課題組

(中共南京市委黨?！〗K　南京　210001)

黨的十八大明確提出，要“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”，這是對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的高度重視和明確要求。南京市人口老齡化速度進(jìn)一步加快，60歲以上的老年人口數(shù)量已突破120萬(wàn)，剔除高校學(xué)生和駐寧部隊(duì)人口數(shù)量，我市老年人已達(dá)常住人口的1/5以上?！笆濉逼陂g，老年人口年均將增長(zhǎng)7萬(wàn)人以上，年均增長(zhǎng)率高達(dá)5.36%，是同期總?cè)丝谀昃鲩L(zhǎng)率(2.68%)的兩倍。預(yù)計(jì)到2015年60歲及以上常住老年人口將超過(guò)150萬(wàn)人，其中80歲及以上高齡老人將超過(guò)20萬(wàn)人，占老年人口的13.75%。如何面對(duì)人口快速老齡化的嚴(yán)峻形勢(shì)，加快構(gòu)建和完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，切實(shí)解決好“明天我們?nèi)绾勿B(yǎng)老”的問(wèn)題，是擺在各級(jí)政府面前刻不容緩的一個(gè)重大民生問(wèn)題。

一、南京市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)況

近年來(lái)，南京市委、市政府高度重視，強(qiáng)化公共服務(wù)職能，把養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)作為重大民生工程，加大投入，健全政策，完善載體，規(guī)范管理，逐步建立起以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系。把推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化擺上重要工作日程，探索新路徑、新模式，社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)程不斷加快。其主要做法集中在以下幾方面：

(一)政府主導(dǎo)、社會(huì)參與

政府的推動(dòng)和引導(dǎo)是加快養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化進(jìn)程的初始動(dòng)力，在制度建設(shè)、基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)、項(xiàng)目規(guī)劃、場(chǎng)地提供、財(cái)政投入、行業(yè)規(guī)范、工作力度方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。同時(shí)，鼓勵(lì)、扶持社會(huì)力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施“民辦公助”等，多元興辦的格局已經(jīng)形成。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年6月，全市共有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)293所，建筑總面積879539平方米，床位數(shù)37626張，各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的工作人員總計(jì)4312人，其中管理人員722人，醫(yī)生護(hù)士852人，工勤人員2738人。從機(jī)構(gòu)性質(zhì)來(lái)看，公辦公營(yíng)(國(guó)家)性質(zhì)包括敬老院73所，占29.1 % ；公有民營(yíng)(集體)性質(zhì)的55所，占18.8%；由社會(huì)力量投資興辦經(jīng)營(yíng)的有165所，占 52.1%。此外，全市共有機(jī)構(gòu)以外的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心(站)約480個(gè)，覆蓋率超過(guò)53%。

(二)居家為主、形式多樣

堅(jiān)持居家養(yǎng)老社會(huì)化的基礎(chǔ)地位，在穩(wěn)步推進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的同時(shí)，大力探索、創(chuàng)新居家養(yǎng)老多樣化的形式，滿足老年群體的不同層次需求。從養(yǎng)老服務(wù)方式看，可分為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、日間照顧等三大類型；從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的福利類型看，有面向老干部、老軍人的療養(yǎng)院，面向農(nóng)村五保老人和城鎮(zhèn)三無(wú)老人的敬老院、養(yǎng)老公寓類的養(yǎng)老院；從各類服務(wù)機(jī)構(gòu)和組織提供的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容看，已全面涵蓋了家政服務(wù)、生活照料、疾病護(hù)理、醫(yī)療康復(fù)、精神慰藉、臨終關(guān)懷等各個(gè)方面。單從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)內(nèi)容看，也可分為治療性住院、康復(fù)性住院、一般養(yǎng)老住院等。

