陳文君，李 虹

(1.上海金融學院國際金融學院，上海 201209;2.上海財經(jīng)大學，上海 200433;3.中國期貨金融交易所，北京 100032)

主權(quán)財富基金投資所得的稅收處理與國際協(xié)調(diào)

陳文君1，李 虹2，3

(1.上海金融學院國際金融學院，上海 201209;2.上海財經(jīng)大學，上海 200433;3.中國期貨金融交易所，北京 100032)

主權(quán)財富基金的興起是2007年以來國際金融領域的重要事件之一，至今方興未艾，也在國際稅法領域引發(fā)了是否應當以及如何對這種政府性投資機構(gòu)在東道國的投資所得課稅問題的爭論。目前，主權(quán)財富基金多被視為與政府所有或控制的機構(gòu)而獲得單邊豁免、相互豁免或視同私人投資者等三種稅收處理方式。從全球金融市場的穩(wěn)健和可持續(xù)發(fā)展考慮，應當基于歐盟《利息稅指令》的模式，在全球范圍內(nèi)建立主權(quán)財富基金稅收信息共享機制。

主權(quán)財富基金;稅收豁免;《利息稅指令》;稅收信息共享

一、問題的提出

在國際稅法領域，主權(quán)財富基金問題的重要性體現(xiàn)在:主權(quán)財富基金的巨額投資以及相關(guān)收益意味著可觀的稅收利益，如何依稅收分享原則對跨國投資所得科學合理征稅這一問題就顯得特別突出。作為所得來源地國，東道國享有稅收的屬地管轄權(quán)，對其而言，主權(quán)財富基金的納稅人身份之判定(尤其是對其主權(quán)屬性的識別)，以及應納稅額的確定均因其投資的巨大規(guī)模而在經(jīng)濟上變得格外重要;此外，東道國可以用稅收工具對主權(quán)財富基金進入本國市場加以過濾和引導，從而調(diào)控國內(nèi)資金價格以及主權(quán)財富基金對本國財政與貨幣政策的影響。而選擇不同的稅收處理方法也會對主權(quán)財富基金的治理機構(gòu)、風險偏好與組織形式的選擇產(chǎn)生作用。

迄今為止，學界對該問題的探討主要圍繞美國《國內(nèi)稅收法》第892條而展開，核心議題包括美國應否對主權(quán)財富基金投資所得予以稅收豁免，以及如何對其課稅等。較早提出這一問題的是維克多·弗萊舍(Victor Fleischer)教授，他認為擬定于1917年的第892條反映了傳統(tǒng)國際法對外國主權(quán)的絕對豁免原則，基于此，對主權(quán)國家的非商業(yè)活動包括消極投資和股權(quán)投資所得的豁免變相鼓勵了主權(quán)財富基金收購美國企業(yè)的股權(quán)，可能對金融穩(wěn)定、國家戰(zhàn)略利益、目標機構(gòu)的公司治理等造成潛在威脅。為此，他提出“主權(quán)稅收中性”原則，并建議修改第892條，像對待外國私人公司一樣對主權(quán)財富基金課稅，以創(chuàng)造公平的稅收環(huán)境①See Victor Fleischer，A Theory of Taxing Sovereign Wealth，84 N.Y.U.L.Rev.440，2009.。對此，有學者提出反對意見，認為其論證存在問題，如沒有全面而客觀地評估主權(quán)財富基金的多樣性及其面臨的稅收環(huán)境，尤其母國課稅的普遍性做法②See Michael Knoll，Taxation and the Competitiveness of Sovereign Wealth Funds:Do Taxes Encourage Sovereign Wealth Funds to Invest in the United States?82 S.Cal.L.Rev.246，2009，at 247;Mihir Desai＆ Dhammika Dharmapala，Taxing the Bandit Kings，118 Yale L.J.Pocket Part 98，2008;Wei Cui，Is Section 892 the Right Place to Look for a Response to Sovereign Wealth Funds?.Tax Notes，Vol.123，P.1237，2009，at 1239.。事實上，主權(quán)財富基金實際享受的稅收豁免與外國私人投資者并無太大差別，加稅可能會降低美國對外資的吸引力，損害其他與政府背景有關(guān)的投資機構(gòu)對美投資的信心與積極性。

然而，維克多·弗萊舍教授的觀點激發(fā)了一些國家和國際組織對過去消極投資課稅實踐的反思。比如美國國會稅務聯(lián)合委員會出臺報告，認為在主權(quán)財富基金與外國私人投資者之間的稅收待遇幾乎沒有差別;借鑒美國的做法，澳大利亞財政部試圖將現(xiàn)行對主權(quán)財富基金的課稅實踐以法律形式確定下來;OECD也針對主權(quán)財富基金問題，提出了對《OECD稅收條約》的初步修改建議。在實踐中，這一問題也引起了一定反響，比如日本在2009年1月修改法律，取消對外資參與投資基金征收高額資本利得稅的規(guī)定，以促進外國投資尤其是風險資本進入日本。與之相反，澳大利亞稅務機關(guān)則在2009年12月23日以反避稅為由向美國德克薩斯州太平洋投資集團(TPG)送出了高達6.28億美元的納稅單，這被部分學者認為與澳大利亞2006年《稅法修正法案》相悖③該 法案的生效使得在澳投資的外國企業(yè)可以免繳資本利得稅，除非該企業(yè)投資房地產(chǎn)業(yè)的比例超過50%。See Dow Jones Newswires，Australia Tax Office:Private Equity Capital Gains May Be Taxable，Dec.16，2009.。

