馮子軒

(西南政法大學應(yīng)用法學院，重慶 401120)

從憲法文本看中國近代文官考試變遷

馮子軒

(西南政法大學應(yīng)用法學院，重慶 401120)

孫中山等政治人物的考試思想是圍繞五權(quán)憲法而形成的，其思想主導了文官考試法律制度的發(fā)展方向，并在辛亥革命成功后的建國實踐中被制度化與規(guī)范化。借由孫中山五權(quán)憲法理論的闡發(fā)，民國時期的文官考試并非一般意義上的考試操作過程，而是一種憲政層面的實踐?？疾烀駠鴷r期憲法文本中文官考試規(guī)定實施與變遷的過程，可揭示文官考試所遭遇之挫折是憲政意義上的挫折，且這種挫折既源于憲政之不彰，又最終使憲政受挫。

近代;文官考試;孫中山;考試權(quán)

憲政是一種在憲法之下使政治運作法律化的理念或理想狀態(tài)，它要求政府所有權(quán)力的行使都被納入憲法的軌道并受憲法的制約。憲政的實施首要是限制政府的權(quán)力，同時也要保障公民的權(quán)利。西方憲政思潮不斷沖擊著正由帝制向共和轉(zhuǎn)變中的近代中國，逐漸為國人所接受，政治人物亦著手在中國構(gòu)建憲政的嘗試。任何國家的憲政體制建構(gòu)，均有其立憲精神;而在所有的憲定事權(quán)中，均離不開“權(quán)力分立”(doctrine of separation of powers)的設(shè)計與安排，歐美先進國家有“三權(quán)分立”，晚近有美國聯(lián)邦政府(或官僚體系)所形成的“第四權(quán)”(the fourth branch of government)，而孫中山先生構(gòu)想之“五權(quán)分立”的憲政體制是憲政體制探索中的一個獨創(chuàng)。

孫中山等政治人物的考試思想是圍繞五權(quán)憲法而形成的，其思想主導了文官考試法律制度的發(fā)展方向，并在辛亥革命成功后的建國實踐中被制度化與規(guī)范化。當時之國情，科舉制度在對官僚體制作出巨大貢獻的同時，本身逐漸走向僵化和停滯，尤其進入近代以后，西學東漸的影響，時勢對人才需求的巨變，導致科舉式微并最終歸于廢除。歷史走向了交叉路口，選才應(yīng)歸于何途?以何種理論來承繼選賢與能的功能?如何博采眾長，自成一體，以適應(yīng)中國之國情?難題擺在國人面前，這意味著國家必須另求養(yǎng)才取才之道，這道絕難之題最終由孫中山先生闡發(fā)的五權(quán)憲法之下的文官考試思想的提出而得以曙光初現(xiàn)，隨著后繼者如戴季陶等人將其充實，近代文官考試思想漸趨完善，社會輿論也逐步接受這樣一種既有別于科舉又不同于當時西方各國考試的新思想，而文官考試制度的前途也隨之逐漸明朗起來。當時中國的文官考試立法與實踐在世界范圍內(nèi)獨一無二，與西方先進國家僅僅將其作為考試選才的普通法律規(guī)范不同，中國是當時唯一將考試權(quán)及其相關(guān)規(guī)定寫入憲法性文件的國家。將文官考試作為國家憲政實現(xiàn)所依托的基本制度之一，文官考試法律制度被提高到了前所未有的高度，對社會治理發(fā)揮了巨大的作用。民國以來，各種國會與政府形式層出不窮，各自進行了不同的政制嘗試，憲法文本的變動直接或間接影響了文官考試的走向?？疾觳煌瑫r期憲法文本中關(guān)于考試的規(guī)定，不失為厘清近代文官考試發(fā)展脈絡(luò)的有效途徑。

一、《中華民國臨時約法》將考試權(quán)首次入憲

南京臨時政府成立之時，孫中山曾試圖讓參議院根據(jù)五權(quán)憲法思想來制定憲法性文件，無奈在位時間僅有數(shù)月，五權(quán)憲法文本的制定又是一個宏大的工程，加之各派政治勢力的相互角力，所以未能實現(xiàn)［1］。孫中山主導的《中華民國臨時約法》(以下簡稱《臨時約法》)并非一部真正貫徹其五權(quán)憲法思想的憲法文本，文本并不成熟。它一方面通過憲法形式確立了資產(chǎn)階級共和國政權(quán)的組織形式與人民的民主權(quán)利;一方面在政體的設(shè)計上既規(guī)定了總統(tǒng)的各項實際權(quán)力，又極盡可能地賦予參議院各種廣泛的權(quán)力和實際的責任，以限制總統(tǒng)袁世凱的權(quán)力，使權(quán)力劃分極為混亂，成為一種介于總統(tǒng)制和內(nèi)閣制之間的特殊的三權(quán)分立體制，表現(xiàn)出典型的因人設(shè)法的工具主義傾向，并非成熟的五權(quán)憲法實踐。

