湯 軍

（上海市高級(jí)人民法院，上海200031）

論行政訴訟原告資格認(rèn)定的“權(quán)益保護(hù)”路徑

湯 軍

（上海市高級(jí)人民法院，上海200031）

行政訴訟原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際演進(jìn)過(guò)程中，存在司法實(shí)踐脫離立法和司法解釋的現(xiàn)象。“法律上的利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)并不確定，需要解釋適用，但“實(shí)際影響標(biāo)準(zhǔn)”作為一種詮釋，在適用中并不統(tǒng)一。認(rèn)定原告資格可遵循“權(quán)益保護(hù)”路徑：從“權(quán)益保護(hù)”出發(fā)，以“權(quán)益遭受損害或者實(shí)際影響”為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)概念的確定性。同時(shí)，構(gòu)建以權(quán)益、損害或影響、政策分析等要素組成的開(kāi)放“模式”，克服單一標(biāo)準(zhǔn)的局限。在該路徑選擇之下，民法上的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)理論在行政訴訟中可予借鑒適用，行政訴訟法受案范圍的規(guī)定需要與原告資格問(wèn)題予以區(qū)分。

行政訴訟；原告資格；權(quán)益保護(hù)

一、行政訴訟原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的演進(jìn)

根據(jù)《行政訴訟法》第二條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照《行政訴訟法》向人民法院提起訴訟?！缎姓V訟法》關(guān)于原告資格的條款，采取的是主觀侵權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，包含兩層含義，一是合法權(quán)益受到侵犯；二是這種侵犯僅是原告主觀認(rèn)為即可。然而在中國(guó)行政訴訟最初的司法實(shí)踐中，并未完全采取這一寬泛的標(biāo)準(zhǔn)，而是采取了十分嚴(yán)格的行政相對(duì)人標(biāo)準(zhǔn)，即只有行政行為指向的對(duì)象，才能提起行政訴訟。

隨著行政訴訟實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展，為了糾正行政相對(duì)人范圍狹窄的不足，適格原告的范圍逐步放寬，一些行政相關(guān)人也被賦予了原告資格。但行政相關(guān)人只是學(xué)理概念，且此概念本身并未進(jìn)一步提供判斷原告資格問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)，僅對(duì)突破“相對(duì)人”概念的狹隘產(chǎn)生了積極作用。顧名思義，行政相關(guān)人，其實(shí)就是受到行政行為實(shí)際影響的人，但在司法實(shí)踐中，使用相關(guān)人概念，不是為了說(shuō)明所有受到行政行為實(shí)際影響的人都可以是行政訴訟原告，而只是為了說(shuō)明行政訴訟的適格原告不局限于相對(duì)人。

2000年發(fā)布實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》）對(duì)原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)重新進(jìn)行了概括，該解釋第十二條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟?！焙沃^“法律上利害關(guān)系”，根據(jù)最高人民法院的釋義，是指行政行為對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)或者必將產(chǎn)生實(shí)際影響。1這一實(shí)際影響，其實(shí)就是前述的相關(guān)人概念的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。也有學(xué)者認(rèn)為，“影響”標(biāo)準(zhǔn)，就是對(duì)“法律上利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的另一個(gè)表達(dá)。2而行政相關(guān)人，就是受到行政行為實(shí)際影響的人。因此，“法律上利害關(guān)系”這一概念，實(shí)際上與相關(guān)人、實(shí)際影響等概念是統(tǒng)一的?？梢缘贸龅慕Y(jié)論是，按照《若干解釋》的制度設(shè)計(jì)，原告資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)就是“實(shí)際影響標(biāo)準(zhǔn)”。

二、“實(shí)際影響標(biāo)準(zhǔn)”的不統(tǒng)一性和“法律上利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”的不確定性

然而，“實(shí)際影響標(biāo)準(zhǔn)”在司法實(shí)踐中遭遇了與《行政訴訟法》規(guī)定的“主觀侵權(quán)標(biāo)準(zhǔn)”相同的命運(yùn)，“實(shí)際影響標(biāo)準(zhǔn)”并未得到完全貫徹落實(shí)。實(shí)際影響，和相關(guān)人概念一樣，也是一個(gè)十分寬泛的概念，受到行政行為影響的對(duì)象，其實(shí)是很多的，但并非只要受到實(shí)際影響，就可以提起行政訴訟。在司法實(shí)踐中，最高人民法院事實(shí)上并沒(méi)有認(rèn)為受到行政行為實(shí)際影響的人，都和行政行為具有法律上的利害關(guān)系，從而具備行政訴訟的原告資格。對(duì)于不同的權(quán)利保護(hù)要求，原告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是不同的。

