高國皇

(中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東廣州510275)

行政管理體制是國家為了推行行政事務(wù)而建立起來的一種管理體制，行政管理體制有廣義和狹義之分。廣義上的行政管理體制涉及到國家政權(quán)的所有機(jī)關(guān)部門，包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在內(nèi)的眾多機(jī)關(guān)部門。狹義上的行政管理體制指的是以各級政府為中心的行政管理部門。中國目前的行政管理體制改革指的是狹義上的以政府為主要職能行使部門的行政管理系統(tǒng)的改革。

農(nóng)業(yè)行政管理體制的改革，指的是改革一切束縛農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系及其上層建筑，建立、完善與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的農(nóng)村政治、文化、經(jīng)濟(jì)、社會管理新體制。農(nóng)業(yè)行政管理改革的重點(diǎn)就是在農(nóng)村推進(jìn)綜合改革，主要是指推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)管理、農(nóng)村義務(wù)教育管理及縣鄉(xiāng)財政管理體制改革，改革的目的是建立高效的基層行政管理體制和完善配套的服務(wù)城鄉(xiāng)的公共財政方面的制度。

中國推行農(nóng)業(yè)行政管理體制改革有著非常重要的戰(zhàn)略意義，首先，農(nóng)業(yè)行政管理體制改革是推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的必要保障。現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)行政管理模式不但不能很好地適應(yīng)目前農(nóng)村的農(nóng)業(yè)建設(shè)，反而對農(nóng)民的積極性起到一定程度的制約作用。其次，推進(jìn)農(nóng)業(yè)行政管理體制改革也是當(dāng)前實(shí)行城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的必然要求。所以，推行農(nóng)業(yè)行政管理體制改革在當(dāng)下中國的整個社會宏觀環(huán)境中，已經(jīng)是迫在眉睫的事項(xiàng)了，中國必須科學(xué)地進(jìn)行農(nóng)業(yè)行政管理體制改革以服務(wù)當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一、中國農(nóng)業(yè)行政管理體制改革的時代背景

行政管理體制是任何一個國家行使國家職能必不可少的一種管理機(jī)制，而且以后也會一直以各種形式存在，但是因?yàn)槟壳爸袊幱谝粋€高速發(fā)展的時期，相應(yīng)的行政管理體制已經(jīng)明顯跟不上經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的變化了，尤其在農(nóng)業(yè)行政管理方面，因?yàn)橹袊熬驮?jīng)犯過一些錯誤，而且這些錯誤觀念的影響至今還不同程度地存在著，所以導(dǎo)致中國的農(nóng)業(yè)行政管理改革停滯不前，不能很好地服務(wù)于當(dāng)前的農(nóng)業(yè)發(fā)展，所以積極有效地推行農(nóng)業(yè)行政管理改革是迫切需要的。

根據(jù)中國農(nóng)業(yè)行政管理體制的改革特點(diǎn)來看，可以將建國60多年來的農(nóng)業(yè)行政管理體制改革大致劃分成兩個階段［1］。前30年為第一階段，這一階段中，中國的農(nóng)業(yè)行政管理改革處于探尋摸索階段，農(nóng)業(yè)行政管理也經(jīng)歷了曲折坎坷的發(fā)展路程;第二階段為初步明確了農(nóng)業(yè)行政管理改革的方向，從而步入了改革開放后的30年高速發(fā)展階段。以下就對這兩個階段進(jìn)行詳細(xì)的介紹。

首先，在建國前后，即從1947年到1950年，中國農(nóng)業(yè)行政管理主要表現(xiàn)為在全國范圍內(nèi)，由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地改革工作組帶領(lǐng)農(nóng)民，實(shí)施有計劃有步驟的土地改革，沒收了地主階級的土地，分給少地?zé)o地的農(nóng)民，徹底廢除了幾千年來的封建土地所有制制度，實(shí)現(xiàn)了廣大農(nóng)民祖祖輩輩所盼望的“耕者有其田”的愿望。1952—1957年，中國領(lǐng)導(dǎo)人提出要適當(dāng)加快農(nóng)業(yè)合作化的速度。這樣，之前成立的互助組，很快變成了以土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營管理的初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。后又從還未完全建立的初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，迅速轉(zhuǎn)為高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，而后又立即轉(zhuǎn)為人民公社。1958年，中國開始進(jìn)入“大躍進(jìn)”時期，這期間全國實(shí)現(xiàn)了“人民公社化”，人民公社把“窮富拉平”，取消評工記分，推行吃飯不要錢，按需分配。1966—1976年，一場長達(dá)10年的“文化大革命”開始了，全國上下搞政治運(yùn)動，搞階級斗爭，中國進(jìn)入了動蕩的10年，中國的工業(yè)農(nóng)業(yè)也進(jìn)入了倒退的10年。隨著1978年，中共十一屆三中全會召開，開啟了改革開放的歷史新時期，中共中央開始同意在部分地區(qū)實(shí)施以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的生產(chǎn)承包責(zé)任制，構(gòu)建“鄉(xiāng)政村治”二元治理體制，改變了人民公社時期存在的吃“大鍋飯”現(xiàn)象，調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性［2］。自這時起，鄉(xiāng)政府取代人民公社，行使行政管理職能。中共十五屆三中全會提出了“三農(nóng)問題”，認(rèn)為“三農(nóng)問題”關(guān)系到中國的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的全局，這標(biāo)志著農(nóng)村改革進(jìn)入了快速推進(jìn)的發(fā)展階段。但是因?yàn)椴]有觸動城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深層次矛盾，導(dǎo)致農(nóng)村的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)依然持續(xù)走低，中共“十六大”將“三農(nóng)”問題提升到一個新的高度，并于2005年底，全面取消了屠宰稅、農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅和特產(chǎn)稅，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)1 250億元，同時從2004年開始，國家連續(xù)三年給予農(nóng)民直接補(bǔ)貼631億元。但是目前這些手段，只能在一定程度上緩解“三農(nóng)”問題，并不能徹底地解決“三農(nóng)問題”，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展在改革開放30年后遭遇了一個瓶頸階段。