即便如此，在《臨時約法》的細節(jié)中仍不乏五權(quán)憲法思想的痕跡，突出表現(xiàn)為考試。當時世界上沒有哪個國家能像中國一樣在憲法文本上明確賦予人民考試任官的權(quán)力，而該文本第2章“人民”第11條就明確規(guī)定:“人民有應(yīng)任官考試之權(quán)?！笨荚嚈?quán)利與自由權(quán)、請愿權(quán)、陳訴權(quán)與選舉權(quán)等并列，成為人民的基本權(quán)之一，地位顯要①這里所指的“考試權(quán)利”，應(yīng)包括應(yīng)公職人員考試權(quán)利與應(yīng)教育考試權(quán)利。。當然《臨時約法》的“考試權(quán)”主要指人民的“考試權(quán)利”，并不完全等同于治權(quán)中的“考試權(quán)力”，但是人民的“考試權(quán)利”是治權(quán)的“考試權(quán)力”的根本來源，正是由于人民天然具有參加任官考試的權(quán)利，國家體制層面的考試權(quán)力才有發(fā)揮的余地。窮源溯流，《臨時約法》解決的是考試權(quán)的來源問題，是根子問題。

事實上，這可被視為近代文官考試入憲的開端，其重大意義在于國家根本大法確認了人民參加任官考試的權(quán)利，這是前所未有的嘗試，說明《臨時約法》時期的立法活動已經(jīng)將文官考試作為國家一項根本政制予以考慮。要知道，憲法所賦予的人民的考試權(quán)利與中國古代所謂考試權(quán)利有根本之區(qū)別。中國古代封建社會也有考試權(quán)利的說法，但在“家天下”的傳統(tǒng)之下，民眾的考試權(quán)利是君主賦予的，歸根結(jié)底是君權(quán)的一部分，是人民“無權(quán)之權(quán)”;而憲法中的考試權(quán)利是真正屬于人民之權(quán)利，在民主共和國家，憲法通過代議制由人民的代表們會商產(chǎn)生，憲法文本就是會商的產(chǎn)物，也是人民意志的體現(xiàn)，憲法文本中的權(quán)利是人民固有的權(quán)利并通過憲法文本予以確認與保障，是人民“有權(quán)之權(quán)”。所以，《臨時約法》中考試權(quán)利的引入，是巨大的進步。隨后的具體法律制定必然考慮如何不妨礙或者促進該權(quán)利的實現(xiàn)，其效用可指引未來考試法律理論與實踐的發(fā)展。這也說明，一些基本觀念在上層已經(jīng)漸成共識，即考試是社會人力資源合理配置的一種手段，亦是維護國家公民合法權(quán)益的一種形式;考試不但應(yīng)該體現(xiàn)公平、公正原則，而且具有均衡社會職業(yè)、協(xié)調(diào)社會角色之功效。

為配合考試權(quán)利入憲，孫中山在任內(nèi)短短幾個月時間就主持頒布了幾部關(guān)涉文官考試法律的單行法律文本，典型的如《文官考試委員會官職令(草案)》(1912年3月)與《文官考試令(草案)》(1912年3月)等。這些文本聯(lián)同《臨時約法》，初步構(gòu)成一個由憲法、考試行政組織法與考試基本法組成的，效力層次區(qū)分清晰的考試法律體系?？荚嚈C關(guān)是考試權(quán)的組織載體，相關(guān)制度安排直接關(guān)系到考試權(quán)的實現(xiàn)。《臨時約法》存續(xù)期間，涉及考試行政機關(guān)組織安排的主要法律文本是《文官考試委員會官職令(草案)》。作為一部行政組織法，文本中對考試行政機關(guān)的設(shè)置、編制、職權(quán)、職責、活動程序和方法予以規(guī)定，其中職權(quán)與組織構(gòu)架是其核心。就某種程度而言，此時的考試行政組織尚未完全獨立。文本顯示考試委員會僅僅被作為考試事務(wù)辦理機關(guān)，在這期間，無論是高等文官考試委員會，還是普通文官考試委員會，都是臨時機關(guān)，直接隸屬于總理，雖然人民的考試權(quán)利已經(jīng)在憲法中提及，但制度安排上仍趨保守，具體制度并未完全按照考試權(quán)獨立的方案來進行安排。

