□ 楊日鵬

自2006年起，在逐步推行以機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變和權(quán)力下放為基本內(nèi)容的行政體制改革背景下，紹興市先后實(shí)行“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”和“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”試點(diǎn)，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，增強(qiáng)了中心鎮(zhèn)的社會(huì)管理和服務(wù)能力，推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)工作的順利進(jìn)行。但與此同時(shí)，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的改革，也對(duì)規(guī)范中心鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行帶來了新挑戰(zhàn)。權(quán)力的下放，增加了權(quán)力運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。如何在權(quán)力配置上進(jìn)行適當(dāng)?shù)钠胶猓灌l(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的權(quán)力能夠得到有效制衡?如何使權(quán)力的各個(gè)環(huán)節(jié)都能按照程序規(guī)章運(yùn)行并使之公開透明?如何使權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行有據(jù)可依，并能及時(shí)有效的進(jìn)行監(jiān)督、追究責(zé)任?這是擺在紹興市各級(jí)政府面前的一個(gè)重要課題。在此背景下，紹興市實(shí)行了“中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制”制度創(chuàng)新，通過科學(xué)分權(quán)、合理確權(quán)、公開用權(quán)、有效制權(quán)，突出“規(guī)范、透明、精細(xì)、為民”的特點(diǎn)，有效提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理科學(xué)化水平和公共服務(wù)能力，既保證了權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，又提高了為民服務(wù)的能力，既推進(jìn)了基層的反腐倡廉，又促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從制度創(chuàng)新的角度總結(jié)紹興市中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制，發(fā)掘其內(nèi)在的制度演變規(guī)律，探討其可供推廣的制度價(jià)值，不僅能夠在理論上為地方政府的制度創(chuàng)新提供新的思考，也可以在實(shí)踐當(dāng)中促進(jìn)我國(guó)基層政府真正實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變、提高基層社會(huì)管理服務(wù)能力。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化的必要性

在當(dāng)前社會(huì)矛盾高發(fā)的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承載著更多的功能和責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化也有著更為深刻的現(xiàn)實(shí)意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力規(guī)制，其意義不僅在于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為，減少腐敗的發(fā)生，更重要的是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運(yùn)作的有序性和公開性，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。

從理論上來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色很容易異化為“國(guó)家型經(jīng)紀(jì)人”①杜贊奇:《文化、權(quán)力與國(guó)家:1900—1942年的華北農(nóng)村》，江蘇人民出版社2003年版，第28—37頁。。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然是基層政府，但是畢竟是國(guó)家權(quán)力的行使者。盡管理想中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，應(yīng)該是“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)人”，但是在自利欲望的驅(qū)使下，在層層包干的財(cái)政體制的束縛下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了自身的發(fā)展，很容易蛻化為“國(guó)家型經(jīng)紀(jì)人”，即以盈利為目的，而忽視了提供基層公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障民眾權(quán)利等職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度異化，主要表現(xiàn)在四個(gè)層面:第一，公司化的政府功能，即基層政府運(yùn)行的核心機(jī)制集中表現(xiàn)為政府以追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，尤其是以追求財(cái)政收入增長(zhǎng)為最高動(dòng)力;第二，碎片化的政府權(quán)威，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)上級(jí)政府的服從很多時(shí)候是象征性的，只能根據(jù)各自的現(xiàn)實(shí)需要執(zhí)行上級(jí)安排;第三，運(yùn)動(dòng)化的政府行為，即以特定需要的政治動(dòng)員取代了常規(guī)的行政管理，政府工作演變?yōu)榇似鸨朔摹斑\(yùn)動(dòng)”;第四，自利化的政府行為，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為的出發(fā)點(diǎn)，是自身的利益，或者官員的利益，而不是百姓的利益②制度異化的前三種表現(xiàn)，參見趙樹凱:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》，商務(wù)印書館2010年版，第263頁。。要克服上述四個(gè)層面的制度異化，最根本的是要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運(yùn)行，使之公開、透明、民主，減少權(quán)力濫用的空間。

從現(xiàn)實(shí)來看，當(dāng)前我國(guó)的很多基層矛盾和群體性事件，都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府濫用職權(quán)有關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家政權(quán)的末端，其權(quán)力運(yùn)行是否規(guī)范，直接影響到國(guó)家的形象，影響到黨與群眾、國(guó)家與民眾的關(guān)系，影響到基層社會(huì)的穩(wěn)定，也影響到國(guó)家治理的質(zhì)量。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督，被一些基層干部濫用，那么，受到負(fù)面影響的，不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一個(gè)層面的政府，而是整個(gè)國(guó)家，同時(shí)，民眾的利益也得不到維護(hù)，在很大程度上成為引發(fā)基層矛盾和糾紛、造成干群關(guān)系緊張的導(dǎo)火索。