(三)公益性質(zhì)、市場(chǎng)化運(yùn)作

一方面堅(jiān)持養(yǎng)老服務(wù)的公益性質(zhì)，加大扶持。另一方面，無(wú)論是居家養(yǎng)老還是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，都堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)化思路，引入社會(huì)實(shí)體承辦，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，推動(dòng)國(guó)辦養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)改革，采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式對(duì)特困老人進(jìn)行資助等。如鼓樓區(qū)積極轉(zhuǎn)變政府養(yǎng)老服務(wù)職能，從傳統(tǒng)的政府包攬轉(zhuǎn)變?yōu)橐劳猩鐣?huì)組織，運(yùn)用政策、制度構(gòu)建起與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系，政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、公建民營(yíng)、民辦公助、項(xiàng)目補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等多種政策措施，極大地調(diào)動(dòng)社會(huì)參與養(yǎng)老服務(wù)的積極性。從十年前的2家發(fā)展到100多家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，為2000多位老年人提供了托養(yǎng)、護(hù)理、康復(fù)服務(wù)，為4500多位獨(dú)居和空巢老年家庭提供入戶服務(wù)，免費(fèi)為2500多位老年家庭提供家庭呼叫系統(tǒng)服務(wù)，每天到社區(qū)托老所、服務(wù)站、老年康復(fù)站、老年心理關(guān)愛(ài)茶吧、老年俱樂(lè)部接受各類服務(wù)和參加娛樂(lè)活動(dòng)的老年人都在5000多人次左右。該區(qū)2005年出臺(tái)的新建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一張床位補(bǔ)貼1萬(wàn)元，改建一張床位補(bǔ)貼3000元，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼每張床位每年2400元(介護(hù))、1800元(介助)、1200元(自理)；社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站一次性開(kāi)辦費(fèi)1萬(wàn)元，每服務(wù)1位老人、每月補(bǔ)貼60元的政策吸引了南京市養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)諸多有力量的專業(yè)人士紛紛來(lái)投入和參與，迅速提升了該區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的整體質(zhì)量和水平。

(四)典型引路、完善制度

具體實(shí)施中通過(guò)試點(diǎn)先行、典型示范、漸進(jìn)式推開(kāi)、規(guī)范化操作。鎖金村街道一直是江蘇省乃至全國(guó)聞名的和諧社區(qū)建設(shè)示范性街道，老年工作是其中的重中之重。多年來(lái)，街道持續(xù)加強(qiáng)地區(qū)老年人精神關(guān)愛(ài)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，整合出近10000平方米的室內(nèi)面積用于場(chǎng)地扶持，逐步搭建起了政府主導(dǎo)老年人精神關(guān)愛(ài)服務(wù)的大平臺(tái)。深入挖掘社區(qū)老年人的各類精神需求，對(duì)精神關(guān)愛(ài)服務(wù)體系進(jìn)行項(xiàng)目化分類。目前，街道已經(jīng)建立起了普通機(jī)構(gòu)養(yǎng)老1個(gè)、高端機(jī)構(gòu)養(yǎng)老1個(gè)、護(hù)理院1個(gè)、失能康復(fù)機(jī)構(gòu)1個(gè)、精神關(guān)愛(ài)基地2個(gè)，AAAA級(jí)居家(社區(qū))養(yǎng)老機(jī)構(gòu)1個(gè)、AAA級(jí)居家(社區(qū))養(yǎng)老機(jī)構(gòu)1個(gè)、AA級(jí)居家(社區(qū))養(yǎng)老機(jī)構(gòu)7個(gè)、規(guī)模性社區(qū)為老志愿服務(wù)組織15個(gè)。這些為老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供了涵蓋機(jī)構(gòu)照料、日間照料、居家護(hù)理、餐飲服務(wù)、養(yǎng)生保健、信息化服務(wù)、老年旅游、老年大學(xué)、精神關(guān)愛(ài)、健康管理、失能康復(fù)、文體休閑、臨終關(guān)愛(ài)、后事料理、志愿服務(wù)、課題研究、產(chǎn)品研發(fā)與營(yíng)銷(xiāo)等17大項(xiàng)為老服務(wù)內(nèi)容。這些機(jī)構(gòu)圍繞“六個(gè)老有”為社區(qū)老年人提供了豐富的精神關(guān)愛(ài)產(chǎn)品。在服務(wù)內(nèi)容的系統(tǒng)性方面，建立起了老年人生活照料服務(wù)體系、失能康復(fù)服務(wù)體系、精神疾病預(yù)防和干預(yù)服務(wù)體系、文化娛樂(lè)服務(wù)體系、社會(huì)調(diào)查和課題研究體系等。在服務(wù)主體的系統(tǒng)性方面，強(qiáng)調(diào)了全社會(huì)共同參與的重要性。目前，街道除了一些政府兜底的服務(wù)項(xiàng)目和客觀條件限制暫時(shí)無(wú)法移交的項(xiàng)目外，街道整個(gè)老年人精神關(guān)愛(ài)服務(wù)體系中的17大項(xiàng)為老服務(wù)內(nèi)容，大部分項(xiàng)目已經(jīng)交由社會(huì)組織或社區(qū)居民來(lái)承接，由他們?yōu)轲B(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提供資金、人力、專業(yè)技術(shù)方面的支撐。街道則對(duì)它們進(jìn)行統(tǒng)籌布局、分類指導(dǎo)和監(jiān)督管理。2011年以來(lái)，街道探索創(chuàng)新了社會(huì)企業(yè)的居家(社區(qū))養(yǎng)老新模式，努力來(lái)突破老年人精神關(guān)愛(ài)工作發(fā)展中的瓶頸。該街道租賃了600平方米的商業(yè)用房，與娛樂(lè)養(yǎng)老創(chuàng)始人侯國(guó)新達(dá)成了合作協(xié)議。街道萬(wàn)家?guī)蜕鐓^(qū)服務(wù)公司以街道傳統(tǒng)的社區(qū)服務(wù)優(yōu)質(zhì)品牌“萬(wàn)家?guī)汀?，侯?guó)新以?shī)蕵?lè)養(yǎng)老的經(jīng)營(yíng)品牌、資金、人員等，建立“萬(wàn)家?guī)蛫蕵?lè)養(yǎng)老生活館”，生活館定位于社會(huì)企業(yè)，即用80%的時(shí)間和人員為社區(qū)老年人提供公益性精神關(guān)愛(ài)服務(wù)，用20%的時(shí)間和人員通過(guò)老年旅游、老年產(chǎn)品研發(fā)和營(yíng)銷(xiāo)來(lái)獲得利潤(rùn)，同時(shí)企業(yè)的稅后利潤(rùn)的10%用于社區(qū)老年人公益事業(yè)。

