燕 繼 榮

（北京大學(xué)a．政府管理學(xué)院；b．政治發(fā)展與政府管理研究所，北京100871）

·本期關(guān)注·

中國(guó)腐敗治理的制度選擇

燕 繼 榮a，b

（北京大學(xué)a．政府管理學(xué)院；b．政治發(fā)展與政府管理研究所，北京100871）

反腐敗是當(dāng)今中國(guó)政治的核心議題。從“大歷史觀”的角度看，腐敗治理基本可分為兩種模式：古典的“君治”模式和現(xiàn)代的“民治”模式。中國(guó)政府反腐行動(dòng)績(jī)效不夠顯著是有觀念、制度和政策三個(gè)方面的原因的。依據(jù)現(xiàn)代政治的一般經(jīng)驗(yàn)，在中國(guó)既有的政治框架下腐敗治理的可行制度選擇是：通過憲政體制確立現(xiàn)代官民關(guān)系；通過分權(quán)—限權(quán)制度管住各地各部門“一把手”；引入官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記制度；克服“體制消融”，建立統(tǒng)一、獨(dú)立、專業(yè)化的反腐體系。反腐敗需要形成共識(shí)：腐敗事關(guān)重大，不僅關(guān)涉執(zhí)政黨地位，而且關(guān)乎社會(huì)公平正義，因此不能以任何理由為借口而敷衍了事；制度漏洞是腐敗滋生和蔓延的原因和條件，因此腐敗治理應(yīng)歸結(jié)為制度建設(shè)；腐敗治理不應(yīng)該僅僅以查處大案要案、懲治貪官污吏為目標(biāo)，而應(yīng)該以廢除特權(quán)、建立現(xiàn)代官民關(guān)系制度為目的；腐敗治理不應(yīng)該僅僅局限為執(zhí)政黨的組織建設(shè)，而應(yīng)該上升為國(guó)家政權(quán)建設(shè)；腐敗治理的出路不在于各地黨政部門的“廉政創(chuàng)新”，而在于立足執(zhí)政黨長(zhǎng)期執(zhí)政和中國(guó)“民族復(fù)興”大業(yè)之需要所進(jìn)行的“頂層設(shè)計(jì)”。

反腐??；制度建設(shè)；官民關(guān)系；分權(quán)

序言：寫作背景和問題意識(shí)

中共“十八大”報(bào)告將腐敗治理提到能否繼續(xù)執(zhí)政的高度，認(rèn)為腐敗問題如果解決不好，“就會(huì)對(duì)黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國(guó)”，因此提出要“全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)”［1］52－53。2012年的最后一天，中共中央政治局召開會(huì)議，研究部署2013年黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作。會(huì)議再次承認(rèn)腐敗形勢(shì)的嚴(yán)峻性，再次強(qiáng)調(diào)要加大預(yù)防腐敗工作力度，加強(qiáng)反腐倡廉教育，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，推進(jìn)反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)。2013年1月22日，習(xí)近平總書記在中共第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第二次全體會(huì)議上發(fā)表講話強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。①《習(xí)近平：把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里》，參見新華網(wǎng)http：／／news．xinhuanet．com／video／2013－01／22／c＿124266099．htm。跟蹤官方言論和媒體報(bào)道不難發(fā)現(xiàn)，中共“十八大”閉幕以來，“反腐”一直是官方媒體密集強(qiáng)調(diào)的熱詞。結(jié)合“改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定”的出臺(tái)，②2012年12月14日中央政治局召開會(huì)議，審議通過《改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》。該規(guī)定被認(rèn)為體現(xiàn)了“為民、務(wù)實(shí)、清廉”的作風(fēng)，比如在簡(jiǎn)化接待方面要求“不張貼懸掛標(biāo)語橫幅，不安排群眾迎送，不鋪設(shè)迎賓地毯，不擺放花草，不安排宴請(qǐng)”；在改進(jìn)文風(fēng)方面要求“沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容、可發(fā)可不發(fā)的文件，簡(jiǎn)報(bào)一律不發(fā)”；在改進(jìn)警衛(wèi)工作方面要求“堅(jiān)持聯(lián)系群眾的原則，減少交通管制，一般情況下不得封路、不清場(chǎng)閉館”等；在厲行勤儉節(jié)約方面要求“嚴(yán)格執(zhí)行住房、車輛配備等有關(guān)工作和生活待遇的規(guī)定”。以及個(gè)別省部級(jí)高官和一些廳局級(jí)官員因違紀(jì)落馬等事實(shí)，一些觀察認(rèn)為，“習(xí)李新政，反腐為先”。①例如，香港《大公報(bào)》于2013年2月19日發(fā)文認(rèn)為，“習(xí)李新政已具雛形，重拳反腐塑造政治清明”，參見“中國(guó)青年網(wǎng)”http：／／news．youth．cn／gn／201302／t20130220＿2891086．htm。還有如2013年2月20日光明網(wǎng)發(fā)表薛寶生文章，認(rèn)為“亮反腐之劍，新政更有力”，參見光明網(wǎng)http：／／guancha．gmw．cn／2013－02／20／content＿6751386＿2．htm。更有觀點(diǎn)認(rèn)為，腐敗是執(zhí)政黨的頭號(hào)危險(xiǎn)和考驗(yàn)，反腐是當(dāng)前中國(guó)最強(qiáng)大的民意，“習(xí)李新政反腐將從財(cái)產(chǎn)公示破冰”。②朗遙遠(yuǎn)《習(xí)李新政反腐將從官員財(cái)產(chǎn)公示破冰》，見“中國(guó)政府創(chuàng)新網(wǎng)”http：／／www．chinainnovations．org／Item．a(chǎn)spx？id＝39478。不管怎么說，人們普遍期待中國(guó)能夠出臺(tái)更加有效的反腐方案。

客觀地說，中共歷次重要會(huì)議都要表達(dá)反腐決心，每次相關(guān)決議都會(huì)重申“制度反腐”的重要意義。為了響應(yīng)黨的會(huì)議精神，各地紀(jì)律檢查部門都會(huì)出臺(tái)相應(yīng)的反腐規(guī)定和舉措。但不可否認(rèn)，腐敗的形勢(shì)似乎依然嚴(yán)峻，距離民眾的期待仍有較大差距。這就產(chǎn)生一個(gè)問題，究竟是“制度反腐”本身不及“運(yùn)動(dòng)反腐”那么有效，③一些人之所以認(rèn)同重慶的“唱紅打黑”運(yùn)動(dòng)，其原因在于他們認(rèn)為，不管怎么說，采用“唱紅打黑”式的“運(yùn)動(dòng)反腐”不僅順乎民意、合乎民心，而且行之有效、立竿見影。還是“制度反腐”沒有落到實(shí)處，或者沒有反到“正點(diǎn)”？在既有的政治框架下，要改善腐敗治理的績(jī)效，還有什么可供選擇的制度安排？

一、腐敗治理的不同模式

在政治學(xué)研究中，權(quán)力和權(quán)利的關(guān)系被視為人類公共秩序的基本問題。這個(gè)問題在以國(guó)家為單位的公共生活中就表現(xiàn)為統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的關(guān)系問題。扮演統(tǒng)治者角色、掌握公共權(quán)力的任何個(gè)人和機(jī)構(gòu)，如果其行為得不到有效的限制和制約，就必然滋長(zhǎng)特權(quán)意識(shí)、產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，正所謂“絕對(duì)的權(quán)力意味著絕對(duì)的腐敗”，這也算得上是政治學(xué)的公理。在官僚體制下，“統(tǒng)治者”這一角色是由“層級(jí)化”的權(quán)力結(jié)構(gòu)中大大小小的個(gè)體“官員”所承擔(dān)的。與其他任何社會(huì)群體一樣，這個(gè)群體的成員由于地位和機(jī)會(huì)的不同，其利益訴求和行為動(dòng)機(jī)也會(huì)表現(xiàn)出很大的差異性。

統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的關(guān)系（即官民關(guān)系）是歷史上決定國(guó)家興衰、王朝更替、政權(quán)演變的關(guān)鍵因素，而腐敗（憑借權(quán)力地位而先占先得的特權(quán)行為和利用權(quán)力貪贓枉法的腐敗行為）恰恰是惡化官民關(guān)系從而引發(fā)民眾不滿、激化社會(huì)矛盾、導(dǎo)致政權(quán)更迭的首要原因。因此，治理腐敗歷來是解決官民矛盾、避免政權(quán)衰敗的關(guān)鍵所在。

從根本上說，腐敗是人類社會(huì)的通病，它根源于官僚體制的弊端和人性的“弱點(diǎn)”。所以，治理腐敗是各國(guó)面臨的共同任務(wù)。但是，采用何種方式治理腐敗，這反映了完全不同的政治理念，也決定了反腐敗的成效，直接關(guān)系到一個(gè)國(guó)家能否實(shí)現(xiàn)所謂長(zhǎng)治久安的問題。

從“大歷史觀”的角度看，腐敗治理基本可分為兩種模式：一是基于“君主”理念（“君”為“主”）的制度安排（實(shí)行“君治”），屬于古典政治實(shí)踐的范疇，集中體現(xiàn)為古代皇家的“吏治”經(jīng)驗(yàn)。二是基于“民主”理念（“民”為“主”）的制度安排（實(shí)行“民治”），屬于現(xiàn)代政治實(shí)踐的范疇，集中體現(xiàn)為現(xiàn)代民主憲政體制下責(zé)任政治、“有限政府”的實(shí)踐。前者被概括為“人治”路線（舉賢人而治），后者被認(rèn)為是“法治”路線（定良法而治）。④現(xiàn)代政治實(shí)際上是“定良法舉賢人而治”，因此“人治”與“法治”的對(duì)應(yīng)不一定能夠恰當(dāng)?shù)馗爬ü诺湔闻c現(xiàn)代政治的區(qū)別。也許，“皇家統(tǒng)治”（或王朝統(tǒng)治）與“民主治理”更能反映二者的不同。