具體到紹興的實(shí)踐而言，中心鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的體制改革，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化提出了更高的現(xiàn)實(shí)要求，也迫使紹興必須沿著制度創(chuàng)新的軌道，逐步完善權(quán)力規(guī)制的各項(xiàng)制度和機(jī)制。2008年，根據(jù)其他各地放權(quán)改革的經(jīng)驗(yàn)，紹興市提出了“減放并舉、能放就放、權(quán)責(zé)一致、提高效能”的總體要求，重新調(diào)整了縣和中心鎮(zhèn)兩級(jí)政府之間的事權(quán)關(guān)系，開始將社會(huì)管理權(quán)限、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展權(quán)限和城鎮(zhèn)建設(shè)管理權(quán)限等下放至中心鎮(zhèn)，同時(shí)盡可能的將社會(huì)管理權(quán)限下放至一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建服務(wù)型政府、提高服務(wù)能力和水平、增加自主決策、統(tǒng)籌發(fā)展的能力奠定了基礎(chǔ)。2009年，紹興市又頒發(fā)了《關(guān)于積極推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)工作的若干指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步明確了中心鎮(zhèn)和一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力事項(xiàng)。至此，紹興市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(尤其是中心鎮(zhèn)政府)獲得了很多之前沒有的權(quán)力。

在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的背景下，中心鎮(zhèn)可以充分利用這些下放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理等15個(gè)方面、72項(xiàng)具體權(quán)力，助推鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)工作的有力開展，促進(jìn)中心鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)服務(wù)能力、文化發(fā)展等各個(gè)方面獲得長(zhǎng)足進(jìn)展。但與此同時(shí)，也加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的權(quán)力，一直缺乏有效的管理和監(jiān)督，其權(quán)力結(jié)構(gòu)的突出特點(diǎn)“首先是權(quán)力高度集中，并缺少相應(yīng)的約束和權(quán)力制衡機(jī)制，社區(qū)的社會(huì)權(quán)力高度集中于政府，而政府和社會(huì)組織的權(quán)力又過分集中于黨的機(jī)構(gòu)，并表現(xiàn)在‘一人化’上”③王雅林:《農(nóng)村基層的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，1998年第5期。。正是因?yàn)榇嬖谥@樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的權(quán)力本來就存在著結(jié)構(gòu)性和體制性的風(fēng)險(xiǎn)，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)之后，就在原有的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加劇了風(fēng)險(xiǎn)的可能性。權(quán)力下放之后，能否有效約束權(quán)力的運(yùn)行，使之規(guī)范化和程序化，不僅影響到縣鎮(zhèn)之間的合作模式，影響到中心鎮(zhèn)的廉政建設(shè)，而且還影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理和社會(huì)管理的效能。這也是推動(dòng)紹興市積極探索中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制創(chuàng)新最主要的動(dòng)因。

二、紹興中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制的制度體系

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)之后，面對(duì)著行政管理和社會(huì)管理權(quán)限的逐步擴(kuò)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力面臨著缺乏約束的風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在制度缺失方面，即沒有相對(duì)完善的制度體系來約束權(quán)力，具體而言，就是缺乏權(quán)力運(yùn)行程序的制度、缺乏監(jiān)督權(quán)力的制度、缺乏公開權(quán)力運(yùn)行過程的制度等方面。有鑒于此，紹興市從2008年開始探索，逐步總結(jié)出一整套針對(duì)中心鎮(zhèn)權(quán)力進(jìn)行規(guī)制的制度體系。這一整套制度體系包含了三個(gè)方面，一個(gè)是基本要求，一個(gè)是基本內(nèi)容，最后一個(gè)是具體做法。三個(gè)方面相互銜接，融為一體，為規(guī)制中心鎮(zhèn)的權(quán)力提供了保障。

(一)制度體系的基本要求:五有一化

紹興中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制的基本要求共有六個(gè)方面，簡(jiǎn)稱為“五有一化”。一是要有規(guī)則，二是要有程序，三是要有監(jiān)控，四是要有測(cè)評(píng)，五是要有追究，六是公開化。這六條基本要求的精神實(shí)質(zhì)，就是讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，保證權(quán)力按照既定的程序和規(guī)則運(yùn)行，保證權(quán)力運(yùn)行過程的公開透明。紹興市規(guī)定，對(duì)于新下放的中心鎮(zhèn)權(quán)力，必須按照這六條基本要求來行使①王水君:《紹興市“中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制創(chuàng)新”工作的做法和成效》，《紹興政報(bào)》，2012年第1—2期。。