二、南京養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在的主要問(wèn)題

隨著南京人口老齡化、高齡化的加劇，特別是實(shí)行計(jì)劃生育后家庭規(guī)模日趨小型化，“4-2-1”家庭結(jié)構(gòu)日益普遍，空巢家庭不斷增多，照料和護(hù)理問(wèn)題更加突出，對(duì)專業(yè)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)服務(wù)的需求與日俱增，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)形勢(shì)緊迫，任重道遠(yuǎn)。政府已為養(yǎng)老事業(yè)投入大量資金，但還不能滿足日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老需要，啟動(dòng)社會(huì)資源不夠，未能從產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化角度引領(lǐng)全市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，養(yǎng)老市場(chǎng)未能充分發(fā)掘。

(一)養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象定位不全面

當(dāng)前南京市的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)主要側(cè)重于服務(wù)高齡、失能、貧困老人，這一狀況對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)十分不利：一方面，使養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象過(guò)少，從而限制了養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)容量，降低了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的吸引力，不利于養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；另一方面，使養(yǎng)老服務(wù)的影響范圍過(guò)于狹窄，限制了其他老年人獲得養(yǎng)老服務(wù)，影響了養(yǎng)老服務(wù)的整體效果。滿足高齡、失能、貧困老年人的養(yǎng)老需求只是社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系承擔(dān)的功能之一，實(shí)際上，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)必須定位在以全體老年人為服務(wù)對(duì)象，以為全體老年人提供豐富、優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品為目標(biāo)，滿足全體老年人的多層次、多元化需求。

(二)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中各主體角色不清

社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)需要社會(huì)各主體的積極參與。南京市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)雖然也明確了其社會(huì)化發(fā)展的方向，但如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)化，政府部門(mén)、社區(qū)、社會(huì)力量、老年人家庭和個(gè)人在其中承擔(dān)何種角色、發(fā)揮何種作用仍然沒(méi)有明確分清。由于缺乏系統(tǒng)的政策引導(dǎo)，南京市養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的投資主體相對(duì)單一，仍然以公共投資為主，養(yǎng)老服務(wù)體系仍然以政府為主導(dǎo)，主推屬于政府公共服務(wù)范疇的養(yǎng)老服務(wù)，如高齡、失能、貧困老年人的養(yǎng)老服務(wù)提供；社會(huì)主體的參與積極性十分有限，以致養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，影響了養(yǎng)老服務(wù)的差異化提供；不同社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)體系中的角色和作用也區(qū)別較大，如有的社區(qū)積極參與，也有的社區(qū)基本不作為；社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的途徑、方式和制度化安排仍然缺乏，參與度仍然較低；老年人家庭和個(gè)人在養(yǎng)老服務(wù)的提供和享受方面也缺乏政策傾斜。