南京臨時政府的考試立法活動因?qū)O中山辭任而停滯，當時許多相關(guān)法律草案均未完成立法程序，更難以公布施行。由于制度初創(chuàng)，難以找尋借鑒經(jīng)驗，又要面臨與現(xiàn)實的妥協(xié)，文本中出現(xiàn)多處創(chuàng)新的猶豫，如未設(shè)立獨立的考試機關(guān)，考試權(quán)利并未獨立于高等文官考試委員，而是隸屬于內(nèi)閣總理;普通文官考試委員，在中央舉辦者，屬于內(nèi)閣設(shè)置，在地方舉辦者，則屬于各地方官廳設(shè)置。但是，對科舉考試文化傳統(tǒng)之精華，如統(tǒng)一考試的形式，公平競爭、擇優(yōu)選才的精神，以考促學的機制等的吸收，仍然引領(lǐng)未來公務(wù)員考試法律之發(fā)展。

二、《中華民國約法》與《曹記憲法》漸次取消考試規(guī)定

1914年，袁世凱主導了《中華民國約法》的起草與出臺。作為近代憲法，《約法》雖然保留了“主權(quán)在民”等與共和政體相適應(yīng)的有關(guān)條款，并規(guī)定了與《臨時約法》相同的人民的權(quán)利和義務(wù)，也確立了三權(quán)分立體制，但它違背《臨時約法》的精神，既推翻了內(nèi)閣制，也棄用了總統(tǒng)制，袁世凱幾乎被賦予了終身大總統(tǒng)的特殊地位，遭到輿論激烈的批評。標志著民主憲政的內(nèi)涵已消失，并被獨裁制所取代。

1922年恢復后的第一屆國會召開第三期常會，以《天壇憲草》為藍本制定了《中華民國憲法》，1923年正式公布與實施。這是北京政府正式頒布的唯一憲法。但由于在起草期間發(fā)生曹錕賄選丑聞，又被稱為《賄選憲法》或《曹記憲法》，在憲政史上屢遭非議。通過文本對比可發(fā)現(xiàn)北京政府時期考試權(quán)逐漸從憲法文本中消逝的過程。《中華民國臨時約法》時期賦予人民的考試權(quán)利是基本權(quán)利，不作任何限制?！吨腥A民國約法》②《 中華民國約法》分10章共68條。文本體例為“國家”、“人民”、“大總統(tǒng)”、“立法”、“行政”、“司法”、“參政院”、“會計”、“制定憲法程序”與“附則”。參見張耀曾，岑德彰編《中華民國憲法史料》，臺北文海出版社，1981年版，第8-16頁。已經(jīng)有所變化，第2章“人民”第9條規(guī)定:“人民依法令所定有應(yīng)任官考試及從事公務(wù)之權(quán)?！贝藭r的考試權(quán)利被置于法令范圍內(nèi)，不屬于基本權(quán)利的范疇，考試權(quán)利的品格已經(jīng)下降?！恫苡洃椃ā发邸恫苡洃椃ā贩?3章141條。文本體例為“團體”、“主權(quán)”、“國土”、“國民”“國權(quán)”、“國會”、“大總統(tǒng)”、“國務(wù)院”、“法院”、“法律”、“會計”、“地方制度”、“憲法及修正解釋及效力”。參見張耀曾，岑德彰編《中華民國憲法史料》，臺北文海出版社，1981年版，第30-45頁。中已經(jīng)完全不見考試的規(guī)定，刪除了人民有“應(yīng)任官考試”的權(quán)利，條文被其改為“中華民國人民依法律有從事公職之權(quán)”。這樣一來，文本只是規(guī)定人民有任官權(quán)利，但至于采取何種方式任官已經(jīng)不作限制，考試的憲政意義盡失。究其原因，除了與軍閥征戰(zhàn)與執(zhí)政者過分執(zhí)著于權(quán)力爭斗有關(guān)外，還有最為重要的原因即憲政因素。這是源于北京政府的幾個憲法文本均采用三權(quán)分立的模式，無論是總統(tǒng)制還是責任內(nèi)閣制，由于缺乏五權(quán)憲法的視野，考試權(quán)始終難以脫穎而出。與此相適應(yīng)，文官考試地位與作用式微，其他錄用人才方式在北京政府時期如保舉制等大行其道，任用私人成風，直接引發(fā)了官場貪腐與行政效率低下，是北京政府治理日益混亂的重要原因之一。由此也反證了當時的文官考試發(fā)展與憲政體制確有重要的關(guān)聯(lián)。