1、有規(guī)則。建立了權(quán)力運(yùn)行的相關(guān)制度，這是所有制度體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。主要是出臺(tái)了《重大事項(xiàng)議決事規(guī)則》，明確規(guī)定政府決策的具體方式、原則和方法。健全完善了綜合、組織人事、財(cái)務(wù)管理、工程政策、決策監(jiān)督五大類12項(xiàng)制度，出臺(tái)了《楓橋鎮(zhèn)議決事制度匯編》。進(jìn)一步明確了黨委議事決策的范圍、原則、方法;強(qiáng)調(diào)黨委是重大事項(xiàng)的決策機(jī)構(gòu);紀(jì)委書記必須事先參與人事醞釀;黨委書記必須末位表態(tài);清晰地劃定了必須列入黨委議決事范圍的80項(xiàng)具體工作。

2、有程序。明確了權(quán)力運(yùn)行的程序，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人事管理，還是財(cái)政預(yù)算編制、決算審查和重大工程招投標(biāo)，都要嚴(yán)格按照程序來執(zhí)行。即以程序固化制度，針對(duì)重大事項(xiàng)決策、人事討論、財(cái)政資金使用、工程聯(lián)系單驗(yàn)收等重要制度，確定相應(yīng)的運(yùn)作流程，使鎮(zhèn)級(jí)事務(wù)在嚴(yán)格規(guī)范的程序中操作。共明確經(jīng)濟(jì)、人事、財(cái)務(wù)、工程等涉及人民群眾切身利益的10項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容的規(guī)范化程序。

3、有監(jiān)督。一是參與式監(jiān)督。貫徹實(shí)行《鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委同級(jí)監(jiān)督實(shí)施辦法》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委參與黨委議事決策、用人醞釀的全過程。二是軌跡化監(jiān)督。實(shí)行一次會(huì)議，兩本記錄，即黨委、紀(jì)委對(duì)重大事項(xiàng)決策、人事討論、財(cái)政資金使用安排等全過程，如實(shí)記錄，并形成紀(jì)要分別保管。三是網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督。鎮(zhèn)紀(jì)委通過《鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項(xiàng)決策結(jié)果即時(shí)上報(bào)系統(tǒng)》軟件，將本鎮(zhèn)重大事項(xiàng)決策情況，上報(bào)上級(jí)紀(jì)委，以便實(shí)時(shí)監(jiān)督，并提出意見建議。四是巡查式監(jiān)督。由市黨風(fēng)廉政建設(shè)巡視辦開展巡視檢查，重點(diǎn)檢查事關(guān)人、財(cái)、物等權(quán)力運(yùn)行情況。五是社會(huì)化監(jiān)督。發(fā)揮兩代表一委員和群眾代表的作用，以懇談會(huì)、聽證會(huì)、走訪等形式，對(duì)重大事項(xiàng)決策實(shí)施監(jiān)督。

4、有測(cè)評(píng)。要對(duì)權(quán)力運(yùn)行的狀況進(jìn)行考察和評(píng)估。紹興市建立了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行規(guī)范指數(shù)評(píng)估辦法》，通過定性考察和定量評(píng)估兩個(gè)方面，主要以決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)方面內(nèi)容作為具體指標(biāo)，進(jìn)行百分制定量評(píng)估，根據(jù)分值確定權(quán)力運(yùn)行規(guī)范指數(shù)，并與年度黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核相掛鉤，形成權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化的考評(píng)機(jī)制，從而激勵(lì)并約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力運(yùn)行。

5、有追究。對(duì)于違反了相關(guān)規(guī)定的權(quán)力運(yùn)行，必須追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。為此出臺(tái)了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行責(zé)任追求辦法》并要求嚴(yán)格執(zhí)行，明確班子成員不履行或不正確履行職責(zé);選人用人失察;沒有按照程序決策等情況，采取告誡、批評(píng)、停職等具體形式進(jìn)行責(zé)任追究，并規(guī)定了追究責(zé)任的相關(guān)細(xì)節(jié)。