(三)養(yǎng)老服務(wù)資源分布不均

資源分布不均帶來(lái)的嚴(yán)重后果是：部分地區(qū)資源供不應(yīng)求，另一些地區(qū)則供過(guò)于求，資源緊張和浪費(fèi)同時(shí)并存，資源利用效率大打折扣。雖然政府在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施上有一定的投入，但與現(xiàn)實(shí)的老年人口數(shù)量和實(shí)際養(yǎng)老服務(wù)需求相比仍顯滯后。一是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位總體不足。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位布局存在比較突出的結(jié)構(gòu)性矛盾，資源配置失衡。部分地處市郊或農(nóng)村規(guī)模較小、環(huán)境較差、功能不夠齊全的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)入住率不高，而一些地處市區(qū)設(shè)施條件和服務(wù)質(zhì)量較好的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)床位緊張，普遍存在“一床難求”的現(xiàn)象。二是民辦社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展滯后。由于各級(jí)政府出臺(tái)的優(yōu)惠扶持政策沒(méi)有得到有效落實(shí)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒(méi)有形成多元化投資主體，以及投入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)大、回報(bào)低、供地難等因素，影響了社會(huì)資本參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的積極性。三是部分養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)緊張，經(jīng)營(yíng)困難。一些公辦或公建民營(yíng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，由于服務(wù)價(jià)格多年未變，收費(fèi)偏低，政府補(bǔ)貼不足，加上這幾年物價(jià)上漲太快，導(dǎo)致維持現(xiàn)狀都很困難，更談不上發(fā)展。

(四)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍整體素質(zhì)偏低

一是從業(yè)人員素質(zhì)較低、護(hù)工配置嚴(yán)重不足。目前，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中從業(yè)的服務(wù)人員，大多數(shù)來(lái)自進(jìn)城務(wù)工人員和本地農(nóng)村婦女，文化水平較低，年齡偏大，大多沒(méi)有經(jīng)過(guò)專業(yè)培訓(xùn)，護(hù)理技能和服務(wù)水平較低，而且護(hù)工短缺，與服務(wù)對(duì)象比例失衡，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的每個(gè)護(hù)工平均要照護(hù)10位以上老人，按國(guó)家1：4的配置標(biāo)準(zhǔn)短缺近5000人。最突出的問(wèn)題是專門(mén)技術(shù)人員嚴(yán)重缺乏。二是培訓(xùn)機(jī)制不健全。多數(shù)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為降低營(yíng)運(yùn)成本，不愿對(duì)服務(wù)人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，大多數(shù)護(hù)工人員缺乏護(hù)理知識(shí)。三是養(yǎng)老服務(wù)人員的福利待遇偏低。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中從業(yè)的服務(wù)人員，平均每月工資只有2000-2500元左右，不僅所付出的勞動(dòng)與收入不相稱，而且由于受傳統(tǒng)觀念的影響，社會(huì)地位不高，導(dǎo)致許多人不愿意參加養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)和從事養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)。

三、推進(jìn)南京社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的對(duì)策建議

發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)是今后一個(gè)時(shí)期保障和改善民生的一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，事關(guān)千家萬(wàn)戶的幸福和安寧，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定，是社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志。如何面對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的新情況、新要求，努力破解面臨的突出矛盾和問(wèn)題，著力構(gòu)建與南京人口老齡化進(jìn)程相適應(yīng)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，適度均等化、普惠型的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求，需要統(tǒng)籌謀劃。通過(guò)建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)調(diào)節(jié)的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的制度化、社會(huì)化、市場(chǎng)化和規(guī)范化，切實(shí)推進(jìn)南京社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

