汪永福

（安徽大學 法學院，安徽 合肥 230036）

1 問題的提出

當前中國的收入分配問題已到了不能不關注、不能不解決的階段，利用《中國統(tǒng)計年鑒（2012）》的數(shù)據(jù)進行測算，2011年底，我國城鎮(zhèn)居民收入最高的20%群體的人均可支配收入是最低的20%群體的5.35倍；農(nóng)村居民收入最高的20%群體的人均純收入是收入最低的20%群體的人均純收入的8.39倍，城鎮(zhèn)居民收入最高的20%全體的人均可支配收入是農(nóng)村居民收入最低的20%群體人均純收入的23.5倍[1]。衡量貧富差距的重要標準的基尼系數(shù)，即是國家統(tǒng)計局公布2012年的我國基尼系數(shù)也是0.474，也超過了國際上所公認的0.4收入分配差距的“警戒線”。 尋求實踐中收入分配公平之路徑，解決我國收入分配不公的問題已經(jīng)到了一個很急迫的階段。

我國采取的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，也就是所謂的“讓一部分先富起來”，這是我國發(fā)展初期的客觀環(huán)境要求，但是我國現(xiàn)在已然到了全面發(fā)展階段，這種政策難以具有可持續(xù)性。當前我國對收入再分配改革的輕視，甚至混淆收入初次分配與收入再分配的性質，沒有正確認識收入再分配的價值理念，即初次分配是市場分配，再分配是政府分配，市場分配效率優(yōu)先，再分配公平優(yōu)位。再者，財稅政策的調節(jié)績效尚未充分發(fā)揮，部分學者[2]認為通過稅收手段對收入分配進行調節(jié)是無效的，這種觀點亦有其瑕疵，稅收是財稅法調整收入再分配的第一次調節(jié)，是通過稅負在不同主體之間的負擔來促進收入的公平分配。如2000年以來，政府再分配收入占比呈逐步提高趨勢，由2000年的14.53%提高到2009年的18.28%，而再分配過程中政府部門經(jīng)常轉移收入較快增長源于收入稅[3]。再者，居民部門來自政府部門轉移收入凈額規(guī)模較小，使再分配后居民部門在國民可支配總收入中占比進一步下降。所以，財稅政策的一收一支的績效尚未完全發(fā)揮，也進一步加劇收入再分配的不公平。

收入分配是一個經(jīng)濟利益分配的過程，在這過程中，一般認為包括初次分配、再分配和三次分配三個環(huán)節(jié)。收入分配首先是有東西可分配，解決的分配的量的問題，再就是如何分配，解決的是分配方式的問題，這也貫穿于收入分配的三個環(huán)節(jié)。收入分配需要進行改革，不同環(huán)節(jié)的改革所追求的價值取向是不同的，而現(xiàn)階段收入分配改革的核心是公平問題，而收入分配公平的關鍵所在是收入再分配的公平，而且收入再分配是政府分配，政府分配是公平分配。因此，現(xiàn)階段收入分配改革的核心是收入再分配的改革。

本文從居民內部收入分配的角度，構建財稅法的具體制度體系，促進收入再分配的改革，即以財稅法的實質公平實現(xiàn)收入再分配的公平，而且是居民內部收入再分配的公平。不論是城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、行業(yè)差距，最終表現(xiàn)在個體上，實質上是居民收入的差距。收入再分配的改革不僅僅是政府、企業(yè)和居民三者之間的利益的分配，更要注重居民之間的收入分配的公平，居民之前的公平是具體的公平。因此，應以財稅法的實質公平實現(xiàn)居民收入再分配的個體正義。

2 財稅法的實質公平與收入再分配的改革

2.1 財稅法的實質公平

公平是財稅法的精神實質，公平優(yōu)位是財稅法的實踐原則，也是財稅法追求的永恒價值。財稅法不僅追求起點公平，而且更加注重結果的公平。傳統(tǒng)的民法是通過抽象的人格平等提供一種平等的起點、平等的規(guī)則以使人們獲得公平的機會，但機會公平并不意味著分配公平，由于各種稟賦的差異會導致結果不公平。一方面，財稅法是對這種規(guī)則公平、機會公平的確認，進而追求一種公平的形式；另一方面，財稅法是對這種結果不公平的救濟，進而追求各主體間的實質公平。