與此關(guān)聯(lián)，北京政府時期考試顯著的改變就是不再由專門考試機構(gòu)來統(tǒng)一執(zhí)掌考試權(quán)，而是將其交予人事行政機關(guān)進行統(tǒng)一管理，可見考試權(quán)已經(jīng)被融解于行政權(quán)之中。北京政府成立之初就頒布《國務(wù)院銓敘局官制》，在國務(wù)院之下設(shè)人事行政部門——銓敘局。銓敘局隸屬于中央行政機關(guān)國務(wù)院，是典型的人事行政機關(guān)，負責文官、薦任官以上的任免及履歷，負責文官考試、恩給及撫恤、榮典授予、外國勛章受領(lǐng)及佩戴等事項。1914年2月對文本進行修訂，增加文官升轉(zhuǎn)、勛績考核兩項。同年5月，又增加文官任免和資格審查職權(quán)兩項。銓敘局依法設(shè)局長一人，主管全局事務(wù);參事2人，協(xié)助局長審議全局事務(wù);僉事6人，分管全局具體事務(wù);主事12人，負責具體事務(wù)辦理。另外可以根據(jù)情況酌定設(shè)置辦事員若干。總數(shù)看僅21人，作為主管全國文官大小事務(wù)的核心機構(gòu)，十分精簡。由于銓敘局只是中央行政機關(guān)的附屬機構(gòu)，其建制變動頻繁歷經(jīng)多次改變，但隸屬關(guān)系一直沒變。1914年5月，銓敘局改設(shè)在總統(tǒng)府政事堂之下。1916年，政事堂改為國務(wù)院，銓敘局再次直屬于國務(wù)院。1924年之后，北京政府取消國務(wù)院，銓敘局隸屬于臨時政府。1925年，銓敘局再次重新歸于復設(shè)的國務(wù)院［2］。不管政局如何動蕩，在北京政府存續(xù)的16年間，銓敘局一直作為全國文官管理機構(gòu)，其機構(gòu)一直延續(xù)，歷任銓敘局長的任職從未斷裂，未見化并或撤銷，地位非常重要。

三、《五五憲草》關(guān)照考試權(quán)利與考試權(quán)力的共同實現(xiàn)

1928年，國民黨治下的南京國民政府成立。按照《訓政時期約法》規(guī)定“憲法草案，當本于建國大綱及訓政與憲政二時期之成績，由立法院議定，隨時宣傳于民眾，以備到時施行”。因此，憲法草案理應(yīng)予以完成。1931年“九·一八”事變后，國難日深，國內(nèi)輿論紛紛要求“結(jié)束訓政以實行憲政”。在國內(nèi)各界的壓力下，1933年4月國民黨“召開第一屆國民代表大會，議決憲法，并決定頒布日期”。國民政府立法院于1933年1月開始討論起草憲法的事宜，決定組織憲法起草委員會，專門負責制憲。委員長由孫科擔任，吳經(jīng)熊、張知本擔任副委員長，立法委員陳肇英、林彬等40人擔任立憲委員，戴季陶、伍朝樞、王世杰等人擔任顧問，臨時列席，陳述意見。憲法草案起草委員會成立后，一面由立法院編譯處翻譯大量各國憲法的文本以作參考，一面登報征國人意見。經(jīng)多次會商后，議決起草原則共25點［3］。當時的文本由張知本、吳經(jīng)熊、傅秉常三人為初稿委員，后追加馬寅初、焦易堂、陳肇英等為初稿委員，推定吳經(jīng)熊依據(jù)委員會決定的起草原則擔任初稿主持人?！吨腥A民國憲法草案》于1934年11月呈報國民政府轉(zhuǎn)送國民黨中央進行審核，審核意見反饋至立法院重加修正。當時國民黨提出了幾項意見，均與其黨治政策有關(guān):一是應(yīng)以三民主義、建國大綱、訓政時期約法之精神作為憲法的根本;二是政府之組織應(yīng)考慮當時的實際政治運作狀況，以實現(xiàn)集中全國力量之根本制度，不宜對行政權(quán)作剛性限制;三是中央與地方政府之制度在憲法草案中應(yīng)在職權(quán)上作大致規(guī)定，其組織以法律定之等［4］。1936年5月，第三次議定通過《中華民國憲法草案》，又被稱為《五五憲草》。