(一)建立政府主導(dǎo)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)制度化

構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系是一項(xiàng)具有公益性質(zhì)的任務(wù)，是政府維護(hù)社會(huì)公平、提供公共服務(wù)職能的體現(xiàn)。因此，必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)作用，強(qiáng)化政府責(zé)任。各級(jí)政府要將構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系作為應(yīng)對(duì)人口老齡化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的重要舉措，統(tǒng)籌規(guī)劃，著力推進(jìn)。同時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)涉及面廣，政策性強(qiáng)，各級(jí)政府要高度重視，充分認(rèn)識(shí)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的重要性和必要性，自覺(jué)把發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)當(dāng)作社會(huì)事業(yè)建設(shè)的重要組成部分，放在與教育、醫(yī)療衛(wèi)生同等重要的位置抓實(shí)抓好。社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)工作涉及民政、發(fā)改、財(cái)政、規(guī)劃、國(guó)土、衛(wèi)生、人社等多個(gè)政府部門(mén)，要明確目標(biāo)，落實(shí)責(zé)任，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，認(rèn)真履行職責(zé)；要加強(qiáng)協(xié)作溝通，互相支持配合，切實(shí)形成合力，鞏固“政府主導(dǎo)、民政牽頭、部門(mén)配合、社會(huì)參與”的養(yǎng)老服務(wù)工作格局。一是形成“一個(gè)規(guī)劃”。各級(jí)民政部門(mén)要爭(zhēng)取當(dāng)?shù)卣畬B(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化體系建設(shè)列入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，認(rèn)真落實(shí)責(zé)任。二是做到“兩個(gè)納入”。一方面，各級(jí)政府要將養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化體系建設(shè)中的各項(xiàng)具體工作分階段納入政府為民辦實(shí)事項(xiàng)目，列入政府年度責(zé)任目標(biāo)考核的重要內(nèi)容，下達(dá)養(yǎng)老服務(wù)工作指標(biāo)任務(wù)，分步實(shí)施，穩(wěn)步推進(jìn)。同時(shí)，要將養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化體系建設(shè)中的公辦福利機(jī)構(gòu)建設(shè)經(jīng)費(fèi)、供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)和工作經(jīng)費(fèi)，民辦福利機(jī)構(gòu)扶持補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，“三無(wú)”、空巢及高齡等老人購(gòu)買(mǎi)服務(wù)經(jīng)費(fèi)等納入財(cái)政預(yù)算，保證實(shí)施。對(duì)補(bǔ)貼對(duì)象多、管理工作量大且財(cái)政困難的地方，上級(jí)財(cái)政可本著實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平均等化的原則，考慮采取轉(zhuǎn)移支付辦法予以解決。三是落實(shí)“三個(gè)保障”。首先，各級(jí)政府要成立以主管市(區(qū))長(zhǎng)為組長(zhǎng)、民政局長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，財(cái)政、規(guī)劃、發(fā)改委、勞動(dòng)保障、老齡、教育、衛(wèi)生、醫(yī)保、房產(chǎn)等相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人為成員的養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，并建立聯(lián)席會(huì)議制度，定期研究商議工作、協(xié)調(diào)解決問(wèn)題，為推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化工作提供組織保障。其次，各級(jí)政府要制定出臺(tái)全面開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化工作意見(jiàn)、實(shí)施方案以及扶持民辦福利機(jī)構(gòu)發(fā)展、規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化管理等有關(guān)政策和制度，為推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化工作創(chuàng)造有利環(huán)境，提供制度保障。