在實踐中，各國多以納稅人或征稅對象與本國主權(quán)的屬人或?qū)俚匦再|(zhì)的連結(jié)因素作為行使稅收管轄權(quán)的前提或依據(jù):屬人性質(zhì)的連結(jié)因素即稅收居所，屬地性質(zhì)的連結(jié)因素即所得來源地。大多數(shù)國家兼采居民稅收管轄權(quán)與來源地稅收管轄權(quán)，即對居民行使屬人管轄權(quán)，對非居民行使屬地管轄權(quán)。對于外商投資而言，存在著一些基本準則如單次征稅原則和利益原則，后者是指積極所得主要在來源地被征稅，而消極所得主要在居民國被征稅。所謂的積極所得是指外資在來源地國設有常設機構(gòu)或固定基地，取得的投資所得按實際聯(lián)系原則也可歸屬與該常設機構(gòu)或固定基地;而消極所得是指未在來源地國設立常設機構(gòu)或固定基地的投資所得，或設有常設機構(gòu)或固定基地，但獲得的投資所得按實際聯(lián)系原則并不屬于該常設機構(gòu)或固定基地。筆者認為，當主權(quán)財富基金在東道國設立常設機構(gòu)或固定基地并在當?shù)厝〉檬杖霑r，它與一般的在海外經(jīng)營的國有企業(yè)的稅收處理并無不同，這種投資則粗略地等同外商直接投資，循國際通例從屬于來源地國稅收管轄權(quán)，故不予討論。此外，當主權(quán)財富基金進行消極投資而應當由母國征稅，這也是國際稅法基本原則的體現(xiàn)與應用，本身并無過多爭議，故此處不贅④有學者認為主權(quán)財富基金在母國也是免稅的，或基于主權(quán)財富基金由政府完全所有或控制這一理由，認為主權(quán)財富基金的納稅只是相當于政府的資金從一邊口袋轉(zhuǎn)移到另一邊口袋，但這并不符合事實，至少不能一概而論，比如中投就需要根據(jù)中國的《企業(yè)所得稅》履行納稅義務。根據(jù)中國財政部和國家稅務總局《關(guān)于試點企業(yè)集團繳納企業(yè)所得稅有關(guān)問題的通知》(財稅［2008］119號)的規(guī)定，為遵守《企業(yè)所得稅法》第52條之規(guī)定(“除國務院另有規(guī)定外，企業(yè)之間不得合并繳納企業(yè)所得稅”)，包括中投在內(nèi)的106家企業(yè)集團從2009年1月1日起一律停止執(zhí)行合并繳納企業(yè)所得稅政策?？梢娭型对趪鴥?nèi)并不享有免稅待遇。至于稅收對于國企是否硬約束或國企對稅收是否敏感的問題參見 Wei Cui，Income Taxation of State-Owned Enterprises:Theory and Chinese Evidence(May 27，2009).Available at SSRN:http://ssrn.com/abstract=1410463，visited on Sep 15，2009.。

二、對外國投資者投資所得課稅的一般做法

為了理解可能適用于主權(quán)財富基金投資所得的特殊稅收規(guī)則，有必要首先了解東道國對外國投資者課稅的一般做法。東道國通常把外國投資者分為三類，而采取不同的稅收處理辦法。

其一，在東道國直接參與商業(yè)活動而取得的收入通常按凈所得為應納稅所得額。在這種情況下，外國投資者多在東道國設有常設機構(gòu)或固定基地，國際上的普遍做法是將這部分投資所得并入該常設機構(gòu)或固定基地的營業(yè)所得或勞務所得之中，在扣除有關(guān)成本之后，統(tǒng)一計征企業(yè)所得稅或個人所得稅。

其二，在東道國沒有常設機構(gòu)或固定基地，或者設有常設機構(gòu)或固定基地，但收入并不歸屬于該常設機構(gòu)或固定基地時，則投資所得為應納稅所得額。各國通常以所得全額為應納稅所得額，按較低稅率計稅，并采取源泉扣繳的征收方式。

對于這兩類投資所得的課稅方法在很多國家都適用，甚至在聯(lián)合國以及OECD稅收協(xié)定范本中被采納，也被國內(nèi)學者稱之為“外商投資的二元課稅模式”。其中，在外國投資者與東道國稅收管轄權(quán)之間的連結(jié)因素是“常設機構(gòu)”或“實際聯(lián)系”，聯(lián)合國以及OECD制定避免雙重征稅的范本也都認可了這種連結(jié)因素，以此作為居住國和來源地國分享稅收的標準之一。

