卞海霞

(中共鹽城市委黨校 江蘇 鹽城 224002)

民以食為天，食以安為先。我國(guó)的食品安全一直備受詬病，民間曾流行這樣一句順口溜意在諷喻我國(guó)當(dāng)前的食品安全問(wèn)題:“吃動(dòng)物怕激素，吃植物怕毒素，喝飲料怕色素，能吃什么心中沒(méi)數(shù)……”。當(dāng)下日益嚴(yán)峻的食品安全形勢(shì)及頻繁發(fā)生的食品安全事故，無(wú)不暴露出我國(guó)食品安全治理模式的缺陷，而在同一領(lǐng)域西方社會(huì)的整體性治理理論在實(shí)踐中卻獲得了良好的治理成效。在當(dāng)下食品安全形勢(shì)日趨嚴(yán)峻化、管理事務(wù)高度復(fù)雜化和利益主體日益多元化的背景下，我國(guó)很有必要借鑒國(guó)際先進(jìn)的公共管理經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造性地運(yùn)用整體性治理理論來(lái)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的食品安全治理模式進(jìn)行檢視并探索出符合我國(guó)國(guó)情的食品安全治理的新路徑。

一、整體性治理理論概述

( 一) 整體性治理理論的提出

20 世紀(jì)80 年代前后，隨著西方社會(huì)逐步進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代以及社會(huì)生活秩序發(fā)生的深刻變遷，傳統(tǒng)的官僚制及新公共管理模式也弊端紛呈:傳統(tǒng)的官僚制過(guò)度強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)層級(jí)節(jié)制，導(dǎo)致政府職能四分五裂、各自為政，公共服務(wù)供給分裂化，無(wú)法滿足人們整體性需求;而新公共管理市場(chǎng)化、民營(yíng)化的一系列主張，著眼于短期成本—效益分析，忽視了作為公共行政之公平、公正等價(jià)值，導(dǎo)致了“機(jī)構(gòu)裂化”，難以創(chuàng)造整體與長(zhǎng)久的效益。通過(guò)“制度化、經(jīng)?；陀行У亍缃纭献饕越鉀Q復(fù)雜而棘手的公共問(wèn)題，增進(jìn)公共價(jià)值”［1］的新型公共管理理論呼之欲出。20 世紀(jì)90 年代后期，在多中心治理理論的影響下，英國(guó)學(xué)者佩里·?？怂?Perri Hicks)和帕卻克·登力維(Patrick Dunleavy)提出了一種被認(rèn)為有可能成為21 世紀(jì)關(guān)于政府治理的重大理論——整體性治理理論(Holistic Governance)。所謂整體性治理就是以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機(jī)制，對(duì)治理層級(jí)、功能、公私部門(mén)關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問(wèn)題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，不斷從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，為公民提供無(wú)縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖式。［2］整體性治理理論誕生之后即很快盛行于西方并日益受到我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界的廣泛重視。

( 二) 整體性治理的主要機(jī)制

整體性治理以公眾需求為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，關(guān)注民生價(jià)值和公共利益。隨著公共問(wèn)題的復(fù)雜化及跨部門(mén)議題的多樣化，“裂解”的公共服務(wù)提供者往往從部門(mén)自身利益及角度出發(fā)，采取的措施和策略不盡相同，有時(shí)甚至相互沖突。這就需要政府通盤(pán)考慮，從全局出發(fā)構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制和信任機(jī)制促使其協(xié)同合作，為公眾提供無(wú)縫隙的公共服務(wù)。

