劉艷文

(湖南省社會科學(xué)院社會學(xué)法學(xué)所　湖南　長沙　410003)

農(nóng)民工的城市融入是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一個重要議題。盡管政府對農(nóng)民工的態(tài)度和管理制度已經(jīng)從最初的嚴(yán)格控制和強(qiáng)力限制，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨芾矸?wù)為主，并出臺了一些促進(jìn)農(nóng)民工安居樂業(yè)的具體制度與政策。這些變化確實(shí)在部分地區(qū)和局部范圍內(nèi)為農(nóng)民工的城市融入提供了有利條件，但是絕大多數(shù)的農(nóng)民工仍然在鄉(xiāng)村與城市之間徘徊，年年如候鳥遷徙般不息。這表明現(xiàn)行的制度體系并沒有從根本上解決農(nóng)民工城市融入的問題，以農(nóng)民工享受國民待遇為原則的制度創(chuàng)新仍然任重道遠(yuǎn)。

一、農(nóng)民工城市融入中難以跨越的結(jié)構(gòu)性障礙

農(nóng)民工能否融入城市取決于兩個方面的條件，一是農(nóng)民工自身能力的提升，一是社會制度約束與排斥的消解。由于個體的先天稟賦存在差異，自身經(jīng)歷各不相同，對單個農(nóng)民工而言，能力提升在效率和質(zhì)量方面均有著顯著不同，因而農(nóng)民工融入城市具有極強(qiáng)的個體差異性。更為重要的是，盡管能力的確有助于城市融入，但較強(qiáng)的能力并不必然意味著能夠?qū)崿F(xiàn)真正徹底的城市融入，因?yàn)槿魏我粋€人的人生經(jīng)歷都不能夠脫離社會制度的選擇、塑造、解放或者壓制，正如米爾斯所說，“生活正是在這些制度中表演的，有時，制度比童年時代的切身環(huán)境更嚴(yán)重地影響了個人生活”。[1]對于置身于龐雜制度之中的個人而言，即使是能力再強(qiáng)的社會成員，其自身的行動仍受到社會制度的制肘，個體的困擾后面實(shí)則隱含著社會結(jié)構(gòu)的重大變遷。

政策制度影響個人決策與行為。早期農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商最重要的動機(jī)固然是尋求經(jīng)濟(jì)利益，但也與當(dāng)時的制度——曾主宰著農(nóng)民生存的人民公社制度終于遭拋棄并解體，國家經(jīng)濟(jì)制度改革而形成的一系列經(jīng)濟(jì)政策推動甚至鼓勵廣大農(nóng)民放棄耕地勇敢地流入城市，有著莫大的關(guān)系。正如蘇瑞黛指出的，“國家公開支持在城市居留的政策自然鼓勵了許多農(nóng)民放棄務(wù)農(nóng)，外出務(wù)工經(jīng)商……他們的流動事實(shí)上也是組成經(jīng)濟(jì)改革總框架的其它所有政策的副產(chǎn)品”，“許多改革直接嚴(yán)重地沖破了幾十年來將城市封閉起來的那種堡壘，為農(nóng)民在國家壟斷之外獲取日常生活必需品提供了途徑?！盵2]如果沒有制度的許可與松動，農(nóng)民就不可能在城市獲得食物等基本的生存必需品，也就不可能出現(xiàn)進(jìn)城的人口流動。農(nóng)民雖然利用市場的力量實(shí)現(xiàn)了流動，但是國家與農(nóng)民的關(guān)系在重要方面并沒有發(fā)生變化。通過戶籍、就業(yè)、社會保障、教育、住房等一系列的社會制度設(shè)計，國家獲得了一種空前強(qiáng)大的約束農(nóng)民的“制度集”力量，從而實(shí)現(xiàn)把農(nóng)民當(dāng)作非城市居民和可大量使用的廉價勞動力的意圖，并將國家從為所有城市居民提供供應(yīng)的負(fù)擔(dān)中解脫出來。