《五五憲草》中有關(guān)考試的規(guī)定兩處。其一，第2章“人民之權(quán)利義務(wù)”第20條規(guī)定:“人民有依法律應(yīng)考試之權(quán)?！奔m正了北京政府時期的規(guī)定，再度將人民的考試權(quán)利寫入憲法。其二，第4章“中央政府”之第五節(jié)“考試院”中，共4條內(nèi)容，設(shè)置了考試權(quán)實現(xiàn)的獨立組織載體——考試院。第83條規(guī)定“考試院謂中央政府行使考試權(quán)之最高機關(guān)，掌理考選銓敘”。第84條規(guī)定“考試院設(shè)院長、副院長各一人，任期三年，由總統(tǒng)任命之”。第85條規(guī)定“左列資格應(yīng)經(jīng)考試院依法考選銓定之。公務(wù)人員任用資格;公職候選人資格;專門職業(yè)及技術(shù)人員職業(yè)資格”;第86條規(guī)定“考試院之組織，以法律定之”。

《五五憲草》對考試的貢獻在于承繼了孫中山的權(quán)能區(qū)分與五權(quán)憲法理論，并以此來理順了考試權(quán)與人民的關(guān)系、考試權(quán)與其他四權(quán)的關(guān)系。第一，從根本大法上再度明確了考試權(quán)利的憲法依據(jù)——人民的考試權(quán)利。第二，明確考試權(quán)是獨立的治權(quán)之一，為此設(shè)置了獨立考試機關(guān)——考試院來執(zhí)掌考試權(quán)，五院以分工合作與制衡的形式進行運轉(zhuǎn)。第三，設(shè)置了制度意義上的制衡機制。從制度設(shè)計上看，國民大會對政府有約束力，政府的五院要對國民大會負責，故考試院長要向國民大會負責，但卻由總統(tǒng)任命?？傮w而言，《五五憲草》中關(guān)于考試的規(guī)定基本符合孫中山的設(shè)想，也參考了訓政時期的一些實踐經(jīng)驗。當時各界對其評價尚可，“第一合于國父權(quán)能區(qū)分造成萬能政府的遺教;第二合于現(xiàn)行政治的趨勢;第三合于中國內(nèi)憂外患的環(huán)境”［5］。

四、《中華民國憲法》強化考試權(quán)的獨立與公正指向

1946年11月，國民政府向制憲國大提交由《五五憲草》修訂而成的《中華民國憲法草案》。大會審議修正草案后，于1947年元旦公布《中華民國憲法》，同年12月施行?？荚嚈?quán)不僅要實現(xiàn)，還要被更好地實現(xiàn)，為此《中華民國憲法》除了沿用了《五五憲草》相關(guān)規(guī)定外，還增加了一些規(guī)定。

其一，分區(qū)考試入憲，標明考試的公平正義日益受到重視。制憲國大審議《憲法草案》時，有很多提案關(guān)注公務(wù)員考試的公平正義，分區(qū)考試是熱點之一。當時實踐中已經(jīng)出現(xiàn)一些邊遠地區(qū)省份人才考試的變通規(guī)定，但是并未入憲。很多制憲議案均提及，國家幅員遼闊，各省交通經(jīng)濟發(fā)展水平各異，文化教育發(fā)展水平也相距懸殊，考試應(yīng)該適當變通，使各省應(yīng)考人員能在公平之前提下參與考試，參酌明清的考試分省定額制度與英國的分省制度，應(yīng)在憲法中確立分區(qū)考試的原則以平衡各地文化上的差距，“歷年高考普考，邊區(qū)各省參加考試及格者為數(shù)寥寥，以致中央及內(nèi)地各省市行政機關(guān)之公務(wù)員隸屬邊區(qū)者很少。公務(wù)員考試如能確定按省定額分區(qū)舉行，不僅邊區(qū)省份人才悉可羅致，并可加強邊遠省份人民之向心力，對于民族政策及開發(fā)邊疆關(guān)系都很大”［6］。為此，《中華民國憲法》增設(shè)了一條，即“公務(wù)員選拔實行公開競爭之考試制度，并按照省區(qū)分別規(guī)定名額，分區(qū)舉行考試。非經(jīng)考試及格者，不得任用”。這說明考試的公平正義問題已經(jīng)被提至憲法的高度，在制度構(gòu)建中受到了極大的重視。