1.協(xié)調(diào)機(jī)制。協(xié)調(diào)是指為了有效實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)和提高組織的整體效能而謀求自身各相關(guān)要素匹配調(diào)劑、分工協(xié)作的一種行為方式，是不斷解決各種矛盾以實(shí)現(xiàn)步調(diào)一致、共同行動(dòng)的活動(dòng)過(guò)程。“勞動(dòng)分工和職能分工很快凸顯了協(xié)調(diào)的重要性。”［3］然而在傳統(tǒng)的官僚制和新公共管理模式之下，不同功能的機(jī)構(gòu)之間缺乏溝通、合作與團(tuán)結(jié)，形成各自為政的局面，導(dǎo)致政府政策目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。當(dāng)代社會(huì)發(fā)展不斷加快、社會(huì)問(wèn)題漸趨復(fù)雜、公民權(quán)利意識(shí)日益增強(qiáng)，這就使得各公共服務(wù)提供者之間開(kāi)展對(duì)話與合作、消除隔閡及部門(mén)壁壘、加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)顯得尤為必要。整體性治理所要求的協(xié)調(diào)機(jī)制既包括協(xié)調(diào)公共服務(wù)提供者之間的利益關(guān)系，也包括協(xié)調(diào)其與整個(gè)合作網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系，主要涵蓋價(jià)值協(xié)同的協(xié)調(diào)機(jī)制、信息共享的協(xié)調(diào)機(jī)制、誘導(dǎo)與動(dòng)員的協(xié)調(diào)機(jī)制三個(gè)方面。價(jià)值協(xié)同的協(xié)調(diào)機(jī)制主要致力于通過(guò)共同目標(biāo)的強(qiáng)化與塑造緩解沖突，以增強(qiáng)整體性治理中網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的凝聚力。信息共享的協(xié)調(diào)機(jī)制主要是需建立起一套與整體性治理匹配的信息系統(tǒng)(含數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)庫(kù)等子系統(tǒng))，供各公共服務(wù)提供者在授權(quán)范圍內(nèi)共享和使用。誘導(dǎo)和動(dòng)員的協(xié)調(diào)機(jī)制則需選擇合適的公共服務(wù)提供者，調(diào)動(dòng)資金、人員、專(zhuān)業(yè)知識(shí)、技術(shù)、信息等各種資源參與到網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中去處理復(fù)雜而棘手的公共問(wèn)題。

2.整合機(jī)制。在整體性治理語(yǔ)境中，整合是指“通過(guò)為公眾提供滿足其需要的、無(wú)縫隙的公共服務(wù)，從而達(dá)致整體性治理的最高水平”。［4］它一般包括三個(gè)層面:一是治理層級(jí)的整合，主要涵蓋全球、大洲、國(guó)家、地區(qū)和地方這五個(gè)層級(jí)，它們之間通過(guò)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和相應(yīng)的數(shù)據(jù)保護(hù)協(xié)議來(lái)共同應(yīng)對(duì)日益增多的“跨界”公共議題。二是治理功能的整合，擬整合的功能可以是組織內(nèi)的，也可以是組織間相重合或相似功能的整合。三是公私部門(mén)的整合，因部分公共部門(mén)、志愿團(tuán)體和私營(yíng)部門(mén)承載相同或相似的業(yè)務(wù)與功能，故需對(duì)其進(jìn)行整合，從而推動(dòng)公私合伙、互助、協(xié)助的發(fā)展。上述三個(gè)層面可以用幾何圖形進(jìn)行表述:以治理層級(jí)的整合為高、治理功能的整合為寬、公私部門(mén)的整合為長(zhǎng)，構(gòu)成了整體性治理的長(zhǎng)方體。任何一個(gè)復(fù)雜而棘手的公共問(wèn)題都可以在這個(gè)長(zhǎng)方體中找到座標(biāo)，也都必須置于該長(zhǎng)方體結(jié)構(gòu)中、采用多種方式、動(dòng)員多方參與方可獲得比較圓滿的解決。

3.信任機(jī)制。信任是合作達(dá)成的催化劑，是一種核心的凝聚力。在公共服務(wù)提供者之間建立信任是整體性治理所需的關(guān)鍵性要素。佩里·?？怂拐J(rèn)為在推行整體性治理的改革方案中，要取得和保持信任需要考慮以下幾個(gè)方面:(1)與其他機(jī)構(gòu)對(duì)話以及考慮其他機(jī)構(gòu)的運(yùn)作;(2)產(chǎn)生既具有合法性而且還能接觸組織信息資源和溝通渠道的新領(lǐng)導(dǎo)人，以應(yīng)對(duì)新的管理觀點(diǎn)和能力與組織現(xiàn)有知識(shí)基礎(chǔ)和能力之間的張力;(3)跨邊界的運(yùn)作在無(wú)法確定安全系數(shù)的情況下蘊(yùn)含了風(fēng)險(xiǎn)，管理者需要高度容忍不確定性;(4)沒(méi)有控制的管理，跨邊界的運(yùn)作不是獲得控制，而是意味著對(duì)人員行動(dòng)較少的監(jiān)督，給人較多的自主行動(dòng)的機(jī)會(huì);(5)建立承諾，在建立承諾方面有三種做法非常管用:與他人一起清楚地理解組織的使命和目標(biāo)，產(chǎn)生認(rèn)同和歸屬感;高級(jí)管理層看得見(jiàn)的行為方式以及組織的人事政策;(6)采用分散的團(tuán)隊(duì)、分散的結(jié)構(gòu)以及激勵(lì)機(jī)制來(lái)推行一些基層官員和職業(yè)人員較少抵制的整體性運(yùn)作方法;(7)在專(zhuān)業(yè)、職位和支付方面采用一些非正式的方法來(lái)鼓勵(lì)一些從事跨邊界工作的人;(8)培訓(xùn)，使得各級(jí)人員對(duì)整體性運(yùn)作可能的影響有一個(gè)清晰的了解，從而提高治理的效能。［5］