財稅法的實質公平具體表現(xiàn)為其的分配功能，也就是說通過財稅法分配的正義實現(xiàn)社會的公平。財稅法是調整國家財政關系的法律規(guī)范的總稱，通過財政的一收一支進行財政的平衡，實現(xiàn)收入分配的公平，尤其是收入再分配的公平。從財稅法調整的內容可以看出，財稅法通過對財政收入的調整，例如對稅收的調整，完成收入再分配中的第一個環(huán)節(jié)，即收入利益在國家、企業(yè)和個人之間的分配。再者，在財政支出方面，通過對支出對象的調整完成收入再分配的第二個環(huán)節(jié)，即通過取得的財政收入在各個個體之間的分配，實現(xiàn)收入再分配的公平。因此，財稅法的實質公平即為其分配的正義，財稅法的公平就是分配的公平。

在討論到財稅法的實質公平必然涉及公平的另一面效率的問題，公平和效率都是財稅法所追求的價值，其對于財稅法的價值正如正義與秩序對于法律同樣的關系。但是效率和公平是辯證統(tǒng)一的，這也意味著公平和效率矛盾的，即兩者可能會產(chǎn)生不可調和的沖突，這就需要財稅法選擇其應然的價值取向，尤其是在調節(jié)收入再分配的過程中。在這里，財稅法作為調整收入的再分配，調整的是收入再分配的公平，而不是指收入再分配的效率，因為，收入分配中的效率是靠收入中的初次分配來解決的，也就是靠市場分配，它解決的是收入分配中的效率問題，之所以政府調節(jié)收入分配，是因為市場分配的是效率，它難以解決收入分配公平問題，這也是它的失靈領域，如果此時再強調效率，必然還會回到市場分配中市場難以解決的公平問題，這無疑會加劇收入分配的不公平。所以，收入分配的效率是靠市場分配來調節(jié)，政府只要不破壞市場分配就是認為是有效的。當然，這里指的效率僅指市場分配的效率，不包括規(guī)制政府分配的效率。 一言蔽之，財稅法調節(jié)收入再分配應當更加注重公平。

當然財稅法的實質公平所注重的結果公平應當保持在適度的范圍之內。一方面，財稅法的實質公平，其中所堅持的公平優(yōu)位原則，應當限定在收入再分配環(huán)節(jié)中。另一方面，財稅法追求的實質公平，也就是所追求的結果公平，應當保持在適度的范圍之內，即保證最貧困社會成員的基本權利，不能因追求結果公平而損害他人公平分配的權利。

2.2 收入再分配改革的公平

收入再分配是在市場不能分配也不應當分配收入的情況下，政府主導的一種分配方式。之所以產(chǎn)生政府分配，就是因為存在市場完成不了的分配，也是市場難以處理的公平問題，因此，從收入再分配產(chǎn)生的根源角度來看，是政府分配，而政府分配應該是一種公平分配。

收入分配制度的問題實質上是是否公平分配的問題，而公平體現(xiàn)于再分配的過程中，也就是說，收入分配是否公平取決于收入再分配的公平程度。因此，政府在收入分配改革有所作為的是收入再分配，實現(xiàn)公平的核心是收入再分配環(huán)節(jié)。一方面，收入再分配更加重視公平，再分配是一種公平分配。另一方面，收入再分配是政府主導的，是政府分配，而政府分配的性質是公平分配。因此，收入再分配應是公平分配。

有些學者[4]認為當前我國分配領域的本質問題在于初次分配。并且認為收入分配改革只看到了再分配的改革，想方設法通過政府稅收以及財政轉移支付實現(xiàn)分配的公平，忽略了問題的本質，那么，對于當前的分配問題只能起到治標不治本的作用。但是筆者并不認為如此，初次分配和再分配是兩種不同性質的分配方式，初次分配是市場主導的，注重的是效率，而政府分配是政府主導的，應當注重公平，注重公平的政府分配方式更能體現(xiàn)和實現(xiàn)公平；再者，分配環(huán)節(jié)對收入分配影響程度的大小與政府干預程度的大小并非正相關的，所以，政府有所作為的應當是收入再分配環(huán)節(jié)。

收入再分配不僅要按公平的原則分配其應當分配的經(jīng)濟利益，而且應當遵循保護弱者利益的原則，這是作為正義的公平應有之義。再分配的公平應當保證每個機會成員的公平，僅僅因為他是社會成員之一，就有權不僅享受其他成員所提供的個人生活需要，而且有權享受每個人都想得到而實際上確實對人類福利有益的一切好處和機會[5]。換言之，收入再分配的公平是平等的享有分配權和最低分配利益的保障權。

2.3 收入再分配改革的公平寓于財稅法的實質公平

法律實現(xiàn)公平，財稅法更能實現(xiàn)公平，而且是實質公平，應以財稅法的實質公平理念貫穿收入再分配的改革進程中，運用財稅法的全面制度設計保障收入再分配改革的公平，以實現(xiàn)收入再分配的公平。同時，收入再分配改革的公平體現(xiàn)于財稅法的實質公平，收入再分配改革的公平是財稅法實質公平的具體實踐。

