曹海軍，霍偉樺

（天津師范大學政治與行政學院，天津300387）

·政治文明與法律發(fā)展·

國家構(gòu)建與制度建設：轉(zhuǎn)型國家的分析框架

曹海軍，霍偉樺

（天津師范大學政治與行政學院，天津300387）

隨著國家學派的崛起和“國家中心論”的復興，國家構(gòu)建與制度建設逐漸成為研究國家轉(zhuǎn)型的分析框架。與傳統(tǒng)的理論視角不同，國家自主性理論重新將國家視為政治過程中的行為主體和分析變量，強調(diào)國家可以依其意愿偏好與能力來制定政策或設定國家目標。由此，國家在不同的經(jīng)濟和社會發(fā)展階段中發(fā)揮不同的作用，主要是與國家治理的有效性相聯(lián)系的，進而影響國家構(gòu)建的成功與否。從財政視角出發(fā)，財政汲取能力是影響國家構(gòu)建的另一個重要因素，國家制度的強弱和經(jīng)濟發(fā)展程度一般體現(xiàn)在財政汲取能力的水平上。最后，制度主義范式指出國家可以被視為制度結(jié)構(gòu)或制度機器，因此不同要素的制度變革對國家形成和國家轉(zhuǎn)型會產(chǎn)生或積極或消極的影響。

國家構(gòu)建；制度建設；轉(zhuǎn)型國家；財政汲取能力；制度變革

社會科學領域特別是歷史學和社會學對國家和國家構(gòu)建的理論有著全方位的論述和比較分析，政治學對國家理論的構(gòu)建在某種程度上是借助這兩個學科的方法論知識，以擴大對國家問題的分析視野和增強國家理論的解釋力。本文的理論框架正是基于以上理論資源建立起來的，首先將分析框架建立在上述廣闊的理論脈絡基礎之上，進而為經(jīng)驗研究提供一個概念化和操作化的前提。

一、國家與國家構(gòu)建：定義與爭論

現(xiàn)代意義上的國家（民族國家）在表現(xiàn)形式上千差萬別，從歐洲早期的工業(yè)化國家到戰(zhàn)后資本主義福利國家，再到第三世界的“脆弱國家”、“失敗國家”，還有處于各類轉(zhuǎn)型時期的國家，國家性的呈現(xiàn)方式不一而足。新自由主義（neoliberalism）理論認為，以貿(mào)易自由化為先導的全球化力量會消解現(xiàn)代民族國家的國家性邏輯；同時，現(xiàn)代資本主義的市場邏輯會加速國際一體化的趨勢。這一現(xiàn)象對于西方發(fā)達資本主義國家來說，雖然國家的角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但其基礎作用仍然重大，特別是始于美國的金融危機和“歐債危機”，對國家作用的認識推翻了新自由主義的范式。而對于后發(fā)展國家來說，地區(qū)沖突、弱國家和失敗國家的例子（如阿富汗、伊拉克）比比皆是，這就對建立有能力且負責任的國家產(chǎn)生了實際需求，國家構(gòu)建的命題應運而生。①20世紀90年代以來的國家構(gòu)建過程更多地是以所謂的“人權(quán)高于主權(quán)”、“人道主義干預”、“反恐”合法性理由，通過占領（特別是伊拉克和阿富汗）來按照西方的國家制度模式進行移植的過程。福山（Fukuyama）將這一輪國家構(gòu)建稱為“構(gòu)建一個國家”（building of a state），國家構(gòu)建亦即國家能力（state capacity）的建設，“國家建設就是建立新型的政府機構(gòu)，并強化現(xiàn)有的政府機構(gòu)”。具體參見Francis Fukuyama，F(xiàn)．State－Building：Governanceand World Order in the21st Century［M］．Ithaca：Cornell University Press，2004．Francis Fukuyama（ed．）．Nation－building：beyond Afghanistan and Iraq［M］．The Johns Hopkins University Press，2006．Francis Fukuyama．Liberalism Versus State－Building［J］．Journal of Democracy，Volume 18，Number 3，July 2007，pp．10－13．

有關(guān)“后共產(chǎn)主義”東歐和蘇聯(lián)國家的研究，社會科學領域主要集中于民主化、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型（即所謂的雙重轉(zhuǎn)型）和民族認同問題。而自20世紀90年代以來，研究則集中于國家構(gòu)建即國家的形成和轉(zhuǎn)型問題，這一問題源自因腐敗等造成虛弱和功能失調(diào)的國家的出現(xiàn)。