較為典型的例子是，最高人民法院沒(méi)有賦予普通債權(quán)人以提起行政訴訟的原告資格，只有特定的債權(quán)人才能夠?qū)τ绊憘鶛?quán)的行政行為提起行政訴訟。如2010年頒布實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第四條規(guī)定：“房屋登記機(jī)構(gòu)為債務(wù)人辦理房屋轉(zhuǎn)移登記，債權(quán)人不服提起訴訟的，符合下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：（一）以房屋為標(biāo)的物的債權(quán)已辦理預(yù)告登記的；（二）債權(quán)人為抵押權(quán)人且房屋轉(zhuǎn)讓未經(jīng)其同意的；（三）人民法院依債權(quán)人申請(qǐng)對(duì)房屋采取強(qiáng)制措施并已在房屋登記機(jī)構(gòu)辦理相關(guān)登記的；（四）房屋登記機(jī)構(gòu)工作人員與債務(wù)人惡意串通的?！笨梢?jiàn)，除某些特殊債權(quán)外，一般債權(quán)人不具有行政訴訟原告資格。3比如在企業(yè)被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的情況下，該企業(yè)的債權(quán)人就不具有對(duì)吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照行為提起行政訴訟的原告資格，而事實(shí)上顯然債權(quán)人的債權(quán)會(huì)受到吊銷行為的實(shí)際影響。

另一較為典型的例子就是股東代表訴訟是否可以是行政訴訟的問(wèn)題?！豆痉ā返谝话傥迨l規(guī)定了股東代表訴訟制度，即當(dāng)公司的合法權(quán)益受到他人侵害，而公司怠于行使訴權(quán)時(shí)，符合法定條件的股東可以以自己名義為公司的利益對(duì)侵害人提起訴訟。許多行政法學(xué)者從行政訴訟原告資格的角度認(rèn)為股東派生訴訟只能是民事訴訟，并認(rèn)為該條中侵害公司合法權(quán)益的“他人”，并不包括行政機(jī)關(guān)，公司股東不能以自己名義，把對(duì)公司作出行政處罰的行政機(jī)關(guān)作為被告，以行政訴訟方式提起股東代表訴訟。少數(shù)民法學(xué)者從公司治理結(jié)構(gòu)角度分析，認(rèn)為對(duì)公司作出行政處罰的行政機(jī)關(guān)通常不能通過(guò)影響公司治理結(jié)構(gòu)阻礙公司提起訴訟，故原則上不應(yīng)當(dāng)列為代表訴訟的被告。4但多數(shù)民法學(xué)者則認(rèn)為，公司股東可以以行政訴訟方式提起股東代表訴訟。公司法學(xué)者劉俊海先生認(rèn)為，原告股東提起的股東代表訴訟既包括民事訴訟，也包括行政訴訟。當(dāng)原告股東對(duì)侵害公司合法權(quán)益的行政機(jī)關(guān)提起代表訴訟時(shí)，該訴訟屬于行政訴訟的范疇，適用行政訴訟程序。5筆者認(rèn)為，如果按照“實(shí)際影響標(biāo)準(zhǔn)”，行政機(jī)關(guān)對(duì)公司作出行政處罰，勢(shì)必對(duì)公司和股東的合法權(quán)益造成實(shí)際影響，在公司怠于行使訴權(quán)的時(shí)候，公司股東應(yīng)當(dāng)具有行政訴訟的原告資格。

對(duì)于物權(quán)和相鄰權(quán)人的保護(hù)，行政訴訟提供的保護(hù)還是較為充分的，非但完全采取“實(shí)際影響標(biāo)準(zhǔn)”，而且對(duì)于行政行為對(duì)物權(quán)產(chǎn)生的潛在影響的情形，也賦予當(dāng)事人以原告資格。6對(duì)于由相鄰權(quán)引發(fā)的行政訴訟，一些觀點(diǎn)認(rèn)為，只要存在相鄰關(guān)系，無(wú)需查清相鄰權(quán)是否受到侵害，即具有原告資格。7顯然，這種原告資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)并非十分嚴(yán)格。

對(duì)于上述不統(tǒng)一的現(xiàn)象，有一種觀點(diǎn)試圖通過(guò)再次解釋“實(shí)際影響”的概念來(lái)予以彌補(bǔ)，即認(rèn)為“實(shí)際影響”必須是直接的，如果原告與行政行為之間有民事關(guān)系的介入，則原告只能通過(guò)民事訴訟主張權(quán)利，而不能提起行政訴訟。8還有一種觀點(diǎn)，直接拋棄“實(shí)際影響”的概念，從“法律上的利害關(guān)系”的概念出發(fā)，認(rèn)為前述吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的例子中，被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的企業(yè)的債權(quán)人與吊銷行為之間存在的是事實(shí)上的因果關(guān)系，而非法律上的因果關(guān)系，故不具備原告資格。9