斗轉(zhuǎn)星移，隨著“農(nóng)民工”這個群體本身由一開始主要從事拾遺補(bǔ)缺之工作，被人們(特別是相關(guān)的政策制定者)誤以為不可能成為城市社會之基本成分的“游兵散勇”，逐步成長為我國的一個“新產(chǎn)業(yè)工人階層”，構(gòu)成“農(nóng)民工問題”以及使“農(nóng)民工”這個龐大的人群之所以成為問題的根本因素——社會制度對農(nóng)民工生存的影響日益凸顯。不少學(xué)者對農(nóng)民工所面臨的制度約束與排斥表現(xiàn)出濃厚的興趣，普遍認(rèn)為制度因素乃是阻礙農(nóng)民工融入城市的重要之因素。但對于阻礙農(nóng)民工城市融入的諸多制度安排，如戶籍制度、就業(yè)制度、保障制度、住房制度、教育制度等，究竟這些制度哪一個是核心制度的看法并不統(tǒng)一。美國學(xué)者蘇黛瑞對中國的戶籍制度非常關(guān)注，她指出：戶口作為一種既有的制度，在經(jīng)濟(jì)開始轉(zhuǎn)型之后的很長時間里堅忍不拔的延續(xù)著……當(dāng)本世紀(jì)(20世紀(jì))即將落幕的時候，市場刺激的影響仍然沒有改變官方的城市公民權(quán)模式……暫住在中國都市中的鄉(xiāng)下人，在許多方面遭受的歧視程度要超過某些國家和地區(qū)那些逗留在城市、等待城市化的農(nóng)民。中國城里人享受的權(quán)益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過進(jìn)入城市的新移民，由此導(dǎo)致的城鄉(xiāng)差距之大，在世界其他地方是未曾見到的。[3]李強(qiáng)等學(xué)者也認(rèn)為二元戶籍制度成為中國社會具有獨(dú)特遷移控制功能的一項(xiàng)基本制度，構(gòu)成了城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的制度基礎(chǔ)，成為當(dāng)前農(nóng)民工“經(jīng)濟(jì)接納、社會拒入”的制度根源，[4]因此，戶籍制度改革“是構(gòu)建農(nóng)民工市民化的城市融入機(jī)制的制度基礎(chǔ)，也是城鄉(xiāng)體制整合的關(guān)鍵”。[5]持這種觀點(diǎn)的學(xué)者把二元戶籍制度看成為農(nóng)民工問題生成的淵源，認(rèn)為只要廢除了二元戶籍制度，農(nóng)民工市民化問題就迎刃而解。如于建嶸說，解決以“基本公共服務(wù)均等化”為基本原則的農(nóng)民工問題，首先要檢討和改革的是戶籍登記和管理制度。[6]另有一些學(xué)者雖然沒有明確表示戶籍制度為核心制度，但他們卻把戶籍制度與附加其上的一系列制度捆綁了起來。任遠(yuǎn)和鄒民樂指出，由于戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障等種種制度安排，將農(nóng)民工真正排斥在城市體系之外，使他們?nèi)谌氤鞘猩鐣闹饔^愿望、過高期望與城市體系對他們客觀排斥形成一道巨大的鴻溝，[7]嚴(yán)重阻礙了他們?nèi)谌氤鞘猩鐣拖碛泄卜?wù)。王竹林把土地制度和戶籍制度視為農(nóng)民工制度體系中的核心層次，認(rèn)為這兩個制度構(gòu)成了農(nóng)民工農(nóng)退出農(nóng)村、進(jìn)入城市和等值化公共服務(wù)的制度條件，將對市民化進(jìn)程產(chǎn)生決定性影響。[8]這些看法比純粹的二元戶籍制度說全面，注意到了制度體系間的相互聯(lián)系，不再堅持戶籍制度是惟一影響農(nóng)民工市民化、等值化公共服務(wù)的根本制度，主張進(jìn)行系列制度改革以解決農(nóng)民工問題。相比較而言，高君的研究算是該問題制度范式分析的異類。他說戶籍制度只不過是調(diào)控農(nóng)民工市民化和等值化公共服務(wù)的一種手段，談不上是農(nóng)民工成為市民的最大障礙。高君采取排除方法，在逐一否定戶籍制度、住房制度、教育制度等核心地位后，濃墨重彩地將就業(yè)制度看成為制約農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民和享有等值化公共服務(wù)的核心制度之一。[9]吳業(yè)苗則認(rèn)為上述觀點(diǎn)都有不足，提出制約農(nóng)民工城市融入的核心制度是保障制度，“因?yàn)檗r(nóng)民工在城市工作、生活的最大顧慮是他們有限的收入和依靠自身的力量無法承擔(dān)和化解就業(yè)、疾病、養(yǎng)老、住房等市場風(fēng)險，只要農(nóng)民工具有與市民同等的化解市場風(fēng)險的能力，他們的市民化將隨著時間的推移而得到落實(shí)?；馐袌鲲L(fēng)險的最有效手段就是政府為農(nóng)民工建立健全保障制度，如果城市政府能為農(nóng)民工提供與市民等值的保障，農(nóng)民工諸多棘手問題都將化為烏有。否則，即使農(nóng)民工有了城市戶口，當(dāng)遇到市場風(fēng)險時，也因沒有保障而處境艱難甚至悲慘”。[10]