中國自1981年所得稅體制建立伊始，就采用了二元體制對外商在境內(nèi)投資行為進行征稅，而究竟以凈所得還是以毛所得為應納稅所得額則取決于該項所得是否與外國企業(yè)在中國從事經(jīng)營的“機構(gòu)、場所”存在實際聯(lián)系。其中，對“機構(gòu)、場所”與是否從事“生產(chǎn)經(jīng)營”之間存在著相互聯(lián)系的現(xiàn)象，并沒有任何法律法規(guī)對二者予以清楚的直接界定，從現(xiàn)有規(guī)定看，中國對區(qū)分是否存在實際聯(lián)系的目的與意義尚無清楚的考量。

這種缺陷在與美國對境內(nèi)投資征稅規(guī)定的演化對比中會進一步凸顯出來。美國對境內(nèi)投資課稅的歷史可以分為三個階段:(1)1936年以前。在這個階段，美國奉行純所得稅范式，即就外國人源于美國境內(nèi)的一切凈所得為基礎納稅，以同樣的方式對全部凈所得征稅。主要批評是該范式過于理論化，不便于稅收行政管理。(2)1936年《稅收法》制定到1966年該法核心條款被廢止。在此期間，美國建立了二元范式，并成為美國現(xiàn)行境內(nèi)征稅制度的基礎。依該范式，對外國人的所得稅征收取決于其是否在美國境內(nèi)從事經(jīng)營。具體而言，即未從事經(jīng)營的，就其源于美國境內(nèi)的“固定或能夠確定的、年度或定期”所得(Fixed，determinable，annual or periodic，F(xiàn)DAP)適用統(tǒng)一稅率，以毛所得為基礎實行預提所得稅;從事經(jīng)營的，就其源于美國的全部所得以凈所得為基礎，適用與美國居民同樣的稅率納稅。需要注意的是，在這里適用二元范式的目的簡單而具體，即提高稅收征管效率，其基本理念仍是純所得稅范式。這一范式與中國以及兩個稅收協(xié)定范本在理念上基本相同。(3)1966年以后。1966年《外國投資者征稅法》對在美國經(jīng)營的外國人與僅作為資本提供者參與美國資本市場的外國人作了區(qū)分:對前者而言，不僅就其在美凈所得征稅，而且與在美經(jīng)營有實際聯(lián)系的源于境外的所得也應向美國納稅;對后者而言，則僅就毛所得征稅。該法還提供了對在美國進行股票、證券與商品交易的安全港規(guī)定，即納稅人為自身利益而進行的交易(除非納稅人是經(jīng)銷商)，即使在美國進行，也不構(gòu)成在美國經(jīng)營。這一例外規(guī)定實際上把“經(jīng)營”與“投資”區(qū)分開來了，因為無論“經(jīng)營”的日常涵義或普通法解釋是什么，從經(jīng)濟政策的角度，外國人在美國境內(nèi)投資都應該通過降低所得稅稅負和合規(guī)成本的方式予以鼓勵;從所得稅征管的角度看，“投資”行為就不會構(gòu)成“經(jīng)營”。這種轉(zhuǎn)變意味著美國的境內(nèi)投資征稅體制從基于征管效率的二元范式轉(zhuǎn)向了基于經(jīng)濟政策的新二元范式，這也附帶表明了稅收政策與東道國公共政策間的密切關(guān)聯(lián)。

其三，既不歸屬于常設機構(gòu)或固定基地，又非經(jīng)常發(fā)生的投資所得則豁免課稅。這類投資所得主要包括:出售不歸屬于常設機構(gòu)或固定基地的商業(yè)存貨所得;出售股票、債券和其他證券;債權(quán)或銀行存款利益。通常而言，消極的外國投資者通常在東道國都享有很多的稅收優(yōu)惠，在有些國家比如新加坡和澳大利亞，這種優(yōu)惠或豁免甚至延及股票分紅所得。

三、對主權(quán)財富基金投資所得課稅的主要模式

主權(quán)財富基金在概念上的模糊性和在形式上的多樣性很大程度造成了對其監(jiān)管定位的混亂以及監(jiān)管方式上的差異。總體上看，主權(quán)財富基金多被視為與政府所有或控制的機構(gòu)而進行的稅收處理。目前，這種處理辦法大致可以分為單邊豁免、相互豁免和視同外國私人投資者等三類。

(一)單邊稅收豁免

單邊稅收豁免可以看做是主權(quán)豁免原則在稅收領域的體現(xiàn)，隨著絕對豁免主義式微，單邊稅收豁免的范圍逐漸被限定在外國政府的消極投資所得上，而不適用于其商業(yè)活動。美國、英國和澳大利亞屬于這一類。