《若干解釋》確立的“法律上利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”，雖然是各國(guó)關(guān)于原告資格問(wèn)題的通論，但存在缺陷。法律上的利害關(guān)系，本身是一種不確定的法律概念，在適用中必然產(chǎn)生各種不同的理解，雖然該概念有利于法官行使一定的自由裁量權(quán)，也符合原告資格問(wèn)題政策性、發(fā)展性的特點(diǎn)，但仍然需要借助其他確定性概念予以進(jìn)一步解釋。在實(shí)際解釋過(guò)程中，會(huì)產(chǎn)生一些問(wèn)題。正如前文所述，一些觀點(diǎn)將“法律上利害關(guān)系”解釋為“實(shí)際影響”，但在“實(shí)際影響”的概念無(wú)法解釋個(gè)別受到實(shí)際影響卻又不具有原告資格的案例的時(shí)候，又求助于“法律上利害關(guān)系”的概念，導(dǎo)致概念之間的循環(huán)解釋。此外，在有些情形下，間接利害關(guān)系屬于“法律上利害關(guān)系”，而在有些情況下，只有直接利害關(guān)系才屬于。10這些問(wèn)題的存在，讓“法律上利害關(guān)系”的概念不可捉摸，筆者無(wú)意否定“法律上利害關(guān)系”這一標(biāo)準(zhǔn)，但認(rèn)為需要從路徑選擇角度對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步思考。

三、原告資格認(rèn)定的路徑、標(biāo)準(zhǔn)及模式

（一）路徑選擇之一——“標(biāo)準(zhǔn)”抑或“模式”

筆者認(rèn)為，現(xiàn)有的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于單一，相關(guān)研究存在思維模式的單一化傾向，人為割裂了思維路徑的完整性，試圖尋求統(tǒng)一不變的單一標(biāo)準(zhǔn)，忽略了原告資格問(wèn)題具有開(kāi)放性、體系性、政策性的特征。也有學(xué)者指出，現(xiàn)有研究囿于“非此即彼”的思維模式及“行政行為形式論”的影響，原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)出過(guò)于籠統(tǒng)、抽象和單一化的傾向，導(dǎo)致無(wú)法適應(yīng)新型行政案件的涌現(xiàn)。11

作為原告資格認(rèn)定的方法，并非能夠以單一的“標(biāo)準(zhǔn)”作為可行的方法，作為原告資格認(rèn)定的過(guò)程，并非只是存在唯一的類型，作為原告資格認(rèn)定的結(jié)論，也并非只能在“有”或者“沒(méi)有”之間做簡(jiǎn)單的單項(xiàng)選擇。原告資格的認(rèn)定問(wèn)題，可以模式化，但不可能標(biāo)準(zhǔn)化。

雖然原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是認(rèn)定模式的基礎(chǔ)，但并非唯一，原告資格認(rèn)定問(wèn)題還要受到多種因素的影響，較為常見(jiàn)的是政策分析因素。從本質(zhì)上而言，原告資格問(wèn)題屬于政策分析的范疇，需要根據(jù)社會(huì)和時(shí)代的發(fā)展進(jìn)行動(dòng)態(tài)的調(diào)節(jié)。影響原告資格認(rèn)定的因素具有多元性，甚至有的因素是很特別的，如前述的股東代表訴訟問(wèn)題，公司法等民商事法律規(guī)范的適用問(wèn)題也是認(rèn)定行政訴訟原告資格時(shí)所考慮的一個(gè)因素。再如一些情況下，另案的裁判結(jié)果也會(huì)對(duì)本案的原告資格認(rèn)定產(chǎn)生影響。試舉下例予以說(shuō)明：丈夫擅自將與妻子共有的房屋出賣給第三人C，并進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)登記，第三人C又將該房再次賣給他人D，也進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)登記。妻子得知后，阻撓D入住，D以妻子侵權(quán)為由提起民事訴訟，民事判決認(rèn)定C和D均屬于善意取得房屋。之后妻子對(duì)C和D的產(chǎn)權(quán)證提起行政訴訟。此案中，妻子是否具有起訴請(qǐng)求撤銷D房產(chǎn)證的原告資格，取決于C房產(chǎn)證的行政訴訟結(jié)果，如果撤銷，則妻子具有起訴D的原告資格，如果判決駁回，則不具有起訴D的原告資格。12此案中，雖然妻子是利害關(guān)系人，但妻子的原告資格問(wèn)題受制于另案的裁判結(jié)果。

正因?yàn)橛绊懺尜Y格問(wèn)題的因素眾多且錯(cuò)綜復(fù)雜，各國(guó)多是通過(guò)判例來(lái)進(jìn)行認(rèn)定，而非確立單一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。13

（二）路徑選擇之二——合法權(quán)益保護(hù)

筆者認(rèn)為，無(wú)論從標(biāo)準(zhǔn)還是從模式角度，都需要對(duì)“法律上利害關(guān)系”的概念，通過(guò)合適的思維路徑予以確定化。原告資格認(rèn)定問(wèn)題，可以選擇“權(quán)益保護(hù)”的路徑進(jìn)行分析。