二、當(dāng)下我國(guó)食品安全治理模式面臨的困境

食品安全問(wèn)題近年來(lái)倍受各方關(guān)注和重視。為加強(qiáng)食品安全治理工作，在2013 年的大部制改革中，我國(guó)進(jìn)行了食品安全監(jiān)督管理職責(zé)整合，組建了國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，多頭管理的局面得到了明顯改善。但是食品安全治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其在實(shí)踐運(yùn)行中仍面臨多重困境。

( 一) 食品安全治理的法治體系缺乏前瞻性和協(xié)調(diào)性

黨的十八大報(bào)告首次清晰地提出了“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的社會(huì)主義法治框架。食品安全治理涉及立法、執(zhí)法、司法和守法等方面，也應(yīng)當(dāng)在上述法治框架內(nèi)進(jìn)行。檢視當(dāng)下我國(guó)食品安全法治建設(shè)的現(xiàn)狀，我們發(fā)現(xiàn)其仍存在著諸多不足，主要表現(xiàn)為如下幾點(diǎn):

1.立法方面:內(nèi)容滯后，沖突嚴(yán)重。因立法主體、立法理念、立法背景的不同，我國(guó)食品安全治理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章及條例之間既有脫節(jié)缺失、又有交叉重復(fù)，甚至自相矛盾，難以實(shí)現(xiàn)有效的匹配與兼容。即便是2009 年頒布實(shí)施的《食品安全法》，也因大部制的實(shí)行及形勢(shì)的變化而亟需修訂。此外，法定罰則較輕或缺失，違法成本太低，對(duì)違法者缺乏足夠的震懾力，導(dǎo)致食品安全事故屢禁不止。

2.執(zhí)法及司法方面:責(zé)任心不強(qiáng)、手段不規(guī)范。部分執(zhí)法或司法人員因個(gè)人或社會(huì)原因缺乏責(zé)任意識(shí)，對(duì)涉嫌食品安全犯罪的責(zé)任人當(dāng)查不查，當(dāng)判不判、判決畸輕，未能充分發(fā)揮法律為食品安全保駕護(hù)航的功能。同時(shí)現(xiàn)行的食品安全治理缺乏長(zhǎng)效機(jī)制，往往在出現(xiàn)重大事故之后方才進(jìn)行運(yùn)動(dòng)式的檢查和處理，致使食品違法行為在“風(fēng)頭過(guò)后”會(huì)再度死灰復(fù)燃。

3.守法方面:法律信仰缺失、法律意識(shí)不強(qiáng)。“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)”［6］在法治社會(huì)中，法律應(yīng)是整個(gè)社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)的最終指南。法治化的過(guò)程就是法律被崇拜信仰的過(guò)程，也是樹(shù)立法律權(quán)威的過(guò)程。然而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公民及食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)法律意識(shí)不強(qiáng)、法律信仰缺失，既不相信法律，也不尊重法律。一方面表現(xiàn)在對(duì)非訴訟救濟(jì)的追求，另一方面表現(xiàn)在對(duì)法院判決的不履行。

( 二) 食品安全治理的方式缺乏預(yù)見(jiàn)性和長(zhǎng)效性

當(dāng)下我國(guó)的食品安全治理更多地傾向于事后的被動(dòng)應(yīng)對(duì)，缺乏一個(gè)超前、長(zhǎng)效、完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。該治理方式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)代管理及日益復(fù)雜嚴(yán)峻的食品安全形勢(shì)之需，其弊端逐漸呈現(xiàn)。

古語(yǔ)云:禁于未發(fā)之謂預(yù)。然而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的食品安全治理防范意識(shí)不強(qiáng)，缺乏前置監(jiān)管和主動(dòng)監(jiān)管精神。往往在食品安全事故已然發(fā)生并對(duì)社會(huì)造成嚴(yán)重危害之后，經(jīng)由媒體曝光渲染或網(wǎng)絡(luò)輿情洶洶的情況之下，政府相關(guān)部門(mén)才開(kāi)始介入予以補(bǔ)救。這種以事后被動(dòng)應(yīng)付為主的治理方式缺乏預(yù)見(jiàn)性，難以將事故隱患消滅在萌芽狀態(tài)，成為近年來(lái)重大食品安全事故頻頻發(fā)生的重要原因之一。

