■曹會勇 張明勇

長期以來，對政府在經(jīng)濟發(fā)展和改革中應(yīng)該充當(dāng)什么樣的角色這一問題，學(xué)術(shù)界一直存在著爭論。在經(jīng)濟學(xué)中，理解政府的經(jīng)濟作用有三種觀點，其一是以亞當(dāng)·斯密為主要代表的古典自由主義經(jīng)濟學(xué)家，他們認為政府應(yīng)該是市場的“守夜人”，對市場的運行應(yīng)該無為而治;其二是以凱恩斯為主要代表的經(jīng)濟學(xué)家，他們認為政府在經(jīng)濟運行中有積極作用，在經(jīng)濟運行有異常表現(xiàn)時應(yīng)該積極行動和干預(yù);其三是一些更崇尚自由市場的經(jīng)濟學(xué)家們主張的觀點，即政府本質(zhì)上對市場是掠奪的。本文遵循了巴斯夏[1](P180－193)所開創(chuàng)并由施萊弗和維什尼[2](P1－16)發(fā)展的認識政府本質(zhì)的理論視角，即政府同時具有兩只手，一只是“慈善之手”或者稱為“給予的手”，一只是“掠奪之手”或者叫“索取的手”。歸根到底，政府永遠都是掠奪得多而給予的少。如何從具有“掠奪之手”特征的政府轉(zhuǎn)向一個“好”的政府，這是學(xué)者們長期都感興趣的話題。一些人認為，鼓勵政府之間的競爭能促使政府向符合市場要求的方向轉(zhuǎn)變;而另一些人堅持主張應(yīng)該約束和監(jiān)督政府的行為。本文將討論其中的一些觀點，指出靠政府自身的競爭無法使政府成為“好政府”。對于如何對待政府角色的問題，我們的觀點很明確，就是限制政府的各種行為。

一、對政府起源的探討

在現(xiàn)代西方政治哲學(xué)關(guān)于國家或政府起源的理論中，社會契約理論影響最為深遠。在有政府以前，一些思想家將這樣的社會狀態(tài)稱為自然狀態(tài)或原初狀態(tài)。在認識自然狀態(tài)時，學(xué)者們存在分歧，霍布斯認為，自然狀態(tài)中充滿了斗爭、掠奪，是“一切人對一切人的戰(zhàn)爭”，為了擺脫這種混亂的狀態(tài)，人們能有序的生活，這就需要組建國家。國家是擁有無限權(quán)力的“利維坦”，社會成員必須服從于“利維坦”?；舨妓筟3](P128－132)提出了國家起源的原因，并為專制政府找到了辯護的理由。而洛克[4]認為的自然狀態(tài)是一個人人自由平等的社會，正是為了防止這樣的社會被破壞，因此人們組成國家并建立政府，政府在法治下對國家進行治理，其存在的原因是為了保障個人的自由。霍布斯和洛克都為國家或政府的存在找到了自己認為的原因，盡管他們的觀點有很明顯的差異，但毫不夸張地說，霍布斯和洛克開創(chuàng)了社會契約理論，影響了后世。啟蒙思想家盧梭[5]也提出了自己的社會契約論，并對整個世界都影響深遠。當(dāng)然，盧梭的理論價值在學(xué)術(shù)界有較大的爭論，一個主要的爭論點在于世人踐行了盧梭的理論，卻并未建成真正的自由社會。那么，盧梭的思想到底是支持自由還是暗含著對自由的破壞，即盧梭的思想是否是真自由呢?不管爭論的結(jié)果如何，盧梭對世界思想的影響都是深遠的，其中最重要的乃是其社會契約論的思想。近世對社會契約理論的研究，包括曾在西方思想界盛極一時的思想家如羅爾斯[6]、諾齊克[7]等人，羅爾斯的社會契約理論目的在于處理社會的正義問題，而諾齊克的社會契約理論繼承了洛克的思想，其目的在于解釋政府(或國家)產(chǎn)生的原因，以及什么樣的政府才對自由保護最好同時也侵犯公民最少，他提出了“最弱政府”理論。

