□ 錢再見

新型城鎮(zhèn)化進程中的政府職能轉變
——基于空間權力視角的分析

□ 錢再見

考察新型城鎮(zhèn)化有許多不同的學科視角和理論方法。從政治學和公共管理學的視角來看，新型城鎮(zhèn)化實質上就是公共權力的空間重組。在城鄉(xiāng)社區(qū)的空間權力關系上，追求城鄉(xiāng)平等發(fā)展權；在中央與地方的權力結構層級關系上，尊重地方的自主發(fā)展權；在國家與社會的權力關系上，實現(xiàn)國家權力與社會權力的良性互動，維護公民權；在全球化霸權與民族國家主權的權力關系上，提升城市競爭優(yōu)勢，爭取城市發(fā)展的話語權。城鎮(zhèn)化目標的實現(xiàn)依賴于政府職能的準確定位、適時轉變和不斷優(yōu)化，以及政府公共權力運行的公開化及其與空間的良性互動。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的突出問題正是表現(xiàn)在政府職能定位的錯亂和政府公共權力運行的失當，包括政府職能的“越位”與“越權”、“缺位”與“失權”、“錯位”與“亂權”。新型城鎮(zhèn)化依托頂層設計，合理分權，構建府際政策協(xié)調機制；利用市場力量，簡政放權，建構政府與市場合力機制，構建官方－民間合作機制；擴大公眾參與，還權于民，建構官民合作機制；提升城市競爭優(yōu)勢，爭取話語權，構筑國際協(xié)作機制。

新型城鎮(zhèn)化；政府職能；空間；公共權力

21世紀被認為是城市的世紀。2008年，世界城鎮(zhèn)人口比重超過50%，標志著人類進入城市時代。諾貝爾經濟學獎得主約瑟夫·尤金·斯蒂格利茨（Joseph Eugene Stiglitz，1943－）早在2000年就斷言：“21世紀的決定性力量是美國的高科技和中國的城市化”。中國的城市化，特別是沿海地區(qū)的城市化，如今已經成為熱門話題和研究熱點。約翰·弗里德曼（John Friedmann）認為，城市化是一個動態(tài)的、多層面的社會空間過程……至少要考慮七個相互作用的層面（人口、社會、文化、經濟、生態(tài)、物質、管治），①Friedmann，John，2006.Four Theses in the Study of China＇s Urbanization.International Journal of Urban and Regional Research，30（2）：440－451.因此，需要從不同的學科如社會學、經濟學、人口學、地理學、城市規(guī)劃和歷史學等學科視角進行考察。從政治學和公共管理學的視角來看，新型城鎮(zhèn)化實質上就是權力與空間、資本等要素的互動與組合，是公共權力的空間重組?？臻g是政府權力獲取“合法性”的重要場域，也是公共權力實現(xiàn)公共利益和創(chuàng)造公共價值的舞臺。

一、新型城鎮(zhèn)化：公共權力在空間上的重新配置

1974年，法國馬克思主義哲學家、社會學家亨利·列斐伏爾（Henri Lefebvre）出版《空間的生產》（La Production De L＇espace）一書認為，“空間里彌漫著社會關系；它不僅被社會關系支持，也生產社會關系和被社會關系所生產?！彼麛嘌?，“（社會）空間就是一種（社會）產品”①Lefebvre，H.1991.The Production of Space.Oxford，UK：Blackwell.p.30.。1976年，米歇爾·福柯（Michel Foucault）在《地理學問題》的訪談中指出，空間和時間的觀念在西方人文、社會學科中的發(fā)展是極不平衡的，時間往往被看成是豐裕性的、辨證性的和具有生命活力的概念，而空間則被看成是固定的、非辨證的和靜止的概念。②Foucault，M.，1976.“Questions of Geography，”from Herodote，Reprinted from Colin Gordon，Ed.（1980）Power／Knowledge：Selected Interviews and OtherWritings，1972-1977.New York：Pantheon Books，63-77.這次講演就是后來于1984年發(fā)表的論文《不同空間的正文與上下文》（Text／Contexts：Of Other Spaces），?？略谶@篇論文中宣稱，“人類基地（human site）或生活空間（living space）的問題，不僅是了解這個世界是否有足夠空間容納的問題——這顯然是個重要問題——而且也是在一個既定情境中，了解人類元素的親疏關系、儲存、流動、制造與分類，以達成既定目標的問題?！雹跢oucault，Michel.1986.“Text／Contexts：Of Other Spaces，”Diacritics 16（Spring），22－27.?？抡J為，空間是任何權力運作的場所或媒介，也是權力實踐的重要機制。一句話，空間即權力的容器。城市空間作為現(xiàn)代國家政治運行網絡的節(jié)點，實際上已經成了一種政治統(tǒng)治的工具。從這個意義上理解，城鎮(zhèn)化的過程就是城市集鎮(zhèn)空間的生產過程，這一生產過程中的基本要素是權力、資本和空間。如果以權力為視點來進一步考察，新型城鎮(zhèn)化實質上就是公共權力的空間重組。