眾說紛紜的理論解釋背后，隱藏的是一個毋庸置疑的共同認(rèn)知，即農(nóng)民工的出現(xiàn)是制度使然，農(nóng)民工問題的形成與制度生成、變遷有關(guān)?！稗r(nóng)民工從事的職業(yè)比較差，所獲收入比較低，如果沒有制度和政策的限制，也不一定有利于他們?nèi)谌氤鞘校欢F(xiàn)在是制度和政策的限制甚至障礙，不但直接阻礙農(nóng)民工在城市的融合，而且還強(qiáng)化了他們在職業(yè)地位和收入上的劣勢，間接地增大了他們?nèi)谌氤鞘猩鐣碾y度。”[11]隨著農(nóng)民工融城步伐的加快，不論是政策的執(zhí)行者、農(nóng)民工的研究者，還是農(nóng)民工個體，都發(fā)現(xiàn)制度的約束力正愈來愈清晰明朗，并成為農(nóng)民工融城首當(dāng)其沖的阻礙因素。因此，求助于制度建設(shè)，依靠進(jìn)一步的制度創(chuàng)新來解決問題并實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的終結(jié)與消失是一種歷史的必然選擇。與解決農(nóng)民工問題的自致路徑相比，適當(dāng)?shù)闹贫葎?chuàng)新有助于消解農(nóng)民工群體普遍面臨的客觀制度排斥及其引發(fā)的不良生活體驗(yàn)，從而打破農(nóng)民工群體自我實(shí)現(xiàn)預(yù)言的悲劇循環(huán)，因?yàn)椤白晕覍?shí)現(xiàn)預(yù)言……只有在缺乏有目的的制度控制情況下才發(fā)生作用”。[12]有意設(shè)計的制度性制止措施同樣有助于消除社會對農(nóng)民工的偏見，盡管對農(nóng)民工群體的偏見正在消亡——但是緩慢的，有目的的制度變遷將徹底戳穿農(nóng)民工盲流、不穩(wěn)定因素、入侵者等謊言，正如默頓所言，“要徹底消除偏見不能僅僅靠說明它們的存在是無理由的和無價值的，而是要切斷現(xiàn)在滋生它們的某些制度。”[13]

二、推進(jìn)農(nóng)民工城市融入的制度改革與問題

國家“十二五”規(guī)劃明確提出“穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”，要求城市政府要“把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)”。在這個總體方針指導(dǎo)下，農(nóng)民工的城市融入問題成為各級政府政策的主要目標(biāo)和政策行動。根據(jù)農(nóng)民工的來源，各級城市政府對農(nóng)民工城市融入的制度探索主要有就地融入與異地融入兩種設(shè)計。

(一)農(nóng)民工就地融入模式

這種模式主要是為了促進(jìn)在區(qū)域內(nèi)流動的本區(qū)域戶籍農(nóng)民工的城市融入，其政策主體是一省、一市或一縣的地方政府，其政策對象則是在當(dāng)?shù)貏?wù)工的戶籍勞動力，即在區(qū)域內(nèi)流動的本區(qū)域戶籍農(nóng)民工。由于輸出地政府與輸入地是同一的，利益訴求一致，便于建立統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)市場，因此這種農(nóng)民工城市融入的制度改革重點(diǎn)就在農(nóng)村土地制度改革上。典型代表有成都和重慶。

成都市于2011年出臺《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見》，將遷徙權(quán)還給群眾，并確立了2012年底前實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民自由遷徙的目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，成都市制定了明確農(nóng)民產(chǎn)權(quán)、完善農(nóng)村要素市場、促進(jìn)城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)的配套措施，改革農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村建設(shè)使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度等，以期使農(nóng)民成為市場主體，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，為城市化發(fā)展奠定條件。

重慶市則直接以解決農(nóng)民工戶口為突破口，通過賦予有條件的農(nóng)民工以城鎮(zhèn)居民身份來實(shí)現(xiàn)人口城市化。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的市民化，同時還出臺了各項(xiàng)社會保障配套政策，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)制度之間的有效銜接，保障農(nóng)民轉(zhuǎn)戶的平穩(wěn)過渡。從入戶條件來看，重慶本市農(nóng)民可以通過購買商品房、務(wù)工經(jīng)商和投資繳稅等途徑進(jìn)城轉(zhuǎn)戶，對農(nóng)村居民整戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民提出了“3年過渡、3項(xiàng)保留和5項(xiàng)納入”的政策體系。①重慶、成都的制度改革代表的是一種農(nóng)民工就地融入的制度創(chuàng)新模式，

(二)農(nóng)民工異地融入模式

主要指在區(qū)域內(nèi)流動的非本區(qū)域戶籍農(nóng)民工的城市融入，其政策主體同樣是一省、一市或一縣的地方政府，其政策對象則是在本地務(wù)工的非戶籍勞動力，以廣東的積分入戶制改革和湖北為代表。這種模式最大的特點(diǎn)是輸入地政府與輸出地政府不一，范圍更廣，融入的關(guān)鍵在于輸入地政府的政策選擇，以確定為哪些農(nóng)民工提供基本的公共服務(wù)。