美國《國內(nèi)收入法典》第892條規(guī)定了對外國政府和國際組織來源于美國境內(nèi)某些特定所得的免稅優(yōu)惠，對外國政府的免稅規(guī)定尤其詳細。美國國家稅務局發(fā)布的暫行規(guī)定進一步明確了此項優(yōu)惠的適用。判斷一項來源于美國境內(nèi)的所得是否免稅，必須同時滿足以下三個條件:(1)投資者是外國政府。外國政府包括一個外國政府的必要組成部分和它的受控實體，并且它們的所有凈收入都是歸于自己的賬戶或者外國政府的其他賬戶，且收入中沒有任何部分是為私人的利益。此外，外國政府的地方政府和超國家實體也適用這一稅收豁免待遇。(2)所得的性質(zhì)滿足法定要求。確定其是否免稅，首先須確定此項所得的性質(zhì)，只有屬于特定范圍的所得才有免稅的可能。美國國家稅務局第892條暫行規(guī)定第3條規(guī)定的免稅收入有以下幾種:a.投資收入，包括投資美國境內(nèi)的股票、債券和其他證券的收入，包括處分這些證券的所得和從事第1058條規(guī)定的證券交易所得;為執(zhí)行政府的財政或貨幣政策而持有的金融證券的投資收入;b.外國政府在美國境內(nèi)的銀行中擁有的存款利息;c.部分不動產(chǎn)收益。任何源于第897條(c)(1)(A)(i)中規(guī)定的美國不動產(chǎn)權(quán)益的收入，包括來源于處分美國不動產(chǎn)權(quán)益的所得，都不能適用第892條的免稅優(yōu)惠，其本意是將租金和不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得排除出免稅范圍。(3)此項所得不是直接或間接地來源于商業(yè)行為。其中，商業(yè)行為被界定為“一般情況下，任何由納稅人或其他人實施的，為實現(xiàn)現(xiàn)在或?qū)淼氖杖攵鴱氖碌男袨?，不管發(fā)生在美國境內(nèi)還是境外，即使不構(gòu)成第864條下的美國境內(nèi)的經(jīng)營貿(mào)易行為，均可被認為是外國政府的商業(yè)行為”。但消極投資、文化項目、非營利行為、政府職能行為、政府采購等行為不屬商業(yè)行為，當一個外國政府受控實體實施這些行為時，該受控實體并不因此會變成一個受控商業(yè)機構(gòu)，由此獲得的收入不能免稅。而外國政府直接或間接的商業(yè)行為所得不適用第892條的免稅規(guī)定，具體包括:a.外國政府本身直接的商業(yè)行為所得;b.外國政府的受控商業(yè)機構(gòu)所得，以及外國政府直接或間接來源于其受控商業(yè)機構(gòu)的所得;c.外國政府處分在其受控商業(yè)機構(gòu)的權(quán)益所得。三個條件中，任何一項的缺失，都會導致該所得轉(zhuǎn)化為應稅收入。

澳大利亞和英國對此并無明文規(guī)定，而是通過行政實踐在個案基礎作出類似的豁免決定。其中，澳大利亞的單邊稅收豁免需要該所得滿足下列條件:(1)投資者是外國政府或其機構(gòu);(2)正在用來投資的資金現(xiàn)在且將來都是政府的資金;(3)所得來自非商業(yè)行為。而政府或其機構(gòu)為了履行政府管理職能而進行的產(chǎn)生利息的投資或股權(quán)性投資所得通常被視為非商業(yè)行為所得。具體到在企業(yè)持股，政府或其機構(gòu)持有的一個企業(yè)的股權(quán)份額不超過10%則被認為是非商業(yè)行為，由此產(chǎn)生的股息則享受免稅優(yōu)惠。但是，直接持股房地產(chǎn)企業(yè)所得則不在稅收豁免適用范圍之列。

英國具有對外國政府消極投資所得免稅的傳統(tǒng)，其稅務與海關(guān)總署最近指出，“來自外國首腦或其配偶、外國主權(quán)政府的直接和完全投資而獲得的收入或所得享有稅收豁免……但這種豁免并不及于獨立于外國政府的機構(gòu)，即使政府對該機構(gòu)擁有完全的所有權(quán)”。為了鼓勵主權(quán)財富基金進入投資，英國政府在議會中指出，“如果主權(quán)財富基金是外國政府的有機組成部分，則其行為應當享有稅收豁免，作為主權(quán)豁免的應有之義，英國政府對此表示尊重。據(jù)此，英國對相關(guān)投資予以豁免待遇”⑤UK Trade and Investment，UK to Attract Sovereign Wealth Funds，Apr.11，2008，available at http://www.ukinvest.gov.uk/OurWorld/4019411/en-GB.html，visited on Sep.20，2009.。當然，這種表述相當模糊，需要在具體實踐中觀察其適用的尺度。

(二)互惠稅收豁免

互惠稅收豁免主要通過國內(nèi)法或簽訂避免雙重征稅協(xié)定來實現(xiàn)。比如，加拿大稅務局規(guī)定，對外國政府或其機構(gòu)在加拿大的投資所得予以稅收豁免的首要條件是，該外國對加拿大政府或其機構(gòu)的投資所得予以同等的稅收優(yōu)惠。