第一，在城鄉(xiāng)社區(qū)的空間權力關系上，實現(xiàn)平等發(fā)展權。城市社區(qū)和鄉(xiāng)村社區(qū)之間長期存在著不平等的權力關系，因而造成不平衡的發(fā)展結果。城市是區(qū)域的核心，無論其規(guī)模大小，它作為政治、經濟、科教文化中心，總是在區(qū)域經濟社會發(fā)展中起主導作用。④錢再見：《新世紀中國城市化道路的戰(zhàn)略選擇》，《教學與研究》2001年第11期。這種區(qū)域空間中的不平等權力關系造成了我國經濟社會發(fā)展中長期存在著城市偏向的公共政策，如工農業(yè)產品的“剪刀差”、戶籍制度壁壘等，甚至不惜犧牲農村、農民利益發(fā)展城市，導致發(fā)達的城市與凋敝的鄉(xiāng)村并存的格局。同時，由于城市的區(qū)位優(yōu)勢和功能優(yōu)勢而形成的磁化效應，導致了農村中原本匱乏的資金和人才被城市吸納。新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化，致力于實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等發(fā)展權和空間正義。通過合理的公共政策制定，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等方面推進城鄉(xiāng)一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農關系和城鄉(xiāng)關系，逐步達到緩解和消解城鄉(xiāng)二元結構，實現(xiàn)社會和諧，避免一些發(fā)展中國家長期存在的因“過度城市化”（over－urbanization）而造成的“城市病”（City disease）。

第二，在中央與地方的權力結構層級關系上，尊重地方的自主權。城市空間不僅是政治統(tǒng)治的中心，它本身就是統(tǒng)治者獲取或維護權力的一種手段或工具。城市作為增長機器（growth machine）⑤Molotch，Harvey L.，1976.“The City as a Growth.Machine：Toward a Political Economy of Place，”American Journalof Sociology vol.82，no.2：309－322.，既是權力在空間生產和運作的結果，同時又是權力控制和操縱的對象。全球城市、國際化城市、直轄市、計劃單列市、省會城市、地級市、縣級市、小城鎮(zhèn)等等的區(qū)分，以及“一線城市”、“二線城市”和“三線城市”的區(qū)隔，正是社會分層在空間維度上的體現(xiàn)，更是官本位文化和權力崇拜綜合癥在空間層面上的深刻反映。中央直接控制的城市往往是國家權力最為集中的城市，同時集中了國家和地方兩個層次的特殊權力結構和相應的公共資源，小城鎮(zhèn)則處于中央與地方權力結構層級關系的末梢。用英國著名經濟學史家卡爾·波蘭尼（Karl Polanyi）話說，中國的市場經濟是鑲嵌在中央和地方層級權力結構中的。市場經濟活動及其在政治資源配置中的協(xié)調作用深受政府權力、體制和政策的約束。同時，中央的政策又是通過中央－?。校h－鄉(xiāng)鎮(zhèn)這種金字塔式的層級結構逐級向下推行的。在執(zhí)行過程中，違背發(fā)展規(guī)律和實際情形的政策常常演變成“上有政策，下有對策”的困局。新型城鎮(zhèn)化涉及復雜且巨大的利益關系調整，甚至是一種徹底的利益格局重塑，在這一過程中，中央向地方放權，尊重地方的自主發(fā)展權，尊重市場規(guī)律，使經濟＂脫嵌＂于社會政治，消除公民權利和利益在地域空間上的差別，實行城市居民自治，這些都是新型城鎮(zhèn)化的題中應有之義。通過體制機制改革和政策創(chuàng)新，重組公共權力關系，合理配置公共資源，如通過產權制度、企業(yè)制度、財稅制度、金融制度等一系列改革，將財權和事權逐漸向地方政府分流，避免陷入央－地權力關系“一放就亂，一亂就收，一收就死”的“放權－收權”惡性循環(huán)之中①Jin，Taijun＆Qian，Zaijian.2002.The Institutionalized Construction of the Relationship between Chinese Central and Local government in the New Century.Chinese Public Administration Review.Vol.1，No.1.Jan.／Mar.pp.37－42.，進而有利于充分調動地方的積極性。