為推進(jìn)農(nóng)民工的城市融入，2010年廣東省出臺《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見(試行)》，針對本省城鎮(zhèn)務(wù)工的本省戶籍農(nóng)村勞動力，采用農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)的辦法。凡辦理《廣東省居住證》、納入就業(yè)登記、繳納社會保險的人員，均可申請納入積分登記。其積分指標(biāo)由省統(tǒng)一指標(biāo)和各市自定指標(biāo)兩部分構(gòu)成。省統(tǒng)一指標(biāo)包括個人素質(zhì)、參保情況、對社會貢獻(xiàn)等，各市自定指標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括就業(yè)、居住、投資納稅等情況。符合積分入戶條件的農(nóng)民工(積滿60分)，可選擇在就業(yè)地鎮(zhèn)(街)或產(chǎn)權(quán)房屋所在地鎮(zhèn)(街)中請入戶，其配偶和未成年子女可以隨遷。②2011年12月廣東又發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工積分制入戶和融入城鎮(zhèn)工作的意見》，擴(kuò)大了政策適用對象范圍，凡是在廣東務(wù)工的農(nóng)村戶籍人員和城鎮(zhèn)戶籍人員均適用農(nóng)民工積分制入戶政策。對參與積分并達(dá)到一定分值的人員，可憑積分享受相關(guān)公共服務(wù)，積分達(dá)到規(guī)定分值時，可申請入戶城鎮(zhèn)。于是積分制就設(shè)計為優(yōu)秀技能人才提供的入戶途徑，服務(wù)于輸入地政府的人才選拔，以此為門檻將更多的農(nóng)民工排斥在公共服務(wù)之外。

湖北省規(guī)定進(jìn)入設(shè)區(qū)的大中城市落戶有兩個基本條件：一是退出農(nóng)村土地，二是除穩(wěn)定就業(yè)和居住的基本條件外，還需要滿足六項(xiàng)附加條件中的一項(xiàng)：(1)在城鎮(zhèn)連續(xù)就業(yè)3年以上，并與用人單位或雇主簽訂了2年以上勞動合同、年收入高于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的；(2)在城鎮(zhèn)就業(yè)1年以上，具有大專以上學(xué)歷、中級以上職稱或高級職業(yè)資格，年收入高于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)平均工資標(biāo)準(zhǔn)的；(3)在城鎮(zhèn)連續(xù)從事個體經(jīng)營滿3年，年納稅1萬元以上，或累計納稅已超過3萬元的；(4)在城鎮(zhèn)投資入股興辦企業(yè)，個人投資總額超達(dá)10萬元以上，經(jīng)營滿1年，年盈利超過3萬元的；(5)在城鎮(zhèn)就業(yè)期間有一定貢獻(xiàn)且獲得縣以上勞動模范、先進(jìn)工作者等榮譽(yù)稱號的；(6)在城鎮(zhèn)有遺產(chǎn)繼承或有贍養(yǎng)義務(wù)的。[14]

(三)農(nóng)民工城市融入制度推進(jìn)中的問題

各級地方政府推進(jìn)的制度改革，對促進(jìn)農(nóng)民工的城市融入具有很好的啟發(fā)和建設(shè)作用，但在實(shí)踐中卻出現(xiàn)叫好不叫座，農(nóng)民工不買賬的問題，并未達(dá)到政策設(shè)計的初衷。究其根源在于當(dāng)前的制度改革仍然存在明顯的局限與不足：

第一，改革與農(nóng)民工的需求相距甚遠(yuǎn)，難以得到農(nóng)民工的認(rèn)同與擁護(hù)。盡管越來越多的農(nóng)民選擇在城鎮(zhèn)工作，并且表現(xiàn)出越來越強(qiáng)烈的定居城鎮(zhèn)的意愿，但是大多數(shù)的農(nóng)民工并不愿意以放棄承包地、宅基地?fù)Q取城鎮(zhèn)戶口。國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查顯示，83.6%愿意進(jìn)城定居的農(nóng)民工希望保留老家承包地，其中46.0%的人希望自家耕種，27.2%的人希望有償流轉(zhuǎn)，10.4%的希望以入股分紅的方式處置承包地，只有8.02%的人表示愿意以土地?fù)Q戶口。66.7%愿意進(jìn)城定居的農(nóng)民工希望保留宅基地和房產(chǎn)，33.3%的人希望能夠擁有不同方式的自主處置權(quán)。[15]這種貌似悖論的選擇，實(shí)際是農(nóng)民工最樸素的理性權(quán)衡。隨著經(jīng)濟(jì)社會體制改革的深化，一方面附著在城鎮(zhèn)戶口上的各種福利待遇逐步被剝離，城鎮(zhèn)戶口對農(nóng)民工的吸引力逐步下降，一方面財產(chǎn)性收入在居民收入中的比重日漸增加，承包地、宅基地已成為或者說可能成為農(nóng)民工所擁有的主要財產(chǎn)。農(nóng)民工不愿意通過置換的方式來取得城鎮(zhèn)居民身份，并非他們不愿意退出土地，而是因?yàn)檫@種方式不能實(shí)現(xiàn)他們要求對土地具有更大更多的自主處置權(quán)的期待，嚴(yán)重?fù)p害了他們的財產(chǎn)利益。從法理層面上講，在倡導(dǎo)保護(hù)公民財產(chǎn)權(quán)、物權(quán)的現(xiàn)代社會中，長久不變的土地承包經(jīng)營權(quán)和依法保障的宅基地用益物權(quán)，是農(nóng)民工神圣不可侵犯的財產(chǎn)權(quán)利，理應(yīng)受到保護(hù)。同樣作為國家公民，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民一樣理應(yīng)享有均等的公共服務(wù)，并不需要通過土地“雙放棄”置換即損害農(nóng)民工的財產(chǎn)利益獲得。從法律層面上講，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定“承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方”一條，與高一層次的法律相違背，應(yīng)予取消，是不能繼續(xù)作為農(nóng)民進(jìn)城退地的依據(jù)。