1.標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

脫離相對(duì)人的合法權(quán)益，來(lái)空洞地探討“法律上利害關(guān)系”或者“實(shí)際影響”，是不妥當(dāng)?shù)??！胺缮侠﹃P(guān)系”，應(yīng)當(dāng)立足于權(quán)利本身，考查行政行為對(duì)權(quán)利的損害或者實(shí)際影響。權(quán)利是客觀、實(shí)在、明確的，但“法律上的利害關(guān)系”本身并不確定，仍然需要進(jìn)行確定解釋，《行政訴訟法》第二條關(guān)于“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”的規(guī)定仍然具有現(xiàn)實(shí)意義，法律上的利害關(guān)系就是指“權(quán)益受到行政行為的損害或者實(shí)際影響”，權(quán)益是否受到損害或者實(shí)際影響，遠(yuǎn)比是否具有法律上的利害關(guān)系這一問(wèn)題更容易進(jìn)行判斷。在認(rèn)定原告資格的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上，思維模式應(yīng)當(dāng)充分考慮“合法權(quán)益”這一要素，向行政訴訟法的原初規(guī)定適當(dāng)回歸。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，從“合法權(quán)益”到“有法律上的利害關(guān)系”，原告的起訴資格被放寬了。14他們似乎認(rèn)為，“合法權(quán)益保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)”較之“法律上的利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格。筆者認(rèn)為，這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是一致的。如果說(shuō)存在放寬的情形，其實(shí)是相對(duì)于“權(quán)益受侵犯標(biāo)準(zhǔn)”而言的，但司法解釋通過(guò)“實(shí)際影響”這一概念，事實(shí)上將有原告資格的情形從權(quán)益受到侵犯擴(kuò)大到了權(quán)益受到實(shí)際影響，而且司法解釋并沒(méi)有否定從權(quán)利保護(hù)的角度來(lái)解釋“法律上利害關(guān)系”這一概念。

2.模式問(wèn)題

原告資格問(wèn)題的結(jié)構(gòu)是一個(gè)系統(tǒng)，這一系統(tǒng)由權(quán)益、損害或影響、政策分析等核心元素構(gòu)成。這些核心元素是判斷原告資格問(wèn)題的落腳點(diǎn)和著力點(diǎn)，也是為克服“法律上利害關(guān)系”這一不確定法律概念的局限性而樹(shù)立的分散點(diǎn)和支撐點(diǎn)。這些核心元素具有開(kāi)放性的特征，立法和司法政策可根據(jù)時(shí)勢(shì)的發(fā)展予以適當(dāng)調(diào)節(jié)，法官也可以在個(gè)案中進(jìn)行適當(dāng)?shù)淖杂刹昧俊Ｍㄟ^(guò)立法和司法判例，對(duì)一些實(shí)踐中涌現(xiàn)的新類型權(quán)利，逐步調(diào)整權(quán)利人原告資格的松緊度。有學(xué)者對(duì)可調(diào)節(jié)性原理及借助行政訴訟判例制度確定原告資格標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題進(jìn)行了專門(mén)論述。15

按照《行政訴訟法》的規(guī)定，合法權(quán)益保護(hù)應(yīng)當(dāng)作為原告資格認(rèn)定的基礎(chǔ)和前提，何種合法權(quán)益受到損害或影響作為分析問(wèn)題的基礎(chǔ)；在此基礎(chǔ)上，根據(jù)不同的權(quán)利性質(zhì)，確定不同的原告資格標(biāo)準(zhǔn)，并予以類型化處理。16從《行政訴訟法》和最高人民法院的《若干解釋》對(duì)原告資格的制度設(shè)計(jì)，也可以看出按照不同權(quán)利基礎(chǔ)來(lái)規(guī)定原告資格問(wèn)題的思路?！缎姓V訟法》第二條采用的就是“主觀權(quán)利受到侵犯”標(biāo)準(zhǔn)，而最高人民法院《若干解釋》第十三條，則分別按照相鄰權(quán)、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)等不同權(quán)利內(nèi)容，規(guī)定了各自的原告主體資格情形。又如，在實(shí)踐中，最高人民法院對(duì)于普通債權(quán)受到行政行為的影響的情形，并沒(méi)有賦予債權(quán)人以原告資格。有學(xué)者也認(rèn)為，在確定原告資格問(wèn)題上，有兩個(gè)原則：一是利害關(guān)系原則；二是權(quán)利保護(hù)原則。17

四、“權(quán)益保護(hù)”路徑下的若干問(wèn)題

（一）請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)問(wèn)題

以權(quán)益保護(hù)為基礎(chǔ)和前提，判斷原告資格問(wèn)題時(shí)，還會(huì)涉及原告的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)問(wèn)題，尤其是在民事和行政關(guān)聯(lián)的案件中，需要予以特別注意。按照傳統(tǒng)的行政訴訟法的觀念，某一主體是否具有原告資格，其結(jié)論是恒定的，但事實(shí)上并不必然。傳統(tǒng)觀念是一種以撤銷訴訟和全面合法性審查模式為統(tǒng)一模板的思維模式，缺少了多元的視角和動(dòng)態(tài)化的分析。按照不同的視角，原告資格認(rèn)定的結(jié)論是不同的，而原告的訴訟請(qǐng)求和請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)在其中起到了至關(guān)重要的作用。筆者擬從民法物權(quán)、債權(quán)、人身權(quán)等不同請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的角度分別舉例說(shuō)明。