6、公開化。一是制度成冊(cè)。修訂完善《中心鎮(zhèn)議決事制度匯編》，機(jī)關(guān)干部人手一冊(cè)，發(fā)放到位。二是程序上墻。對(duì)重大事項(xiàng)決策、人事討論、財(cái)政資金使用、工程聯(lián)系單驗(yàn)收等的運(yùn)行流程上墻公布。三是運(yùn)作透明。涉及對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響重大、社會(huì)普遍關(guān)注的公益性建設(shè)項(xiàng)目，廣泛征求意見，確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行。四是結(jié)果公開。依照《關(guān)于印發(fā)政府信息公開指南和公開目錄編制規(guī)范的通知》的具體要求，切實(shí)抓好黨務(wù)公開和政務(wù)公開工作。

(二)制度規(guī)范的基本內(nèi)容

在明確了權(quán)力行使基本要求的基礎(chǔ)上，紹興市又規(guī)定了權(quán)力規(guī)制的基本內(nèi)容。制度規(guī)范的基本內(nèi)容共涉及到六大方面，即決策規(guī)制、行權(quán)規(guī)制、信息規(guī)制、特例規(guī)制、道德規(guī)制和績(jī)效規(guī)制。無論是權(quán)力的常規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)，還是特例，無論是制度規(guī)范，還是道德規(guī)范，無論是權(quán)力的運(yùn)行過程，還是權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果和績(jī)效，都被納入了權(quán)力規(guī)制的范疇，從而保證了權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化、有序化。

1、決策規(guī)制。決策是政府權(quán)力運(yùn)行的核心環(huán)節(jié)，對(duì)決策的過程進(jìn)行制約，是保證權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化的重要組成部分。紹興市健全完善了黨委政府議決事規(guī)則，制定《鎮(zhèn)黨委議決事目錄》。黨委政府所有的決策，都要滿足“三必須”原則，即會(huì)前必須公開議事內(nèi)容，會(huì)中必須人人發(fā)表意見，會(huì)后必須形成會(huì)議紀(jì)要。通過“三必須”原則，來保證決策過程的公開、透明，保證決策結(jié)果的民主與科學(xué)。

2、行權(quán)規(guī)制。建立了黨政“一把手”用權(quán)“三不直接+三個(gè)直接”制度，即不直接審批財(cái)務(wù)、不直接分管權(quán)力事項(xiàng)、不直接承諾同意事項(xiàng)，對(duì)財(cái)務(wù)直接審查、對(duì)同意事項(xiàng)直接審查、對(duì)信訪舉報(bào)直接督辦;建立個(gè)體用權(quán)“零同意+零否決”制度，即任何人不得在無明確規(guī)定情況下直接批準(zhǔn)管理事項(xiàng)，不得對(duì)未明確規(guī)定不能辦理的事項(xiàng)使用否決權(quán)。通過對(duì)黨政一把手的權(quán)力行使進(jìn)行直接的監(jiān)督和制約，保證了一把手不濫用職權(quán)、不以權(quán)謀私，從而抓住了權(quán)力規(guī)制的根本環(huán)節(jié)。

3、信息規(guī)制。在政府的決策過程中，信息的作用越來越重要。有的信息需要提前公開，以便形成民主的意見，但也有的信息不能事先公開，否則極可能為權(quán)力的尋租提供便利。為此，紹興市制定了《鎮(zhèn)重要信息披露制度》，做到事前加密處理、事中明確紀(jì)律、事后公正發(fā)布，避免信息的不當(dāng)透露，防止權(quán)力尋租、權(quán)錢交易。

4、特例規(guī)制。任何完善的制度，都在一定程度上存在著漏洞，都會(huì)有特例出現(xiàn)。什么事件能夠成為特例，如何對(duì)待特例，特例出現(xiàn)時(shí)如何進(jìn)行處理，在很大程度決定了一項(xiàng)制度究竟完善。為此，紹興市規(guī)定，凡是例外事項(xiàng)，一律實(shí)行特例決策公開化，對(duì)誰認(rèn)定特例、誰啟動(dòng)特例議程、誰承擔(dān)責(zé)任作出規(guī)定，明確特例事項(xiàng)必須由“一把手”啟動(dòng)，并設(shè)置了“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，反復(fù)醞釀、人人表態(tài)、形成紀(jì)要、上報(bào)備案、全面公開”等程序。

5、道德規(guī)制。一項(xiàng)好的制度，一定與當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐牡赖乱?guī)范具有極強(qiáng)的相容性，而且能夠推動(dòng)道德水平的提高。紹興市建立了“以德立制”的廉政建設(shè)機(jī)制，包括鎮(zhèn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任分工，領(lǐng)導(dǎo)干部諾廉評(píng)廉，干部個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告等制度。推進(jìn)“以德立行”的廉政文化建設(shè)，實(shí)施廉政文化“五個(gè)一”工程。堅(jiān)持“以德立人”的干部選用標(biāo)準(zhǔn)，特別是對(duì)關(guān)鍵崗位的干部選拔作用堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先?/p>