有關(guān)國家構(gòu)建問題的文獻主要是對歐洲早期現(xiàn)代國家形成的歷史經(jīng)驗的反思。馬克斯·韋伯（Max Weber）和查爾斯·梯利（Charles Tilly）給國家概念下了兩個經(jīng)典的定義。韋伯認為，“國家是這樣一個人類團體，它在一定疆域之內(nèi)（成功地）宣布了對正當使用暴力的壟斷權(quán)?！拖駳v史上以往的制度一樣，國家是一種人支配人的關(guān)系，而這種關(guān)系是由正當?shù)模ɑ虮灰暈檎數(shù)模┍┝κ侄蝸碇С值摹Ｒ寚掖嬖?，被支配者就必須服從?quán)力宣稱它所具有的權(quán)威。人們什么時候服從，為什么服從？這種支配權(quán)有什么內(nèi)在的理據(jù)和外在的手段？”［1］梯利認為“國家是在一定領土范圍內(nèi)控制人口的組織，因為（1）它在一定程度上不同于在同一領土內(nèi)運作的其他組織；（2）它具有自主性；（3）它是集權(quán)化的；（4）其組成部分形式上是相互協(xié)作的。”［2］顯然，這兩個定義都強調(diào)了國家的結(jié)構(gòu)性和組織性。除了韋伯在定義中指出國家對暴力的壟斷以外，他們都沒有提到國家的功能。而兩個定義的一個重要差別是韋伯著力強調(diào)合法性，即人民對權(quán)威的接受。

（一）國家自主性和國家與社會關(guān)系

梯利的定義主要是將國家自主性作為國家的一個重要面向。這一面向引起了學界對國家自主性、國家嵌入性和國家俘獲的廣泛爭論。國家自主性是國家論復興的重要標志，在古典政治學的研究中，國家始終是政治學研究的核心概念和基本范疇，占據(jù)著政治理論“皇冠”的位置。而二戰(zhàn)以后，隨著行為主義革命的興起，政治學研究中的“科學主義”思潮的濫觴，大大推動了實證科學和經(jīng)驗研究的蓬勃發(fā)展。在此基礎上，對個體行為和集團行動的研究逐漸取代了國家而成為政治科學研究的焦點。進入20世紀60年代，源自歐洲的結(jié)構(gòu)功能主義和系統(tǒng)論在政治科學領域得到廣泛應用，政治系統(tǒng)或政治體系（political system）的概念順理成章地取代了國家在政治學研究中的核心地位，從而推動了行為主義政治科學的進一步成長。

除了實證主義思潮的影響之外，國家研究的衰落從另一方面反映出西方學術(shù)界對人類政治生活的基本構(gòu)想和哲學觀。西方社會居于主流的自由主義政治傳統(tǒng)以及由此衍生而來的方法論個人主義，在看待個人、社會和國家的基本立場上采取了“社會中心論”（society－centered）的研究路徑。在自由主義看來，國家是作為人類集體生活的必要的惡，其職能應該盡可能減少，僅僅扮演一個“守夜人”的角色，盡可能減少對社會的滲透以及對政治經(jīng)濟活動的干預?；谶@樣一種國家定位，各種社會中心主義的研究路徑紛紛從功能主義和工具主義的角度出發(fā)探討國家及其結(jié)構(gòu)功能。其中自由多元主義理論和“新馬克思主義”學派的國家觀是這種社會中心論的典范。

直到20世紀80年代，彼特·埃文斯（Peter B．Evans）、迪特里希·魯斯奇邁耶（Dietrich Rueschemeyer）和西達·斯科切波（Theda Skocpol）的《找回國家》［3］7（Bring the State Back in）一書出版以來，西方政治學界掀起了一股以“國家為中心”（state－centered）的研究范式轉(zhuǎn)換，大有“國家回歸”（return to state）之勢。一時間，以國家學派（statist）、國家建設（state－building）、民族建設（nation－building）、強或弱國家（strong or weak state）、國家自主（state autonomy）、國家能力（state capacity）、國家制度建設（state institution－building）為核心術(shù)語的“國家學派”理論浪潮席卷整個西方政治學界。歷史學家、社會學家、經(jīng)濟學家、政治學家分別從歷史社會學、歷史制度主義、理性選擇等不同理論視野和研究范式出發(fā)，討論有關(guān)國家與社會互動關(guān)系以及國家與經(jīng)濟發(fā)展的各類相關(guān)問題。國家中心論的理論意義在于重新將國家視為政治過程的行為主體和分析變量，從而一改社會中心論者將社會現(xiàn)象視為自變量、而將國家視為因應社會因素而變動的因變量的方法論趨勢。與強調(diào)個人行為作為基本分析單位、強調(diào)社會和心理層面的微觀視角不同，在國家中心論和國家學派理論的分析過程中，國家是基本的分析單位，其更注重歷史與制度的研究路徑和宏觀層次的視野。

在國家學派理論中，國家自主性（state autonomy）的概念來自國家學派理論的國家觀。根據(jù)斯科切波的觀點，“國家被視為對其領土范圍與人民具有控制權(quán)力，可以形成并推行其政策目標而不是單純地反映社會團體、階級或社會利益或需要的組織?！保?］7－8也就是說，國家自主性成為國家的重要內(nèi)涵，國家若缺乏獨立自主形成政策并執(zhí)行政策目標的力量，就無法成為一個重要的行動者。根據(jù)這一概念，國家自主可以定義為，國家依其意愿偏好與能力來制定政策或設定國家目標，而非單純地反映社會階級或利益集團的利益需求。

依據(jù)國家決策反映社會諸利益集團的程度進行類型學的分析，國家自主大體上可以分為絕對自主（absolute autonomy）、相對自主（relative autonomy）和嵌入自主（embedded autonomy）。