(二)建立社會(huì)參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)投入社會(huì)化

加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化，離開(kāi)政府主導(dǎo)不行，但完全由政府包攬也不現(xiàn)實(shí)。因此，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，是發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)、推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的重要途徑，有利于緩解政府財(cái)力不足與社會(huì)日益增長(zhǎng)的老年福利服務(wù)巨大需求之間的突出矛盾。一是各級(jí)政府要通過(guò)政策扶持、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、行業(yè)指導(dǎo)、宏觀調(diào)控等手段，采取“民辦公助”的方法，支持引導(dǎo)社會(huì)力量采取獨(dú)資、合資、合作、股份制、個(gè)人承包等形式興辦養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)，形成養(yǎng)老服務(wù)投資主體多元化格局。政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)所需用地實(shí)行免費(fèi)劃撥，減免相關(guān)稅費(fèi)，有效降低養(yǎng)老服務(wù)的成本，政府要準(zhǔn)確測(cè)算成本與收益比，制訂科學(xué)合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，既體現(xiàn)福利性、公益性原則，又兼顧優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，鼓勵(lì)差異化經(jīng)營(yíng)，使投資者取得合理的利潤(rùn)。二是以社區(qū)為依托，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)空間布局，整合配置養(yǎng)老服務(wù)資源。根據(jù)“集中與分散相結(jié)合”的原則，應(yīng)以街道社區(qū)為單位，每個(gè)街道建設(shè)一家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，每個(gè)社區(qū)建立老人日托室和活動(dòng)中心，開(kāi)辦居家服務(wù)中心；把養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃與城市建設(shè)規(guī)劃結(jié)合起來(lái)。城市居住區(qū)開(kāi)發(fā)必須按照規(guī)劃居住人口、養(yǎng)老服務(wù)用地人均標(biāo)準(zhǔn)等參數(shù)預(yù)留街道和社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)用地，要統(tǒng)一制訂養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，要通過(guò)挖掘醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位、單位老年活動(dòng)場(chǎng)所、社區(qū)空閑設(shè)施等措施，有效整合和利用社會(huì)閑散養(yǎng)老資源。三是要采取加大宣傳、樹(shù)功德碑、出讓冠名權(quán)等多種形式，引導(dǎo)非營(yíng)利組織和企業(yè)、個(gè)人等社會(huì)資金資助養(yǎng)老服務(wù)。

(三)建立市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，實(shí)行養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)作產(chǎn)業(yè)化

早在2000年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》中，就提出“老年服務(wù)業(yè)的發(fā)展要走社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化的道路。”為什么在有著巨大養(yǎng)老需求同時(shí)又面臨嚴(yán)峻就業(yè)壓力的中國(guó)，養(yǎng)老服務(wù)難以像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣發(fā)展成為以專業(yè)人才、體面工作、高水準(zhǔn)服務(wù)為標(biāo)志的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和提供巨大就業(yè)空間的重要產(chǎn)業(yè)？原因固然多方面，但最根本的原因就在于我國(guó)沒(méi)有確立養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展方向和采取與之相適應(yīng)的制度安排。事實(shí)上，必須將養(yǎng)老服務(wù)的“福利性”、“公益性”原則與“產(chǎn)業(yè)化”方針有機(jī)結(jié)合起來(lái)。應(yīng)該看到，養(yǎng)老服務(wù)只有以“產(chǎn)業(yè)化”為基礎(chǔ)，才能促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的充分發(fā)展，使盡可能多的老年人享受到一定水準(zhǔn)的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的最大化；只有從“社會(huì)福利”的角度和理念看待養(yǎng)老服務(wù)，才能擴(kuò)大有效需求，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。通過(guò)實(shí)行產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的方針，使養(yǎng)老服務(wù)業(yè)成為第三產(chǎn)業(yè)的重要組成部分。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，單純依靠政府計(jì)劃調(diào)節(jié)和管理福利機(jī)構(gòu)已不切實(shí)際。應(yīng)充分運(yùn)用市場(chǎng)的手段和調(diào)節(jié)功能，使養(yǎng)老服務(wù)業(yè)逐步建立起自我培育、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我管理、自我發(fā)展的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，才能不依賴政府的強(qiáng)力推進(jìn)而長(zhǎng)效健康運(yùn)行，真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化。一是按照政府職能轉(zhuǎn)變以及與企業(yè)、事業(yè)、社團(tuán)分離的原則，大力培育發(fā)展養(yǎng)老、助老民間服務(wù)實(shí)體及中介組織，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)中能夠與政府剝離的服務(wù)職能都要盡可能交給社會(huì)組織和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)去辦，交給市場(chǎng)和企業(yè)去辦，并鼓勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)體發(fā)展成公司承辦、連片輻射、連鎖經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一管理的服務(wù)模式。二是對(duì)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)行項(xiàng)目運(yùn)作?？商剿鞒闪ⅰ盀槔戏?wù)聯(lián)盟”等中介組織，將轄區(qū)內(nèi)從事家政、送餐、醫(yī)療、保健、托管類的企業(yè)發(fā)展成加盟單位，采取統(tǒng)一標(biāo)識(shí)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一評(píng)估、統(tǒng)一獎(jiǎng)勵(lì)的辦法進(jìn)行統(tǒng)一管理，對(duì)有償、低償及政府購(gòu)買(mǎi)的各項(xiàng)不同的養(yǎng)老服務(wù)由相關(guān)加盟單位承擔(dān)，加盟單位享有“執(zhí)證權(quán)”、“掛牌權(quán)”、“授星權(quán)”以及“廣告權(quán)”，并經(jīng)養(yǎng)老中介機(jī)構(gòu)評(píng)估后分配服務(wù)經(jīng)費(fèi)。推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目化、集約化運(yùn)作，使老人盡享全方位、專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)。三是對(duì)管理不善、床位利用不高、后續(xù)投入乏力的公辦福利機(jī)構(gòu)特別是社區(qū)“星光老年之家”，要聯(lián)合國(guó)資部門(mén)和相關(guān)專家組成評(píng)估小組，采取公開(kāi)招投標(biāo)的方式轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)。四是建立公平、公正、規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)提供商準(zhǔn)入制度，保證服務(wù)質(zhì)量。標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化是社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系的重要特征，政府必須對(duì)服務(wù)商進(jìn)行認(rèn)證，對(duì)其提供的服務(wù)設(shè)立一定的標(biāo)準(zhǔn)，以規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)行為，保證養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。在社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系建立后，老年人可以自行購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，也可以通過(guò)老人服務(wù)熱線和老人服務(wù)中心來(lái)尋求社會(huì)服務(wù)。對(duì)于通過(guò)老人服務(wù)熱線和老人服務(wù)中心提供服務(wù)的企業(yè)，實(shí)行準(zhǔn)入制度，適當(dāng)提高其服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。符合準(zhǔn)入制度的企業(yè)可以列入服務(wù)熱線和服務(wù)中心的服務(wù)商列表，供老人選擇。每年度(或半年)對(duì)服務(wù)商進(jìn)行評(píng)估，服務(wù)爭(zhēng)議多、服務(wù)質(zhì)量差的服務(wù)商將從列表中剔除。對(duì)于符合養(yǎng)老服務(wù)準(zhǔn)入制度的企業(yè)，可以考慮進(jìn)行一定程度的稅收減免，增加企業(yè)從事養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)業(yè)的積極性。同時(shí)對(duì)于評(píng)估合格的服務(wù)商，可以考慮根據(jù)其服務(wù)量給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，鼓勵(lì)其保持養(yǎng)老服務(wù)相對(duì)優(yōu)勢(shì)的性價(jià)比。