6、績(jī)效規(guī)制。績(jī)效規(guī)制以預(yù)防行政不作為和濫用權(quán)力為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)規(guī)范與效率、規(guī)則與活力的統(tǒng)一。首先是細(xì)化工作職責(zé)，做到職責(zé)清晰，權(quán)責(zé)統(tǒng)一。其次實(shí)行重點(diǎn)工作考核，量化目標(biāo)任務(wù)，建立《年度“百項(xiàng)掛牌工作”責(zé)任書》制度。再次是強(qiáng)化責(zé)任追究，建立《年度“百項(xiàng)追究事件”責(zé)任書》制度。

(三)制度規(guī)范的具體做法

以“五有一化”為基本要求、以“六大規(guī)制”為核心內(nèi)容的權(quán)力規(guī)制，還必須有針對(duì)性和可操作的具體做法。紹興市權(quán)力規(guī)制的具體做法也涉及到六個(gè)方面，簡(jiǎn)稱“三定三防”，所謂的“三定”即定權(quán)力內(nèi)容、定權(quán)力規(guī)程、定權(quán)力責(zé)任，所謂的“三防”即“崗位”防控、“軌跡”防控和“內(nèi)源①所謂的內(nèi)源，就是指政府工作人員自身的道德素質(zhì)、自律修養(yǎng)等影響權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)在因素，與周邊的環(huán)境、氛圍、文化等外源相對(duì)應(yīng)?！狈揽?。權(quán)力規(guī)制的根本出發(fā)點(diǎn)，并不是讓違反權(quán)力運(yùn)行規(guī)范的領(lǐng)導(dǎo)人承擔(dān)責(zé)任，而是通過相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，防止權(quán)力被濫用，防止權(quán)力運(yùn)行的無序化、隨意化。因此，相關(guān)的防控制度就具有了更為重要的意義。紹興市除了明確規(guī)定權(quán)力的內(nèi)容、規(guī)程和責(zé)任之外，為了能夠及時(shí)的排查權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)，保證權(quán)力規(guī)范化行使，還采取了相應(yīng)的防控措施。

1、定權(quán)力內(nèi)容。重點(diǎn)圍繞著新下放的74項(xiàng)權(quán)力，明確規(guī)定了各項(xiàng)權(quán)力的歸屬，列出了每一項(xiàng)權(quán)力的來源和法律依據(jù)，對(duì)權(quán)力的行使規(guī)定了主體、責(zé)任和程序。更重要的是，明確規(guī)定了每一項(xiàng)權(quán)力行使的邊界，明晰了權(quán)力主體的界限，為合理使用權(quán)力奠定了基礎(chǔ)。

2、定權(quán)力規(guī)程。根據(jù)列好的權(quán)力清單，對(duì)每一項(xiàng)權(quán)力行使過程進(jìn)行了制度化安排，使權(quán)力的行使有章可循、有據(jù)可依。針對(duì)重大事項(xiàng)決策、財(cái)務(wù)規(guī)范管理、重大工程招投標(biāo)等易出現(xiàn)權(quán)力濫用的領(lǐng)域，明確規(guī)定了決策的程序，并對(duì)全部的程序進(jìn)行公開，使之能夠受到各方面的監(jiān)督。

3、定權(quán)力責(zé)任。按照“責(zé)權(quán)統(tǒng)一、分類考核、民主公開、群眾滿意、切合實(shí)際、簡(jiǎn)便易行”的原則，確立了績(jī)效考評(píng)體系，制定了《機(jī)關(guān)工作人員績(jī)效評(píng)估考核辦法》，在崗位、權(quán)力和責(zé)任進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，對(duì)常規(guī)工作任務(wù)、和重點(diǎn)工作目標(biāo)進(jìn)行分解，明確了考核目標(biāo)，確立了考核機(jī)制，從而使權(quán)力的規(guī)范化運(yùn)行納入制度化發(fā)展的軌道。

4、“崗位”防控。針對(duì)核心權(quán)力、重點(diǎn)崗位、關(guān)鍵部門以及權(quán)力監(jiān)督薄弱點(diǎn)，明確了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，共明確了制度類風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)77個(gè)，根據(jù)這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，構(gòu)建監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。對(duì)重要崗位人員進(jìn)行定期培訓(xùn)和談話，從道德和制度兩個(gè)方面進(jìn)行重點(diǎn)約束，并對(duì)相應(yīng)的權(quán)力運(yùn)行過程進(jìn)行了全程跟蹤。