雖然社會契約理論對解釋國家或政府的產(chǎn)生影響很大，但對于托馬斯·潘恩來說，這無異于胡說八道，所有社會成員怎么可能簽訂(達成)一個社會契約論，甚至愿意放棄自己的一切權(quán)力而認可政府的統(tǒng)治呢？達成的這個契約，即建立起來的政府又如何只是保障社會成員的權(quán)利與自由而不侵犯個人的權(quán)利和自由呢?事實上，當(dāng)霍布斯主張“利維坦”至上的權(quán)力，當(dāng)盧梭認為“公意”高于個人時，他們也給政府的掠奪行為提供了借口。潘恩認為，政府絕不是起源于社會契約，恰恰相反，它是一些居心叵測的人通過各種手段建立起來的。潘恩在論述英國政府的產(chǎn)生時寫道:“……如果我們能夠扯掉古代隱蔽的掩蓋，追溯到他們發(fā)跡的根源，我們就會發(fā)現(xiàn)，他們的始祖只不過是某一伙不逞之徒中作惡多端的魁首罷了，他那殘忍的行徑或出名的陰險手段為他贏得了盜匪頭領(lǐng)的稱號。由于勢力的增加和掠奪范圍的擴大，他嚇倒了手無寸鐵的善良人民，逼得他們時常貢獻財物來換取他們的安全?！盵8](P14)盡管在政府哲學(xué)中，潘恩的理論沒有得到像社會契約論那么廣泛的接受和研究，但仍影響了20世紀的一些學(xué)者，比如著名的奧地利學(xué)派經(jīng)濟學(xué)家羅斯巴德[9](P299)。潘恩的理論具有極其重要的意義，因為社會契約理論是抽象的，沒有哪一個政體是以社會契約的方式建立的，潘恩則將其具體化了?，F(xiàn)在討論政府起源的原因，還不及研究如何馴服政府這個“利維坦”更有意義，這也是政治哲學(xué)的一個重要研究內(nèi)容。而政府在經(jīng)濟中的作用和范圍，自重農(nóng)學(xué)派及亞當(dāng)·斯密[10]以來，一直都是經(jīng)濟學(xué)研究的熱點，整個經(jīng)濟學(xué)的發(fā)展在一定的程度上就是關(guān)于政府角色的理論發(fā)展，不同學(xué)派關(guān)于政府的觀點各有不同。

二、對政府本質(zhì)的認知

自現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)創(chuàng)立以來，圍繞政府應(yīng)該充當(dāng)什么樣的角色這一問題學(xué)術(shù)界一直爭論不休。主張政府干預(yù)或政府有所作為的學(xué)者認為，政府本身擁有很多個人和企業(yè)沒有的優(yōu)勢，在經(jīng)濟運行過程中可以發(fā)揮那些特有的優(yōu)勢而為經(jīng)濟服務(wù)，政府的各種管制政策等，都可歸入政府干預(yù)經(jīng)濟的表現(xiàn)。這些經(jīng)濟學(xué)家往往會夸大政府干預(yù)市場正面的效果，認為政府的干預(yù)是必要的也是必需的。而亞當(dāng)·斯密等經(jīng)濟學(xué)家則認為，市場本身擁有很大的能量使經(jīng)濟很好的運行，政府不需要對市場進行直接的干預(yù)，政府的作用即在于維護市場的自由和公正。