第三，在國家與社會的權力關系上，實現(xiàn)國家權力與社會權力的良性互動，維護公民權。新型城鎮(zhèn)化不僅是從高度的中央集權到適度的地方分權和城市自治，同時還包括從高度的國家集權到社會權力的擴大、社會自治。根據馬克思主義基本原理，國家權力來源于社會同時又高于社會。隨著社會公共事務的愈益復雜化，國家權力對社會公共事務的介入必然越來越深入廣泛。但是，國家對社會生活的干預過多，必然會限制私人權利的領域，削弱社會的自治功能。國家權力（State power）是一種特殊的政治權力，是通過國家政權發(fā)生的政治權力關系，其所表現(xiàn)的最高統(tǒng)治形式是國家主權，它是國家權力的“最終權力”，是一切國家權力的源泉。作為相對于國家和個人而獨立存在的社會權力（Social power），是社會主體以其所擁有的社會資源對國家和社會的影響力。國家權力的實際主體是政府等公共權力機關；社會權力的核心主體是公民社會，主要包括宗族家庭、公民自治組織、非政府組織、社會利益群體和不處在執(zhí)政地位的政黨等。社會權力與國家權力是對立的統(tǒng)一，其要義是以社會權力制約國家權力，實質是“以權利制衡權力”。推進新型城鎮(zhèn)化，就是要在國家與公民社會的關系上實現(xiàn)還權于民，在物與人的關系上實現(xiàn)人的主體回歸。從這個意義上說，新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，以人為本的城鎮(zhèn)化，無論是經濟增長還是社會發(fā)展，都要立足于讓人完成城鎮(zhèn)化?！叭说某擎?zhèn)化”的前提是基本公共服務均等化，實現(xiàn)符合空間正義原則的新型城鎮(zhèn)化?！叭说某擎?zhèn)化”的目標是要讓人人可以分享城鎮(zhèn)化帶來的增益，保護弱勢群體，消除社會排斥，維護公民權，包括人的就業(yè)權、居住權、就醫(yī)權、受教育權等，實現(xiàn)人的全面發(fā)展。