諾德林格（Eric Nordlinger）在《論民主國家的自主性》一書中從類型學的角度論證了國家是如何通過轉(zhuǎn)換社會偏好來實現(xiàn)自身自主的。他將國家相對于社會自主的模式分為三類，在第一類和第二類中，國家與社會的偏好趨異，國家利用策略和權(quán)威改變社會偏好，甚至將國家偏好強加于社會之上。在第三類中，國家與社會的偏好趨同，國家可以運用政策宣傳等意識形態(tài)方面的工具來強化政策偏好的強度，削弱潛在的反對力量［4］。最后，國家自主的表現(xiàn)并不意味著國家一定是一個理性的行動者，換言之，國家自主的決策未必能夠保障國家與社會利益的共同實現(xiàn)。國家的決策可能存在失誤，也會出現(xiàn)執(zhí)行偏差，這些因素都會促使國家自主產(chǎn)生國家非理性行動的后果。而且，實際上，國家的行動無法確保結(jié)果的公正性和中立性，其結(jié)果必然是有利于部分社會階層，而不利于另一部分社會團體。國家行動的合理性在于充分了解國家在何時、為何以及如何作出科學的判斷與決策，而并非完全依賴于國家的自主。

就后共產(chǎn)主義國家的經(jīng)驗而論，早期強大而后羸弱的國家正是由于深受腐敗的積弊而出現(xiàn)了“國家俘獲”（state capture）的現(xiàn)象。國家俘獲的概念正是對應于（嵌入性）自主的概念而作為分析框架的。被俘獲的國家為少數(shù)利益集團所控制，這就決定了國家在公共決策的過程中是為少數(shù)利益集團提供服務，不是為整個社會利益服務。當然，國家俘獲的問題并不是后共產(chǎn)主義國家所獨有的，也不是后共產(chǎn)主義國家所面臨的唯一的國家性問題。

邁克爾·曼（Michael Mann）針對國家權(quán)力提出了一個與之相關(guān)而又有區(qū)分的兩個概念，即“專制性權(quán)力”（despotic powers）和“基礎性權(quán)力”（infrastructural powers）。專制性權(quán)力是隨意且自主地作出決策的能力，在此意義上，早期現(xiàn)代國家（包括傳統(tǒng)封建時代的中國）的專制性權(quán)力都是強大的?；A性權(quán)力指的是國家官僚機構(gòu)以及國家主持的規(guī)劃（如公共衛(wèi)生、公共教育）對社會的實際滲透。曼發(fā)現(xiàn)國家權(quán)力的歷史演變趨勢是“基礎性權(quán)力”越來越強，與此同時，原來完全與社會隔離的“專制性權(quán)力”所具有的專制性越來越弱，逐漸演變?yōu)槭苌鐣栘熂s束進而與社會協(xié)同的嵌入性自主。

對于后蘇聯(lián)國家來說，基礎性權(quán)力和連續(xù)的專制性權(quán)力相互交織。與許多戰(zhàn)后獨立的亞非拉國家相比較，后蘇聯(lián)國家向國家滲透的基礎性權(quán)力較強，許多現(xiàn)代國家的基礎性職能相對完備，諸如國防安全、公共醫(yī)療和教育等基礎設施相對完善。同時，特別是斯大林時期，蘇聯(lián)的專制性權(quán)力接近于不受任何限制的地步。20世紀60年代以來，專制性權(quán)力有所減弱，而且變得越來越碎片化，中央政令向下傳導和執(zhí)行的功能大大弱化。這種持續(xù)的專制但卻碎片化的權(quán)力為新獨立的國家所繼承，蘇聯(lián)時期的基礎性權(quán)力也得到維系。

按照韋伯主義的視角，建立一個有能力的國家機器，是國家構(gòu)建的一項重要目標。要分析后蘇聯(lián)國家在國家構(gòu)建特別是國家能力構(gòu)建方面的差異性問題，首先要分析國家構(gòu)建的社會和政治基礎，同時考察在現(xiàn)有制度架構(gòu)下這些要素之間的互動關(guān)系。