在古典政治實(shí)踐中，國(guó)家被認(rèn)定為某個(gè)家族或某一集團(tuán)“打下來的天下”，按照“打天下坐天下”的邏輯，“皇家統(tǒng)治”、“君主治國(guó)”便是天經(jīng)地義。奪取天下之后，作為一同“打江山”的獎(jiǎng)賞和回報(bào)，皇帝或君主封官加爵，要么任命封建諸侯管轄各地，要么委任地方大員統(tǒng)治四方。為了防止地方“諸侯”或官僚體系的成員過分貪腐而激發(fā)民眾造反，皇帝或君主采用詔令、巡視、監(jiān)察、舉報(bào)等制度來實(shí)現(xiàn)“吏治”。一般而言，王朝初建之時(shí)，官員貪腐程度較低，官民矛盾尚不突出，因此君主統(tǒng)治可以相對(duì)開明，國(guó)家發(fā)展也會(huì)相對(duì)繁榮。但隨著時(shí)間的推移，官僚體系內(nèi)部利益一體化程度得到加強(qiáng)，既得利益集團(tuán)得到鞏固，官員貪腐較為普遍且程度逐漸提高，官民矛盾日益凸顯，而皇帝或君主所采行的各項(xiàng)“吏治”制度要么被當(dāng)事人有效規(guī)避，要么因制度執(zhí)行者與當(dāng)事人利益結(jié)盟而被成功消解。一般的情況是，王朝后期，官員貪腐加劇，直至官逼民反，王朝更替，周而復(fù)始。這個(gè)過程被稱為“歷史周期律”。

學(xué)術(shù)研究和經(jīng)驗(yàn)事實(shí)說明，走出“歷史周期律”困境的唯一辦法就是引入民主憲政制度，實(shí)現(xiàn)“官民關(guān)系”轉(zhuǎn)型?！爸挥凶屓嗣衿饋肀O(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息”［2］。中共領(lǐng)導(dǎo)人毛澤東當(dāng)年的觀點(diǎn)實(shí)際上表明了腐敗治理的另一種模式，即基于“民主”理念的制度安排。

現(xiàn)代各國(guó)政治實(shí)踐多采用民主憲政體制來規(guī)制官民關(guān)系，避免因官員嚴(yán)重腐敗而引發(fā)劇烈的社會(huì)革命。在現(xiàn)代政治觀念中，腐敗可以分為兩種表現(xiàn)形式：一是官員違反法律或既有規(guī)則的以權(quán)謀私行為，包括貪污、受賄等行為；二是官員的特權(quán)行為，即掌握一定權(quán)力的人們依據(jù)其權(quán)力的大小和在權(quán)力結(jié)構(gòu)中地位的高低而享有不同于普通人的特殊權(quán)利（比如在子女教育、親屬?gòu)纳?、?duì)某些稀缺物品或機(jī)會(huì)的獲得方面，以及福利保障和住房、醫(yī)療、交通等方面的特殊優(yōu)待）。傳統(tǒng)社會(huì)的“君治”模式或許可以針對(duì)第一種形式的腐敗行為實(shí)施一定程度的有效治理，但對(duì)于第二種形式的腐敗行為一般采取縱容態(tài)度?，F(xiàn)代社會(huì)的“民治”模式不僅要防治官員以權(quán)謀私的違法行為，而且要通過確立平等、開放和競(jìng)爭(zhēng)的制度和規(guī)則，從根本上否定特權(quán)行為。

民主憲政體制之所以能夠有效改變?nèi)送稣?、王朝更替的歷史規(guī)律，主要?dú)w功于如下制度安排：一是民主憲政體制以公認(rèn)的國(guó)家憲法和法律為政治行為的最高準(zhǔn)則，任何個(gè)人、組織和機(jī)構(gòu)都要依法辦事，否則就可能承擔(dān)“違憲”或“違法”的罪名而受到法律懲罰；二是民主憲政體制采用限任制的辦法，不給政治家個(gè)人或家族提供永久當(dāng)政的機(jī)會(huì)，同時(shí)采用文官制度，保障政府公務(wù)員依法行政并享有合法權(quán)益；三是民主憲政體制采用輿論開放、定期選舉等辦法，保證政府官員隨時(shí)接受民眾評(píng)議和審查，并在公眾選舉中實(shí)現(xiàn)自然淘汰；四是民主憲政體制采用立法、司法、行政分離的原則，保證公共權(quán)力不被任何個(gè)人或組織所獨(dú)攬，以消除產(chǎn)生“絕對(duì)權(quán)力”的可能性；五是民主憲政體制為“民告官”提供了制度途徑，并采用和保障司法獨(dú)立原則，保證法官在官民矛盾的訴訟中公正判決，大大降低當(dāng)權(quán)者逃避法律制裁的可能性，也使官民矛盾事件得到及時(shí)糾正，從而降低了大規(guī)模群體事件乃至社會(huì)革命發(fā)生的幾率。

此外，在一個(gè)遭到腐敗侵襲的國(guó)家，最高當(dāng)局要對(duì)付特權(quán)和官僚腐敗，也有幾種不同的方法可以借鑒。第一種是采用“軍治”的辦法，在第三世界國(guó)家，如巴基斯坦、印尼、非洲和拉美一些國(guó)家所采取過的軍人獨(dú)裁。一般的情況是，在文官政府腐敗無能、社會(huì)矛盾日益突出的情況下，最高當(dāng)局（一般是軍人領(lǐng)袖）以救國(guó)委員會(huì)的名義，實(shí)行軍事管制，一方面壓制或平息民眾訴求，整頓社會(huì)秩序，另一方面懲治貪官污吏，整頓官場(chǎng)秩序。第二種是采用“群治”的辦法，即通過發(fā)動(dòng)群眾運(yùn)動(dòng)來解決官僚體制特權(quán)腐敗的問題。透過中國(guó)的“文化大革命”運(yùn)動(dòng)，多少可以看到這種辦法的影子：通過揭發(fā)、批斗、抄家、下放、勞教、勞改等獨(dú)特形式，以既有法律約束之外的群眾運(yùn)動(dòng)方式，即所謂的“不斷革命”，沖垮官僚特權(quán)體系，并使官員處于變動(dòng)不定的狀態(tài)，難以形成和固守其特殊利益。第三種是采用“王治”的辦法，即最高領(lǐng)導(dǎo)人憑借政黨、家族或個(gè)人的權(quán)威，實(shí)行開明專制，同時(shí)建立強(qiáng)有力的專門組織和機(jī)構(gòu)，以鐵腕整肅官場(chǎng)風(fēng)氣，懲治貪污腐敗。韓國(guó)樸正熙總統(tǒng)長(zhǎng)達(dá)18年（1961—1979年）所實(shí)施的鐵腕統(tǒng)治，可算作一例［3］。①樸正熙建立了監(jiān)察院等廉政機(jī)構(gòu)，堅(jiān)定地實(shí)施反腐政策，推行“庶政刷新運(yùn)動(dòng)”等社會(huì)反腐道德運(yùn)動(dòng)，使腐敗得到有效的制止。第四種是采用“民治”的辦法，即最高領(lǐng)導(dǎo)層爭(zhēng)取民眾和國(guó)際支持，主動(dòng)推進(jìn)政治改革，依照民主、法治的原則，逐漸開放民眾參與，引入政治競(jìng)爭(zhēng)，建立責(zé)任政府制度。在“第三波”民主化浪潮中，西班牙、巴西、墨西哥、匈牙利以及蘇聯(lián)的民主化轉(zhuǎn)型，可以說是此種經(jīng)驗(yàn)的典型［4］。

二、腐敗治理何以有效

腐敗與反腐敗反映了一個(gè)政權(quán)中正反兩種力量較量此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。不考慮其他外在條件，一個(gè)政權(quán)，如果能夠很好地治理腐敗，那么引發(fā)社會(huì)革命的官民矛盾就會(huì)得到有效控制，其統(tǒng)治的延續(xù)也就不會(huì)有太大麻煩。相反，如果官員腐敗得不到有效控制，官民關(guān)系就會(huì)惡化，最終引發(fā)社會(huì)革命和政治清算的風(fēng)險(xiǎn)就不會(huì)得到化解。

中國(guó)共產(chǎn)黨自建政以來，一直與腐敗作斗爭(zhēng)。新中國(guó)成立之初就重視廉政建設(shè)，1949年11月開始組建中央紀(jì)委和地方各級(jí)紀(jì)委，1955年3月代之以中央和地方各級(jí)黨的監(jiān)察委員會(huì)，希望通過設(shè)立常規(guī)制度來保證黨的官員清正廉潔。之后，進(jìn)行了“三反”、“五反”（1951—1952年）、“整風(fēng)”與“反右”（1957年）、“四清”（1962—1966年）、“一打三反”（1970年）等運(yùn)動(dòng)，走的是群眾性運(yùn)動(dòng)反腐的路線。這條路線在“文化大革命”期間被推廣到極端，以至于常規(guī)的紀(jì)律監(jiān)察工作完全被群眾式運(yùn)動(dòng)所取代。1978年后，中國(guó)政府撥亂反正，反腐工作重新走上法制軌道，先后出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定和法律，如1987年通過《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，1995年制定《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，1997年3月中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》，1997年頒布《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》，2001年制定《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定（試行）》，2003年通過《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》以及《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，2005年頒布《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，2007年制定《關(guān)于嚴(yán)格禁止利用職務(wù)上的便利牟取不正當(dāng)利益的若干規(guī)定》等；還于2003年12月簽署《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》。在制度建設(shè)方面，2003年建立中國(guó)共產(chǎn)黨中央巡視組，以彌補(bǔ)地方同級(jí)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委監(jiān)督的不足；2005年初，中共中央、國(guó)務(wù)院制定并發(fā)布《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，希望建立完整的腐敗治理體系。