例一：經(jīng)工商局核準(zhǔn)，甲公司取得企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照，經(jīng)營(yíng)范圍為木材切片加工。甲公司與乙公司簽訂合同，由乙公司供應(yīng)加工木材1萬(wàn)噸。不久，省林業(yè)局致函甲公司，告知按照本省地方性法規(guī)的規(guī)定，新建木材加工企業(yè)必須經(jīng)省林業(yè)局辦理木材加工許可證后，方能向工商行政管理部門(mén)申請(qǐng)企業(yè)登記，違者將受到處罰。1個(gè)月后，省林業(yè)局以甲公司無(wú)證加工木材為由沒(méi)收其加工的全部木片，并處以30萬(wàn)元罰款。18

本案中，對(duì)于處罰決定，甲公司作為相對(duì)人可以提起行政訴訟并無(wú)異議，關(guān)鍵在于乙公司是否具有行政訴訟的原告資格。一種觀點(diǎn)認(rèn)為乙公司沒(méi)有行政訴訟的原告資格，因?yàn)橐夜九c省林業(yè)局的處罰行為無(wú)直接的、實(shí)質(zhì)性的利害關(guān)系，對(duì)甲公司不履行合同及給乙公司帶來(lái)的損失，乙公司可以通過(guò)對(duì)甲公司提起民事訴訟等途徑獲得救濟(jì)。筆者認(rèn)為這一觀點(diǎn)值得商榷。本案的情況屬于請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)競(jìng)合，應(yīng)當(dāng)按照乙公司提起行政訴訟的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，區(qū)分不同情況來(lái)判斷乙公司是否具有原告資格。如果乙公司以債權(quán)人的身份提起行政訴訟，以債權(quán)受損為訴因，則乙公司作為普通債權(quán)人，雖然其債權(quán)的實(shí)現(xiàn)受到行政處罰的影響，但根據(jù)現(xiàn)有司法實(shí)踐，并未賦予普通債權(quán)人行政訴訟原告資格，且其權(quán)益可以通過(guò)對(duì)甲的民事訴訟得到保護(hù)，故可以認(rèn)定其不具有原告資格。但如果乙公司以物權(quán)人的身份提起行政訴訟，以物權(quán)受損為訴因，情況則會(huì)完全不同。首先，乙公司是可以以木片所有權(quán)人的身份提起訴訟的。因?yàn)楦鶕?jù)合同法原理，加工承攬合同的定作方，仍然保有加工承攬物（材料和工作成果）的所有權(quán)；19其次，乙公司所有的木片被沒(méi)收，其作為所有權(quán)人，理應(yīng)具有提起行政訴訟的原告資格。

例二：胡某與張某登記結(jié)婚，后胡某去世。之后胡某之母鄭某與張某發(fā)生遺產(chǎn)繼承糾紛。張某以鄭某為被告提起民事訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)并分割夫妻共同財(cái)產(chǎn)、繼承胡某遺產(chǎn)。而鄭某則以結(jié)婚登記時(shí)當(dāng)事人未親自到場(chǎng)等程序違法為由對(duì)結(jié)婚登記行為提起行政訴訟。行政訴訟一審認(rèn)為，結(jié)婚證實(shí)際影響或約束了鄭某繼承胡某遺產(chǎn)的權(quán)利，因此原告鄭某與婚姻登記行為有法律上的利害關(guān)系。而二審法院則認(rèn)為，根據(jù)《行政訴訟法》第二十四條第二款之規(guī)定，有權(quán)起訴婚姻登記行為的婚姻關(guān)系當(dāng)事人死亡的，其近親屬可以提起行政訴訟，因此鄭某作為胡某的近親屬，有權(quán)起訴婚姻登記。20

本案涉及人身權(quán)、繼承權(quán)保護(hù)中的原告資格問(wèn)題，兩審均認(rèn)定鄭某有原告資格，但理由不同。一審認(rèn)為登記行為影響了原告的繼承權(quán)，和原告有利害關(guān)系，故原告有獨(dú)立訴權(quán)。二審則認(rèn)為，原告基于死者近親屬的身份，而享有依附性訴權(quán)。二審沒(méi)有認(rèn)可基于繼承權(quán)而與婚姻登記行為有利害關(guān)系的觀點(diǎn)。事實(shí)上，對(duì)婚姻關(guān)系的利害關(guān)系人的范圍，僅限于婚姻法規(guī)定的有權(quán)宣告婚姻無(wú)效的主體，21婚姻法并不認(rèn)為繼承權(quán)是婚姻登記利害關(guān)系的權(quán)利基礎(chǔ)。最高院在有關(guān)答復(fù)中認(rèn)為，只有婚姻關(guān)系當(dāng)事人有資格對(duì)結(jié)婚登記行為提起訴訟；在婚姻關(guān)系當(dāng)事人死亡的情況下，其近親屬可以提起行政訴訟。22《人民法院案例選》2002年第2輯選編的“吉某某訴高溝鎮(zhèn)人民政府違法為吉愛(ài)新進(jìn)行婚姻登記侵犯其繼承權(quán)一案”中，法院也以結(jié)婚登記對(duì)遺產(chǎn)份額產(chǎn)生的間接影響不是行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系為由，認(rèn)定吉某某不具備原告訴訟主體資格。可見(jiàn)請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)是繼承權(quán)還是人身權(quán)，對(duì)于原告資格認(rèn)定具有決定性影響。