5、“軌跡”防控。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行的特點(diǎn)，著重從決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個(gè)方面入手，做到軌跡防控。決策軌跡就是要對(duì)決策全過程進(jìn)行記錄，重大事項(xiàng)的決策記錄要及時(shí)上報(bào)。執(zhí)行軌跡就是權(quán)力在執(zhí)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)，也要按照程序進(jìn)行并記錄公開。三是監(jiān)督軌跡。重點(diǎn)明確了紀(jì)委在監(jiān)督重大事項(xiàng)決策方面的權(quán)力，促使鎮(zhèn)紀(jì)委能夠真正的發(fā)揮同級(jí)監(jiān)督的作用。

6、“內(nèi)源”防控。紹興市充分利用了當(dāng)?shù)氐牧幕Y源，建設(shè)并大力宣傳了廉政教育基地——“一錢太守”劉寵紀(jì)念館，并精心安排了廉政越劇《一錢太守》，倡導(dǎo)建立富有地方特色的廉政文化。除了之外，通過思想道德素質(zhì)、自律意識(shí)的規(guī)范和引導(dǎo)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的服務(wù)理念和意識(shí)，從而從內(nèi)因上推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力的規(guī)范化運(yùn)行。

三、紹興中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制的成效

從08年試行中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制以來，經(jīng)過各個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的努力探索，紹興市已經(jīng)形成了比較完備的中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制制度體系，并且經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，已經(jīng)取得了較好的效果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對(duì)的各類群體，都從權(quán)力規(guī)制當(dāng)中獲得了自己的收益。

(一)權(quán)力規(guī)制使各方受益

1、群眾受益

無論是本地居民還是外來人口都從權(quán)力規(guī)制當(dāng)中感受到了改變。由于建立健全了涉及群眾辦事、監(jiān)督等工作制度和流程，并向群眾全面公開，使群眾對(duì)相關(guān)制度更加熟悉，辦事也更有效率，同時(shí)也有利于居民的公共參與和批評(píng)監(jiān)督，因此自2009年以來，全市對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的信訪舉報(bào)和效能投訴比持續(xù)下降，每年的下降幅度分別在10%和20%。

2、企業(yè)受益

無論是本地企業(yè)和外來投資者，都感受到了服務(wù)型政府的逐步成熟。由于權(quán)力運(yùn)行一清二楚，辦事程序一目了然，企業(yè)辦事基本可以不出鎮(zhèn)，大大縮短了辦理時(shí)間，助推了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在接受調(diào)查的194名企業(yè)管理人員中，有60%左右的人對(duì)紹興市中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制的成效表示“非常滿意”和“比較滿意”。

3、中心鎮(zhèn)政府和基層干部受益

中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制的制度體系，推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)了服務(wù)型政府、廉潔政府、法治政府、責(zé)任政府、高效政府的建設(shè);有效改善了發(fā)展軟環(huán)境，有利于地方稅收增長(zhǎng)和勞動(dòng)力就業(yè)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。正是因?yàn)闄?quán)力運(yùn)行流程化、規(guī)范化，才可以從源頭上防范腐敗，保護(hù)了干部服務(wù)百姓的積極性，樹立了黨和政府的良好形象。

(二)權(quán)力規(guī)制的制度績(jī)效

在權(quán)力規(guī)制的影響下，紹興市下放到中心鎮(zhèn)的權(quán)力，不僅很好的服務(wù)于當(dāng)?shù)氐拿癖?、企業(yè)，推動(dòng)服務(wù)型政府的建設(shè)，而且在具體的事務(wù)當(dāng)中，充分展現(xiàn)出了實(shí)際的成效。在服務(wù)事項(xiàng)的決策中，提升了監(jiān)督的科學(xué)性;在選人用人過程中，提高了公信力和可信度;在財(cái)務(wù)管理的過程中，提高了規(guī)范性和公開性。