其二，考試機關(guān)立法權(quán)入憲，這是保障考試權(quán)獨立的一種新的制衡機制。之前的憲法性文件并未明確考試機關(guān)的立法權(quán)力，只是零散規(guī)定行政院、司法院、考試院、監(jiān)察院可就其主管事項，向立法院提出議案。這項規(guī)定在《中華民國憲法》中被廢除，但是獨獨保留了一點:“考試院關(guān)于所掌握事項，得向立法院提出法律案?！保?］因提案權(quán)的授予，較之其他幾院，考試院之超然獨立之形象更是躍然紙上。如當時考試院之代表史尚寬等人即認為“考試院關(guān)于主管事項的法律案，可向立法院遞送，如需出席立法院說明，應(yīng)由負責之院長或其所派人員出席即可，不必如慣例一定要秘書長出席”［7］。這體現(xiàn)了考試院在考試事務(wù)上享有的較為廣闊的權(quán)力空間。

尤需提出的是，孫中山持有一種集體主義的憲政觀。他認為，個人的自由有害于民族團結(jié)與社會進步，若要扭轉(zhuǎn)中國衰弱不堪的殖民地的地位，必須要人民犧牲自由得以組成組織嚴密與號令統(tǒng)一的堅固團體。孫中山所主張的五權(quán)憲法建立在集體主義之上，它不是以個人主義為基礎(chǔ)保障個人權(quán)利的憲法，而是更傾向限制個人自由，集合國民力量，形成嚴密健全的現(xiàn)代體制的憲法，強調(diào)的是政府組織與體制的重構(gòu)［8］。引申至考試權(quán)，自然考試權(quán)實現(xiàn)的核心因素就是獨立考試機關(guān)“考試院”的成立與運轉(zhuǎn)。遵循孫中山的五權(quán)憲法思想，南京國民政府時期的憲法文本所涉條文的相當部分均與考試院的構(gòu)建有關(guān)。

國民政府設(shè)立的考試院是五權(quán)憲法的一大象征。南京國民政府考試制度是圍繞以考試院機構(gòu)組織建立為核心構(gòu)建起來的。1928年10月20日，公布《考試院組織法》;同年12月17日，公布《銓敘部組織法》;1929年8月1日，公布《考選委員會組織法》，考試院的行政組織構(gòu)架基本形成。1930年1月6日，考試院院長戴季陶、副院長哲生、考選委員會副委員長邵元沖及銓敘部部長張難先、副部長仇鰲，同時宣誓就職，旋即積極推行公務(wù)員考試制度?？荚囋合略O(shè)有銓敘部和考選委員會兩個機關(guān)?？歼x委員會負責考試管理;銓敘部主管全國文官任免、升調(diào)、敘級等事宜。至此，憲法文本中的近代文官考試制度走向成熟。

五、評析

任何法律制度的形成，均有其時代背景、歷史因素及理論根源，其產(chǎn)生與流變，均非偶然之事;而這三者又往往互為因果，交錯會留，互相融合形成制度特征［9］。就某種程度而言，近代中國社會的轉(zhuǎn)型可以被濃縮為封建君主國家向民主共和政體的轉(zhuǎn)變過程。轉(zhuǎn)型過程中，文官考試可謂一個重要的聯(lián)結(jié)點，它一方面?zhèn)鞒蟹饨ň鲊抑凶鳛楦菊频墓糯婆e考試傳統(tǒng)，蘊含了中國傳統(tǒng)政治文化的精髓;另一方面又在共和政體中享有崇高的憲法地位，是憲政實踐的重要方面。由此可見，文官考試成為溝通新舊社會的制度因素，是帝制中國與共和中國的結(jié)點，其憲政意義不言而喻。毋庸置疑，文官考試以孫中山的五權(quán)憲法、三民主義思想引發(fā)，被載入憲法，得以法律法規(guī)的創(chuàng)建而形成民國以來的根本之政制之一。近代文官考試制度建設(shè)既是統(tǒng)治階層維護統(tǒng)治秩序的現(xiàn)實需要，也是中國接觸并邁向現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對文官考試進行的歷史評價，需著眼于文官考試與其所依托的五權(quán)憲法框架之間互動之關(guān)系。