通過(guò)上述案例，可以得出兩點(diǎn)基本結(jié)論，一是原告的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，對(duì)于判斷原告資格問(wèn)題至關(guān)重要，即原告主張保護(hù)的權(quán)利的性質(zhì)不同，其請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)是物權(quán)、債權(quán)，還是繼承權(quán)或人身權(quán)，會(huì)導(dǎo)致不同的原告資格認(rèn)定結(jié)果；二是原告資格認(rèn)定的結(jié)論并非恒定，對(duì)于同一主體，可能存在既可能有原告資格，也可能沒(méi)有原告資格的現(xiàn)象。這需要根據(jù)不同的情況進(jìn)行判斷，傳統(tǒng)理論認(rèn)為某一主體是否具有行政訴訟原告資格，其結(jié)論只能是恒定不變的觀念，需要予以更新。

在行政訴訟原告資格問(wèn)題上，存在類似民法的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)問(wèn)題。通過(guò)選擇“權(quán)益保護(hù)”路徑，來(lái)判斷原告資格問(wèn)題，能夠清楚地觀察到這一現(xiàn)象。何種權(quán)益受到損害，原告的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)是什么，原告的訴訟請(qǐng)求是基于何種訴因，這些問(wèn)題是判斷原告資格問(wèn)題首先需要解決的，具有獨(dú)立的價(jià)值和意義。只有先對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行分析，明確原告的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)和訴因，才能繼續(xù)判斷原告資格。不同的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)和訴因會(huì)導(dǎo)致不同結(jié)果。在以民事法律關(guān)系為基礎(chǔ)的民事、行政關(guān)聯(lián)案件中，這種情況尤為重要。

（二）受案范圍與原告資格在“合法權(quán)益”問(wèn)題上的交織和界限

1.《行政訴訟法》的規(guī)定

1989年《行政訴訟法》所確定的受案范圍，其由受保護(hù)的權(quán)利種類、侵權(quán)的行政行為種類和完全排除于受案范圍的行政活動(dòng)三部分組成。除《行政訴訟法》第十一條第（三）項(xiàng)、第（八）項(xiàng)分別規(guī)定，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的，屬于受案范圍，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的，也屬于受案范圍之外，其余六項(xiàng)基本都是按照行政行為的類別，作為確定受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)。因此《行政訴訟法》對(duì)受案范圍的設(shè)計(jì)，采取了可訴行政行為類別、受保護(hù)合法權(quán)益種類兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，以行政行為類別為最主要標(biāo)準(zhǔn)，在個(gè)別條款上，使用合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)。而“合法權(quán)益”概念，同時(shí)也是原告資格認(rèn)定的核心概念。因此，受案范圍問(wèn)題與原告資格問(wèn)題發(fā)生重合，需要予以明確界分。

布萊克法律辭典對(duì)原告資格（standing）的定義是：“當(dāng)事人提出一項(xiàng)法律請(qǐng)求的權(quán)利，或者當(dāng)事人尋求職權(quán)或者權(quán)利在司法上獲得強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利。在聯(lián)邦法院中，要具有原告資格，原告必須表明（1）被訴行為導(dǎo)致了原告的實(shí)際損害，（2）尋求保護(hù)的利益處于法定的或者憲法權(quán)利保障的利益群之中?！?3從最廣義而言，原告資格問(wèn)題包含了受案范圍問(wèn)題，案件不屬于受案范圍，即沒(méi)有原告資格，原告資格的范疇大于受案范圍。但在理論和實(shí)務(wù)中，一般還是認(rèn)為原告資格與受案范圍是兩個(gè)相互獨(dú)立的不同范疇。