1、進(jìn)一步提升了決策監(jiān)督的科學(xué)性

規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行，要求重大事項(xiàng)的討論決定，必須事前告之議題，正式議題一般要求在會(huì)議前三天遞交給各位班子成員(緊急情況除外)，并要求班子成員在會(huì)議討論過程中能充分發(fā)表自己的意見、建議。紀(jì)委書記全程參與監(jiān)督，會(huì)議中負(fù)責(zé)記錄《紀(jì)委書記參加重大事項(xiàng)決策會(huì)議記錄》，便于以后同《黨委會(huì)議記錄》相核對(duì)，并將決策結(jié)果輸入市紀(jì)委《鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委重大事項(xiàng)議決事即時(shí)上報(bào)系統(tǒng)》，確保責(zé)任追究和落實(shí)有據(jù)可查，避免了以往集體決策、集體負(fù)責(zé)，最后誰也不負(fù)責(zé)現(xiàn)象的發(fā)生，這在當(dāng)前行政問責(zé)風(fēng)暴的大趨勢(shì)下，顯得尤為必要。黨委書記在重大事項(xiàng)討論中，必須末位表態(tài)，防止領(lǐng)導(dǎo)意圖左右集體意識(shí)的現(xiàn)象發(fā)生，確保參與討論成員個(gè)體意見的真實(shí)性，決策結(jié)果更加科學(xué)合理，會(huì)議效率效果進(jìn)一步提升。

2、進(jìn)一步提升了選人用人的公信度。對(duì)擬提拔任用干部，在黨委討論前填寫《擬提拔任用干部征求意見表》，函告紀(jì)委征求意見。紀(jì)委根據(jù)了解掌握的擬提拔任用干部在黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的表現(xiàn)情況，認(rèn)真審核，并通過紀(jì)委集體討論后，形成書面意見，將意見表反饋給黨委，最大限度地防止干部帶病上崗情況的發(fā)生。

3、進(jìn)一步提升了財(cái)務(wù)管理的規(guī)范化。在工程招投標(biāo)方面，對(duì)進(jìn)入招投標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，明確報(bào)名、受理、押金交納等，由一人負(fù)責(zé);押金交納落實(shí)“一戶一行”原則。除參與投標(biāo)不足3家外，所有班子成員不得過問招投標(biāo)情況，既防止了信息外露，又強(qiáng)化了責(zé)任落實(shí)。自實(shí)行權(quán)力規(guī)制以來，紹興市沒有發(fā)生一起串標(biāo)事件，工程建設(shè)資金節(jié)約達(dá)11%。在財(cái)務(wù)開支上，嚴(yán)格執(zhí)行四人簽字原則，即每張發(fā)票必須由經(jīng)辦人、分管領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)辦主任、鎮(zhèn)長(zhǎng)簽字。大額資金鎮(zhèn)長(zhǎng)、書記會(huì)簽。這一制度從源頭上避免了個(gè)人費(fèi)用財(cái)政開支的現(xiàn)象發(fā)生，大大提高了主職干部的公信度，避免了干部不必要的議論。?

紹興市中心鎮(zhèn)的權(quán)力規(guī)制，之所以能夠取得較好的成效，既明確了縣鎮(zhèn)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，又規(guī)范了中心鎮(zhèn)的權(quán)力運(yùn)行，防范了權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)，提升了用權(quán)績(jī)效，統(tǒng)籌解決了中心鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)前權(quán)責(zé)不匹配、擴(kuò)權(quán)后用權(quán)欠規(guī)范的問題，并具有一定推廣價(jià)值，其最大的特色，就是通過制度化的建構(gòu)，利用各項(xiàng)具體的制度安排，來制約和監(jiān)督權(quán)力。通過厘清權(quán)力清單、界定用權(quán)流程、完善監(jiān)督機(jī)制、構(gòu)建評(píng)估體系，著重對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的排查和監(jiān)管，從而在中心鎮(zhèn)層面構(gòu)建起了一個(gè)“確權(quán)—用權(quán)—督權(quán)—評(píng)權(quán)”的制度體系，實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)新。

四、紹興中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制的啟示

紹興市中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制并非為規(guī)制而規(guī)制，而是通過制度規(guī)范保證效率、保持穩(wěn)定、懲防腐敗、強(qiáng)化廉政，從而探索經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)小城市建設(shè)的新路徑，因此，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有較強(qiáng)借鑒意義。