考試是座橋梁，以一種真正公平正義之方式成全了從民到官的身份轉(zhuǎn)換訴求。但它又不僅僅是座橋梁，更不僅僅是考什么與如何考的問題，看似簡單機械的考試與錄取的流程性事務(wù)并不足以表達它的全貌。在中國，它的背后蘊含的是強大的國家力量，它關(guān)切的不僅是個人抱負與前途，更是一個國家與社會的大命題:維系國家機器的運轉(zhuǎn)，溝通人群階層的合理流通，踐行平等自由的主流價值觀，進而成為民主憲政的重要支撐制度之一。而這樣的命題，早在20世紀之初，中國人就已經(jīng)開始進行破題的嘗試。

傳統(tǒng)的封建官僚政治給人的印象往往是腐敗、專制與低效，但卻能維持中國封建社會長達幾千年的統(tǒng)治，科舉制就是重要因素之一?？婆e考試好像是從外部為自成一體的官僚社會作支撐的大杠桿，雖然它同時又被當做一種配合物成為中國官僚體制的重要構(gòu)成部分。一個以專制君主為綱，還需要各種封建勢力來支撐場面的古代官僚社會，也許確實需要考試制度來選賢與能，維持政權(quán)基本的運轉(zhuǎn)。但是它又怎么可能允許全國的用人大權(quán)，都交給旁人去執(zhí)行?筆者不否認科舉制的進步意義，但在大量資料翻閱后，更愿意相信它的終極目的在于把人的思想拘囚于一定程式中;在于使人的意志集中到一定目標上;在于以形式平等的文化手段、模糊的知識水準逐漸提高一般人士的種族或階級意識，進而自發(fā)地成為政權(quán)的維護者。清代中葉以后，官僚政治已經(jīng)逐漸變得與社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實不相適應(yīng)。但同時國內(nèi)外動搖傳統(tǒng)官僚政治的社會因素雖在不斷增長，而支持那種統(tǒng)治的內(nèi)外力量也并不示弱。這是舊官僚統(tǒng)治其所以能一直維系到20世紀初清朝覆滅才歸于頹敗瓦解的關(guān)鍵原因。

孫中山領(lǐng)導的辛亥革命是一場反清、反專制、反封建官僚統(tǒng)治的革命。勝利后的建國實踐中，封建官僚政治必定受到清算。仿效世界潮流，官僚政治由以議會政治為名的憲政來承續(xù)。官僚政治需要一個新的政治形態(tài)去取代，國人已經(jīng)認識到憲政是可取之道。巧合的是，文官考試同科舉考試一樣，借助歷史機緣，承擔了激活憲政的角色。這與其他國家的經(jīng)歷十分不同，中國也許是唯一將文官考試提高到如此高位置的國家，借由以孫中山為代表的革命黨人及其建立的政府形式，借由五權(quán)憲法與考試權(quán)的闡發(fā)與實踐，成為了憲政的啟動機制。

文官考試能得到如此崇高之地位，甚至借由五權(quán)憲法的實踐成為根本政制，依筆者之思考，蓋有主觀心理與客觀現(xiàn)實兩個原因。其一，人治思想的延續(xù)，或者說是科舉思想的延續(xù)。與西方法治不同，中國素來信仰人治傳統(tǒng)。與之相適應(yīng)，社會處于官僚階層的管理之下，官僚本身成為國家與社會核心，選拔官僚的制度也成為根本制度中的根本制度。這種傳統(tǒng)是積淀了幾千年的產(chǎn)物，任你用盡一切民主制度與法治手段，也無法在短時期消失殆盡，更何況是正處于社會變革當口的民國時期。很難說既是革命先行者，又是接受傳統(tǒng)私塾教育多年的孫中山將考試權(quán)從行政權(quán)中抽離出來而成的五權(quán)憲法，是否也是受了人治思想的影響。將文官考試看得越高，越能證明人才的重要，卻也能反證人治的重要。大量資料顯示，按照執(zhí)政者的設(shè)想，文官考試至少在地位上被定位為共和時期的“科舉制”。其二，國家危亡的客觀情況。國家危亡，官員無能，國家機器需要新血液，社會治理需要新氣象。人的教育是漫長的過程，但是考試體制能夠迅速轉(zhuǎn)變，求富求強的功利心態(tài)也使得文官考試一經(jīng)出現(xiàn)就被推至相當之高度。