改革開放以來，反腐敗運(yùn)動(dòng)也從未間斷，尤其是近十多年來，黨和政府不斷加大反腐力度，制定了一系列有關(guān)黨紀(jì)、政紀(jì)的政策和制度，下達(dá)了一系列“通知”、“決定”、“規(guī)定”、“講話”、“條例”等文件［5］。①有研究指出，中國(guó)改革開放后的二十多年中，僅中央一級(jí)發(fā)布的廉政規(guī)則就有450多項(xiàng)，但其中70%只具有教育功能而無任何處罰措施，90%屬于黨和政府制定的臨時(shí)規(guī)定。在黨和政府制定的反腐措施中，多數(shù)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)性且具有高度的重復(fù)性，比如關(guān)于出國(guó)問題，16年間先后頒布了65項(xiàng)規(guī)則，平均三個(gè)月一項(xiàng)。參見鄒濤《中國(guó)反腐敗法律體系的反思與重構(gòu)》，載于《當(dāng)代社科視野》2008年第2期。從近年來各級(jí)地方黨政部門出臺(tái)的各種反腐舉措來看，腐敗治理的對(duì)策真是五花八門。單從出臺(tái)的各種規(guī)章、制度和對(duì)策來說（見下表），中國(guó)政府的反腐決心和力度不可謂不大。但是，實(shí)際效果如何，值得政策制定者們深刻反思。

從總體上看，腐敗現(xiàn)象并沒有因反腐敗的力度加大而減少，反而愈演愈烈。根據(jù)中央紀(jì)委報(bào)告，2007年11月至2012年6月，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案643 759件，結(jié)案639 068件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分668 429人，涉嫌犯罪被移送司法機(jī)關(guān)處理24 584人，年均查辦違紀(jì)違法案件12萬余件，其中包括薄熙來、劉志軍、許宗衡等一批重大違紀(jì)違法案件。有專業(yè)人士評(píng)估指出，中國(guó)官員腐敗日益嚴(yán)重：首先，職務(wù)犯罪越來越多，數(shù)額越來越大，層次越來越高。一大批高級(jí)干部身陷囹圄，表明腐敗已從基層逐漸滲透到了黨和國(guó)家的高層。更有甚者，腐敗已經(jīng)不是個(gè)別事件，在某些地方和部門已經(jīng)形成了大面積的“潰瘍”。其次，腐敗蔓延的領(lǐng)域越來越廣。在改革開放初期，腐敗現(xiàn)象主要集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但隨著時(shí)間的推移，政法、科技、文化、教育等領(lǐng)域也未能幸免，權(quán)錢交易開始盛行，出現(xiàn)了各種形式的尋租活動(dòng)，除貪贓枉法、權(quán)錢交易外，假文憑、假學(xué)歷、假職稱等不正之風(fēng)和所謂的“學(xué)術(shù)腐敗”也大行其道，而且賣官鬻爵的現(xiàn)象在某些地方已經(jīng)泛濫成災(zāi)，成了某些權(quán)勢(shì)者斂財(cái)?shù)闹匾Y源和手段。尤為甚者，某些地方黨政官員為了爭(zhēng)權(quán)奪利，重金雇請(qǐng)殺手對(duì)付自己的政敵。再次，人們深惡痛絕的各種不正之風(fēng)糾而不止，有的甚至愈演愈烈。比如，官員的吃喝玩樂之風(fēng)不但沒有糾正，反而越來越嚴(yán)重。如雨后春筍般大量涌現(xiàn)的高級(jí)酒店、休閑山莊、度假勝地，花樣翻新的足浴、洗浴、桑拿、按摩，超越名牌的各種“極品”，比比皆是，性服務(wù)持續(xù)泛濫［6］。

那么，為什么費(fèi)這么大的勁卻收不到預(yù)想的效果？筆者認(rèn)為，中國(guó)反腐績(jī)效不甚顯著的原因很多，至少與以下三方面的因素有關(guān)。

首先是觀念認(rèn)識(shí)層面。對(duì)問題性質(zhì)的認(rèn)識(shí)和判斷，決定了問題應(yīng)對(duì)的思路和方案。如果你認(rèn)為官員腐敗是改革開放以后的事情，那么你心目中的腐敗治理的參照體系可能就是改革開放前的狀態(tài)；①有一種判斷一直很有市場(chǎng)，認(rèn)為官員腐敗是鄧小平改革開放政策的伴生物，毛澤東時(shí)代干部與百姓同吃同住同勞動(dòng)，沒有特權(quán)，清正廉潔。因此，一些地方搞“唱紅打黑”運(yùn)動(dòng)時(shí)，就要求干部實(shí)行毛澤東時(shí)代的“三同”政策以消除和預(yù)防腐敗。如果你以為官員腐敗是資產(chǎn)階級(jí)腐朽思想和封建主義殘?jiān)嗄跚治g的結(jié)果，那么你所認(rèn)為的腐敗治理的關(guān)鍵可能就是如何打造一批拒腐蝕永不沾、又紅又專的好干部；②有一種表述，把中國(guó)的腐敗比喻為改革開放后“打開了窗戶也放進(jìn)了蒼蠅”，認(rèn)為當(dāng)今的官員腐敗是資產(chǎn)階級(jí)和封建主義消極思想影響的結(jié)果，所以要通過學(xué)習(xí)、改造思想，肅清資產(chǎn)階級(jí)和封建主義思想遺毒，凈化官場(chǎng)風(fēng)氣。如果你認(rèn)為官員貪腐只是中國(guó)發(fā)展過程中階段性的現(xiàn)象，而且，如果你還不加分析地認(rèn)為腐敗是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“潤(rùn)滑劑”［7］，③此種表述經(jīng)常被片面地理解。比方，有些地方和部門把反腐敗同經(jīng)濟(jì)建設(shè)、軟環(huán)境建設(shè)、民生建設(shè)、和諧社會(huì)建設(shè)對(duì)立起來，認(rèn)為反腐敗可能會(huì)影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、短缺經(jīng)濟(jì)心理陰影逐漸消退，官員的價(jià)值觀念會(huì)明顯改變，其道德水準(zhǔn)也會(huì)普遍提升，那么，你治理腐敗的良策可能就是繼續(xù)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善民生（包括“官生”），④例如，針對(duì)中國(guó)鐵道部原部長(zhǎng)劉志軍因腐敗被開除黨籍移送司法機(jī)關(guān)處理一事，《人民日?qǐng)?bào)》旗下的《環(huán)球時(shí)報(bào)》發(fā)表社評(píng)說，中國(guó)無法“根治”腐敗，關(guān)鍵要控制到民眾允許的程度，反腐敗需要依靠“發(fā)展”。社評(píng)列舉了允許官員腐敗適度的種種理由，要求民眾理解。參見《環(huán)球時(shí)報(bào)》2012年5月30日社評(píng)文章《民間應(yīng)理解中國(guó)現(xiàn)階段的腐敗現(xiàn)實(shí)》。至于特權(quán)和腐敗現(xiàn)象，有選擇地反一反，或者“暴露一個(gè)清理一個(gè)”就行了。

實(shí)際上，從政治發(fā)展的角度看，不能把腐敗治理看作權(quán)力斗爭(zhēng)的手段，也不能把腐敗治理當(dāng)作繼續(xù)執(zhí)政的權(quán)宜之計(jì)，更不能把腐敗治理視為服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展或其他目標(biāo)的手段，而必須把腐敗治理看作是現(xiàn)代政治生活解決官民關(guān)系、實(shí)現(xiàn)公平正義必不可少的制度安排。發(fā)展政治學(xué)研究表明，公平正義是人類社會(huì)永恒的目標(biāo)，現(xiàn)代政治與傳統(tǒng)政治的重要區(qū)別就是通過“憲政”體制來保證社會(huì)公平正義，而不是通過“替天行道”的革命風(fēng)暴來實(shí)現(xiàn)公平正義。要建設(shè)現(xiàn)代政治國(guó)家，一個(gè)重要的任務(wù)就是要破除特權(quán)思想，以憲政制度來限制政府權(quán)力，規(guī)范官員行為。中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人必須認(rèn)識(shí)到，中國(guó)共產(chǎn)黨要真正有效地治理腐敗，首先必須承認(rèn)，腐敗不是改革開放惹的禍，也不是別人（資產(chǎn)階級(jí)和封建主義）使壞拉下水，而是共產(chǎn)黨自身特權(quán)思想沒有得到根本否定和清理的自然結(jié)果。所以，腐敗治理的成效首先取決于中國(guó)共產(chǎn)黨能否徹底摒棄“打天下坐天下”的特權(quán)觀念、真正按照現(xiàn)代政黨的要求實(shí)現(xiàn)脫胎換骨改造的勇氣和決心。