第二，改革體現(xiàn)出強(qiáng)烈的行政推動色彩，戶籍的獲得與否依賴于政府的政策設(shè)計，具有明顯的“以物易物”和“公共權(quán)力優(yōu)先于公民權(quán)利”的特征。重慶戶籍制度改革，強(qiáng)調(diào)要用農(nóng)民工在農(nóng)村的“財產(chǎn)權(quán)”換取城市的“福利權(quán)”，同時在政府強(qiáng)有力主導(dǎo)之下，戶籍改革成了一種硬性要求；廣東省的積分制強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工必須用自己長時間的工作貢獻(xiàn)來換取入戶的積分，同時設(shè)定了農(nóng)民工入戶的很多先置條件，政府更側(cè)重于其管理的功能，其目的是藉此吸納高素質(zhì)人才、優(yōu)化當(dāng)?shù)厝瞬沤Y(jié)構(gòu)，因而“普惠性”不夠。因此，積分入戶制同樣存在農(nóng)民工需以“物物交換”原則來獲取市民化待遇以及“公共權(quán)力優(yōu)于公民權(quán)利”的傳統(tǒng)思維。[16]

第三，改革均以一省、一市或一縣的地方政府為政策主體表明，國家解決“農(nóng)民工”問題的途徑主要是將國家層面上的“公民權(quán)”問題轉(zhuǎn)換成了城市層面上的“市民權(quán)”問題，將“國民待遇”問題轉(zhuǎn)換成了“市民待遇”問題。[17]在戶籍制度面臨巨大變革壓力的情況下，中央政府在解決農(nóng)民工問題上采取了放權(quán)放責(zé)的辦法，即在國家層面上不廢除戶籍制度的前提下，敦促地方城市政府自行解決農(nóng)民工問題，保障農(nóng)民工權(quán)益，相應(yīng)地，給予地方城市政府一定的改革現(xiàn)有戶籍制度的自主權(quán)。這種安排直接導(dǎo)致了農(nóng)民工融入制度呈現(xiàn)出區(qū)域“碎片化”的特征，不同區(qū)域的農(nóng)民工可以獲得的制度支持差異很大。由于國家層面缺乏實(shí)質(zhì)性的制度調(diào)整，地方城市政府往往出于自身利益的考慮推行自利自保的改革，要么將戶籍制度改革的得益者設(shè)定為本地區(qū)內(nèi)部的農(nóng)業(yè)人口和鄉(xiāng)城遷移者，即逐步改變地區(qū)內(nèi)農(nóng)村人口的戶籍身份，縮小地區(qū)內(nèi)農(nóng)村人口與城鎮(zhèn)人口的國民待遇的差異，要么選擇在開放市民權(quán)、支付市民待遇的過程中推行準(zhǔn)入門檻制，將大部分低收入、低學(xué)歷的農(nóng)民工排除在城市大門之外。

三、農(nóng)民工城市融入制度創(chuàng)新的基本構(gòu)想

推進(jìn)農(nóng)民工城市融入，涉及幾億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷，涉及幾億農(nóng)村人口生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變，這一過程絕不可能一蹴而就，而應(yīng)當(dāng)是不斷推進(jìn)制度創(chuàng)新，以社會公正為基本理念，以促進(jìn)農(nóng)民工城市融入為基本目標(biāo)，以國家供給為主導(dǎo)路徑，逐步形成農(nóng)民工與城市居民身份統(tǒng)一、權(quán)利一致、地位平等的制度體系。