更多的互惠型稅收豁免規(guī)定出現(xiàn)在雙邊稅收協(xié)定中。比如中國與新加坡的雙邊稅收協(xié)定就規(guī)定，新加坡對下列機構(gòu)在新加坡的利息所得免稅:中國政府和任何地方當局、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進出口銀行、全國社會保障基金理事會、中國出口信用保險公司;相應地，中國對下列新加坡機構(gòu)在中國的利息所得免稅:新加坡共和國政府、新加坡金融管理局、新加坡政府投資有限公司。此外，還可以對締約國雙方主管當局隨時同意的，由各自政府完全擁有的任何機構(gòu)免稅。新加坡與馬來西亞的雙邊稅收協(xié)定也規(guī)定，新加坡對馬來西亞的下列機構(gòu)在新加坡的利息所得免稅:馬來西亞政府和地方當局、馬來西亞中央銀行、法定機關(guān)、馬來西亞進出口銀行;馬來西亞對新加坡的下列機構(gòu)在馬來西亞的利息所得免稅:新加坡政府、新加坡金融監(jiān)管局、GIC、新加坡法定機關(guān)等。在挪威與俄羅斯、新加坡與日本等之間的協(xié)定上也有類似的規(guī)定。

此外，美國也通過雙邊稅收協(xié)定為其地方政府所有的主權(quán)財富基金(比如阿拉斯加永久基金)和非主權(quán)財富基金的地方政府投資基金(比如CalPERS、威斯康辛州政府投資委員會(SWIB))而爭取稅收豁免待遇。而美國與丹麥的雙邊稅收協(xié)定則對分紅所得的稅收予以相互豁免。而美國與瑞士、荷蘭之間的雙邊稅收協(xié)定也都對政府所有的養(yǎng)老基金做了有限的稅收豁免。

(三)視同外國私人投資者

有些國家秉承納稅人平等的理念，對所有的外國投資者一體適用同樣的稅收制度，而不管納稅人的所有權(quán)與資金來源狀況。作為這方面的典型，德國就沒有為外國政府所有和控制的機構(gòu)(當然包括主權(quán)財富基金)制定特殊的稅收規(guī)則。但是，依德國國內(nèi)稅法，外國投資者的利息和股息通常免稅，而外國公司(在德國法上被稱之為“有限納稅主體”)從德國公司所獲分紅的95%是免稅的。因此，其實際結(jié)果是外國投資者在德國的投資所得的稅負很輕，在此背景下，對主權(quán)財富基金沒有特殊規(guī)定也就顯得無足輕重了。

此外，中國臺灣地區(qū)、新西蘭以及韓國對消極投資所得征收了較高的預提稅，對外國政府或其機構(gòu)也沒有特別的稅收優(yōu)惠。筆者認為，由于此次危機的全球性特征和各國政府債務水平的普遍大幅攀升，全球性的去杠桿化持續(xù)時間會更長，在此背景下，各國對幾乎不利用杠桿融資并具有較高風險承受能力和風險周期的主權(quán)財富基金投資的爭奪將趨于激烈，并將感受到稅收優(yōu)惠帶來的競爭壓力。

(四)簡要評述:超越財政收入的稅收政策

對主權(quán)財富基金投資所得的稅法處理需要考慮的因素主要包括東道國的具體國情(如監(jiān)管能力、資金供需等)和主權(quán)財富基金的組織架構(gòu)與投資方式。正如有些學者指出的，在很多國家，普通私人外商投資與主權(quán)財富基金甚至外國政府的消極投資所得在稅收處理上的差異很小，主權(quán)財富基金的稅收處理既是一個法律問題，但在更大程度上也是一個政治問題。換言之，相應的稅收規(guī)定承載著超越財政收入或法理邏輯的公共政策目標。

以美國為例，1966年以及1980年代修改了對外國消極投資的稅收待遇，改變課稅范式，其最直接目的是彌補國際收支不平衡。而事實上，通過出臺稅收優(yōu)惠政策，美國也的確實現(xiàn)了初衷，成功地吸引了高達3 000億美元的外國新增投資，降低了資金價格，促進了經(jīng)濟發(fā)展，同時沒有給本國經(jīng)營者帶來更多競爭對手。如果考慮到在一個時期里全球資金總量保持穩(wěn)定的話，美國的這種做法實際上就是在世界上爭奪資金的過程，其行為造成的另一個后果是原來投資于阿根廷的數(shù)百億資金流向了美國，這種資金的逆流對前者造成了不可忽視的影響。此外，由于消極投資與積極投資和外商直接投資與外商組合投資存在著一定程度的對應關(guān)系，筆者認為，我們可以將美國在稅收處理上的改變視為對傳統(tǒng)上所得來源地國行使屬地管轄權(quán)的反動。從這個意義上講，這種范式的轉(zhuǎn)換不僅給美國帶來了實惠，與此同時也是資金跨國自由流動的先聲。除此之外，我們也有理由相信外國政府或私人對美國消極投資的增加也對增進美元在世界貨幣體系中的地位不無裨益。

