府對住宅市場的干預力度而定,政府對住宅市場的干預力度與單位繳納部分和國家財政補貼部分成反比;第三,中國住房公積金的支出主要指向保障性住宅,超出生存居住需求的發(fā)展和享受居住需求,不再進入住房公積金的覆蓋范圍,從而消除住房公積金對土地財政的助推作用;第四,中國的住房公積金覆蓋人群是所有被市場排斥的中低收入消費者,而不是繳納住房公積金的消費者,更不是住房公積金繳納越多享受權利也越多的消費者;第五,中國公共住房金融形式上以住房公積金為基礎,本質上仍以勞動力價值為基礎,從而實現(xiàn)公共住宅供給成本與中低收入消費者支付能力的有效銜接。

八、結論與政策

西方公共住宅金融與商業(yè)住宅金融一樣,均以住宅商品化為前提。由于消費者的支付能力更低,西方公共住宅金融比商業(yè)住宅金融蘊藏著更大的風險??茖W的公共住宅金融應該建立在勞動力價值的基礎上,才能避免系統(tǒng)性風險的發(fā)生。勞動力價值要求公共住宅的供給成本僅限于公共住宅的建筑成本和必要的土地投資(包括農業(yè)地租),公共住宅金融的政策成本應側重于覆蓋城市地租。公共住宅金融的政策成本與公共住宅的城市地租成正比。公共住宅的商品化將城市地租完全納入進來,實際上將公共住宅金融的政策成本最大化了。中國應該利用土地國有的制度優(yōu)勢,將城市地租從公共住宅的供給成本中完全排擠出去,即只保留公共住宅的農業(yè)地租,這一方面可以減少公共住宅金融發(fā)展的政策成本,減少政府的財政負擔,另一方面可以促進公共住宅金融的穩(wěn)健發(fā)展,避免系統(tǒng)性風險的發(fā)生。

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[5]林建設,郭宏宇.住宅金融市場發(fā)展的兩難處境——從美國住宅金融市場改革看住房保障與財政風險的兩難抉擇[J].經(jīng)濟社會體制比較研究,2011(4):85-91.

[6]顧書桂.赤字轉嫁是美國次貸危機的主因[J].同濟大學學報:社會科學版,2011(5):110-117.

[7]顧書桂.中國房租貨幣補貼的悖論[J].貴州社會科學,2012(8):67-73.

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