在區(qū)分兩者的前提下，關(guān)于兩者的關(guān)系，還有不同的觀點(diǎn)。24有觀點(diǎn)認(rèn)為原告資格與受案范圍之間存在相互印證的互動(dòng)邏輯關(guān)系，25筆者認(rèn)為，這種互動(dòng)關(guān)系的原因正在于“合法權(quán)益”這一連接點(diǎn)在我國(guó)行政訴訟法受案范圍和原告資格這兩項(xiàng)制度上的同時(shí)存在。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，《若干解釋》確立的“法律上的利害關(guān)系”的原告資格標(biāo)準(zhǔn)，事實(shí)上擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍，即受案范圍已經(jīng)不限于涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，還涉及其他權(quán)利，不限于公法上的利益，還有私法上的利益。26筆者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)注意到了“合法權(quán)益”連接點(diǎn)的問(wèn)題，但忽視了受案范圍和原告資格之間的邏輯順序問(wèn)題。從我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定來(lái)看，受案范圍和原告資格雖然都是行政訴訟起訴條件的范疇，是并列的兩個(gè)概念，但從邏輯關(guān)系上講，受案范圍是原告資格的前提，起訴條件審查的首先是受案范圍，在屬于受案范圍的前提下，才開(kāi)始考慮原告是否具有原告資格。如果先審查原告資格，最后以不屬于受案范圍為由駁回起訴，顯然無(wú)絲毫實(shí)際意義。27因此，一般而言，原告資格和受案范圍關(guān)系問(wèn)題的思維路徑應(yīng)當(dāng)是從受案范圍到原告資格，而不是相反。在某項(xiàng)受到實(shí)際影響的權(quán)益本不屬于受案范圍的前提下，經(jīng)過(guò)考證，認(rèn)為其權(quán)益人系法律上的利害關(guān)系人，具有原告資格，進(jìn)而推導(dǎo)出這一權(quán)益屬于受案范圍的結(jié)論，顯然在邏輯上自相矛盾，實(shí)際上也否定了受案范圍制度的獨(dú)立價(jià)值。因此，前述從司法解釋對(duì)原告資格作出規(guī)定的角度推導(dǎo)出行政訴訟受案范圍已經(jīng)擴(kuò)大的觀點(diǎn)顯然不能成立。

總之，“合法權(quán)益”概念是受案范圍和原告資格問(wèn)題的共同核心概念，但價(jià)值角度不同。受案范圍是從何種權(quán)益應(yīng)受行政訴訟保護(hù)的角度，考查受保護(hù)合法權(quán)益的范圍，而原告資格則是在某種合法權(quán)益已經(jīng)明確屬于行政訴訟受案范圍保護(hù)的前提下，進(jìn)一步按照權(quán)益的種類和性質(zhì)，考查合法權(quán)益受到行政行為的損害或者實(shí)際影響，根據(jù)其受到的損害或者實(shí)際影響的程度，利害關(guān)系的遠(yuǎn)近，適當(dāng)把握原告資格認(rèn)定的寬緊度。在此基礎(chǔ)上，最終決定對(duì)此種行政行為可以提起行政訴訟的“人”的范圍。因此“合法權(quán)益”是受案范圍制度的直接對(duì)象，而對(duì)于原告資格而言，“合法權(quán)益”的概念則更具有方法論之意義。

某種新類型權(quán)利或者利益出現(xiàn)之后，在立法上會(huì)經(jīng)歷從不認(rèn)可到認(rèn)可，最終逐步納入受案范圍的過(guò)程。而在立法確認(rèn)其屬于受案范圍之后，并非所有人都能夠?qū)η址高@種權(quán)利或者利益的行政行為提起行政訴訟，在原告范圍的把握上，也會(huì)存在一個(gè)從窄到寬的演變過(guò)程，而這正是原告資格制度的價(jià)值所在。

2.《若干解釋》規(guī)定的特殊情形

《若干解釋》第一條第二款第（六）項(xiàng)規(guī)定，對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，不屬于行政訴訟受案范圍。這一關(guān)于受案范圍的規(guī)定，使用了“實(shí)際影響”的概念，而這一概念屬于原告資格認(rèn)定范疇。

筆者認(rèn)為，這種情況屬于特殊情形，造成受案范圍與原告資格之間產(chǎn)生了一定的重合地帶。根據(jù)《若干解釋》的釋義，“實(shí)際影響”，主要是指還沒(méi)有成立的行政行為，以及還在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)作的行為等，理論上就是“尚不成熟的具體行政行為”，這是根據(jù)行政訴訟法上的“成熟原則”理論，對(duì)行政行為的類別進(jìn)行的概括。有學(xué)者認(rèn)為，成熟原則和原告資格既有聯(lián)系又有區(qū)別。成熟原則在某些情況下和原告資格互相重合。行政相對(duì)人之所以不具備原告資格，有時(shí)可能因?yàn)榘讣€沒(méi)有發(fā)展到成熟階段。成熟原則與原告資格的側(cè)重點(diǎn)不同：原告資格側(cè)重于案件與相對(duì)人之間的關(guān)系，而成熟原則側(cè)重于行政決定程序是否發(fā)展到適宜于人民法院審查的程度。28

筆者認(rèn)為，“不成熟的具體行政行為”的概念，是按照行政行為對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的程度標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行政行為類別作出的理論概括，這一分類標(biāo)準(zhǔn)和原告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生重合，導(dǎo)致原告資格和受案范圍問(wèn)題的混同。成熟原則，從行政行為角度而言，屬于受案范圍問(wèn)題，從相對(duì)人權(quán)益保護(hù)角度而言，則屬于原告資格問(wèn)題。在這種混同的情況下，具體行政行為如果對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)益未產(chǎn)生實(shí)際影響，那么公民、法人或者其他組織就不是適格原告，自然也就不具備提起行政訴訟的原告資格。從概念清晰界定的角度而言，“實(shí)際影響”概念作為原告資格范疇的核心概念，不宜出現(xiàn)在受案范圍的范疇之中，當(dāng)事人針對(duì)對(duì)其權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為提起行政訴訟，宜規(guī)定為不具有原告資格的情形。