當然，對于外國組合投資對東道國的利弊歷來有不同的看法。毋庸諱言，外國直接投資和外國組合投資在東道國中發(fā)揮的作用以及監(jiān)管的重點有著很大差異。隨著經(jīng)濟全球化和金融服務的發(fā)展，二者間的關(guān)聯(lián)性和互補性也越來越強。至少帶來了兩種效應;一是有必要加強對消極投資的監(jiān)管，傳統(tǒng)資本輸出國對此常持有抵觸情緒;二是各國尤其是發(fā)展中國家應當客觀看待外國組合投資對發(fā)展和培育本國金融市場的好處，改變傳統(tǒng)偏見和回避態(tài)度。在這里，各國不同的稅法規(guī)定又在一定程度上發(fā)揮著監(jiān)管職能，以興利除弊。比如，目前包括學術(shù)界以及稅收部門在內(nèi)的多方開始關(guān)注主權(quán)財富基金的稅收問題的重要誘因是主權(quán)財富基金的潛在或莫須有的負效應被提出和強調(diào)。

四、主權(quán)財富基金稅收政策的國際協(xié)調(diào):稅率統(tǒng)一還是稅收信息共享

(一)主權(quán)財富基金國際稅收政策協(xié)調(diào)的必要性

開放經(jīng)濟條件下，一國政府的政策制定難以自外于世界經(jīng)濟的發(fā)展，主權(quán)財富基金的進出難免影響到稅收政策的制定?？紤]到下列因素，我們應當逐步協(xié)調(diào)各國對主權(quán)財富基金的處理。

一方面，主權(quán)財富基金主要從事組合投資，而國際社會就后者的協(xié)調(diào)正在逐步達成共識。長期以來，隨著資本流動的好處逐漸顯現(xiàn)，各國為吸引外資而對組合投資免稅、少征或保持較低稅率，并形成稅率的探底競賽;組合投資借助信息科技的發(fā)展和全球資本市場的一體化而輕易實現(xiàn)了避稅、逃稅或稅收套利。在這個局面中，唯一獲利的是組合投資，而其他國家，無論資本輸出國還是輸入國，都面臨著資本外逃、稅收流失或稅收競爭的問題;除此之外，這種做法還助長了稅基從資本向勞動力的轉(zhuǎn)移，即流動資本的實際稅負與非流動資本尤其是僅掌握低技能的勞動力的實際稅負間的差額越來越大(這大致相當于FPI和FDI之間的稅負差異)，從而為“熱錢”或“游資”在國際之間的快進快出提供了額外的經(jīng)濟激勵。國際社會早已認識并采取行動應對由此可能帶來的負面影響。比如歐盟在1998年初步提出了就利息稅進行稅收政策執(zhí)行與制定的多邊協(xié)商與協(xié)調(diào)的動議，而二十國集團倫敦金融峰會則宣布終結(jié)“不受管制的資本市場”，承諾消除“避稅港”。

另一方面，稅收協(xié)調(diào)有助于強化對主權(quán)財富基金投資行為的監(jiān)控。資本流動固然帶來很多好處，但是金融市場中可交易的金融資產(chǎn)和金融衍生品的競爭，往往引發(fā)多重的甚至系統(tǒng)性的經(jīng)濟災難。稅收政策既可以提供從事組合投資的主權(quán)財富基金在本國或總體性的運行情況，同時也可以通過對稅率或課稅方式的調(diào)整對其進行適當監(jiān)督和風險管理⑥在2009年11月二十國集團財長會議上，英國首相布朗就提議對跨國金融交易征收托賓稅，以促進金融機構(gòu)對自己的行為負責。德國財長施泰因布呂克也認為對金融交易征收全球金融交易稅的時機已成熟，有百利而無一害。參見Heather Stewart，Brown Urges Business Leaders to Accept Tobin Tax，The Guardian，Monday，Nov.23，2009.另據(jù)媒體披露，2010年6月加拿大二十國峰會很可能就全球銀行交易稅達成協(xié)議。參見 George Parker＆ Lionel Barber，Global Bank Tax Near，Says Brown，F(xiàn)inancial Times，F(xiàn)eb.10，2010.。對主權(quán)財富基金來說，稅收國際協(xié)調(diào)中的監(jiān)管調(diào)控和信息共享無論對母國還是對東道國都有重要作用，尤其有助于克服東道國對主權(quán)財富基金低透明度的擔心以及由此引發(fā)的種種猜疑，從而有助于主權(quán)財富基金的可持續(xù)發(fā)展，防范金融保護主義，促進全球資本自由流動。