與此同時(shí)，我國(guó)食品安全的日常治理往往流于形式，走過(guò)場(chǎng)現(xiàn)象比較突出。只是在出現(xiàn)重大食品安全事故后，相關(guān)政府部門(mén)才予以重視并發(fā)布文件，成立領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行“專(zhuān)項(xiàng)整治”、“專(zhuān)項(xiàng)檢查”或采取“特殊巡查”等措施，而忽略后續(xù)的長(zhǎng)效監(jiān)督，從而為食品安全事故的復(fù)萌埋下了隱患。這種運(yùn)動(dòng)式、應(yīng)急式、補(bǔ)漏式、碎片式的治理方式不僅降低了治理效率、助長(zhǎng)了違法行為、也損害了社會(huì)的整體利益。

( 三) 食品安全治理的社會(huì)參與缺少整體性和聯(lián)動(dòng)性

保證食品安全是政府固有的責(zé)任，然而食品安全問(wèn)題涉及面廣，治理難度大，僅靠政府的干預(yù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。社會(huì)力量則具有比較優(yōu)勢(shì)和專(zhuān)有資源，可以有效彌補(bǔ)目前監(jiān)管資源的嚴(yán)重不足，在食品安全監(jiān)管中發(fā)揮重要的作用。然而現(xiàn)實(shí)卻與之大相徑庭，究其原因主要有如下幾個(gè)方面:

1.法制安排遷就固有的權(quán)力分配體制。社會(huì)公眾有權(quán)保障自身生命健康權(quán)利不受侵害，在食品安全領(lǐng)域應(yīng)該最具主動(dòng)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。然而由于受當(dāng)前食品安全監(jiān)管部門(mén)之間、中央與地方機(jī)構(gòu)之間權(quán)力配置格局的束縛，我國(guó)的食品安全治理在法制安排方面往往遷就固有的權(quán)力分配體制，致使社會(huì)力量在利益表達(dá)、利益調(diào)整和利益分配上無(wú)法可依、無(wú)規(guī)可循。盡管目前我國(guó)業(yè)已出臺(tái)了若干食品安全治理方面的法律法規(guī)，但無(wú)論立法還是執(zhí)法都缺乏社會(huì)公眾的廣泛參與。雖然我國(guó)的《食品安全法》對(duì)食品行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、基層群眾性自治組織、新聞媒體及個(gè)人等社會(huì)力量參與食品安全治理有所涉及，但只是籠統(tǒng)的規(guī)定，至于如何加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)的自律及如何發(fā)揮其作用等均無(wú)詳細(xì)具體和可操作性的規(guī)定。

2.政府或利益集團(tuán)對(duì)社會(huì)力量的“俘獲”。我國(guó)是一個(gè)國(guó)家與社會(huì)高度一體化的國(guó)度。雖然改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系悄然松動(dòng)，但是幾千年來(lái)“國(guó)家吞沒(méi)社會(huì)”所積聚的流弊阻礙了志愿性和公益性主體的產(chǎn)生和發(fā)展，即使是影響較為深遠(yuǎn)的非營(yíng)利組織也往往為政府或利益集團(tuán)所“俘獲”，社會(huì)力量的治理功能得不到充分有效的發(fā)揮。此外，我國(guó)食品安全治理的社會(huì)力量非常分散，彼此缺乏有效溝通、充分尊重和相互信任，這種局部性、碎片式的參與致使多元主體難以形成對(duì)食品安全治理的合力，自然導(dǎo)致我國(guó)對(duì)食品安全的治理無(wú)論是廣度、深度還是效率等方面都存在欠缺。

( 四) 食品安全治理的社會(huì)信任缺乏系統(tǒng)性和契約性

近幾年來(lái)我國(guó)的重大食品安全事件絕大多數(shù)是人為因素造成的，食品安全頻頻引發(fā)信任危機(jī)?！斗ㄖ迫?qǐng)?bào)》對(duì)食品安全信任危機(jī)進(jìn)行的在線調(diào)查顯示，約有96. 22% 的人對(duì)食品安全存有信任危機(jī)。［7］究其緣由，主要有如下幾個(gè)方面:

1.企業(yè)行業(yè)道德失范、誠(chéng)信缺失。食品安全不僅取決于生產(chǎn)技術(shù)和監(jiān)督管理，更要依靠行業(yè)自律和誠(chéng)信。從實(shí)際看，近幾年我國(guó)發(fā)生的食品安全事件多數(shù)是由于道德失范、誠(chéng)信缺失造成。相關(guān)利益主體為了獲取非法利益，故意生產(chǎn)加工低劣食品，在食品生產(chǎn)銷(xiāo)售的各個(gè)環(huán)節(jié)，投機(jī)取巧、并且常常聯(lián)合各類(lèi)媒體弄虛作假、夸大其詞、誤導(dǎo)和欺騙消費(fèi)者并損害其利益。消費(fèi)者經(jīng)常上當(dāng)受騙，身心健康必然遭到危害，導(dǎo)致信任危機(jī)產(chǎn)生。