收入再分配關注的是公平，財稅法的功能和實質同樣是公平，而且更側重于實質公平。財稅法與傳統(tǒng)的私法不同，私法注重的是形式公平，而財稅法不僅注重形式公平，更加強調實質公平、結果公平。財稅法的公平是起點公平、過程公平、結果公平，而且三者構成一個螺旋上升的統(tǒng)一整體。財稅法的起點公平、過程公平是國家運用財稅法調節(jié)收入的起點和過程中的公平，財稅法關注的結果公平是指通過稅收和針對窮人的轉移支付等在分配工具來縮小收入和財富分配的過大差距，進而實現(xiàn)收入再分配的公平。因此，財稅法的實質公平契合于收入再分配的公平。

3 財稅法實現(xiàn)再分配公平的制度體系

財稅法制度是通過對社會制度主體進行基本權利和基本義務分配的方法，在社會成員之間界定和分配利益和負擔來進行收入的再分配。表現(xiàn)財稅法實質公平理念的具體制度是實現(xiàn)收入再分配改革公平的真正舉措，加快財稅體制改革，完善公共財政體系，構建有利于社會正義、促進收入再分配公平的財稅制度。

從財稅法的結構可以看出，財稅法是通過對財政收入和財政支出的管理，進行經(jīng)濟利益平衡和公平分配。從財政收入來看，政府通過對財政收入的調整來調節(jié)收入分配的公平，稅收收入更為明顯，政府通過向誰征、征多少、怎么征的調整，即完成“收”的分配。從財政支出來看，同樣，政府通過取得的財政收入向誰支付、支付多少、怎么支付的調整，完成“支”的分配。因此，財稅法實現(xiàn)收入再分配公平是通過財稅法中的兩次調整、兩次分配，即一收一支來調節(jié)收入再分配的公平，實現(xiàn)收入再分配的正義。

3.1 財政收入實現(xiàn)再分配公平的制度

在財政收入方面，稅收是財政收入的主要收入來源，稅收也是調節(jié)收入分配的關鍵所在。稅收進行分配的實質是國家、企業(yè)、個人三者利益的博弈，即要處理好政府財政權和公民財產(chǎn)權的關系，要處理好高收入者和低收入者之間的關系。具體來說，一方面，當前調節(jié)收入再分配的主要是直接稅，即應加強對直接稅的征收，減少間接稅的稅負水平。另一方面，調節(jié)收入分配應當以收入的存量分配和收入的增量分配相結合，即以財產(chǎn)稅的調節(jié)促進收入存量再分配的公平，以所得稅的調節(jié)促進收入增量再分配的公平。總而言之，通過稅負的調整，正確處理納稅人之間以及政府財政權和私人財產(chǎn)權的關系，做到富國和裕民的統(tǒng)一。

財產(chǎn)稅是對一切積累的財產(chǎn)、生活資料、生產(chǎn)資料以及資源課稅，也稱之為“存量稅”，它具有較強的調節(jié)財富分配的功能，尤其是對財富存量的調節(jié)。收入分配不公不僅僅因為收入財富增量分配的不公，也是收入存量累積造成的。收入差距的存在主要通過個人所得稅予以調節(jié)，但個人所得稅無法調節(jié)財富存量造成的貧富差距，而且還有大量財富存量是通過繼承、贈與等方式獲得，不是通過交易形成，因而更難調節(jié)[6]。作為對社會財富存量課稅的稅種，財產(chǎn)稅具有直接稅的性質，稅負不易發(fā)生轉嫁，對財產(chǎn)課稅在一定程度上彌補了所得稅不能對資產(chǎn)增值和存量財富課稅的缺陷，發(fā)揮了調節(jié)收入和財富分配的作用。如房產(chǎn)稅的征收，遺產(chǎn)稅與贈與稅的開征，資源稅的改革。

所得稅是調節(jié)收入再分配的另一重要手段，尤其是對收入增量的調節(jié)，即通過稅負的負擔調整來調節(jié)收入再分配的公平。當前在我國所得稅可以發(fā)揮卻沒有發(fā)揮調整收入分配差距的作用，主要是因為沒有合理的所得稅制度，尤其是個人所得稅制度，而且相關的征稅技術制度較為缺乏。因此，應當改革當前的所得稅制度，并提高征稅水平，充分發(fā)揮個人所得稅的作用以促進收入再分配的公平。如實行綜合和分類相結合的個人所得稅征稅模式，并提高個人所得稅在所得稅中的地位；建立科學的稅收扣除制度；加強征管技術的制度建設。