其次是制度安排層面。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“只要有人類，腐敗就不可能消除，最多可能是某個(gè)時(shí)期程度輕重不同而已。”確實(shí)，腐敗本源于人性，治理腐敗是一場(chǎng)永無休止的戰(zhàn)斗。但是，采用什么樣的方式和方法（“人治”還是“法治”）來對(duì)付腐敗，卻有著不同的效果。從根本上看，腐敗治理必須走制度化的路線，“唱紅打黑”只能收一時(shí)之效，“制度反腐”才是正道。但是，采用什么樣的制度安排才是有效的？治理腐敗主要是靠憲政體制，還是廉政創(chuàng)新？這應(yīng)該早有公論了。

公共管理研究一般把制度劃分為三個(gè)層面：一是底層為公共治理最基本的制度安排，如規(guī)定公民、社會(huì)、政黨、政府、軍隊(duì)等權(quán)力主體關(guān)系的憲政制度，規(guī)定財(cái)產(chǎn)權(quán)利及其保障的產(chǎn)權(quán)制度等；二是中層為公共治理的一般規(guī)則和程序，如規(guī)定績(jī)優(yōu)選拔方式的選舉制度、規(guī)定權(quán)力職責(zé)關(guān)系的問責(zé)制度、規(guī)定官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的公開制度等；三是表層為公共治理的具體政策，如公車管理辦法、“三公”消費(fèi)規(guī)定、廉政表彰制度等。如果把底層制度看作“基礎(chǔ)制度”，把中層制度定義為“基本制度”，把表層制度看作“具體制度”，那么不難看出，中國(guó)在“基礎(chǔ)制度”和“基本制度”尚不健全或尚不完善的情況下，出臺(tái)了大量屬于“具體制度”的政策。本來，“具體制度”層面上規(guī)則的有效實(shí)施依賴于“基礎(chǔ)制度”和“基本制度”。如果“基礎(chǔ)制度”牢固、“基本制度”完善，“具體制度”層面便不需要那么多五花八門、花樣翻新的方法。正是由于該充實(shí)的“基礎(chǔ)制度”和“基本制度”得不到充實(shí)和落實(shí)，缺乏所謂的“頂層設(shè)計(jì)”，結(jié)果迫使各地胡亂開藥吃藥，使“具體制度”層面形形色色、別出心裁的招數(shù)也都變成中看不中用的表面文章。

例如，誰都知道，腐敗是一種“見光死”的事情，因此治理腐敗最有效的招數(shù)就是“見光”。所以“陽(yáng)光法案”以及與之相配套的財(cái)產(chǎn)、信息公開公示制度，應(yīng)該是治理腐敗最基本的制度。世界上所有治理有方的國(guó)家，都采用這樣的制度。舍棄這類基本制度不用，而花費(fèi)大量精力去搞什么“中國(guó)式反腐”廉政創(chuàng)新，那完全是舍本逐末。

從中國(guó)以往的反腐經(jīng)驗(yàn)來看，正如上文所提到的，在目前各地所推出的諸多反腐舉措中，相對(duì)最有效果的是“媒體述廉”和“網(wǎng)絡(luò)輿情反腐”。這兩種反腐舉措具有的共同特點(diǎn)是利用了媒體的力量。因此，媒體、尤其是網(wǎng)絡(luò)媒體應(yīng)該是抗擊腐敗的利器。比較國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也可以看到，腐敗治理縱然需要多重制度配套，但只要保證最基本的兩條也可以取得顯著成效：一條是媒體開放，另一條是司法獨(dú)立。正如有學(xué)者指出，一個(gè)社會(huì)對(duì)付腐敗最重要的兩個(gè)工具，一是讓媒體透明曝光，二是讓法律系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)［8］。如果這兩個(gè)工具不予利用，想要在有序的條件下實(shí)現(xiàn)腐敗治理就不太可能。

最后是政策執(zhí)行層面。制度、決策、執(zhí)行三者共同決定一個(gè)組織或共同體的行動(dòng)績(jī)效。制度規(guī)定了成員的行為規(guī)范和決策形成的規(guī)則；決策規(guī)定了組織的目標(biāo)和行動(dòng)方向；執(zhí)行（執(zhí)行方式）規(guī)定了組織行動(dòng)的能力和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度。中國(guó)政府反腐敗的決心很大，較之其他國(guó)家，反腐敗的機(jī)構(gòu)也最多，但實(shí)際執(zhí)行不力，效果表現(xiàn)也不佳。

影響和制約中國(guó)反腐決策執(zhí)行力的因素有三：一是縱向多頭管理，二是橫向多層分割，三是過程控制缺失。

從縱向上說，中國(guó)一般以領(lǐng)域、行業(yè)、部門、機(jī)構(gòu)和“單位”為標(biāo)準(zhǔn)來組建管理體系、配置管理資源。每個(gè)領(lǐng)域、行業(yè)、部門、機(jī)構(gòu)和單位，都有其獨(dú)立的管理體系和管理隊(duì)伍。在腐敗治理的問題上，大體也是如此。不僅黨、政、人大、政協(xié)等權(quán)力部門設(shè)立了反腐敗機(jī)構(gòu)，而且各主要組織和機(jī)構(gòu)、各行業(yè)管理系統(tǒng)、各國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位，也建有自己的反腐敗機(jī)構(gòu)。這表面看起來投入了更多的力量，組建了眾多反腐機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)了腐敗治理的重要性，保證每個(gè)領(lǐng)域都不會(huì)給腐敗留下不受阻擊的余地（用冠冕堂皇的說法就是，保證紀(jì)律檢查不可缺位），但實(shí)際狀況是，反腐機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)縱向多頭管理的狀態(tài)，往往導(dǎo)致機(jī)構(gòu)林立、權(quán)力分散、條塊分割、各守陣地、以機(jī)構(gòu)對(duì)抗機(jī)構(gòu)的局面。有的學(xué)者把這種格局稱為“內(nèi)部多元主義”，認(rèn)為它必然具有反腐責(zé)任不明、反腐機(jī)構(gòu)互相掣肘、反腐機(jī)構(gòu)本身增加腐敗機(jī)會(huì)等弊端［9］。

從橫向上說，中國(guó)黨政軍系統(tǒng)按照行政或政治級(jí)別設(shè)立反腐機(jī)構(gòu)，每個(gè)級(jí)別的反腐機(jī)構(gòu)接受同級(jí)黨政軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)。拿行政體系來說，除中央之外，各省市縣鄉(xiāng)作為地方權(quán)力的不同層級(jí)都設(shè)有接受同級(jí)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立的反腐機(jī)構(gòu)，而每一級(jí)別的反腐機(jī)構(gòu)只能“下管”。這種“橫向多層分割”的局面不僅切斷了縱向的督查權(quán)力，而且造成本級(jí)領(lǐng)導(dǎo)（一把手）只能由上級(jí)反腐機(jī)構(gòu)來檢查監(jiān)督而實(shí)際上無人檢查監(jiān)督的狀況。因?yàn)榈览砗芎?jiǎn)單，本級(jí)反腐機(jī)構(gòu)在人事、財(cái)政、決策等事務(wù)方面都受控于本級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)，所以本級(jí)反腐機(jī)構(gòu)檢查監(jiān)督本級(jí)領(lǐng)導(dǎo)等于是“左手反右手”；而上級(jí)反腐機(jī)構(gòu)又不會(huì)天天守候在下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)身邊，因此也不可能具備真正的檢查和監(jiān)督能力（常見的檢查方式就是巡視一下，如開個(gè)座談會(huì)，搞個(gè)年終評(píng)審什么的），它只能演變成一個(gè)腐敗案件的辦案機(jī)構(gòu)。這也就是為什么中國(guó)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)官員的腐敗案子主要不是反腐機(jī)構(gòu)查出來的，而是領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)訌控告、小偷上門作案、“二奶”反目揭秘、情人炫富曝光、網(wǎng)民人肉搜索而引爆出來的原因。

從過程控制上說，中國(guó)腐敗治理的重心似乎也偏重于官員腐敗的事后追查與懲戒，而事前防范和事中監(jiān)控一直屬于薄弱環(huán)節(jié)。觀察中國(guó)各個(gè)機(jī)關(guān)單位，一種非常普遍的現(xiàn)象是，一個(gè)干部準(zhǔn)備被派上用場(chǎng)的時(shí)候（一般是換屆上崗的時(shí)候），又是考察，又是民意測(cè)驗(yàn)，搞得轟轟烈烈；出了事情（被揭發(fā)違紀(jì)違規(guī)貪污腐?。┑臅r(shí)候，又是查處，又是清算，搞得沸沸揚(yáng)揚(yáng)。兩頭搞得都挺熱鬧，但干部使用的中間環(huán)節(jié)和過程，卻基本放任自流。前期任命的時(shí)候，組織部門轟轟烈烈地搞選拔——任命一經(jīng)下達(dá)，該單位的事情完全由領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人搞承包①冠冕堂皇的說法是各單位實(shí)行“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。實(shí)際上，“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”基本就是領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人說了算?！爸貞c事件”所顯示的事實(shí)表明，不管是地方“一把手”薄熙來，還是部門主管王立軍，現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制確實(shí)為他們“想干什么就干什么”、“想怎么干就怎么干”提供了便利?！坏┏隽耸虑椋霞?jí)部門趕緊撇清關(guān)系，表示“絕不手軟”地搞查處，這成為干部使用的常見模式。問題出在哪里？主要出在中間環(huán)節(jié)領(lǐng)導(dǎo)無條件地個(gè)人承包——沒有競(jìng)標(biāo)評(píng)標(biāo)，沒有監(jiān)工監(jiān)理，沒有檢查驗(yàn)收。這樣的“承包工程”要有好的質(zhì)量，還非得靠“承包人”憑良心辦事不可。