（二）國家的作用：規(guī)范意義上的爭論

國家規(guī)模是在國家理論中最初引發(fā)爭論的問題，其中包括描述分析和規(guī)范研究兩個思路。20世紀80年代，在新自由主義“最小國家”思潮的影響下，“國家瘦身”（downsizing the state）的討論大行其道。從一定程度上來說，這是對19世紀以來、特別是戰(zhàn)后國家極度擴張的一次理論反動，同時也是對東亞以外的國家主導型發(fā)展模式失敗的一種理論回應。根據(jù)新自由主義理論，通過私有化、合同外包等手段實現(xiàn)國家瘦身，是解決發(fā)達國家經(jīng)濟滯脹、防范發(fā)展中國家出現(xiàn)“掠奪性政府”和經(jīng)濟衰退的靈丹妙藥。不過，國家瘦身的嘗試并沒有產(chǎn)生預期的正面效果，特別是欠發(fā)達國家的情況尤其如此。①“華盛頓共識”是新自由主義理論的總結(jié)，基本上是一套基于西方市場經(jīng)濟的制度組合，其中產(chǎn)權(quán)基礎設施（比如運行正常的司法體系、良好的公司治理結(jié)構(gòu)、成熟的金融監(jiān)管能力，以及強大的風險管理水平）被認為理所當然地存在，于是經(jīng)濟學家們就誤以為只要一個國家或地區(qū)具備了改革的政治意愿，再加上他們的好建議，那么該國或地區(qū)的貨幣政策、財政政策，甚至金融改革的目標的實現(xiàn)簡直易如反掌。但是，“華盛頓共識”的鼓吹者們忘記了重要一點，那就是所有的制度（包括市場自身）都有路徑依賴，必須建立在一國或地區(qū)已有的歷史、文化和社會結(jié)構(gòu)之上；而社會制度結(jié)構(gòu)的變革要比理論假設慢得多、難得多。一旦理論假設錯誤，其推導出的結(jié)論以及形成的政策建議就失去立足之本。此一輪全球金融危機應該是華盛頓共識過度市場化的一大失敗例證。1997年世界銀行發(fā)展報告《變革世界中的國家》［5］1，25總結(jié)了幾個世紀以來，國家以不同方式來改善發(fā)展成果的經(jīng)驗：一是提供一種為有效的經(jīng)濟活動設定正確刺激機制的宏觀經(jīng)濟和微觀經(jīng)濟環(huán)境；二是提供如財產(chǎn)權(quán)、和平、法律與秩序以及規(guī)則等能夠保護和促進長期投資的制度性基礎設施；三是確保提供經(jīng)濟活動所必需的物質(zhì)基礎設施以及基礎教育、醫(yī)療保健，并保護自然環(huán)境。顯然，與經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展息息相關(guān)的不是國家的規(guī)模問題，而是國家或政府的有效性問題。該報告關(guān)于國家或政府角色的結(jié)論揭示了在不同的經(jīng)濟和社會發(fā)展階段，政府所起的作用是不相同的。而在這紛繁復雜的現(xiàn)象背后所隱藏的關(guān)鍵性因素，國家或政府的有效性起到絕對的作用。報告強調(diào)：“如果沒有有效的政府，經(jīng)濟的、社會的和可持續(xù)的發(fā)展是不可能的。有效的政府──不是小政府──是經(jīng)濟和社會發(fā)展的關(guān)鍵，這已越來越成為人們的共識”［5］2。報告指出，在過去的一個世紀中，政府的職責范圍和規(guī)模大大超越了過去。作為工業(yè)國家類型的福利國家不斷增多，而許多發(fā)展中國家也采納了以政府主導為主的發(fā)展戰(zhàn)略，世界各國政府的規(guī)模和功能職責全面擴張。“正是這種政府影響的極大增長，使得問題的重點……從政府的規(guī)模及其干預措施的范圍轉(zhuǎn)向它們在滿足人民需求的有效性上來了”［5］39。

新自由主義的“守夜人”國家理論主張國家的基本職能是制定和實施行為規(guī)則，反對國家實施再分配的職能。滿足人民需求的再分配職能必然要求國家不僅在規(guī)模上增長，而且具有滿足人民基本需求的能力。自此，國家能力的命題引入到國家構(gòu)建這一總命題的范疇之中。

（三）國家與治理的有效性

進入21世紀以來，國家能力的討論一般都與“善治”（good governance）聯(lián)系起來。當代有關(guān)善治的學術(shù)探討主要關(guān)注國家形成和國家轉(zhuǎn)型的問題。在了解善治之前，首先討論一下治理的概念。治理逐漸成為一個跨學科共同使用的核心概念，其涉及的社會科學領域無所不包。就國家能力而言，治理的作用恰恰在于它在結(jié)構(gòu)和行為者之間、國家與社會之間的重新定位。換言之，治理的概念強調(diào)應該超越國家與社會之間的界限，“將重心放在了政治游戲規(guī)則的塑造以及在塑造和變革規(guī)則的連續(xù)過程中所涉及的各類行為者上”［6］。不過，國內(nèi)外學界自始至終都未能對“治理”的確切定義達成共識。

皮埃爾（Pierre）和彼得斯（Peters）認為，“治理就是政府制定和執(zhí)行政策的能力，換言之，治理就是政府駕馭社會的能力?！保?］世界銀行認為，“治理乃是在一定資源約束下，公共組織應一國公民或其他代表的要求，按照一種有效的、透明的、公正的、負責的方式，提供公共和其他物品的制度能力?！保?］上述有關(guān)治理的定義大體上等同于本文對國家能力的界定，主要是指塑造和執(zhí)行政策的能力。在定性的意義上，這兩個定義是有所差別的，它們強調(diào)超越公與私、社會與國家之間的分界，因此主要關(guān)注的對象是影響公共政策塑造及其后果的個人和集團網(wǎng)絡。

就蘇聯(lián)國家構(gòu)建問題而言，許多問題涉及治理的有效性，比如嚴重的腐敗問題、漠視法治等。不過，治理這一術(shù)語的運用有時會將癥狀和肇因混為一談。此外，許多治理方面的研究要么是描述性的，即對跨個案和跨時段的治理有效性的測量，要么是規(guī)范性的，探討諸如自由主義市場體制這類特定治理模式的規(guī)定性。