綜上，筆者選擇從“權(quán)益保護(hù)”的路徑出發(fā)，探討行政訴訟原告資格問(wèn)題，并運(yùn)用類型分析、系統(tǒng)分析的方法，提出認(rèn)定原告資格問(wèn)題，需要首先鑒別其請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，針對(duì)不同權(quán)利請(qǐng)求和保護(hù)要求，確定不同寬緊度，納入多種考量因素，考查權(quán)益受損或?qū)嶋H影響的程度，以有效地解釋“法律上的利害關(guān)系”的概念，使其明確化。原告資格制度應(yīng)成為一個(gè)有別于“標(biāo)準(zhǔn)”的開(kāi)放型的體系，“權(quán)益保護(hù)”是確保這種開(kāi)放性得以實(shí)現(xiàn)的可選路徑。

注：

1、29最高人民法院行政庭編：《〈關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋〉釋義》，中國(guó)城市出版社2000年版，第26-27頁(yè)，第9頁(yè)。

2楊小君：《行政訴訟原告資格：影響與利害關(guān)系》，《法治論叢》2006年第7期。

3、12參見(jiàn)楊臨萍：《房屋登記司法解釋中的為民宗旨》，載《行政執(zhí)法與行政審判》（2010年第6集），中國(guó)法制出版社2011年版。

4參見(jiàn)李盛：《多維視角下的股東派生訴訟被告范圍之界定》，載《審判實(shí)踐疑難問(wèn)題與法律應(yīng)對(duì)》，上海交通大學(xué)出版社2009年版，第211頁(yè)。

5劉俊海：《現(xiàn)代公司法》，法律出版社2011年版，第293頁(yè)。

6參見(jiàn)最高人民法院行政庭編：《中國(guó)行政審判指導(dǎo)案例》，中國(guó)法制出版社2010年版，第7頁(yè)。

7、9參見(jiàn)斯金錦：《行政訴訟原告資格——“法律利害關(guān)系”要件研究》，《公法研究》2005年第2期。

8參見(jiàn)裴凡星：《行政訴訟原告資格解析》，《商業(yè)文化》2011年第5期。

10參見(jiàn)楊小君：《行政訴訟原告與被告資格制度的完善》，《行政法學(xué)研究》2012年第2期。

11、13、15參見(jiàn)章志遠(yuǎn)、李玉強(qiáng)：《行政訴訟原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的新闡釋》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年第11期。

14何海波：《行政訴訟法》，法律出版社2011年版，第191頁(yè)。

16有學(xué)者論及了行政訴訟原告資格類型化思維的問(wèn)題，并從行政訴訟撤銷之訴、給付之訴、確認(rèn)之訴的角度進(jìn)行了專門(mén)論述。參見(jiàn)章志遠(yuǎn)、李玉強(qiáng)：《行政訴訟原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的新闡釋》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年第11期。

17楊小軍：《行政訴訟原告與被告資格制度的完善》，《行政法學(xué)研究》2012年第2期。

18參見(jiàn)2011年國(guó)家司法考試卷四第六題。

19崔建遠(yuǎn)主編：《合同法》，法律出版社2010年版，第447頁(yè)。

20章禾舟：《婚姻登記程序違法但屬當(dāng)事人真實(shí)意思表示的不宜撤銷》，載《行政執(zhí)法與行政審判》（2010年第4集），中國(guó)法制出版社2010年版。

21參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)婚姻法〉若干問(wèn)題的解釋（一）》第七條的規(guī)定。

22參見(jiàn)《最高人民法院行政審判庭關(guān)于婚姻登記行政案件原告資格及判決方式有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)》，[2005]行他字第13號(hào)。

23[美]Bryan A.Garner：Black’s Law Dictionary,Eight Edition,Thomson West,2004,p1442.

24參見(jiàn)孫春牛：《論我國(guó)行政訴訟受案范圍與原告資格的關(guān)系》，《重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2010年第3期。

25參見(jiàn)劉崢：《試論設(shè)定行政訴訟原告資格與行政訴訟受案范圍的互動(dòng)邏輯關(guān)系》，《法制與社會(huì)發(fā)展》1998年第4期。

26姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2011年版，第453頁(yè)。

27參見(jiàn)吳偕林：《行政訴訟原告資格新論》，《行政法學(xué)研究》1993年第4期。

28石佑啟：《在我國(guó)行政訴訟中確立“成熟原則”的思考》，《行政法學(xué)研究》2004年第1期。

（責(zé)任編輯：姚魏）

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1005-9512（2013）09-0146-08

湯軍，上海市高級(jí)人民法院審判員、行政庭審判長(zhǎng)助理。