此外，反腐機(jī)構(gòu)“執(zhí)紀(jì)不嚴(yán)”也是執(zhí)行中的一個(gè)問題。常見的情況是，規(guī)章、紀(jì)律、禁令要么不執(zhí)行，要么有選擇地變通打折執(zhí)行。在執(zhí)行過程中，尤其是在違紀(jì)處理的時(shí)候，除了少數(shù)罪大惡極、影響極大、受到群眾圍觀、高層關(guān)注的重大案件外，大多數(shù)案件是領(lǐng)導(dǎo)說情、組織保護(hù)，結(jié)果往往網(wǎng)開一面：就低不就高；能“內(nèi)部處理”就決不“外部處理”；能黨紀(jì)政紀(jì)處理就決不司法處理；能判緩刑就決不判實(shí)刑。如此反腐，其效果可見一斑。

以上對(duì)中國(guó)反腐政策的檢討，支持本文的基本觀點(diǎn)——要提高腐敗治理的績(jī)效，必須改變以往認(rèn)識(shí)、制度和執(zhí)行方面的狀況，依照“頂層設(shè)計(jì)”原則，探索有效治理腐敗的制度安排的可能性。

三、腐敗治理的制度選擇

不管從一般的調(diào)查數(shù)據(jù)看，還是從媒體披露的典型案例看，中國(guó)官場(chǎng)腐敗已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)嚴(yán)重的程度。據(jù)人民網(wǎng)2012年12月5日引自日本共同社的報(bào)道，監(jiān)督世界各國(guó)腐敗行為的非政府組織“透明國(guó)際”公布的2012年全球清廉指數(shù)報(bào)告，在176個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，新西蘭、丹麥和芬蘭并列第一，而中國(guó)位列第80位。②《2012年全球清廉度排名出爐，中國(guó)位列第80位》，參見人民網(wǎng)http：／／world．people．com．cn／n／2012／1205／c1002－19803929．html。根據(jù)“透明國(guó)際”的報(bào)告，中國(guó)大陸的排位不僅低于美、日、歐洲諸國(guó)，也大大低于同為中華文化圈的新加坡、香港和臺(tái)灣，稍好于南美的墨西哥、非洲的馬里和中東的也門?！巴该鲊?guó)際”的這項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示，中國(guó)清廉記錄與執(zhí)政黨所宣稱的施政理念以及長(zhǎng)久執(zhí)政和“中華復(fù)興”的雄心壯志很不相稱。

中國(guó)媒體不斷爆出官員腐敗的案件。從這些案件看，一個(gè)官員受賄動(dòng)輒幾千萬甚至上億元，或者從其家中搜出千萬元現(xiàn)鈔，或者其非法擁有幾十套甚至上百套房產(chǎn)。這種狀況不僅超出了正常人對(duì)于“個(gè)人財(cái)富”的想象，而且后來者居上，不斷將腐敗紀(jì)錄推向新高，實(shí)在讓人觸目驚心。

對(duì)于一個(gè)政權(quán)來說，如果存在正負(fù)兩種能量的話，諸如共同發(fā)展、民生改善、社會(huì)福利、公民自由、社會(huì)自治等方面的能量釋放顯然屬于“正向”的能量聚集（即所謂的“正能量”），它符合最大多數(shù)人的利益，即奧爾森（Mancur Olson，1932－1998）所說的“共容利益”（encompassing interests），因而有利于強(qiáng)化統(tǒng)治的合法性，維護(hù)統(tǒng)治的延續(xù)；而諸如極化發(fā)展、特權(quán)分配、決策不當(dāng)、行為不端、貪污腐化等方面的表現(xiàn)，則屬于“負(fù)向”的能量積聚（即所謂的“負(fù)能量”），它違背最大多數(shù)原則，體現(xiàn)了奧爾森所說的“狹隘利益”（narrow interest）［10］，③曼瑟·奧爾森在《權(quán)力與繁榮》中提出“共容利益”（encompassing interests）和“狹隘利益”（narrow interest）的概念，指出：某位理性地追求自身利益的個(gè)人或某個(gè)擁有相當(dāng)凝聚力和紀(jì)律的組織，如果能夠獲得穩(wěn)定社會(huì)總產(chǎn)出中相當(dāng)大的部分，同時(shí)會(huì)因該社會(huì)產(chǎn)出的減少而遭受損失，則他們?cè)诖松鐣?huì)中便擁有了“共容利益”。根據(jù)他的論述可以判定，當(dāng)某一利益集團(tuán)存在強(qiáng)烈的以損害社會(huì)利益而增進(jìn)自身利益的企圖時(shí)，就是在追逐“狹隘利益”；假如該集團(tuán)認(rèn)為自身的利益與社會(huì)繁榮密切相關(guān)，在尋求自身利益和社會(huì)收入再分配時(shí)比較節(jié)制，甚至愿意作出犧牲來支持有利于全社會(huì)的政策與行動(dòng)，就是在追求“共容利益”。所謂的“共容利益”，就是“統(tǒng)治者”與“被統(tǒng)治者”之間利益共進(jìn)退（即所謂的“共同繁榮”或“包容式發(fā)展”）的狀態(tài)，它刺激、誘使或迫使“統(tǒng)治者”關(guān)心全社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)；而與之對(duì)應(yīng)的“狹隘利益”，就是“統(tǒng)治者”由于種種原因，對(duì)增加社會(huì)產(chǎn)出不感興趣，而僅僅熱衷于通過掠奪式分配以尋求自身利益最大化的行為狀態(tài)，它激勵(lì)“統(tǒng)治者”追求短期效應(yīng)，甚至不惜損害社會(huì)的福利。因而導(dǎo)致統(tǒng)治合法性的流失，促成社會(huì)衰敗，引發(fā)社會(huì)抗議和政權(quán)更迭。實(shí)際上，一個(gè)政權(quán)壽命的長(zhǎng)短，取決于這個(gè)政權(quán)“正負(fù)能量”的比拼和“競(jìng)賽”。換句話說，“正能量”和“負(fù)能量”的此消彼長(zhǎng)決定了一個(gè)政權(quán)的變更與存續(xù)。因此，如何不斷提高和增加“正能量”的積累，如何抑制和減少“負(fù)能量”的積聚，這是所有期望政權(quán)穩(wěn)定、國(guó)家興盛的政治精英都不得含糊其詞的問題。那些贏得持久繁榮的國(guó)家，或者那些統(tǒng)治得以延續(xù)的政權(quán)，一定是在解決這個(gè)問題上具有良好表現(xiàn)的國(guó)家或政權(quán)，而那些被稱為“失敗的國(guó)家”（Failed States）或政權(quán)，一般在這個(gè)問題上表現(xiàn)得糟糕。

那么，如何抑制作為“負(fù)能量”積聚的官員腐??？時(shí)下，有一種較為流行的觀點(diǎn)：當(dāng)今官員之所以“前腐后繼”，根本原因在于“社會(huì)的傳統(tǒng)價(jià)值體系被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖得七零八落”，使得“官員價(jià)值體系虧空”；中國(guó)腐敗治理的關(guān)鍵不在于“重典”，而在于“價(jià)值建設(shè)”，即讓官員不是“只認(rèn)錢”，而是堅(jiān)守價(jià)值和信仰，擁有為官者受到尊重的驕傲感。①參見《環(huán)球時(shí)報(bào)》2013年2月5日社評(píng)文章《官員價(jià)值體系虧空，錢房就來填補(bǔ)》。雖然對(duì)于如何“在價(jià)值體系的構(gòu)建中積累創(chuàng)新和突破”的問題難知其解，但政治學(xué)的經(jīng)驗(yàn)研究足以讓我們判斷：任何離開“制度構(gòu)建”而去談?wù)摗皟r(jià)值建設(shè)”和“信仰得救”的努力，恐怕都難以讓腐敗治理擺脫以往“道德說教”的難堪。

中國(guó)有一種說法，“君子愛財(cái)，取之有道”。也就是說，在腐敗治理的問題上，管理者的目標(biāo)和任務(wù)并不是要讓人們“不愛財(cái)”，而是要讓人們“取之有道”?！肮策x擇”理論代表、美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家J．M．布坎南（James M．Buchanan，1919－2013）也曾指出：“當(dāng)人們的政治行為被認(rèn)為一如他們其他方面行為一樣是追求私利之時(shí)，憲制上的挑戰(zhàn)就成為這樣一種挑戰(zhàn)：構(gòu)造和設(shè)計(jì)出能最大限度地限制以剝削方式追求個(gè)人利益，并引導(dǎo)個(gè)人利益去促進(jìn)整個(gè)社會(huì)利益的制度和規(guī)章?！保?1］布坎南應(yīng)用亞當(dāng)·斯密的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)來分析人的政治行為，指明制度設(shè)計(jì)的方向并不在于限制人們追求個(gè)人利益，而在于限制其以剝削（掠奪、以權(quán)謀私）的手段和方式來追求個(gè)人利益，并提供一種促進(jìn)整個(gè)社會(huì)利益的機(jī)制。上述中外兩種觀點(diǎn)，有著異曲同工之妙，只不過后者將“取之有道”歸結(jié)為“憲制”的結(jié)果。制度主義政治學(xué)更加明確地表達(dá)了這樣的觀點(diǎn)：行為是制度的產(chǎn)物。也就是說，中國(guó)式腐敗是中國(guó)式制度的結(jié)果，因此腐敗治理的根本出路不在于改造人性，而在于設(shè)計(jì)良好的制度。值得贊許的是，中國(guó)新一代領(lǐng)導(dǎo)人最近提出“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，這種提法實(shí)際上也表達(dá)了類似的觀點(diǎn)。