這兩種研究路徑都需要補充說明為何有些政權(quán)比另外一些政權(quán)治理得好，是什么因素推動了治理的發(fā)展演變。國家能力和國家治理水平的關(guān)系是本研究的核心目標，這些國家在國家能力和國家治理水平方面存在著區(qū)別。為此，本研究的基本思路就是探討后蘇聯(lián)國家接近或背離研究目標的因果關(guān)系。

（四）國家構(gòu)建問題的興起

本研究的一個前提假設是國家構(gòu)建的差別具有時空性和權(quán)變性。類比亨廷頓的“第三波”民主化理論，國家構(gòu)建也呈現(xiàn)出波浪式的發(fā)展趨勢和差別。傳統(tǒng)的國家學派包括韋伯和梯利等人主要關(guān)心的是早期歐洲國家的形成（state－formation）或（state－making）國家締造問題?；魻枺℉all）則從比較歷史分析的路徑依賴視角發(fā)現(xiàn)，后發(fā)國家的國家構(gòu)建模式存在差別與先在的模式有關(guān)，而且關(guān)鍵的“大轉(zhuǎn)型”只發(fā)生一次?！百Y本主義的內(nèi)生性興起只發(fā)生一次，其他國家都是模仿……發(fā)展中國家的國家形成可能與歐洲核心地帶的經(jīng)歷有所不同。”［9］

以20世紀90年代為分水嶺，20世紀50年代到70年代之間，亞非拉國家為擺脫殖民地地位、爭取獨立的斗爭歷程構(gòu)成從戰(zhàn)后到90年代國家構(gòu)建浪潮的第一波。20世紀90年代至今，國家構(gòu)建的第二波浪潮由兩個次級波構(gòu)成，一是蘇東解體后的國家構(gòu)建，二是以阿富汗、伊拉克等為代表的“失敗國家”或“后沖突國家”的國家構(gòu)建。問題在于，戰(zhàn)后的“兩波”國家構(gòu)建都是以西方的國家和制度模式為模板建立起來的，這就是所謂的包括資本、政治樣式、民主模式在內(nèi)的西方資本主義模式“輸出”。深層次的問題在于，國家模式的供給并不能構(gòu)成國家構(gòu)建后成功運轉(zhuǎn)的充分條件，國家能力也無法自動得到完善和提升。后發(fā)國家模仿先發(fā)國家進行的紙上談兵式的制度建設甚至成為國家構(gòu)建的障礙和阻力。國家構(gòu)建的決定性因素仍然是國內(nèi)的主客觀條件，這也構(gòu)成了諸多案例差異化的主要根源。

作為“第二波”國家構(gòu)建的次級波，后蘇聯(lián)國家的國家構(gòu)建與其他“第二波”國家有共同之處：共同的國際環(huán)境和世界發(fā)展潮流。一是伴隨廣泛傳播的新自由主義政治思潮強化了西方自由民主模式的優(yōu)越性，二是實踐上由市場化向國家能力構(gòu)建的轉(zhuǎn)移。當然，蘇聯(lián)時期人民對國家作用的體驗促成了后蘇聯(lián)國家的政治遺產(chǎn)在某種程度上發(fā)揮了作用。不同之處在于，后蘇聯(lián)國家的國家構(gòu)建過程是以和平而非沖突的方式啟動的。

二、國家構(gòu)建的財政視角

財政問題是國家形成和國家轉(zhuǎn)型的核心問題。按照查爾斯·梯利的觀點，國家構(gòu)建就是國家滲透、汲取和協(xié)調(diào)能力的建構(gòu)。米格達爾也認為，國家能力包括深入社會、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、提取資源以及以特定方式配置或運用資源等四大能力［10］。新國家的建立首先需要構(gòu)建汲取能力（extractive capacity），學習預算與決算的編制、控制公共資金的使用。財政問題之所以構(gòu)成國家構(gòu)建的核心，是因為歲入汲取和財政支出問題涉及國家與社會、政府與經(jīng)濟的互動關(guān)系與運行過程。此外，財政問題能夠充分體現(xiàn)國家的二重性：問題的解決之道和問題的產(chǎn)生根源。經(jīng)濟學家熊彼特從財政社會學的角度分析，認為財政問題是文化和社會結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，塑造了國家的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。當代政治經(jīng)濟學家瑪格麗特·列維（Margaret Levi）和曼庫爾·奧爾森（Mancur Olson）進一步拓展了這一分析思路和研究路徑。

列維認為，統(tǒng)治者始終要實現(xiàn)歲入最大化，不過是在政治和經(jīng)濟約束下運行的。據(jù)此，列維指出，歷史上，當統(tǒng)治者提高（自愿的）稅收而得到服從時，規(guī)則制定（議會）的共識形式越多，越容易導致更高的稅收水平［11］。奧爾森認為，與追求長期歲入最大化的獨裁者不同，民主政治下的汲取要少得多，因為前者的政治領導人多數(shù)情況下感興趣的是提供有限的公共物品，同時將錢放入自己的腰包。