3.2 財政支出實現(xiàn)收入再分配公平的制度

財政支出是政府收入再分配的二次調節(jié)，現(xiàn)代財政是公共財政，公共財政的核心就要求要“取之于民，用之于民”。政府在財政支出方面，一則應當傾斜保護弱者，向弱者傾斜，如通過向弱者進行轉移支付，通過實施轉移支付制度，加大財政補貼、社會保障方面的數(shù)額，可使居民收入得到提升，真正做到 “用之于民”，以實現(xiàn)社會弱者最低權利的公平。二則政府在向社會提供公共物品之時應當更多的向民生傾斜，民生是社會主體最基本的需求，也是其最基本的權利，因此，要處理好民生支出和非民生支出的關系，但是基于政府提供公共物品的定位，政府不能與民爭利，其收入能夠滿足公共物品的提供即可，而無需在整個國民收入中占比過高。

第一，居民享受均等可及的基本公共服務。促進城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的基本公共服務均等化，減小城鄉(xiāng)、區(qū)域間居民享受基本公共服務的差距，從這個角度實現(xiàn)居民“收入”的普遍平等。 財政支出制度支持基本公共服務的均等化主要在于：第一，應當構建城鄉(xiāng)、區(qū)域之間公平的公共財政體系，建立居民之間公平的基本公共服務供給制度。第二，調整中央與地方的財政格局，建立財力與事權相平衡的財政體系，加強財政可持續(xù)扶持農(nóng)村地區(qū)、偏遠地區(qū)基本公共服務的制度保障。第三，完善轉移支付制度，尤其是增加一般性轉移支付的比重，財政轉移支付資金重點向落后地區(qū)和基層政府傾斜，加強落后地區(qū)和基層財政的能力，提高提供地方公共物品的質量和效率。

第二，傾斜民生支出。民生服務是居民享受最多的基本服務，也是必須的基本服務，民生支出減輕低收入者的支出負擔，使低收入者的凈收入得以增加，進而縮小了居民間的收入分配收入差距。從現(xiàn)代財政的目的看，現(xiàn)代財政是公共財政，公共財政應當提供公共需要，滿足居民的基本需求，因此，公共財政應當投向民生支出，以減少居民收入差距。公共財政支出應當以民生支出為優(yōu)先，改善公共支出的投向，增加民生支出。從優(yōu)化收入分配結構和轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的角度考慮，應調整改進政府財政支出結構，改變政府對公共財政投向的順序，提高政府公共服務支出占公共財政支出的比重，確保公共支出向民生傾斜，向老少變窮地區(qū)的居民傾斜，通過增加政府的公共服務支出減少居民不必要的支出，激活居民消費[7]，提高低收入者的凈收入水平。教育、醫(yī)療、社會保障等是最典型的民生項目，財政應傾斜此類項目以調節(jié)居民收入的差距，促進收入再分配的公平，如增加教育、醫(yī)療衛(wèi)生支出。

第三，完善居民社會保障制度。社會保障體系是調節(jié)居民收入分配的一項重要制度，并主要體現(xiàn)在社會保障資金的籌集及其發(fā)放上，社會保障的資金來源于全社會具有收入的廣大成員，而社會保障的支出對象則主要是低收入者或困難群體，即運用社會保障資金的普遍征收和有重點的發(fā)放[8]。從財政支出的角度，社會保障就是通過對其對象、范圍以及內容的調整來調節(jié)居民收入的再分配。建立健全與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系，發(fā)揮社會保障對居民收入再分配的“調節(jié)器”作用。如增加社會保障的財政性投入，提高社會保障支出占財政支出的比例，完善社會福利、社會救助制度。

4 結語

從收入分配的范圍來看，居民內部的收入分配是具體的分配、最終的分配，實現(xiàn)的是具體的公平、個體的正義；從收入分配的環(huán)節(jié)來看，收入再分配的公平是收入分配公平的核心。實質公平、具體公平、結果公平是財稅法的精神實質，財稅法的實質公平契合于居民收入再分配的公平。因此，應當以財稅法的實質公平促進居民收入再分配的公平，通過財稅法的具體制度設計縮小居民收入的差距，運用財稅法的兩次分配、兩次調整調節(jié)收入再分配，即一“收”一“支”實現(xiàn)收入再分配的正義。

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[3]王春雷.居民部門收入份額下降：原因分析與財稅政策取向—基于資金流量表實務交易部門的分析[J],稅務研究,2013(1):26-31.

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