一些經(jīng)濟學(xué)家看到了政府的自身缺陷，以及對經(jīng)濟干預(yù)造成的糟糕后果。他們認為，政府要做任何事，就必須先向市場索取(當(dāng)然，這個索取是以暴力為后盾的)。即使政府做出了“善”的事情，背后必然也是有掠奪行為，而掠奪是遠大于施予的。19世紀法國著名經(jīng)濟學(xué)家巴斯夏研究了國家 (巴斯夏的國家和本文的政府可以看作是同一回事)的本質(zhì)。在他看來，國家(即政府)一方面充當(dāng)仁慈的角色，有一只仁慈的手，主要充當(dāng)給予的角色，比如:政府提供了一些“免費”公共服務(wù)，修了高速公路，以高于市場的價格購買了農(nóng)民過剩的農(nóng)產(chǎn)品，提供了救助，等等。這一只手的功能是人們能夠看到的，也是政府喜歡宣傳的。但與“仁慈”之手相應(yīng)的是政府還藏著一只“掠奪”的手，即靠暴力征稅，這只手是政府不喜歡宣傳的。巴斯夏認為，如果沒有“掠奪”之手，政府的那只“慈善”的手不可能發(fā)揮作用。而政府本質(zhì)上掠奪的所得肯定是大于其支出的收入。施萊弗和維什尼發(fā)展了巴斯夏的理論，將政府的角色分為了三種情況:第一種是夸大政府正面作用的情況，將政府看作擁有“扶持之手”的角色;第二種是政府不直接干預(yù)市場，讓市場自由運行，被稱為“無為之手”(施萊弗和維什尼稱為“看不見的手”);第三種是看到政府掠奪的本質(zhì)，政府充當(dāng)“掠奪之手”的角色。[11](P3－6)從巴斯夏到施萊弗和維什尼，將政府的本質(zhì)論述清楚了。任何政府，如果其支持某一行業(yè)，一定是從另外的行業(yè)掠奪了收入;如果要扶持某一產(chǎn)業(yè)或某些組織，一定是從其他的產(chǎn)業(yè)或組織掠奪了財富，政府自身是不創(chuàng)造財富的。他永遠只是一個“消費者”的角色，即政府本身的運作就需要大量的物質(zhì)財富。政府財產(chǎn)的來源本質(zhì)上只有兩種:一種是靠掠奪的稅收，這是人們看得見的掠奪;另一種方式是隱蔽的，即靠發(fā)行貨幣制造通貨膨脹，這種方式帶有欺騙性質(zhì)。

一些無政府主義者認為，政府的存在，不可避免會侵犯自由，因為政府在很多方面是壟斷者，這些壟斷可能阻礙自由競爭、破壞市場秩序，也可能直接侵犯自由。在專制的國家里，公民的自由會更多地被政府侵犯，而在民主的國家，雖然程度輕很多，但仍存在對人們的自由的侵犯。有些學(xué)者認為在民主政體里，人們能通過投票來表達自己的意見，就像在市場中用花錢的方式給自己認可的企業(yè)投票一樣。羅斯巴德駁斥了這樣的對比，政治投票與市場上的投票是完全不同的，在市場上的投票是交易雙方完全自由意愿的表達，當(dāng)有一方不滿意時可以退出交易，而政治上的投票完全不同，當(dāng)一個政策在多數(shù)贊成情況下執(zhí)行時，不贊成這個政策的公民也必須執(zhí)行此政策，不存在退出的可能性。因此，對政治投票的少數(shù)來說，政策不能按他們的意愿制定和執(zhí)行，在一定程度上他們的自由受到了侵犯。可見，將政治上的投票與市場上的投票進行對比是完全沒有意義的。政府還有一種自我擴張的特征，從經(jīng)濟方面來看，政府對市場進行干預(yù)從一開始就會扭曲市場秩序，而扭曲的秩序可能又需要政府進一步的干預(yù)。同時，政府本身做任何事情都需要資金，這會促使政府的掠奪擴張。對于一個專制的政府來說，其本身就趨于控制社會的各個方面，因而必然是一個大政府。

不管是贊同慈善政府還是認可掠奪政府的理論，都有一個共同的目的傾向，即如何限制和規(guī)范政府的行為。對于主張仁慈政府的人來說，面臨的問題是如何才能讓政府是仁慈的，這就必須要能監(jiān)督和規(guī)范政府。當(dāng)然，對于主張掠奪政府的人來說，他們當(dāng)然贊成對政府的限制。