的確，中國(guó)的腐敗治理最終還是要回到從根本上理順官民關(guān)系、“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的軌道上來。那么，從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，哪些制度安排是不可或缺的？或者換一種說法，從目前的情況看，應(yīng)當(dāng)如何把什么樣的權(quán)力關(guān)進(jìn)什么樣的制度的籠子里？

第一，從根本上說，通過憲政體制確立現(xiàn)代官民關(guān)系是必需的。

正如文章第一部分所分析的，現(xiàn)代政治的標(biāo)志之一是腐敗治理必須走“法治”的道路。所謂“法治”，并不單單是制定法律來管制社會(huì)和人民，更主要的是確立憲法和法律的最高權(quán)威性，通過制定和執(zhí)行法律來規(guī)制政府，約束官員。說到底，就是運(yùn)用憲法和法律來規(guī)定官民關(guān)系，約束政府權(quán)力，保障公民權(quán)利。有人羨慕日本自民黨主政時(shí)期“一黨獨(dú)大”的體制，也有人認(rèn)為新加坡人民行動(dòng)黨執(zhí)政的經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)，還有人主張借鑒香港“廉政風(fēng)暴”和高薪養(yǎng)廉的做法。其實(shí)，所有這些看法和倡議，都只是注意到了腐敗治理不一定依賴于多黨政治這一表面現(xiàn)象，而忽視了一個(gè)基本事實(shí)，即有效的憲政體制才是廉政的保障［12］。②正如有研究指出，新加坡的成功并不在于它的威權(quán)體制，而在于人民行動(dòng)黨在英國(guó)式的議會(huì)民主制度框架下活動(dòng)，落實(shí)為民服務(wù)的宗旨，實(shí)施黨內(nèi)民主與依法治國(guó)。參閱蔡定劍《向新加坡學(xué)什么》，載于《中國(guó)青年報(bào)》2005年11月9日。也就是說，憲政體制是杜絕特權(quán)行為、規(guī)范官民關(guān)系（通過授權(quán)過程確立的委托與代理關(guān)系、依據(jù)憲法與法律所確立的履約與問責(zé)關(guān)系）的根本制度，離開這一根本制度去討論“一黨體制”反腐防腐的可能性，以及去設(shè)計(jì)各種嚴(yán)格的廉政政策，都不會(huì)產(chǎn)生長(zhǎng)久的積極效應(yīng)。

從理論上說，良好的治理，應(yīng)該以良好的法治為基礎(chǔ)。這樣的制度安排必須保持政府與社會(huì)、精英與大眾、統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間的適度均衡。因此，保持精英政治和大眾政治的平衡，讓精英團(tuán)隊(duì)保持領(lǐng)導(dǎo)力，讓大眾團(tuán)隊(duì)保持影響力，這是最理想的政治狀態(tài)（見下圖）。

從較為長(zhǎng)遠(yuǎn)的時(shí)段看，政府的清廉指數(shù)與民眾對(duì)官員的有效制約成正比。所以，民眾的制約實(shí)則是官員最好的防腐劑。任何國(guó)度任何體制，失去“民”的制約，權(quán)力的腐敗將不可避免；不建立、不啟用民眾制約的制度和機(jī)制，要實(shí)現(xiàn)反腐防腐的任務(wù)，其努力和嘗試都會(huì)顯得笨拙費(fèi)力而又難以持久奏效。

就中國(guó)而言，官民關(guān)系尚未實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，通過革命和政權(quán)更替而建立的短暫均衡，由于沒有真正轉(zhuǎn)化為有效的制度規(guī)范，隨著時(shí)間的延續(xù)而逐漸走向失衡狀態(tài)，使二者的比重自然向著“官”（公權(quán)）的一方傾斜。經(jīng)驗(yàn)顯示，不管任何時(shí)候和任何國(guó)度，要建立腐敗治理的長(zhǎng)效機(jī)制，就要發(fā)揮民眾這一杠桿的制約作用；而要啟用“民”的制約機(jī)制，就要擴(kuò)大和增加民眾知情權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分量。在中國(guó)現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)下，要增加“民”的分量，或者要發(fā)揮“民”的作用，如果不選擇類似“唱紅打黑”式的群眾運(yùn)動(dòng)方式，那么可行的選擇就應(yīng)當(dāng)是“激活”人民代表大會(huì)制度。

人民代表大會(huì)制度是中國(guó)憲法所確認(rèn)的根本制度，它為中國(guó)憲政體制提供了基本的框架。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，人民代表大會(huì)經(jīng)常被人譏諷為“花瓶”或“橡皮圖章”。把各級(jí)“人大”做實(shí)，讓它真正行使憲法所賦予的權(quán)力，讓人民代表真正代表人民，并通過有效的制度安排，獨(dú)立行使公共財(cái)政、人事選任、官員問責(zé)彈劾等權(quán)力，這不僅是腐敗治理的有效手段，也是中國(guó)政治轉(zhuǎn)型的可行途徑。所以，要不要和能不能把“人大”做實(shí)，考驗(yàn)著中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人改革的決心和智慧。

總之，反腐行動(dòng)的主體不應(yīng)該僅僅是向執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)的“紀(jì)檢委”和向政府領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)的反貪局或?qū)徲?jì)部門，而首先應(yīng)當(dāng)是由人民直接授權(quán)的“人大”及獨(dú)立向“人大”負(fù)責(zé)的監(jiān)察機(jī)關(guān)。此外，要發(fā)揮“民”的杠桿作用，言路的開放是必不可少的。經(jīng)驗(yàn)證明，社會(huì)監(jiān)督＋輿論監(jiān)督具有低成本、高效率的明顯優(yōu)勢(shì)。開放輿論、允許媒體發(fā)布批評(píng)性言論，不僅對(duì)于監(jiān)督黨政官員有幫助，而且對(duì)于監(jiān)督人民代表及“人大”工作也有益處。目前，中國(guó)的反腐制度設(shè)計(jì)以紀(jì)檢監(jiān)察和政府審計(jì)為核心，要提高這種反腐制度的績(jī)效，一個(gè)可選擇的路徑就是開放媒體，引入大眾監(jiān)督機(jī)制。

第二，從策略上說，通過分權(quán)—限權(quán)制度管住各地各部門“一把手”是必需的。

“絕對(duì)的權(quán)力意味著絕對(duì)的腐敗”，這一表述已經(jīng)成為普遍的社會(huì)常識(shí)。所謂“絕對(duì)權(quán)力”，就是不受限制和約束的權(quán)力。那么，什么樣的權(quán)力可能成為“絕對(duì)權(quán)力”？簡(jiǎn)單而言，任何權(quán)力，只要具有“至高無上”（可以凌駕于法律之上）、“壟斷”、“集中”等特性，就容易成為“絕對(duì)權(quán)力”。無論權(quán)力屬性是什么（不管是經(jīng)濟(jì)權(quán)力，還是政治權(quán)力，或者文化權(quán)力），無論權(quán)力主體是誰（不管是人民的權(quán)力，還是君主的權(quán)力，抑或是革命領(lǐng)袖的權(quán)力或一個(gè)政黨、組織或機(jī)構(gòu)的權(quán)力），只要具備“絕對(duì)權(quán)力”的特性，都易于導(dǎo)向“腐敗”。①根據(jù)古典政治學(xué)的觀點(diǎn)，“腐敗”不僅僅表現(xiàn)為以權(quán)謀私、貪污腐化，更主要地表現(xiàn)為“濫權(quán)”，即借著“公意”或“公益”的名義，獨(dú)斷專行，任意踐踏法律和制度，侵害他人自由，實(shí)行恐怖統(tǒng)治。為了防止“絕對(duì)權(quán)力”，不同時(shí)代的人們給出各種各樣的方案。早期，針對(duì)絕對(duì)的貴族權(quán)力，人們想出用君主的權(quán)力（王權(quán)或皇權(quán)）來予以平衡；后來，針對(duì)絕對(duì)的君權(quán)，人們想到用平民的權(quán)力（民主）來予以制約；再后來，為了防止“至高無上”的“人民統(tǒng)治”走向集體的（collective）“暴政”，人們又想到用憲政和法治所保障的公民個(gè)人的（individual）自由權(quán)利來予以防范。所有這些方案都有一個(gè)共同的指向，就是要通過分權(quán)—限權(quán)制度盡可能不讓任何權(quán)力“壟斷”、“集中”和“至高無上”。就中國(guó)的情況而言，一個(gè)必須達(dá)成的共識(shí)是，如果你認(rèn)為沒有必要限制最高“執(zhí)政權(quán)”，那么你完全有必要限制地方和部門的“施政權(quán)”。