沿著這一財政社會學的傳統(tǒng)，公共財政專家和經(jīng)濟史學家針對稅收和財政支出制度的發(fā)展提出三個解釋框架：經(jīng)濟解釋、制度解釋和政治解釋。經(jīng)濟解釋認為，經(jīng)濟基礎和發(fā)展水平限制和塑造了汲取的機會。由此，在一個以農(nóng)業(yè)為主導的經(jīng)濟社會中，稅收汲取相對于GDP的份額一般明顯小于工業(yè)社會。按照財政學家威爾達夫斯基的觀點［12］，處于經(jīng)濟波動之中的貧困國家會因資源和儲備匱乏等問題而遇到預決算方面的困境。此外，對財政制度與汲取能力之間關(guān)系的研究也從制度的效能和制度變革的動力兩個方面展開。最后，政治因素的影響無疑取決于各國或地區(qū)的特定背景。斯坦摩（Steinmo）研究了社會聯(lián)盟和稅收制度之間的關(guān)系。他認為，在政治制度化程度不高的國家里，稅收特權(quán)和預算補貼是統(tǒng)治者收買關(guān)鍵性小圈子政治支持的手段之一［13］。

在有關(guān)轉(zhuǎn)型國家財政問題的政治經(jīng)濟學文獻中，大部分研究集中于俄羅斯和東、中歐國家，而對后蘇聯(lián)國家的關(guān)注較少。財政的視角遵循了財政社會學和政治經(jīng)濟學的傳統(tǒng)，將財政制度視為國家的核心。這一研究路徑的優(yōu)勢在于可以對因變量進行詳細的經(jīng)驗分析，而且對諸如經(jīng)濟發(fā)展水平的相對重要性這類普遍認可的命題加以檢驗和探索。

后蘇聯(lián)國家的案例激發(fā)了人們對國家如何運轉(zhuǎn)、建立、變革、崩潰和鞏固的研究。同時，這一研究對于從波黑到阿富汗、伊拉克這類“失敗國家”和“脆弱國家”的國家建設也具有重要的借鑒意義。

后蘇聯(lián)國家的案例為探討國家能力與民主的、權(quán)威主義的和各種混合型政體的不同組合提供了一次絕好的機遇。雖然國家的形成（stateformation）極為罕見，但制度建設和制度變革卻是司空見慣的現(xiàn)象。如果根據(jù)制度主義的術(shù)語設定后蘇聯(lián)國家形成和轉(zhuǎn)型的研究框架，制度主義的研究框架就會涉及非漸進性的制度變革、遺產(chǎn)的作用，以及制度和制度體系是如何建立、維持和削弱的。尤其重要的是，后蘇聯(lián)國家的案例提醒人們注意：國家構(gòu)建并不是一個線性的過程，即使是在相對發(fā)達的地區(qū)也會出現(xiàn)“脫軌”現(xiàn)象。

以方法論的觀點看，后蘇聯(lián)國家的案例也提供了一個實驗的場所，15個國家都是從一個形式上具有同質(zhì)性的制度內(nèi)同時啟動國家構(gòu)建歷程的，這為比較研究提供了豐富的題材。通過其可以檢驗諸多假設，并在諸如共同的遺產(chǎn)、相同的國際環(huán)境前提下，解釋發(fā)展水平、精英結(jié)構(gòu)以及精英和社會關(guān)系方面存在差異的原因。因此，本文并不旨在提供一個普適性的國家構(gòu)建的構(gòu)想，而是運用新的材料對制度變革和創(chuàng)建的比較政治研究提供更為廣闊的視野。進而言之，對該地區(qū)轉(zhuǎn)型過程的研究可以更為深入地探究國家能力弱化的原因，并找到克服這一難題的鑰匙。

在轉(zhuǎn)型國家的學術(shù)探討方面，強弱問題是國家討論中最常見的特征。有人認為，轉(zhuǎn)型國家特別是后蘇聯(lián)國家的案例顯示這些國家過于軟弱無力。而有人則認為，后蘇聯(lián)國家都是相對強大卻治理糟糕的國家，而且有些糟糕的政府舉措實際上支撐了國家的權(quán)力。按照米格達爾的觀點，這只是說明后蘇聯(lián)國家權(quán)力分布不均衡，有些領域強，有些領域弱。如果從財政發(fā)展或提供公共服務的角度來看，后蘇聯(lián)國家的規(guī)模發(fā)生了相當大的變化，而且變化貫穿整個后蘇聯(lián)時期。

三、國家構(gòu)建與制度變革

除了上述靜態(tài)的視角之外，制度主義范式的出現(xiàn)轉(zhuǎn)向了對國家形成（state formation）和國家轉(zhuǎn)型（state transformation）的動態(tài)分析。

按照制度主義的觀點，國家可以被視為制度結(jié)構(gòu)或制度機器。起初，制度主義的研究文獻主要關(guān)注新自由主義話語論證制度的重要性和制度的產(chǎn)出效果。關(guān)于制度起源和變革的理論和經(jīng)驗研究主要來自諾斯和羅伯特·貝茨等人的研究成果［14］［15］［16］。制度主義學家西倫（Thelen）的研究提供了一個制度變革概念化的基礎。同時，謝德勒（Schedler）指出，有關(guān)制度起源的研究已經(jīng)逐漸淡出當前制度主義的主流文獻。