二、中國農(nóng)業(yè)行政管理的改革經(jīng)驗(yàn)

改革開放的前30年，中國的農(nóng)業(yè)行政管理體制改革，基本上處于探尋摸索階段，其中充滿了坎坷曲折，且這前30年的改革重心，基本上是圍繞著國家領(lǐng)導(dǎo)人的看法而進(jìn)行，其中根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)人錯誤的觀點(diǎn)，將中國的農(nóng)業(yè)行政管理改革引入了錯誤的方向，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展停滯不前。

而改革開放的后30年，因?yàn)閺霓r(nóng)民的需要出發(fā)，一切以農(nóng)民的需要來實(shí)施相應(yīng)的行政管理，充分地改革束縛農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，最大程度地發(fā)揮農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。

所以，不管任何時候，農(nóng)業(yè)行政管理改革的重心，一定要從農(nóng)民的需要出發(fā)，科學(xué)地制定行政管理體制及政策，只要解決了農(nóng)民的問題，就解決了農(nóng)村的問題，解決了農(nóng)業(yè)的問題。

建國后，因?yàn)橹袊鞣矫娑紕偲鸩?，人民受教育水平普遍偏低，個人崇拜盛行，導(dǎo)致實(shí)際管理工作只能圍繞國家領(lǐng)導(dǎo)人的個人看法和觀點(diǎn)展開，從而脫離了中國農(nóng)業(yè)的實(shí)際發(fā)展需要。又因?yàn)楫?dāng)時國家的農(nóng)業(yè)科學(xué)水平也處于剛起步階段，非常的落后，往往不能給國家領(lǐng)導(dǎo)人提供科學(xué)的決策依據(jù)，導(dǎo)致制定的一些政策，不能切合實(shí)際的需要。

改革開放后，政府決定以市場為導(dǎo)向，發(fā)揮市場的作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，讓農(nóng)民擁有土地，并自主地控制土地經(jīng)營，使中國農(nóng)業(yè)進(jìn)入了快速發(fā)展階段［3］。

三、推進(jìn)中國農(nóng)業(yè)行政管理體制改革的若干建議

政府應(yīng)繼續(xù)加大農(nóng)村政權(quán)的改革力度，推行以裁減人員、合并機(jī)構(gòu)為主的行政減員方案，實(shí)行按地域人口來確定縣鄉(xiāng)政府財政供養(yǎng)人數(shù)，并定期進(jìn)行檢查，嚴(yán)格控制人員數(shù)量，不得超標(biāo)。建立一種規(guī)范廉潔、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明的基層行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

在堅(jiān)持黨的集中領(lǐng)導(dǎo)前提下，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，切實(shí)推進(jìn)村民直接選舉的實(shí)施，完善村民自治結(jié)構(gòu)和民主議事機(jī)制，保障村民對村內(nèi)重大事項(xiàng)的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過群眾的力量搞好農(nóng)村建設(shè)。在村級和鄉(xiāng)級確保農(nóng)村民主選舉和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會選舉制度的依法實(shí)施。

按照客觀公正的原則，加快建立以行政人員為中心的問責(zé)制度，實(shí)行有責(zé)必問、有錯必究的管理方式。同時參考國外發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)行政管理經(jīng)驗(yàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)化，政府職能的重心是保障基礎(chǔ)設(shè)施的提供，在政策層面的策劃降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的風(fēng)險，在實(shí)施層面服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)。

優(yōu)化稅收的分配方案，減少稅收數(shù)目，在有關(guān)部門的監(jiān)督下，由本地區(qū)自行立項(xiàng)，進(jìn)行投資，節(jié)約行政成本，堵塞投資黑洞。同時推行農(nóng)村基層管理體制改革，進(jìn)行村莊、組織合并，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的黨建資源，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌步伐，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。

在新時期，一定要明確黨、政、群的各級職能，精簡現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政機(jī)構(gòu)，為村民營造一個良好的村民自治的條件，充分發(fā)揮農(nóng)民的力量，建設(shè)社會主義新農(nóng)村。同時，在新時期，還需要轉(zhuǎn)變政府的職能，政府要從一個管理者，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€服務(wù)者，充分利用政府的財政資源搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

中國的農(nóng)業(yè)行政管理，一直處于探索的進(jìn)程中，雖然早期經(jīng)歷了曲折，但是中國的農(nóng)業(yè)還是找對了方向，經(jīng)歷了一個高速發(fā)展階段。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政管理的模式依舊需要實(shí)行改革以適應(yīng)新時期農(nóng)村建設(shè)的需要。在目前，中國的農(nóng)業(yè)再次進(jìn)入一個瓶頸時期，需要科學(xué)地探索一個更適合中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的行政管理模式，以再次推動農(nóng)業(yè)突破瓶頸，快速發(fā)展。

［1］于建噪.政治轉(zhuǎn)型期中國鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)的變遷［M］.北京:商務(wù)印書館，2006.

［2］宋洪遠(yuǎn).改革以來中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的演變［M］.北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社，2000.

［3］韓俊.農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)［M］.南京:江蘇人民出版社，1998.