(一)社會公正是制度創(chuàng)新的重要基石

制度作為維護(hù)社會正常運(yùn)轉(zhuǎn)最為重要的規(guī)則體系，對它的設(shè)計與安排需要基本的價值理念作為依據(jù)，而“公正是現(xiàn)代社會的制度設(shè)計與安排的基本依據(jù)”。[18]在強(qiáng)勢群體占有優(yōu)越社會資源和擁有充分話語權(quán)的情況下，農(nóng)民工城市融入的制度創(chuàng)新首先必須確立社會公正的價值理念，否則，建立的制度和制定的政策對農(nóng)民工群體來說便失去了意義。立足于我國現(xiàn)代化進(jìn)程和市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)這一客觀現(xiàn)實(shí)，農(nóng)民工城市融入的社會制度至少應(yīng)將共享、自由、平等視為最基本的公平與正義內(nèi)核。共享，就是要確保農(nóng)民工的基本生存條件、發(fā)展條件得到維護(hù)和滿足，讓農(nóng)民工的生活水準(zhǔn)和發(fā)展能力能夠隨著社會的發(fā)展而不斷得以提升；自由，就是要允許農(nóng)民工具有獨(dú)立自主選擇職業(yè)、流動、居住等的權(quán)利；平等，就是要肯定農(nóng)民工的基本貢獻(xiàn)和種屬尊嚴(yán)，確保農(nóng)民工享有作為公民的基本權(quán)利，機(jī)會平等地參與經(jīng)濟(jì)活動、獲取相應(yīng)的收入報酬。[19]只有以社會公正為理念支撐，寓共享、自由、平等的價值理念于制度創(chuàng)新之中，才能真正通過有目的的、系統(tǒng)的改革，推動各項(xiàng)農(nóng)民工政策的調(diào)整與組織的重構(gòu)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工非國民待遇問題的解決。

當(dāng)然，正義不能停留在理念。社會公正的實(shí)現(xiàn)歸根結(jié)底還是要通過制度來實(shí)現(xiàn)，也就是把作為理念和原則的社會公正現(xiàn)實(shí)化為制度，“將正義的觀念歸并于一種基本結(jié)構(gòu)的理想形式，而持續(xù)發(fā)展的社會過程之積累性結(jié)果正是按照這一基本結(jié)構(gòu)來加以限制和調(diào)整的?！盵20]促進(jìn)農(nóng)民工城市融入的制度設(shè)計尤其要在社會經(jīng)濟(jì)保障、社會包容、社會賦權(quán)方面依據(jù)社會公正理念進(jìn)行制度創(chuàng)新，使制度系統(tǒng)各組成部分(制度世界)為農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)社會生活各方面(生活世界)提供充足的保障，使得農(nóng)民工有充足的條件來實(shí)現(xiàn)個人的發(fā)展。在社會經(jīng)濟(jì)保障方面，為使農(nóng)民工免于貧困和被剝奪，制度和組織系統(tǒng)要為農(nóng)民工提供各種形式的社會經(jīng)濟(jì)保障，保障農(nóng)民工在面對各種社會風(fēng)險的情況下獲得所必需資源的權(quán)利。這些資源包括收入、教育、健康照顧、社會服務(wù)、環(huán)境、公共衛(wèi)生和個人安全等等基于社會公正理念而建立的基本制度，對于農(nóng)民工的基本生存和發(fā)展來說具有長期保障的意義，能夠提供基本的發(fā)展平臺。[21]在社會包容方面，要通過就業(yè)和勞動力市場融入、享有衛(wèi)生服務(wù)、融入教育系統(tǒng)和服務(wù)、住房市場融入、融入社會保障體系、融入社區(qū)服務(wù)、政治融入和社會對話等，努力將農(nóng)民工包容到社會體系之中，使之獲得平等的權(quán)利和價值以減少社會排斥，進(jìn)而獲得來自制度和社會關(guān)系的支持。在社會賦權(quán)方面，應(yīng)通過有效的制度設(shè)計，賦予農(nóng)民工一定的自主和權(quán)能，以及在社會經(jīng)濟(jì)的急劇變遷面前全面參與社會生活的機(jī)會，增強(qiáng)農(nóng)民工拓展社會關(guān)系的能力，并借此提高農(nóng)民工的社會行動能力，最大限度地開發(fā)農(nóng)民工的潛能。