制度主義的研究基本上是將國家制度相對穩(wěn)定的西方資本主義國家作為研究對象，把這一方法和視角引入到后蘇聯(lián)國家研究會在制度特征和發(fā)展水平上存在適用性問題，這就需要一個新的分析框架——國家構(gòu)建與制度建設。與發(fā)達國家的國家構(gòu)建歷程不同，后蘇聯(lián)國家的國家構(gòu)建始于先前結(jié)構(gòu)的零碎改革，既涉及制度破壞，也涉及制度變革。因此，在這一脈絡下可以區(qū)分制度破壞（去制度化）、制度轉(zhuǎn)型（改變現(xiàn)有制度）和制度創(chuàng)建（建立新的制度）三種制度變革的不同要素。此外，許多前蘇聯(lián)時期曾經(jīng)衰朽的制度在一定條件下又重新煥發(fā)活力。制度衰朽涉及兩方面因素：蘇聯(lián)的解體一方面破壞了聯(lián)盟層面的制度架構(gòu)，對政策制定和決策機制都構(gòu)成破壞；另一方面，蘇聯(lián)解體結(jié)束了共產(chǎn)黨的“一黨專政”，從根本上摧毀了可以提供整合、協(xié)作、控制的關(guān)鍵制度，最終大大降低了國家的有效性。蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的解體對整個制度體系構(gòu)成毀滅性的打擊。蘇聯(lián)后期，由于政府的誠信和執(zhí)政合法性持續(xù)下降，黨和國家的治理機構(gòu)遭到嚴重削弱，國家原有的職能甚至轉(zhuǎn)給了經(jīng)濟和社會中介組織。這對獨立初期的國家構(gòu)建產(chǎn)生不良影響，獨立之時，制度化程度或說治理水平嚴重衰朽。后蘇聯(lián)國家構(gòu)建過程涉及制度衰朽、重建和恢復多種制度變革形式。

按照制度主義的觀點，制度和制度體系可以制造一種激勵結(jié)構(gòu)，并刺激特定體系的投資。此外，制度變革往往很艱難而且具有一定的成本和風險。根據(jù)諾斯的觀點，“穩(wěn)定是通過系列復雜的制約來實現(xiàn)的，它們包括在一個等級下的各種正規(guī)規(guī)則（在這里，每一層次的變革比原先變革的難度更高）”［17］。

由此可見，自上而下的整個制度架構(gòu)的轉(zhuǎn)型不僅成本巨大，而且可能面臨著運轉(zhuǎn)不良的風險。當一個舊秩序遭到徹底毀滅而解體時，新興的社會是否能夠代之以更好的運轉(zhuǎn)機制，尚需拭目以待?？膳碌氖?，制度變革的成本問題起初并沒有得到重視。波波夫（Popov）指出，“戈爾巴喬夫1985年到1991年改革的失敗并不在于改革是漸進式的，而是由于國家制度能力的弱化導致了政府無力控制事態(tài)的發(fā)展。類似地，葉利欽在俄羅斯以及其他獨聯(lián)體國家的經(jīng)濟改革付出如此代價并不是由于休克療法，而是由于用來執(zhí)行法律和秩序以及實施可控轉(zhuǎn)型的制度崩潰了”［18］。

同樣，聯(lián)合國開發(fā)署1997年關(guān)于轉(zhuǎn)型國家的報告認為［5］1，這并不是要否定宏觀經(jīng)濟與財政穩(wěn)定、公共財政調(diào)整與改革的重要性，而是要指出，這類改革因政府喪失了掌控轉(zhuǎn)型和市場建設的能力而付出沉重代價。在缺乏治理能力建設的有效支持下，急速的財政金融政策改革可能會降低政府的有效性，因為處于轉(zhuǎn)型期的國家需要在市場建設和市場監(jiān)管方面發(fā)揮新型而復雜的職能。

由于篇幅和研究重點所限，本文并不試圖評估各種制度變革路徑的成本，只是提醒關(guān)注制度變革可能產(chǎn)生的成本和風險，比如在制度變革路徑的選擇與轉(zhuǎn)型衰退期GDP損失規(guī)模之間存在的聯(lián)系。那些選擇恢復到原有制度下的國家最初仍然比其他國家保持著較高的GDP水平。由于新制度的建立需要調(diào)適等原因，至少從短期來看回到原有的制度要比建立新的制度成本低。此外，由于新制度建立涉及在全新的未知模式上達成共識，這條道路勢必比舊制度的復辟更具有挑戰(zhàn)性。觀察經(jīng)驗可知，有時次優(yōu)的制度可能后來會得到改進，有時會在相當長的時間內(nèi)原地踏步。

制度變革的成本和收益在整個社會中并不是均衡分布的，一般來說，制度衰朽勢必會因再分配機制的減少而導致更大的不平等。由于私有化等因素，轉(zhuǎn)型初期成本和收益的不均衡分配促進了財富和收入的落差，對逐漸建立起來的新制度體系的類型產(chǎn)生深遠影響。

制度變革包括制度衰朽的過程和重建的過程。制度變革可以分為有意為之的變革和無意為之的變革、漸進式變革和激進式變革等不同類型。激進式的變革又被稱為“大躍進式”（big leap）①這里所指的“大躍進”不同于我國20世紀50年代末那場脫離現(xiàn)實的“大躍進”運動。變革，是指一種重大的非漸進性的制度改進。在此意義上，“大躍進”是與20世紀90年代“休克療法”相對的反向運動。