有許多觀察認(rèn)為，腐敗治理的關(guān)鍵是要“管住地方黨政一把手”。②例如，有人認(rèn)為，“管住‘一把手’，貪污腐敗也會(huì)少”，參見《法制晚報(bào)（電子版）》2012年9月4日同名文章，http：／／www．fawan．com．cn／html／2012－09／04／content＿386429．htm；類似觀點(diǎn)還有《法制日?qǐng)?bào)》2012年4月13日署名游偉的文章：《管住“一把手”，促反腐法治化》，見人民網(wǎng)：http：／／legal．people．com．cn／GB／17646485．html。從目前媒體披露的一些腐敗案件來看，地方或部門“一把手”的權(quán)力集中和無所約束確實(shí)是一個(gè)大問題?！爸貞c事件”所暴露出來的地方領(lǐng)導(dǎo)人獨(dú)攬大權(quán)，隨意動(dòng)用包括公安、司法機(jī)關(guān)在內(nèi)的國(guó)家權(quán)力，任意踐踏法律的事實(shí)，更加印證了這種判斷的恰當(dāng)性。

其實(shí)，不難想象，一個(gè)地方領(lǐng)導(dǎo)人，不僅掌握地方?jīng)Q策大權(quán)，同時(shí)擁有地方稅收、財(cái)政、人事任免、紀(jì)律檢查等事項(xiàng)的最終決斷權(quán)，而且還掌控國(guó)家在地方的司法、監(jiān)察權(quán)力。除了不享有軍事、外交等國(guó)家權(quán)力之外，他幾乎擁有一個(gè)國(guó)家最高主權(quán)的其他全部類型的權(quán)力。毫不夸張地說，他差不多就是一個(gè)地方或部門的“諸侯”（甚至是一個(gè)“國(guó)王”，俗稱“土皇帝”），他所管轄的區(qū)域或部門很容易成為一個(gè)由他個(gè)人說了算的“獨(dú)立王國(guó)”。

現(xiàn)實(shí)的狀況是，中國(guó)各個(gè)部門和地方自上而下采用大體相同的領(lǐng)導(dǎo)體制。撇開中央各部委不說，單就地方而言，省市縣各級(jí)政權(quán)構(gòu)成了至少2800多個(gè)相對(duì)獨(dú)立的單位。①截至2010年底，不包括港澳臺(tái)地區(qū)，全國(guó)共有2 856個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃單位（其中：853個(gè)市轄區(qū)、370個(gè)縣級(jí)市、1461個(gè)縣、117自治縣、49個(gè)旗、3個(gè)自治旗、2個(gè)特區(qū)、1個(gè)林區(qū)）。如果不能從制度上有效限制這些單位的“一把手”，那就會(huì)有許多個(gè)潛在的“王立軍”和“薄熙來”。所以，順便提一下，腐敗治理確實(shí)不單單是一個(gè)政策問題，它更主要地是國(guó)家權(quán)力構(gòu)建的問題：需要重構(gòu)統(tǒng)一的國(guó)家權(quán)力及其實(shí)施方式——明確統(tǒng)一的國(guó)家權(quán)力是什么，到底由誰來行使和如何來行使。

如何制約黨政“一把手”？以往的做法包括黨員干部黨性修養(yǎng)約束（如共產(chǎn)主義信仰、為人民服務(wù)宗旨），黨的領(lǐng)導(dǎo)制度約束（如重大事項(xiàng)集體決策、民主集中制、民主生活會(huì)等制度），黨紀(jì)國(guó)法約束，政府體制約束（如人大、政協(xié)監(jiān)督制度，類似“兩會(huì)”的報(bào)告制度，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制度等）。除此之外，中央對(duì)地方主要領(lǐng)導(dǎo)的人事安排、重大事故的官員問責(zé)、紀(jì)檢系統(tǒng)的巡視檢查等也對(duì)地方“一把手”構(gòu)成一定的約束。從實(shí)踐效果來看，這些約束機(jī)制具有兩個(gè)明顯特點(diǎn)：一是其績(jī)效顯著地倚重于“一把手”的個(gè)人品性（如接受約束的自覺性、領(lǐng)導(dǎo)人的民主作風(fēng)等）；二是總體上注重事后懲戒而輕于事前防范（其制度設(shè)計(jì)主要是通過個(gè)別案例的事后懲戒，即“發(fā)現(xiàn)一個(gè)查辦一個(gè)”，起到殺一儆百的威懾作用）。這樣的約束方式在“個(gè)人威權(quán)”時(shí)代對(duì)于約束地方領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人行為或許還有效果，但在“個(gè)人威權(quán)”時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，而地方利益、部門利益、行業(yè)利益和官場(chǎng)利益“結(jié)構(gòu)化”和“板塊化”的今天，其效果日漸式微。許多腐敗“窩案”、“串案”的發(fā)生表明，腐敗治理必須考慮從制度上重構(gòu)地方和部門“一把手”的約束體系，以保證地方和部門決策者行為“驅(qū)動(dòng)”和“制動(dòng)”兩個(gè)系統(tǒng)的適度平衡。

現(xiàn)行體制在腐敗治理方面的最大局限在于：一方面既有的管理體制賦予作為“一把手”的領(lǐng)導(dǎo)人和決策者以巨大而集中的權(quán)力，另一方面又偏重于把權(quán)力約束的有效性建立在領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人品行而不是制度限制的基礎(chǔ)上。要改變這種狀況，就要通過分權(quán)來限權(quán)，通過分權(quán)—限權(quán)的制度安排來管住“一把手”。

提到“分權(quán)”，以往的認(rèn)知往往強(qiáng)調(diào)三種分權(quán)形式：第一，政權(quán)分享，即不同政黨之間的競(jìng)爭(zhēng)性分權(quán)；第二，國(guó)家主權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力分立，即立法、司法、行政權(quán)力的分開和獨(dú)立運(yùn)作；第三，中央政府或部門集中行使的國(guó)家權(quán)力向地方和下屬部門分散，即一般意義上的權(quán)力下放。毫無疑問，腐敗治理需要構(gòu)建分權(quán)體制，但這種分權(quán)體制并不一定要“分解”執(zhí)政黨的“執(zhí)政權(quán)”，而是要“分解”地方和部門領(lǐng)導(dǎo)的“施政權(quán)”；這種分權(quán)體制也不一定要“分解”國(guó)家統(tǒng)一的立法、司法、行政、外交、軍事等權(quán)力（相反，這些權(quán)力可能還需要集中），而是要“分解”地方和部門領(lǐng)導(dǎo)者過分集中的權(quán)力。應(yīng)當(dāng)明確的是，“分權(quán)制衡”是腐敗治理的基本原則。這一原則如果不在中央政府層面推廣，那么也一定要在地方政府和部門管理中予以貫徹。

要管住“黨政一把手”，就要“分解”他們手中的權(quán)力，通過分權(quán)來限權(quán)，通過分權(quán)來實(shí)現(xiàn)對(duì)其權(quán)力的制約與平衡。這樣做的可行的制度安排應(yīng)該包括：第一，將立法權(quán)、司法權(quán)、反腐監(jiān)察權(quán)適度集中，并從地方和部門黨政領(lǐng)導(dǎo)手中收回，使其歸國(guó)家統(tǒng)一掌管，以克服“地方化”傾向。②有觀點(diǎn)認(rèn)為，“司法的地方化”破壞和肢解了國(guó)家統(tǒng)一的司法權(quán)威，使公檢法機(jī)關(guān)變成了地方或部門領(lǐng)導(dǎo)的“家丁”，造成公民普遍“信訪”不“信法”。另外，也有觀點(diǎn)認(rèn)為，反腐敗機(jī)構(gòu)林立、權(quán)力分散、多頭管理，是造成腐敗治理效果不佳的體制原因。就此而言，國(guó)家需要重建統(tǒng)一的司法權(quán)威和獨(dú)立的反腐體系。第二，激活地方“人大”，強(qiáng)化“人大”的獨(dú)立地位，將地方稅收、財(cái)政權(quán)力賦予“人大”，讓“人大”首先通過控制政府的“錢袋子”，改變黨政領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”的地位，從而抑制地方“一把手”的經(jīng)濟(jì)“沖動(dòng)”［13］。③正如有學(xué)者指出的，加強(qiáng)人大及其常委會(huì)的預(yù)算審查監(jiān)督，看好人民的“錢袋子”，有助于提高國(guó)家治理水平，有助于健全和完善人民代表大會(huì)制度、提高人大代表的參政議政能力，有助于在預(yù)算決策中更好地吸納民意，有助于建立責(zé)任政府。參見馬駿、李黎明：《為人民看好“錢袋子”》，黑龍江人民出版社2010年版。

第三，著手考慮引入官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記制度，這對(duì)于從根本上確立反腐行動(dòng)的合法性、約束官員的斂財(cái)行為、保護(hù)官員合法權(quán)益、終止官員“前腐后繼”是必需的。

如前文所言，“陽(yáng)光”是腐敗的“速殺劑”。官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記以及相應(yīng)的公示制度作為“陽(yáng)光法案”的重要內(nèi)容，為世界各主要國(guó)家所采納，并被證明是腐敗治理的有效制度。此外，作為現(xiàn)代政治結(jié)出的一項(xiàng)碩果，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記制度已經(jīng)成為現(xiàn)代政府的標(biāo)志性制度。因此，要不要引入官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記制度，不僅成為考驗(yàn)各國(guó)政府反腐誠(chéng)意和決心的試金石，而且還是考核各國(guó)政治現(xiàn)代化水平的重要指標(biāo)。

對(duì)于中國(guó)來說，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記制度還有特別的意義，因?yàn)樗蔀榉锤袆?dòng)合法性的焦點(diǎn)。正如有觀點(diǎn)認(rèn)為，究竟是為了權(quán)力斗爭(zhēng)而反腐，還是為了合理規(guī)則而反腐，“科學(xué)反腐制度”的關(guān)鍵在于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記制度［14］。