但是，社會現(xiàn)實已然與古代封建社會迥異，科舉制確實能夠維系古代中國社會的穩(wěn)定與政體的運轉(zhuǎn)，但文官考試卻無法獨立承擔官僚政治革新之重，更何況民主憲政的實現(xiàn)。一方面，憲政是中國從未經(jīng)歷的權(quán)力運作形態(tài)，其良好運行必有賴于民主、法治、控權(quán)與人權(quán)保護諸多因素的實現(xiàn)，豈能寄希望于文官考試一端?另一方面，近代以來斷斷續(xù)續(xù)進行的憲政實踐，實施于內(nèi)憂外患與連年征戰(zhàn)的國土之上，頻頻遭遇各種勢力的阻撓，憲法也因為陷于權(quán)力斗爭與政治角力而成為具文;而作為憲政實踐的一個環(huán)節(jié)，文官考試也難逃宿命。這就很容易解釋文官考試所遇到的種種挫折，如舊官僚勢力的排擠、及格人員的分發(fā)任用相當困難、文官考試成為派系斗爭的主戰(zhàn)場、及格人員本身品質(zhì)的墮落、考試施行多年卻無法改變舊官僚政治形態(tài)、文官考試被烙上政治人物個人色彩等。

很難區(qū)分，究竟是文官考試挫折阻礙了憲政的發(fā)展，還是憲政推進的困難阻滯了文官考試的發(fā)展。但無疑的是，文官考試所遭遇之挫折是一種憲政意義上的挫折，這種挫折來源于憲政的不彰，又最終使憲政受挫?；蛟S，轉(zhuǎn)型期的近代文官考試確實難以獨立承受如此深重的意義，良好的憲政運轉(zhuǎn)必是由多方因素合力才能實現(xiàn)。尋求這種啟示，對考試氛圍濃厚與官治思想至今縈繞的中國仍具有特殊的意義。

借由王亞南先生一段話作為本文的結(jié)尾:“政府無效率、腐敗無能、官僚化的政治形態(tài)，在中國現(xiàn)階段，是否還有繼續(xù)存在的可能?中國的官僚政治，必得在作為其社會基礎(chǔ)的體制清除了，必得在作為其與民對立的社會身分關(guān)系洗脫了，從而必得讓人民，讓一般工農(nóng)大眾，普遍地自覺自動起來，參加并主導著政治革新運動了，那才是它(官僚政治)真正壽終正寢的時候?！保?0］

［1］任卓軒.五權(quán)憲法之歷史與理論［M］.臺北:正中書局，1973.

［2］蔡鴻源.民國法規(guī)集成(第7冊)［M］.合肥:黃山書社，1999.

［3］吳經(jīng)熊，黃公覺.中國制憲史(上冊)［M］.上海:商務(wù)印書館，1937.

［4］立法院中華民國憲法草案宣傳委員會.中國民國憲法草案說明書［M］.上海:正中書局，1946.

［5］林紀東.中華民國憲法草案說明［M］//各國憲法匯編.臺北:司法行政部，1959.

［6］徐有守.中外考試制度之比較［M］.臺北:中央文物供應(yīng)社，1984.

［7］國民大會秘書處.國民大會實錄［G］.南京:國民大會秘書處，1946.

［8］簡笙簧，侯坤宏.戴傳賢與現(xiàn)代中國［M］.臺北:國史館，1988.

［9］張群.中央及地方的行政組織［M］.重慶:中央訓練團，1939.

［10］王亞南.中國官僚政治［M］.北京:中國社會科學出版社，1981.

The Legal System of Civil Service Examination during Modern China from Angle of Constitutional

FENG Zixuan
(School of Applied Law，Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120，P.R.China)

With the explanation of the abolition of imperial examination system，five-power constitution and other original constitutional theory，the legal system，which had both theoretical and practical significance，can be described as one of the fundamental legal systems from the past，which are more poor and unavoidable problems in the study of modern legal history.The last part mainly interprets that the difficulties in carrying out civil service examination were actually a frustration in constitutional sense.

modern civil service examination;Sun Zhongshan;power of examination

D922.16

A

1008-5831(2013)02-0117-06

2012-03-14

馮子軒(1984-)女，四川巴中人，法學博士，西南政法大學應(yīng)用法學院講師，主要從事公法理論、行政法學與中國近代憲政史研究。

(責任編輯 胡志平)