(二)建構(gòu)主權(quán)財富基金稅收信息共享機制:基于《利息稅指令》的啟示

稅收處理國際協(xié)調(diào)的有效實現(xiàn)必然面臨協(xié)調(diào)方式的選擇問題，通常的協(xié)調(diào)方式有兩種，即統(tǒng)一稅率和稅收信息共享。就前者而言，其優(yōu)點在于可以在全球范圍內(nèi)實現(xiàn)同稅目同稅率，從而實現(xiàn)稅收平等和稅收中性。但其缺點同樣明顯，即過于理想化，稅率之確定是稅收立法的基本內(nèi)容，統(tǒng)一稅率侵犯了稅收主權(quán)的完整性，而不同國家的國情和發(fā)展階段差異以及投資主體與投資形態(tài)的高度異質(zhì)性也注定了采取一刀切的方式在可行性和有效性上都會較差。相比較而言，加強母國和東道國之間的稅收信息共享是更務實可行的方式。以此為基礎，各國可以在雙邊或多邊基礎上利用已有的稅收協(xié)議實現(xiàn)稅收協(xié)調(diào)，并為強化各國對主權(quán)財富基金的監(jiān)管協(xié)調(diào)提供便利。此外，科技進步也為信息共享的實現(xiàn)提供了技術(shù)與經(jīng)濟可行性。這種稅收協(xié)調(diào)方式已為歐盟利息稅的協(xié)調(diào)實踐所證明是行之有效的，并成為國際稅收政策的中心議題，主權(quán)財富基金的國際稅收協(xié)調(diào)可以此為借鑒建構(gòu)自身的信息共享機制。

利息是資本的價格，不同的利息稅率會對投資者的投資傾向乃至一般居民的儲蓄傾向產(chǎn)生影響，從而導致不同的資金流向。為了減少稅收流失，防范惡性稅收競爭，避免雙重征稅，歐盟很早就開始對成員國的利息稅進行協(xié)調(diào)，但是在協(xié)調(diào)中的一個很大阻力是銀行保密制度。然而，如果存款人母國政府不了解本國居民在海外的利息收入，則根本無從對其征稅。這樣一來，銀行間信息交換就成為利息稅協(xié)調(diào)的關(guān)鍵。歐盟理事會于2003年頒布《利息稅指令》，旨在保證成員國對其稅收居民在其他成員國及相關(guān)非歐盟成員國所取得的利息收入，可以按照該成員國法律進行征稅的權(quán)利。其中，利息支付情況的信息交換制度是該指令的核心。信息交換制度要求利息的支付機構(gòu)應該向其所在國主管當局報告最低限度的信息，并按特定類型的利息進行區(qū)別匯報;支付機構(gòu)的成員國主管當局須于每一財政申報年度終了后6個月內(nèi)向稅收居民國稅務當局提供有關(guān)利息稅的信息。該指令在一定程度上促進了金融服務貿(mào)易的自由化，消除了資本自由流動障礙，鞏固了統(tǒng)一市場的有效運作，也打擊了海外避稅，增加了成員國的財政收入，并防止了資金外流。

《利息稅指令》及其制定過程至少帶給我們兩點經(jīng)驗:一是稅收信息共享與納稅人權(quán)利保護之間的關(guān)系需要慎重處理。在該指令制定過程中，最大的障礙是瑞士等國的銀行保密制度。瑞士的堅持有其維護本國金融業(yè)發(fā)展的需要，因為存款保密制度是瑞士掌握著全球三分之一私人儲蓄的重要原因之一，是其金融業(yè)繁榮的基石，但也反映了其對納稅人權(quán)利的保護。稅收可以被視為對政府公共產(chǎn)品的費用支付，對市場和資本的意愿有重要影響，因而稅收的確定要充分體現(xiàn)納稅人的意志和注重對納稅人權(quán)利的保護。其中，私人信息和金融信息保密權(quán)是納稅人權(quán)利的重要組成部分，應當在信息共享機制的建構(gòu)中受到充分的尊重。在主權(quán)財富基金的稅收處理中，相關(guān)的財務信息和商業(yè)秘密的安全性也應當?shù)玫奖Ｕ?。二是方式的漸進性與范圍的全域性相結(jié)合?！独⒍愔噶睢返闹贫ㄊ嵌喾讲┺牡慕Y(jié)果，而資本自由流動使利息稅的協(xié)調(diào)必須在整個歐盟范圍內(nèi)方能有效實現(xiàn)，這就意味著最終方案的達成既要考慮到不同國家的需求，同時又要滿足“一個都不能少”的全域性要求。為此，歐盟努力尋求多元化路徑與整體性規(guī)定的最佳結(jié)合點:1997年提出“共存模式”，即建議成員國在從源征收20%預提稅和向存款者所在居民國提供存款所得信息中，選擇其一履行義務;2000年提出建立“自動信息交換系統(tǒng)”，同時為相關(guān)國家制定了過渡期規(guī)定。而在另一方面，其成員國不斷對指令適用的地理范圍提出要求，并以此為談判籌碼。比如瑞士遵守該指令的條件之一是亞洲的金融中心和美國適用或遵守類似的規(guī)定。這種做法對主權(quán)財富基金的稅收協(xié)調(diào)同樣重要，基本原因在于基金本身的異質(zhì)性以及投資的多樣性。

五、結(jié)語

其一，征稅和稅收信息交流的范圍。筆者認為應當限于資本利得，即當其組合投資獲得收益時課稅，并對此信息在母國和東道國之間共享。這樣設計的主要考慮因素在于，對主權(quán)財富基金投資課稅并進行協(xié)調(diào)的經(jīng)濟動因居于政治和監(jiān)管動因之后，而當主權(quán)財富基金進行直接投資時多會受到東道國的嚴格監(jiān)控，并應遵守東道國對直接投資課稅的既有規(guī)定，就是說，主權(quán)財富基金的稅收處理問題詳言之就是主權(quán)財富基金的組合投資的稅收處理問題。