“大躍進式”的制度構(gòu)建指的是大規(guī)模改革，比如行政體制改革、法制建設等。在此意義上，“大躍進式”的變革必然是有意為之的，雖然可能會產(chǎn)生意想不到的后果，也正因為如此，這種變革必然是建立在廣泛社會聯(lián)盟的共識基礎之上的。而更為重要的是，“大躍進式”的制度變革涉及重大的分配問題。這些問題決定了“大躍進式”的變革不是線性的或者可以預期的。此外，“大躍進式”的變革要求強有力的決策能力。而漸進式的制度變革相對難度較小，常常依賴于學習過程，并且不需要建立在廣泛的社會聯(lián)盟和一致共識的基礎之上，很多情況下也并非特定行為者有意為之。此外，由于漸進式的制度變革絕少涉及分配問題，前期成本會比較小。

在轉(zhuǎn)型的早期階段，如解除價格控制、取締外貿(mào)審批體制等制度分拆擺在突出的位置上?！靶菘睡煼ā钡某h者們建議在轉(zhuǎn)型初期盡可能地實施“大爆炸式”的制度變革，以便迅速拆除舊制度。這種建議的關(guān)鍵設想是出于改變經(jīng)濟主體立足新基礎作出迅速反應進而重建經(jīng)濟的動機。

在許多中東歐國家（如波蘭和匈牙利）和波羅的海國家，這一設計獲得成功。其成功的前提是舊制度解體、伴隨著國家駕馭制度變革以及針對弱勢群體實施再分配政策等基本能力的提高。與之形成對比的是，在蘇聯(lián)，“大爆炸式的”制度變革使國家陷入長期而深層次的制度衰朽，使國家消化制度變革和創(chuàng)建新制度結(jié)構(gòu)的能力弱化。

任何一個國家的正常運作都依賴于正式和非正式兩種規(guī)則形式。在常態(tài)的發(fā)展情況下，非正式規(guī)則一般都是支撐正式規(guī)則的，二者是相輔相成的關(guān)系。而當二者發(fā)生分歧甚至是沖突之時，制度能力就處于衰朽和腐化之中，從而導致國家的功能失調(diào)。正式和非正式規(guī)則發(fā)生背離或出現(xiàn)偏差最終會導致國家能力喪失，同時為了維系權(quán)力的分配也會出現(xiàn)公共行政權(quán)力的濫用。

按照經(jīng)濟學家諾斯的觀點，非正式制度對于任何正式規(guī)則體系的正常運轉(zhuǎn)都是至關(guān)重要的。非正式制度可以推動正式制度的運轉(zhuǎn)?！胺钦郊s束的主要作用是修訂、補充或擴展正式規(guī)則。因此，正式規(guī)則或其實施的變遷將導致一個非均衡狀態(tài)的出現(xiàn)?！保?9］在蘇聯(lián)時期，非正式規(guī)則支撐了整個體系的正常運轉(zhuǎn)。而與此同時，無論是政治領域，還是經(jīng)濟領域（黑市經(jīng)濟流行），抑或思想意識形態(tài)領域，正式規(guī)則與非正式規(guī)則存在著嚴重的矛盾和背離，從而滋生潛規(guī)則的盛行。這預示著對國家的極度不信任和正式規(guī)則的失效。

恢復正式規(guī)則與非正式規(guī)則的一致性，就需要恢復國家的自主性或獨立性，確立市場的自主性，同時建立起民主的治理體系。對于國家能力弱的國家來說，情況可能未必如此，政府內(nèi)部產(chǎn)生的特殊利益集團出于自身利益的“防守”邏輯會對正式制度體系濫用。這一狀況往往會維系甚至加劇這種正式規(guī)則與非正式規(guī)則的背離趨勢。

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State Building and Institution Building：The Analytical Framework of the Transition Countries

CAO Hai-jun，HUOWei-hua
（School of Politics and Administration，Tianjin Normal University，Tianjin 300387，China）

With the rise of the State School and the revival of the＂State－centrism＂，the state－building and institution building has been gradually becoming the analytical framework for studying state transformation．Unlike traditional theoretical perspective，the theory of state autonomy regards states as behavior agents and variables of analysis in the political process，emphasizing that the states can formulate policy and set their goals depending on their preferences and abilities．Thus，in the different stages of economic and social development，states play different roles，primarily associated with the effectiveness of state governance，thereby affecting the success of state－building．From the fiscal perspective，the financial extractive capacity is another important factor to affect the state－building．The strength of the state system and the condition of economic development are generally reflected in the level of financial extractive capacity．Finally，the institutional paradigm points out that states can be regarded as institutional structure or system ofmachines．Therefore，the change of institution with different elementswill have a positive or negative impact on states formation and states transition．

state－building；institution building；transition countries；financial extractive capacity；institutional change

D03

A

1009－1971（2013）03－0019－08

［責任編輯：張蓮英］

2013－03－05

曹海軍（1975—），男，吉林長春人，副教授，從事政治理論、中國政府與政治、城市政治與城市治理研究；霍偉樺（1989—），男，廣東廣州人，碩士研究生，從事中國政府與政治、城市政治與城市治理研究。