三、如何成為“善”的政府:讓政府參與競爭還是監(jiān)督政府

在自由市場上，由于競爭的存在，經(jīng)濟主體要想在市場上立足和獲取更多的經(jīng)濟利益，就必須迎合市場的需求，提供市場上需要的產(chǎn)品和服務(wù)，并不斷改善自己的產(chǎn)品和服務(wù)。在市場的競爭機制下，市場本身不斷在發(fā)展和進步?？梢哉f，競爭促進效率的同時也帶來市場的繁榮。同樣的，政府之間也存在著競爭。國際上表現(xiàn)為國與國的競爭，一國之內(nèi)則有中央政府和地方政府之間的競爭以及地方政府之間的競爭兩種，本文討論的主要是地方政府之間的競爭。在我們看來，政府之間的競爭分兩種:一是好的競爭，一是壞的競爭。好的競爭是政府在競爭過程中，不斷地放棄對市場的干預(yù)同時改善自身的效率，對經(jīng)濟與社會各方面的發(fā)展不增加額外成本，使當(dāng)?shù)氐母鞣矫姘l(fā)展是帕累托改進的過程;而壞的競爭則是指政府或政府官員在為了達到某些目的，在政府之間的競爭過程中，給社會或當(dāng)?shù)匕傩赵黾恿祟~外成本，而政府本身并沒有做太多的改善。

最近幾年，我國學(xué)術(shù)界對政府競爭的討論很多，但絕大多數(shù)學(xué)者都認為，政府競爭有利于經(jīng)濟增長和發(fā)展，即他們主要還是只看到政府競爭中善的一面[12][13][14]。國內(nèi)最早為文論述政府競爭善的一面的是張維迎和栗樹和，他們認為地區(qū)之間的競爭有利于民營化 (或私有化)的發(fā)展，大多數(shù)經(jīng)濟學(xué)家認為私有企業(yè)會比國有企業(yè)經(jīng)營效率更高。因此，將低效率的國有企業(yè)民營化和鼓勵更多的民營企業(yè)創(chuàng)立和發(fā)展，是屬于好的競爭的一種。如果政府通過減少自身的壟斷，減少直接干預(yù)市場的行政權(quán)力，促進自身更符合市場經(jīng)濟要求的改革，我們會認為這是一種好的政府競爭。

當(dāng)然，地方政府的競爭也存在著壞的競爭，要分析這種競爭類型，我們必須要弄清楚政府競爭的本質(zhì)。一個政府執(zhí)行什么樣的政策，實際上是由該政府的政府官員來決定的，政府本身只是一個抽象的概念。因此，政府的政策就是該政府中主要官員的政策，而政府官員制定什么樣的政策需要看官員的目的。如果政府官員在考慮自己的政治收益時，實實在在地為所管轄地區(qū)的人們和社會做些有益的事，他們就必須改善政府的職能，使政府成為符合市場經(jīng)濟要求的政府，那么這種政府官員所主導(dǎo)的政府制定的政策可能會是良性競爭的政策。而當(dāng)政府官員在考慮政治收益時，只是為了做符合上級官員認可的晉升標(biāo)準的事(比如考核官員的政績主要看GDP的指標(biāo))，他們一定得想出辦法如何迎合上級，在這樣的情況下，他們出臺的政策不會根本地去改革政府的職能，而是將那些符合晉升的事的成本轉(zhuǎn)嫁給當(dāng)?shù)匕傩蘸蜕鐣?，比如為了招商引資，以遠低于市場價格的土地作為優(yōu)惠條件進行引資，另一面給予很低的補償標(biāo)準給被拆遷的百姓。如果是為競爭而出臺這樣的政策，則是我們定義的壞的競爭。

為了使政府減少對市場的直接干預(yù)，市場主體也會想方設(shè)法去游說政府官員，或者通過腐敗的方式使自身在市場上獲得利益。腐敗有兩種作用，一種是政府限制企業(yè)做有利于市場的行業(yè)，企業(yè)通過行賄的方式，購買了進入市場的權(quán)利，這種腐敗是有利于市場的發(fā)展的，因為政府實際上在這些腐敗的行為中不斷地放棄壟斷權(quán)。我國經(jīng)濟學(xué)家中有人曾經(jīng)認為腐敗可能有利于改革，他們理解的腐敗即是這種類型。但腐敗的作用還有另一種，即向政府行賄是為了獲得某種市場上的壟斷權(quán)力，而阻止別的經(jīng)濟主體的行為，這是不利于市場發(fā)展的。因此，認為腐敗是改革的“潤滑劑”的人只看到第一種而忽略了第二種，認為腐敗一定是壞事的人只看到了第二種而忽略了第一種。