2.消費(fèi)者認(rèn)知的真空。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在食品安全前期的治理中更多地關(guān)注硬件設(shè)備的投入，而很少注重對(duì)公眾進(jìn)行科普教育。食品是否安全及如何才能保證食品安全，不僅是個(gè)管理問(wèn)題更是個(gè)科學(xué)問(wèn)題。而科學(xué)和消費(fèi)者認(rèn)知之間尚存在著巨大的真空，由此產(chǎn)生許多認(rèn)知誤解，造成對(duì)食品安全的不信任。

3.部分政府機(jī)關(guān)不作為。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)以GDP 為中心，在食品安全治理過(guò)程中有關(guān)政府部門(mén)為了追求政績(jī)，采取地方保護(hù)主義策略，對(duì)食品安全違法行為不追究，甚至有的地方官員為了尋租，放任、包庇、縱容食品違法行為的發(fā)生，致使食品安全出現(xiàn)嚴(yán)重信任危機(jī)。

三、整體性治理視野下我國(guó)食品安全治理的路徑選擇

整體性治理是西方國(guó)家在政府改革的背景下，將整體性治理理念和運(yùn)行機(jī)制運(yùn)用于公共問(wèn)題治理的一種理論創(chuàng)新。該理論為解決當(dāng)下我國(guó)層出不窮的食品安全問(wèn)題、消解傳統(tǒng)治理模式的困境提供了新的思路。

( 一) 制定縱橫協(xié)調(diào)、條塊協(xié)同的整合規(guī)劃

制定橫向到邊縱向到底協(xié)調(diào)有序的整合規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)食品安全整體性治理的基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)。針對(duì)我國(guó)國(guó)情，必須處理好三個(gè)關(guān)系。

1.處理好中央政府與地方政府的平衡與銜接。中央政府的規(guī)劃具有全局性和戰(zhàn)略指導(dǎo)性，既要提出我國(guó)食品安全的長(zhǎng)遠(yuǎn)治理規(guī)劃，又要考慮中長(zhǎng)期發(fā)展思路;既要對(duì)食品安全法規(guī)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、檢測(cè)體系、論證體系、風(fēng)險(xiǎn)分析體系、信息溯源體系等設(shè)立目標(biāo)，又要考慮政府、產(chǎn)業(yè)界、消費(fèi)者、媒體等社會(huì)公眾協(xié)同治理的體制機(jī)制。地方政府治理的目標(biāo)規(guī)劃應(yīng)服從于中央政府的戰(zhàn)略性要求，圍繞保證食品質(zhì)量、規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為、強(qiáng)化監(jiān)測(cè)預(yù)警、嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入、完善信息公開(kāi)及建立應(yīng)急機(jī)制等方面因地制宜地制定短期和年度目標(biāo)。

2.處理好部門(mén)之間治理目標(biāo)的協(xié)同性。部門(mén)之間具體目標(biāo)的協(xié)同性是整體性治理機(jī)制形成的重要條件。農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)管等部門(mén)在設(shè)定具體目標(biāo)時(shí)必須高度重視協(xié)同性問(wèn)題，這是關(guān)乎部門(mén)治理方案能否真正落到實(shí)處、治理效率能否得到提高的關(guān)鍵所在。

3.處理好部門(mén)條線治理目標(biāo)與地方政府塊屬監(jiān)管目標(biāo)的協(xié)同。上級(jí)政府部門(mén)目標(biāo)與下一級(jí)政府責(zé)任目標(biāo)的吻合是后者向上獲取政策與資金等資源支持的首要前提，也是其落實(shí)屬地治理責(zé)任的關(guān)鍵因素。從我國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，中央部門(mén)的政策目標(biāo)往往強(qiáng)調(diào)面上的治理要求，而在制度層面上沒(méi)有形成與地方政府溝通協(xié)調(diào)的機(jī)制，導(dǎo)致地方政府對(duì)食品安全治理的諸多方針政策難以貫徹落實(shí)，執(zhí)行效率不高。

( 二) 構(gòu)建協(xié)調(diào)完備、適度超前的法治體系

社會(huì)發(fā)展無(wú)止境，法律發(fā)展也沒(méi)有止境。中國(guó)特色食品安全法律體系基本形成之后，迫切需要構(gòu)筑法治體系。這個(gè)法治體系需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建:

1.民主立法和科學(xué)立法?？茖W(xué)完備、適度超前的法律體系是實(shí)現(xiàn)食品安全整體性治理的制度保障。我國(guó)有關(guān)食品安全治理的法律規(guī)范在內(nèi)容、結(jié)構(gòu)與效力上還有待進(jìn)一步完善:一是拾遺補(bǔ)缺，填補(bǔ)立法空白。食品安全立法要有側(cè)重并互相補(bǔ)充，從綜合性的立法到單一法規(guī)都要涉及，要使立法符合法律自身發(fā)展的規(guī)律，處理好法律的穩(wěn)定性和變動(dòng)性，前瞻性和現(xiàn)實(shí)性，原則性和可操作性的關(guān)系，從而形成比較嚴(yán)密配套的食品安全管理法律法規(guī)體系，對(duì)食品鏈全程實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)控。二是科學(xué)立法。應(yīng)改變以往的“宜粗不宜細(xì)”的粗放型立法模式，實(shí)現(xiàn)從數(shù)量型立法向質(zhì)量型立法的轉(zhuǎn)變。同時(shí)應(yīng)固化已經(jīng)成熟的立法技術(shù)，不斷提高法律體系的立法質(zhì)量和立法水平，以保證制定的法律嚴(yán)謹(jǐn)周密，切實(shí)可行。三是民主立法，引導(dǎo)公民有序參與立法，使制定的法律更加切合社情民意。

2.嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法。完善食品安全執(zhí)法司法體系，執(zhí)法司法部門(mén)責(zé)任要明晰，在整合的基礎(chǔ)上避免多頭管理、職權(quán)交叉和盲區(qū)的存在，明確違規(guī)處置辦法并嚴(yán)格執(zhí)行。一是解決多頭執(zhí)法。認(rèn)真清理和整合散見(jiàn)于各法律法規(guī)中的有關(guān)條款，避免立法和執(zhí)法上的沖突，同時(shí)理順食品監(jiān)督管理體制，遏制多頭執(zhí)法，保持法制的統(tǒng)一性。二是加強(qiáng)社會(huì)協(xié)作。在強(qiáng)調(diào)社會(huì)分工的同時(shí)，更應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)協(xié)作，強(qiáng)調(diào)各部門(mén)共同對(duì)付食品安全問(wèn)題，充分調(diào)動(dòng)各部門(mén)的積極性。三是加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督。建立健全責(zé)任制度和責(zé)任追究制度，讓有關(guān)職能部門(mén)各司其職，恪盡職守。四是積極推進(jìn)司法體制機(jī)制改革，充分發(fā)揮司法制度和司法機(jī)關(guān)在保障食品安全、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義等方面的作用，努力實(shí)現(xiàn)司法公正。

3.增強(qiáng)學(xué)法尊法守法用法意識(shí)。強(qiáng)化群眾的食品安全法律意識(shí)，弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，可從以下三個(gè)方面著手:一是加強(qiáng)食品安全法律宣傳。要充分利用電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等多種媒體，普及食品安全知識(shí)，發(fā)動(dòng)群眾積極參與，引導(dǎo)正確的消費(fèi)觀念，樹(shù)立食品安全法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)。二是加大教育培訓(xùn)力度。對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)從業(yè)人員進(jìn)行食品安全知識(shí)、法律知識(shí)培訓(xùn)，讓食品安全法律知識(shí)、安全知識(shí)扎根腦海，警鐘長(zhǎng)鳴。三是開(kāi)展食品安全信用體系建設(shè)。通過(guò)褒揚(yáng)誠(chéng)信守法，曝光偽劣產(chǎn)品和違法經(jīng)營(yíng)業(yè)戶(hù)，扶正祛邪，使違法生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)食品者無(wú)機(jī)可乘、無(wú)縫可鉆。

( 三) 建立運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、溝通順暢的大部門(mén)治理機(jī)制

食品安全治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，牽涉各級(jí)政府及多個(gè)部門(mén)。各行政主體的執(zhí)法目標(biāo)和解決方案迥異，執(zhí)法時(shí)極易產(chǎn)生沖突，需要通過(guò)溝通與協(xié)調(diào)促進(jìn)跨邊界運(yùn)作、消除彼此之間的矛盾。建立大部門(mén)體制，設(shè)計(jì)良性的溝通共享機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)各方行動(dòng)是實(shí)現(xiàn)整體性治理的有效途徑。