(一)要樹立權(quán)力規(guī)制和防控的理念

當(dāng)前對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的關(guān)注，主要集中在權(quán)力與責(zé)任是否匹配、財(cái)政能力是否完善以及如何從管治型政府走向服務(wù)型政府等方面。其實(shí)，上述任何問題的解決，都必須以權(quán)力的規(guī)制和防控為先導(dǎo)。無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)有的權(quán)力有多大，財(cái)政能力有多強(qiáng)，服務(wù)型政府的構(gòu)建進(jìn)行到何種程度，都必須對(duì)其保持制度性的警惕。如果我們放松了對(duì)權(quán)力的警惕，尤其是對(duì)基層權(quán)力的警惕，一旦權(quán)力的行使者濫用既有的權(quán)力，就很有可能造成基層黨群關(guān)系和干群關(guān)系的緊張，破壞國(guó)家政權(quán)的整體形象。正如阿克頓勛爵所說，權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。只有時(shí)刻保持對(duì)權(quán)力的規(guī)制和防控的理念，才會(huì)有制度化的建構(gòu)，并最終將各項(xiàng)制度落到實(shí)處。

(二)對(duì)于權(quán)力的規(guī)制，最好的辦法就是訴諸于制度

要把制約和監(jiān)督的理念落實(shí)到具體的制度建設(shè)上。

制度構(gòu)建之后，要通過相應(yīng)的機(jī)制，切實(shí)保證制度能夠得到執(zhí)行。我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制當(dāng)中，一個(gè)很大的問題就是制度無法落實(shí)和執(zhí)行。因此要在注重制度建設(shè)的同時(shí)，更加注重制度的執(zhí)行力。只有保證了制度的執(zhí)行力，才能維護(hù)制度的權(quán)威。紹興市的制度化建構(gòu)和機(jī)制完善，主要著手于中心鎮(zhèn)權(quán)力行使的過程、細(xì)節(jié)和結(jié)果三個(gè)方面，吸收了理論界權(quán)力規(guī)制的基本方式，利用程序性、公開性和監(jiān)督性三大舉措，對(duì)權(quán)力的行使進(jìn)行全方位的規(guī)制。

1．程序性規(guī)制。堅(jiān)持程序正義，嚴(yán)格規(guī)定了各項(xiàng)事務(wù)的基本程序，通過明晰權(quán)力內(nèi)容，制定權(quán)力清單，編制權(quán)力流程圖，使抽象的權(quán)力具體化、模糊的過程明晰化，縮小了干部隨意用權(quán)的空間，有效杜絕了個(gè)人用權(quán)的盲目性，從而基本解決了中心鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)后權(quán)力內(nèi)容、邊界、依據(jù)和流程不明確的問題。

2．公開性規(guī)制。堅(jiān)持公開性規(guī)制，有效解決了權(quán)力運(yùn)行透明度不高和廉政風(fēng)險(xiǎn)問題。如確立和完善《重要信息披露制度》等制度，規(guī)定政府重大事項(xiàng)的集體決策和執(zhí)行過程要透明，權(quán)力運(yùn)行要做到三公開，即公開辦事制度、公開運(yùn)行流程和公開重要信心。通過這一系列的制度規(guī)定，提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的用權(quán)理念，推進(jìn)了權(quán)力的陽光運(yùn)行，完善了權(quán)力公開透明的制度體系。

3．監(jiān)督性規(guī)制。就是不但建立了多層次的監(jiān)督體系，而且通過規(guī)范化的考評(píng)機(jī)制，保證了監(jiān)督體系的作用發(fā)揮，從而突出解決了中心鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行績(jī)效考評(píng)弱的難題。紹興市制定了完備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部問責(zé)制度，明確了權(quán)力和責(zé)任的追究范圍與程序，通過構(gòu)建中心鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行績(jī)效評(píng)估體系，優(yōu)化機(jī)關(guān)干部競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的憂患意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)意識(shí)，提高了統(tǒng)籌發(fā)展能力，降低了行政成本，提升了行政效益。

(三)要培育良好的氛圍，為制度的落實(shí)提供良好的運(yùn)行環(huán)境

依法行政、廉潔行政的文化，對(duì)法律和制度的尊重，是保證制度真正得到貫徹和執(zhí)行的軟環(huán)境，直接決定著制度能否真正落到實(shí)處。因此，要積極挖掘當(dāng)?shù)氐牧幕?，通過引導(dǎo)、示范和教育等手段，培育基層政府的廉潔文化。要努力引導(dǎo)基層政府樹立法治的權(quán)威，樹立制度的權(quán)威，堅(jiān)持法律至上的理念，培育基層工作人員依法行政的意識(shí)。同時(shí)，還應(yīng)該培養(yǎng)政府工作人員和民眾的民主意識(shí)，在他們當(dāng)中樹立起對(duì)民主的信任感和認(rèn)同感。只有具備了這樣的土壤，制度的執(zhí)行才會(huì)有夯實(shí)的基礎(chǔ)，才會(huì)有完善和發(fā)展的可能。