(二)保障公民權(quán)是制度創(chuàng)新的核心內(nèi)容

現(xiàn)代公民權(quán)問題由兩個方面構(gòu)成:第一是社會成員資格或身份的問題，即歸屬于某個共同體的問題；第二是資源的分配問題。換言之，公民權(quán)的根本特征是排斥，因?yàn)樗鼘?quán)利和特權(quán)僅僅賦予那些特定共同體的成員。[22]大多學(xué)者基本同意把公民權(quán)視為具有法律效力的社會地位、政治認(rèn)同資源，履行公民責(zé)任和義務(wù)的要求，獲取社會福利的保證，獲取政治權(quán)利的保證。在我國，農(nóng)民和農(nóng)民工一直無法獲得完整的公民權(quán)。雖然是中國公民，但與城市居民之間涇渭分明，實(shí)質(zhì)待遇迥異。正如美國學(xué)者蘇黛瑞指出的那樣，在中國，只有那些擁有官方確認(rèn)的城市戶口的人才是國家(政府)承認(rèn)的城市社會共同體的正式成員，而那些沒有城市戶口的農(nóng)民在自己國家的城市中的身份，則就像是其他地方的外國移民，是“非公民”。因此，對于進(jìn)入城市中的農(nóng)民流動者(農(nóng)民工)來說，根本問題不在于直接去爭取維持生計的收入、福利、服務(wù)等，而是爭取獲得這些待遇和機(jī)會的“資格”，也就是爭取“公民權(quán)”。[23]農(nóng)民工的城市融入，不僅是城市化擴(kuò)張和個人社會化的過程，也是農(nóng)民工獲得完整公民權(quán)的過程，更是建構(gòu)中國新公民權(quán)的重要?dú)v程。制度創(chuàng)新必須將完善和保障農(nóng)民工的公民權(quán)為核心，通過制度為農(nóng)民工的權(quán)利保障提供必要的資源，通過權(quán)利保障來促進(jìn)農(nóng)民工的城市融入。

根據(jù)馬歇爾的公民權(quán)劃分，需要從三個方面來完善和保障農(nóng)民工的公民權(quán)：(1)市民權(quán)利。包括勞動就業(yè)、取得報酬，擁有財產(chǎn)、人身自由與人格尊嚴(yán)以及言論、思想與信仰自由的權(quán)利等內(nèi)容。要改革現(xiàn)行的城鄉(xiāng)勞動力二元分化格局和城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，保障農(nóng)民工的自由遷徙權(quán)和平等居住權(quán)，逐步建立起統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)一體化的市場體系，按照公平競爭的原則合理配置人力資源，取消限制勞動力在城鄉(xiāng)間和區(qū)域間流動的不合理規(guī)定，打破農(nóng)民工在同城市勞動者競爭時長期面臨著行政性和市場性的雙重歧視，充分發(fā)揮市場在勞動力資源配置中的基礎(chǔ)性作用，保障農(nóng)民工的就業(yè)機(jī)會和薪酬待遇，真正實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村勞動力的身份平等和就業(yè)機(jī)會平等，有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民權(quán)利的保障.(2)政治權(quán)利。公民政治權(quán)利的內(nèi)涵指的是公民參與并影響政治生活從而得以在社會生活領(lǐng)域取得自我實(shí)現(xiàn)的權(quán)利，除選舉權(quán)外還指公民對公共事務(wù)的參與權(quán)，包括表達(dá)權(quán)、參與社會的管理權(quán)等。農(nóng)民工不僅在經(jīng)濟(jì)上處于弱勢地位，而且在法律和社會實(shí)踐中，在權(quán)益表達(dá)和行使基本政治權(quán)利方面也缺乏足夠的空間，存在被有效的政治話語所摒棄的風(fēng)險。要改變農(nóng)民工的政治權(quán)利缺失境地，應(yīng)修改現(xiàn)行選舉法，保障農(nóng)民工的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，通過吸收優(yōu)秀農(nóng)民工加入黨組織，吸納農(nóng)民工加入各種社團(tuán)組織，以及允許農(nóng)民工建立自己的組織，改變目前缺乏參與政治的具體渠道和形式現(xiàn)狀，增強(qiáng)其參與城市公共事務(wù)管理權(quán)，改善其在資源配置上的弱勢地位，幫助其融入城市政治生活。(3)社會權(quán)利。我國《憲法》對公民的社會權(quán)利做出了規(guī)定，明確肯定公民有獲得物質(zhì)幫助權(quán)、社會保障權(quán)、受教育權(quán)、婚姻家庭老人婦女兒童受保護(hù)權(quán)等權(quán)利。對于農(nóng)民工而言，主要體現(xiàn)在公正的養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、教育等一系列社會保障權(quán)問題。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，應(yīng)建立覆蓋社會全體公民的社會保障制度、公共住房制度、教育與培訓(xùn)制度、醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)制度等制度，為農(nóng)民工的基本生存、經(jīng)濟(jì)生活和個人可持續(xù)發(fā)展提供根本保證。