政府官員在為了自身的利益而制定政策時，到底會出臺好的政策還是壞的政策，在官員晉升制度下，可能完全取決于政策官員的良知，因為他們的晉升是由上級政府決定而非當(dāng)?shù)匕傩諞Q定的。只能說，好的官員在迎合上級的考核和晉升標(biāo)準時，也愿意為當(dāng)?shù)匕傩蘸蜕鐣鲂嵤?，既利了自己也利了百?而壞的官員的行為只為迎合上級的標(biāo)準，而不顧百姓的利益，甚至讓百姓承擔(dān)官員晉升的成本。因此，要讓各個政府能夠制定出好的政策，一方面要讓上級政府對地方政府進行評價，同時也要讓當(dāng)?shù)匕傩諏ζ溥M行評價。而在現(xiàn)有的條件下，政府官員們做了什么事，普通百姓幾乎無法了解，與此同時，百姓對官員的評價也無法被表達出來。因此，必須建立起官員與百姓信息交流的渠道，獨立的媒體本是充當(dāng)此角色最重要的機構(gòu)，但很多媒體并未擔(dān)當(dāng)此任。

從以上分析可以看出，政府競爭可能會改善其自身的職能，逐漸減少對市場的過多干預(yù)。但與此相反，政府的競爭也完全可能是另一種情況，即政府官員在制定政策時，總是從自身利益出發(fā)，而不會考慮百姓與社會的福利。如何讓政府之間的競爭從第二種類型轉(zhuǎn)變到第一種類型，對政府和政府官員進行監(jiān)督才是關(guān)鍵，讓百姓有監(jiān)督的權(quán)力，同時讓百姓有投票的權(quán)力，一旦政府出臺的政策不利于當(dāng)?shù)匕傩绽鏁r，社會就有反對的聲音，使政府能及時修改錯誤的政策。

既然政府總是掠奪的，那么限制政府的行為才是最關(guān)鍵的事情，而要使政府得以改善，在某種程度上可以通過政府競爭達到，但最根本的還是要建立有效的機制監(jiān)督和限制政府的行為。

[1](法)巴斯夏．財產(chǎn)、法律與政府[M]．秋風(fēng)，譯．貴陽:貴州人民出版社，2003．

[2](美)安德烈·施萊弗，羅伯特·維什尼．掠奪之手[M]．趙紅軍，譯．北京:中信出版社，2004．

[3](英)霍布斯．利維坦[M]．黎思復(fù)，黎廷弼，譯．北京:商務(wù)印書館，1997．

[4](英)約翰·洛克．政府論兩篇[M]．趙伯英，譯．西安:陜西人民出版社，2004．

[5](法)盧梭．社會契約論[M]．何兆武，譯．北京:商務(wù)印書館，

[6](美)羅爾斯．正義論[M]．何懷宏，何包鋼，廖申白，譯．北京:中國社會科學(xué)出版社，2003．

[7](美)羅伯特·諾齊克．無政府、國家與烏托邦[M]．何懷宏，譯．北京:中國社會科學(xué)出版社，1991．

[8](美)潘恩．潘恩選集[M]．馬清槐，譯．北京:商務(wù)印書館，1982．

[9](美)羅斯巴德．權(quán)力與市場[M]．劉云鵬，戴忠玉，李衛(wèi)公，譯．北京:新星出版社，2007．

[10](美)羅斯巴德．自由的倫理[M]．呂炳斌，周欣，韓永強，朱健飛，譯．上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2008．

[11]王一江．國家與經(jīng)濟:關(guān)于轉(zhuǎn)型中的中國市場經(jīng)濟改革[M]．北京:北京大學(xué)出版社，2007．

[12]張維迎，栗樹和．地區(qū)間競爭與中國國有企業(yè)的民營化[J]．經(jīng)濟研究，1998，(12)．

[13]朱恒鵬．地區(qū)間競爭、財政自給率和公有制企業(yè)民營化[J]．經(jīng)濟研究，2004，(10)．

[14]張五常．中國的經(jīng)濟制度[M]．北京:中信出版社，2009．