制度主義的“路徑依賴”（Path－Dependence）原理表明，任何規(guī)則，如果在一個(gè)系統(tǒng)的起始階段就確立下來，其后實(shí)施的阻力和成本會(huì)?。蝗绻谝粋€(gè)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)一段時(shí)間之后再來確立，其推廣的難度和成本就會(huì)大得多。從中國(guó)的情況來看，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記制度錯(cuò)過了體制轉(zhuǎn)型和官員財(cái)產(chǎn)積累初始階段的最佳時(shí)期，因而其推廣的難度非常之艱巨。而且，在一個(gè)幾乎所有成員都在追求金錢和財(cái)富增長(zhǎng)的規(guī)則不明確、性質(zhì)難界定、好壞難區(qū)分的“社會(huì)大染缸”中“浸泡”長(zhǎng)達(dá)30年之后，要求官員按照新的規(guī)則來審視自己的財(cái)產(chǎn)和行為，其難度之大也是不言而喻的。

但是，對(duì)于一個(gè)立志領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的執(zhí)政黨來說，這道難關(guān)終究必須跨越。而且，早一天引入官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記制度，可以早一日使跨入官場(chǎng)政界的“新人”得到制度的保護(hù)，免得“涉水”太深而難以自拔。為此，需要盡早研究制定一種引入官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記制度的可行方案。毫無疑問，這也是考驗(yàn)中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人改革勇氣和智慧的一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

第四，克服“體制消融”，建立統(tǒng)一、獨(dú)立、專業(yè)化的反腐體系是必需的。

有觀察認(rèn)為，現(xiàn)行的反腐體制呈現(xiàn)多頭管理的態(tài)勢(shì)。這種看似合力反腐、人人有責(zé)的協(xié)作體制，實(shí)際上陷入“人人都管但人人都不管”的境地?！皩ｉT的反腐機(jī)構(gòu)，受制于人，缺乏查處的權(quán)威和力度，除了省市一級(jí)地方黨委的紀(jì)委監(jiān)察機(jī)構(gòu)、中央紀(jì)委以外，基層紀(jì)委，特別是部門、行業(yè)、企事業(yè)單位的紀(jì)委根本無法履行監(jiān)督職責(zé)，形同虛設(shè)……這種來源內(nèi)部組織體制的消融，實(shí)際給腐敗提供了放任的生存環(huán)境?！雹賲㈤喗谷麸w《“中國(guó)式反腐”，為何“想說愛你不容易”？》，見“新浪讀書論壇”，http：／／forum．book．sina．com．cn／thread－3629777－1－1．html。要克服這種“體制消融”的困境，可以考慮的制度安排就是建立一個(gè)獨(dú)立于政黨和政府、向最高權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的、統(tǒng)一而專業(yè)的反腐隊(duì)伍和體系。

結(jié) 語

效率和公平的關(guān)系問題是社會(huì)發(fā)展的基本問題。用今天的眼光看，1978年改革開放以來，中國(guó)政府“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，堅(jiān)持效率優(yōu)先，注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而疏忽了制度建設(shè)的考慮。今天，制度疏漏所留下的隱患變成現(xiàn)實(shí)，而且日益成為經(jīng)濟(jì)乃至社會(huì)政治文化持續(xù)發(fā)展的障礙。隨著國(guó)家發(fā)展所需的資本積累的完成以及“經(jīng)濟(jì)起飛”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，社會(huì)建設(shè)的任務(wù)更加迫切地提到日程上來。

社會(huì)建設(shè)的重要任務(wù)就是要解決公平問題。當(dāng)今中國(guó)民眾對(duì)于貧富分化、城鄉(xiāng)差別、官僚特權(quán)、行業(yè)壟斷等關(guān)涉社會(huì)公平的問題日益不滿，顯現(xiàn)了社會(huì)建設(shè)的緊迫性。社會(huì)公平固然需要通過調(diào)整公共財(cái)政的投資方向以及加大對(duì)弱勢(shì)群體利益的投入來改善，但僅僅依靠政府投資和社會(huì)再分配是不能完全實(shí)現(xiàn)的。說到底，社會(huì)公平是合理制度的結(jié)果。因此，制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)納入社會(huì)建設(shè)的范疇，成為政府改革的重要任務(wù)。

制度的不合理和制度的疏漏為特權(quán)腐敗留下了空間。隨著制度的運(yùn)行，原有的漏洞會(huì)越來越大，特權(quán)腐敗也會(huì)像滾雪球一樣日益膨脹。今天，特權(quán)腐敗已經(jīng)被社會(huì)所普遍憎恨，這不僅因?yàn)樗茐牧斯倜耜P(guān)系而造成政府的信任危機(jī)，而且因?yàn)樗鼑?yán)重背離了社會(huì)公平原則而危害了執(zhí)政黨的執(zhí)政地位。因此，腐敗治理應(yīng)該成為執(zhí)政黨的基本共識(shí)和緊迫任務(wù)。

中共“十八大”報(bào)告闡述了腐敗治理的基本思路，其中包括：（1）加強(qiáng)反腐倡廉教育和廉政文化建設(shè)；（2）嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力行使，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的監(jiān)督；（3）深化重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，健全反腐敗法律制度，防控廉政風(fēng)險(xiǎn)，防止利益沖突，更加科學(xué)有效地防治腐??；（4）加強(qiáng)反腐敗國(guó)際合作；（5）嚴(yán)格執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制；（6）健全紀(jì)檢監(jiān)察體制，完善派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，更好發(fā)揮巡視制度監(jiān)督作用；（7）始終保持懲治腐敗高壓態(tài)勢(shì)，堅(jiān)決查處大案要案，著力解決發(fā)生在群眾身邊的腐敗問題［1］1－53?？陀^地說，這些闡釋采用諸如“加強(qiáng)”、“深化”、“健全”、“完善”、“保持”等意向性的用語，基本上屬于原則性的表述，要使之變成現(xiàn)實(shí)，還需要拿出制度建設(shè)的行動(dòng)方案。

比較而言，盡管“運(yùn)動(dòng)反腐”能夠起到一時(shí)之功效，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，“制度反腐”才是出路。治理腐敗應(yīng)該確立什么樣的制度？這是“制度反腐”路徑下需要進(jìn)一步明確的問題。從“大歷史觀”的視角看，基于古典政治的皇家“治吏”、威權(quán)政治的鐵腕肅貪以及革命黨自身的“清黨”活動(dòng)所進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)，在時(shí)限性、功效性、尺度性以及經(jīng)濟(jì)性等方面都具有較大局限，而憲政體制下法律至上、司法獨(dú)立、競(jìng)爭(zhēng)性選舉、（任期和權(quán)力等方面的）有限政府、責(zé)任政府、決策公開、媒體開放等制度安排所構(gòu)成的反腐體系具有顯著優(yōu)勢(shì)。因此，憲政體制下的系列制度安排才是腐敗治理的正道。

中國(guó)的憲法和法律體系以及人民代表大會(huì)制度，為中國(guó)憲政體制提供了基本框架。在中國(guó)既有的政治結(jié)構(gòu)和制度框架下，要進(jìn)行腐敗治理，除了完善憲法和法律體系之外，引入政治改革、落實(shí)憲政體制的各項(xiàng)原則是必不可少的。出于可行性的考慮，啟動(dòng)和激活“人大”制度平臺(tái)，構(gòu)建國(guó)家獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)力，以分權(quán)—限權(quán)制度管住“一把手”權(quán)力，引入官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記制度，推進(jìn)以司法獨(dú)立為宗旨的司法改革，或許是現(xiàn)實(shí)可選的路徑。

本文對(duì)以上可供選擇的制度安排分別作了考察論述，其真正的意圖是引發(fā)讀者進(jìn)行更加深入的思考，以便達(dá)成社會(huì)共識(shí)。在筆者看來，反腐敗也需要達(dá)成共識(shí)，這種共識(shí)至少應(yīng)該包括：第一，腐敗事關(guān)重大，不僅關(guān)涉執(zhí)政黨地位，而且關(guān)乎社會(huì)公平正義，切不可以經(jīng)濟(jì)發(fā)展“潤(rùn)滑劑”或其他借口敷衍了事；第二，制度漏洞是腐敗滋生和蔓延的原因和條件，因此腐敗治理最終應(yīng)該歸結(jié)為制度建設(shè)；第三，腐敗治理不應(yīng)該僅僅以查處大案要案、懲治貪官污吏（“既要打‘蒼蠅’又要打‘老虎’”）為目標(biāo)，而應(yīng)該以廢除特權(quán)體制、建立現(xiàn)代官民關(guān)系為目的；第四，腐敗治理不應(yīng)該僅僅局限為執(zhí)政黨的“清黨”活動(dòng)（黨的組織建設(shè)），而應(yīng)該上升為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的功能建設(shè)（國(guó)家政權(quán)建設(shè)）；第五，腐敗治理的出路主要不在于各地黨政部門的“廉政政策創(chuàng)新”，而在于立足執(zhí)政黨執(zhí)政和中國(guó)“民族復(fù)興”大業(yè)之需要所進(jìn)行的“頂層設(shè)計(jì)”。

［1］堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告［G］／／中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編．北京：人民出版社，2012．

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［責(zé)任編輯：張蓮英］

D523．4

A

1009－1971（2013）03－0001－12

2013－03－06

教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“政府治理機(jī)制研究”（08JJD810160）

燕繼榮（1962—），男，內(nèi)蒙古巴彥淖爾人，教授，研究員，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，從事政治理論、政治發(fā)展與政府管理研究。