其二，信息交流的基本模式是以雙邊為基礎的自動信息共享機制。在模式問題上，筆者認為可能存在兩種模式:基于IMF的數(shù)據(jù)公布系統(tǒng)⑦IMF制定了兩套數(shù)據(jù)公布標準，即數(shù)據(jù)公布特殊標準(SDDS)和數(shù)據(jù)公布通用系統(tǒng)(GDDS)。前者主要針對工業(yè)國和新興工業(yè)化國家，旨在為進入或?qū)で筮M入國際資本市場的國家提供指導;后者主要為尚不能達到SDDS標準的國家設立，旨在推動統(tǒng)計透明度的進展。兩套標準的要求基本一致，包括了實際部門、財政部門、金融部門、對外部門和社會人口等五類宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)，并對數(shù)據(jù)范圍、頻率、及時性和數(shù)據(jù)完整性、數(shù)據(jù)質(zhì)量以及數(shù)據(jù)的公眾可獲得性等四個方面作了規(guī)定。但具體操作不同，SDDS對數(shù)據(jù)公布頻率和及時性的要求比GDDS更嚴格，要求參加國在IMF的網(wǎng)站上及時公布該國數(shù)據(jù);而GDDS對數(shù)據(jù)公布的要求較為寬松，只要求參加國以提高數(shù)據(jù)質(zhì)量為目標，自愿制定改進編制和公布數(shù)據(jù)質(zhì)量的短、中、長期計劃，不斷改進數(shù)據(jù)編制方法，暫不要求公布數(shù)據(jù)。中國于2002年4月15日為正式加入GDDS系統(tǒng)。參見http://dsbb.imf.org/Applications/web/sddshome/#introduction。的多邊模式或者基于《利息稅指令》的雙邊自動共享模式。多邊模式的好處是信息披露的全面性和相互驗證性，其不足之處仍在于這種做法仍將主權(quán)財富基金作為一個財政部門來對待，對其權(quán)利保障乏力并可能害及其盈利能力，故盡管IMF是主權(quán)財富基金國際工作組的召集機構(gòu)和秘書處，這種模式仍然過于激進，不利于主權(quán)財富基金的可持續(xù)發(fā)展。

而雙邊模式并不像《利息稅指令》那樣，要求利息支付機構(gòu)的成員國主管當局必須向稅收居民國稅務當局提供有關(guān)利息稅的信息，而僅僅提供一個程序保障，即要求母國和東道國按照彼此間業(yè)已存在的雙邊或多邊協(xié)議或?qū)Φ鹊鼐吞囟ㄖ鳈?quán)財富基金的稅收信息在對方提出要求的情形下進行交換，如果第三國也對相關(guān)信息提出要求，則應當征得該主權(quán)財富基金的事先同意。這種模式也已為OECD《稅收問題信息交流協(xié)議》采納并加以推廣，截至2010年2月1日，已有256個雙邊稅收信息交流協(xié)議以前者為范本簽訂。這種做法的優(yōu)點在于:一是具有可操作性，在這種模式下無需特別規(guī)定課稅主體、是否課稅以及稅率高低，這些事項依雙方合意實施，更符合前述異質(zhì)性和多樣性的要求，且該模式已經(jīng)取得了相當程度的國際認可，易于推行;二是權(quán)利的平衡性，雙邊模式較好地保護了主權(quán)財富基金的財務信息，降低了對其經(jīng)營能力的不必要的耗損，又能藉此實現(xiàn)雙方的公共政策目標。

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Taxation and International Coordination of Capital Gain of Sovereign Wealth Funds

CHEN Wenjun1，LI Hong2，3
(1.School of International Finance，Shanghai Finance University，Shanghai 201209，P.R.China;2.Shanghai University of Finance and Economics，Shanghai 200433，P.R.China;3.China Financial Futures Exchange，Beijing 100032，P.R.China)

The emergence of Sovereign Wealth Funds(SWF)and their investment sparked the debate on whether their capital gain derived from the host countries should be taxed in the area of international taxation.Currently， being considered as government-owned-or controlled-agencies， the SWF has been unilaterally immunized，or reciprocally immunized or treated like a foreign private investor.The proposal is put forth that the EU Interest Rate Directive-based model should be followed to establish worldwide sharing and exchange system of the SWF'tax information to advance the sound and sustainable development of global finance.

Sovereign Wealth Fund;tax immunity;interest rate directive;sharing and exchange system of Tax information

D922.22

A

1008-5831(2013)02-0123-06

2011-11-08

2010年上海市教委科研創(chuàng)新項目“主權(quán)財富基金監(jiān)管研究”(10YS186)

陳文君(1972-)，女，浙江余姚人，上海金融學院教授，金融學博士，主要從事金融監(jiān)管和財稅法研究;李虹(1891-)，男，湖北丹江口人 ，上海財經(jīng)大學法學博士后，金融學博士，主要從事金融法研究。

(責任編輯 胡志平)