(三)國家供給是制度創(chuàng)新的主導(dǎo)路徑

制度供給是為規(guī)范人們的行為而提供的法律、倫理或經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，其主體無外乎三個，亦即國家、組織和個人。推進(jìn)農(nóng)民工城市融入的制度創(chuàng)新需要付出巨大的成本，個人和組織難以負(fù)擔(dān)。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心對嘉興、武漢、鄭州和重慶4個城市的調(diào)研，估計一個農(nóng)民工如果成為市民，需要增加政府的支出約為8萬元左右(2009年不變價)。成本的支出是一個長期的過程，短期來看義務(wù)教育和保障性住房是主要支出，遠(yuǎn)期來看養(yǎng)老保險補(bǔ)貼是主要支出，其中義務(wù)教育和保障性住房的支出占總成本的1/3左右，養(yǎng)老保險補(bǔ)貼約占總成本的40%-50%，且養(yǎng)老保險補(bǔ)貼受養(yǎng)老金支出政策的影響很大。[24]近2億農(nóng)民工城市融入的巨大成本不僅農(nóng)民工個人和有關(guān)組織難以承擔(dān)，地方政府的財力恐怕也難以為繼，只有加大中央投入，將各級財政基本公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付增加的依據(jù)調(diào)整為新增常住人口，以強(qiáng)化地方政治財政利益與人口增加的一致性，才可能調(diào)動地方政府吸納農(nóng)民工的積極性。進(jìn)一步而言，農(nóng)民工城市融入的制度創(chuàng)新過程中，不可避免地涉及農(nóng)村與城市、農(nóng)民工與原城市居民、地方政府與中央政府，以及各類組織和部門之間的紛繁復(fù)雜的利益沖突和調(diào)整，這就需要制度安排規(guī)范人們的行為并協(xié)調(diào)利益矛盾。國家供給制度屬供給主導(dǎo)型制度變遷，“即在一定的憲法秩序和行為的倫理道德規(guī)范下，權(quán)力中心提供新的制度安排的能力和意愿是決定制度變遷的主導(dǎo)因素，而這種能力和意愿(制度創(chuàng)新的供給)主要決定于一個社會的各既得利益集團(tuán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)或力量對比”。國家供給制度能夠合理配置社會資源和機(jī)會，更好地體現(xiàn)制度的剛性原則，實(shí)現(xiàn)公平、正義，達(dá)到協(xié)調(diào)利益和調(diào)節(jié)矛盾的目的。顯而易見，由國家進(jìn)行農(nóng)民工城市融入制度創(chuàng)新具有比較優(yōu)勢。

(四)中間制度安排是制度創(chuàng)新的必經(jīng)階段

我國二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)存在歷史甚久，城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間、區(qū)域之間差距巨大，城鄉(xiāng)間存在一系列制度樊籬，希望一夜之間通過制度創(chuàng)新，徹底消除這種差別是不可能的。事實(shí)上，隨著農(nóng)民工特別是第二代農(nóng)民工城市定居意愿的不斷增強(qiáng)，戶籍制度、社會保障和城鄉(xiāng)一體化改革進(jìn)入攻堅階段，不可避免地會產(chǎn)生或激化某些經(jīng)濟(jì)和社會矛盾，長期積累的深層次問題會逐步顯現(xiàn)，新的矛盾還會不斷產(chǎn)生，制度創(chuàng)新的難度明顯加大。只能采取有重點(diǎn)有階段，逐步過渡的方式推進(jìn)改革，并作出適當(dāng)?shù)闹贫劝才?，農(nóng)民工城市融入才可能實(shí)現(xiàn)，社會的和諧穩(wěn)定才可以實(shí)現(xiàn)。因此，在具體制度安排上應(yīng)該考慮農(nóng)民工人群和社會條件的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，設(shè)置過渡性中間制度安排。這是實(shí)現(xiàn)真正意義上制度創(chuàng)新的階段性要求，缺乏這種過渡，所謂的“平等”制度安排是很難實(shí)現(xiàn)的。以社會保障制度為例，農(nóng)民工具有“農(nóng)民”和城市“職工”的雙重身份，且職業(yè)穩(wěn)定性差、流動性強(qiáng)，不宜完全照搬“農(nóng)村社保模式”，也不宜全盤采納“城鎮(zhèn)社保模式”，而應(yīng)參照城鎮(zhèn)社會保障的目標(biāo)、項(xiàng)目、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、框架等體系，按照農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)需求，量身定做符合其身份和職業(yè)特點(diǎn)的社會保障制度。這一社會保障制度是一種有別于城鎮(zhèn)現(xiàn)行社會保障制度的過渡性制度安排，其未來目標(biāo)是融入城鄉(xiāng)一體化、高度統(tǒng)籌、規(guī)范化的社會保障制度。

注釋：

①所謂3年過渡，指設(shè)定3年過渡期，允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民最長3年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地、承包地的使用權(quán)及收益權(quán)。所謂3項(xiàng)保留，包括保留林地的使用權(quán)、保留計劃生育政策、保留農(nóng)村各項(xiàng)補(bǔ)貼。所謂5項(xiàng)納入，指農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后，可享受城鎮(zhèn)的就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療政策，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)戶進(jìn)城后與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。這一方案，意味著轉(zhuǎn)移落戶為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)村居民在獲得各項(xiàng)公共服務(wù)的同時，面臨著“失地”的可能。

②粵府辦(2010)32號.廣東省人民政府辦公廳關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見。

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