1.加強(qiáng)各級(jí)政府在食品安全治理中的溝通與協(xié)作。當(dāng)前的食品安全事故具有涉及面廣、危害性大、受害人多等特點(diǎn)。當(dāng)發(fā)生跨區(qū)域食品安全事故時(shí)，除了運(yùn)用上級(jí)政府的權(quán)威來(lái)協(xié)調(diào)處理外，加強(qiáng)地方政府之間的橫向協(xié)調(diào)，通過(guò)省際、市際之間簽署政府間協(xié)議，就食品安全治理涉及的動(dòng)植物檢疫、運(yùn)輸、貯藏、技術(shù)培訓(xùn)等專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題及執(zhí)法協(xié)作達(dá)成一致，共同應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的食品安全問(wèn)題，同樣是解決沖突的有效途徑。

2.各職能部門(mén)通過(guò)簽訂協(xié)同協(xié)議加強(qiáng)行動(dòng)的統(tǒng)一性。目前食品安全治理工作主要由國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、農(nóng)業(yè)部和食品藥品監(jiān)督總局負(fù)責(zé)。因食品安全涉及的環(huán)節(jié)多、戰(zhàn)線長(zhǎng)，上述部門(mén)的職權(quán)劃分很難達(dá)到邊界清晰、職責(zé)清楚，在某些領(lǐng)域難免會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管空白或監(jiān)管交叉現(xiàn)象，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)“橫向到邊、縱向到底”的全程監(jiān)管。這就需要各職能部門(mén)在互信互諒的基礎(chǔ)上，通過(guò)簽署部門(mén)間協(xié)議等方式建立相互協(xié)作與配合的長(zhǎng)效協(xié)同機(jī)制，劃分各自在某些監(jiān)管空白或監(jiān)管交叉領(lǐng)域的職責(zé)，從而避免因權(quán)責(zé)不清而產(chǎn)生的部門(mén)矛盾和沖突，不斷提高治理效率。

( 四) 構(gòu)建主體多元、通力協(xié)作的社會(huì)參與機(jī)制

政府是解決食品安全問(wèn)題的主導(dǎo)力量，但并非唯一的力量。面對(duì)食品安全這種復(fù)雜而棘手的社會(huì)問(wèn)題，各國(guó)政府都采取了“社會(huì)共治”的策略，通過(guò)在政府與社會(huì)之間建立制度化的互動(dòng)、協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)整體性治理。政府在治理過(guò)程中廣泛吸收公眾參與，在公民、社會(huì)組織與政府之間構(gòu)建一種相互信任、合作有序的伙伴關(guān)系，有效抑制了治理主體的部門(mén)本位主義，減少了部門(mén)間的扯皮推諉現(xiàn)象，提高了治理的有效性和公平性。要實(shí)現(xiàn)廣泛的社會(huì)參與，具體可采取以下幾種措施:

1.拓寬消費(fèi)者的信息獲取渠道。知情權(quán)是消費(fèi)者參與食品安全治理的前提。由于食品市場(chǎng)中存在信息不對(duì)稱(chēng)，消費(fèi)者個(gè)人在食品安全信息獲取方面處于弱勢(shì)地位，因此政府作為公共利益的代表應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布食品安全信息。同時(shí)暢通申(投)訴舉報(bào)渠道，規(guī)范申(投)訴舉報(bào)食品安全案件的回應(yīng)機(jī)制，通過(guò)對(duì)食品價(jià)格、質(zhì)量以及顧客反映等進(jìn)行調(diào)查，引導(dǎo)消費(fèi)者積極參與食品安全治理。今后應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)參與的范圍和內(nèi)容，提高社會(huì)公眾參與的廣度和深度，讓更多的人參與到食品安全監(jiān)督管理中去，增強(qiáng)其對(duì)食品安全管理的信心。

2.發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的功能。行業(yè)協(xié)會(huì)是一種依法設(shè)立的維護(hù)行業(yè)利益、實(shí)行行業(yè)自律、開(kāi)展行業(yè)服務(wù)、促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的社會(huì)團(tuán)體法人，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下溝通政府與企業(yè)之間的橋梁。其職責(zé)決定了其在食品安全治理中的重要地位。要充分發(fā)揮好食品行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)推進(jìn)行業(yè)誠(chéng)信建設(shè)、促進(jìn)和引導(dǎo)食品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的積極作用，引導(dǎo)其積極參與食品安全治理。首先，行業(yè)協(xié)會(huì)要通過(guò)制定行規(guī)行約，組織會(huì)員單位繼續(xù)開(kāi)展食品安全法律法規(guī)的培訓(xùn)。其次，要制定行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，提供技術(shù)幫助和指導(dǎo)，增強(qiáng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者守法經(jīng)營(yíng)的責(zé)任意識(shí)，推動(dòng)行業(yè)的健康發(fā)展。同時(shí)，還要發(fā)揮好消費(fèi)者協(xié)會(huì)的監(jiān)督作用，要把消費(fèi)者的食品安全投訴及時(shí)移交政府相關(guān)部門(mén)，并督促有關(guān)部門(mén)及時(shí)調(diào)查處理，形成食品安全政府監(jiān)管與群眾監(jiān)督的合力，不斷提高食品安全水平。