(四)建立認(rèn)證評(píng)估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)管理規(guī)范化

一方面，養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)管理在貫徹落實(shí)民政部《老年人福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》等幾個(gè)規(guī)范的基礎(chǔ)上，應(yīng)嘗試引進(jìn)質(zhì)量認(rèn)證和監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。應(yīng)推廣玄武區(qū)在老年福利機(jī)構(gòu)中實(shí)行的質(zhì)量管理貫標(biāo)工作，對(duì)其硬件設(shè)施、護(hù)理服務(wù)、后勤管理、制度和隊(duì)伍建設(shè)等方面提出具體評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)貫標(biāo)，對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)，各機(jī)構(gòu)完善設(shè)施，增添設(shè)備，加強(qiáng)制度建設(shè)，明確崗位職責(zé)，切實(shí)提升管理服務(wù)水平，并通過(guò)ISO9000質(zhì)量認(rèn)證。另一方面，要建立居家養(yǎng)老服務(wù)層級(jí)管理和監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，切實(shí)建設(shè)管理好“沒(méi)有圍墻的福利院”。市、區(qū)要成立“居家養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心”，負(fù)責(zé)制定總體規(guī)劃、政策方案和指導(dǎo)監(jiān)督養(yǎng)老服務(wù)工作開(kāi)展。街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))要成立“居家養(yǎng)老服務(wù)中心”，負(fù)責(zé)本轄區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)施和管理，做好對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督和考評(píng)?！吧鐓^(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站”主要負(fù)責(zé)建立老年人信息庫(kù)，發(fā)布老年人服務(wù)需求信息和社會(huì)服務(wù)供給信息，接受服務(wù)對(duì)象的服務(wù)信息反饋；對(duì)享受政府補(bǔ)貼的居家老人進(jìn)行資格評(píng)估，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)人員相關(guān)資格進(jìn)行審查；發(fā)動(dòng)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)和志愿者開(kāi)展為老服務(wù)等。