3.健全新聞媒體監(jiān)督機(jī)制。新聞媒體是推進(jìn)食品安全工作、實(shí)現(xiàn)食品安全整體性治理的一支重要力量。當(dāng)前，食品安全已成為全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。新聞媒體應(yīng)積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，客觀報(bào)道食品安全工作取得的成績(jī)和面臨的問(wèn)題，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，提高公眾自我保護(hù)意識(shí)和防范能力，推動(dòng)社會(huì)誠(chéng)信體系的建設(shè)，維護(hù)人民群眾根本利益。新聞媒體還應(yīng)結(jié)合自身特點(diǎn)，正確發(fā)揮輿論引導(dǎo)和監(jiān)督作用，積極、主動(dòng)做好食品安全宣傳教育工作，大力報(bào)道各地各部門(mén)加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的舉措和成效，積極介紹食品安全法律法規(guī)及科學(xué)知識(shí)，深入宣傳誠(chéng)實(shí)守信的食品安全正面典型，為推動(dòng)食品安全工作營(yíng)造良好的輿論環(huán)境。

( 五) 重塑規(guī)制健全、公開(kāi)透明的信任機(jī)制

當(dāng)下中國(guó)社會(huì)信息不對(duì)稱(chēng)、法律法規(guī)不健全、人們的守法觀念亦頗為淡薄，食品安全的制度型信任機(jī)制尚未真正形成。有鑒于此，為重建消費(fèi)者對(duì)食品安全的信任機(jī)制，我們應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手:

1.強(qiáng)化食品安全信用管理。食品安全治理主體要建立企業(yè)食品安全信用檔案，對(duì)食品安全情況進(jìn)行不間斷地跟蹤并定期公示，既便于公眾進(jìn)行監(jiān)督實(shí)現(xiàn)其知情權(quán)，又可以促使企業(yè)規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為把好食品安全關(guān)。對(duì)于違背誠(chéng)信損害消費(fèi)者利益的企業(yè)要堅(jiān)決降低其信用等級(jí)直至清除出局。

2.增加認(rèn)證及檢測(cè)的透明度。當(dāng)前我國(guó)食品安全問(wèn)題屢屢發(fā)生，即便是貼有認(rèn)證標(biāo)識(shí)的產(chǎn)品也不例外，導(dǎo)致消費(fèi)者喪失了信賴(lài)感。這就要求認(rèn)證和檢測(cè)機(jī)構(gòu)嚴(yán)格保證認(rèn)證及檢測(cè)過(guò)程的真實(shí)性、增加透明度并按照規(guī)定及時(shí)監(jiān)督檢查，健全對(duì)食品安全失信行為的問(wèn)責(zé)機(jī)制，確保認(rèn)證及檢測(cè)結(jié)果的權(quán)威性及公正性，增強(qiáng)生產(chǎn)者的信用度，提振消費(fèi)者的信心。

3.普及食品安全科學(xué)知識(shí)。消費(fèi)者的信任危機(jī)源于其對(duì)食品安全的認(rèn)知與科學(xué)真相之間的巨大差距及部分媒體對(duì)食品安全事故的夸大失實(shí)報(bào)道?？茖W(xué)認(rèn)知我國(guó)的食品安全形勢(shì)已刻不容緩。這就需要加強(qiáng)對(duì)公眾進(jìn)行科普教育，形成對(duì)于食品安全的科學(xué)認(rèn)知，以科學(xué)的聲音還原熱點(diǎn)事件的科學(xué)真實(shí)，向消費(fèi)者傳遞基于科學(xué)基礎(chǔ)的權(quán)威、真實(shí)的食品安全信息。

四、結(jié)語(yǔ)

“食品安全已成為繼人口、資源和環(huán)境之后的第四大社會(huì)問(wèn)題?！保?］保障食品安全，是國(guó)家的法定義務(wù)，也是全社會(huì)共同關(guān)注的焦點(diǎn)。實(shí)施整體性治理是保障食品安全的一個(gè)較為理想的制度嘗試。然而整體性治理是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，它的成功構(gòu)建需要各方面的努力。我們惟有繼續(xù)深化政府機(jī)構(gòu)改革，不斷完善法律制度體系，推進(jìn)社會(huì)共治，食品安全治理才能沖破原有的束縛，有效回應(yīng)民眾的期待和訴求。

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