第四，在全球化霸權與民族國家主權的權力關系上，新型城鎮(zhèn)化要贏得城市競爭優(yōu)勢，爭取城市發(fā)展的話語權。馬克思恩格斯早在《共產黨宣言》中就預見到人類歷史發(fā)展的全球化趨勢，他們明確指出，“資產階級，由于開拓了世界市場，使一切國家的生產和消費都成為世界性的……過去那種地方的和民族的自給自足和閉關自守狀態(tài)，被各民族的各方面的互相往來和各方面的互相依賴所代替了?！雹隈R克思、恩格斯：《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1995年版，第275－276頁。列斐伏爾認為，全球化是全球空間重構的過程，部分地通過國家的空間社會組織的重組而展開。③Brenner，N.，1997.Global，F(xiàn)ragmented，Hierarchical：Henri Lefebvre＇s Geographies of Globalization＇，Public Culture，10（1）：135-67.民族化通過控制時間來控制空間，全球化則通過控制空間來控制時間，全球化的實質是城市化，消滅代表歷史差異的不同的生產和生活方式，將一切事物標準化和同質化。城市化與全球化是結合在一起的過程（combined processes）。④Schmid，Christian，“Henri Lefebvre＇s Theory of the Production of Space：Towards a Three－Dimensional Dialectic，”In Space，Difference，Everyday Life：Reading Henri Lefebvre.Goonewardena，K.，Kipfer，S.，Milgrom，R.＆Schmid，C.New York：Routledge.pp.27－46.從其內在動力來看，全球化就是資本的全球化、市場的全球化，它與國家區(qū)域權力的重新調節(jié)配置是內在地聯(lián)系在一起的，是以全球社會空間的重構為動力的。這就是說，資本是全球化的主要推動力量，市場的全球化為資本帶來了無窮的空間。正如日本學者大前研一所認為的，資本可以到達任何它們想去的地方，無論是出于成本還是市場的原因；政府活動無論是稅收還是調節(jié)，都將受到不愿“嚇跑全球經濟”的限制，結果“在全球經濟當中，傳統(tǒng)的民族國家變成不合自然規(guī)律的，甚至是無法忍受的交易單位”。⑤Kenichi Ohmae，The End of the Nation－State：The Rise of Regional Economies.New York：Free Press，1995.p.75.可以說，全球化是資本主義的勝利，它在強化資本力量的同時，通過資本與空間的結合，大大弱化了國家權力。全球化借助于資本的城市化，通過空間的生產來征服空間。正如大衛(wèi)·哈維（David Harvey）在為列斐伏爾《空間的生產》一書英文版所寫的后記中指出的，城市化和空間的生產是交織在一起的，“都市將被一種都市化過程，或者更為一般地說，被一種空間的生產過程所取代，這種過程以一種新的、陌生的方式將全球和地方、城市和鄉(xiāng)村、中心和邊緣連接了起來?！雹貲avid Harvey，“Afterword，”in Lefebvre，H.1991.The Production of Space.Oxford，UK：Blackwell.pp.430－431.哈維強調，資本主義的發(fā)展是一個涉及全球的地理問題，而且資本主義國家曾經歷了“空間修整”（spatial fix）的過程，將自身積累的危機與階級矛盾轉嫁到國外市場。實際上，全球化已經成為統(tǒng)領空間生產實踐的主導話語，世界體系中的核心國家及其所謂“全球城市”正是借助其支配性的話語霸權，遮蔽了邊陲國家、半邊陲國家在城市空間問題上來自底層的聲音和城市邊緣話語。所以，在新型城鎮(zhèn)化進程中，要積極應對全球化的挑戰(zhàn)，一方面要捍衛(wèi)受到全球化進程日益侵蝕的國家權力，另一方面，還要維護地方城市空間的固有特色，創(chuàng)造城市競爭優(yōu)勢，提升城市競爭力，反對資本主義不斷強加的“抽象空間的同質性”。

二、中國城鎮(zhèn)化進程中的政府職能與權力運作分析

城市是孕育現(xiàn)代政府的母體，同時，城市空間又是政府管制的對象。城市的發(fā)展、城鎮(zhèn)化目標的實現(xiàn)都依賴于政府職能的準確定位和政府公共權力的公開化運作及其與空間的良性互動。從這個意義上說，合理的城鎮(zhèn)化離不開政府職能的適時轉變和不斷優(yōu)化。政府職能實質上就是政府的行政職能，是國家行政機關，依法對國家和社會公共事務進行管理時所具有的權力、應承擔的職責和應發(fā)揮的功能。政府行政權力是政治權力的一個分支，行政權力與立法權、司法權一起構成政治權力，而行政權力本身則是一種功能性權力。政府職能反映著公共行政的基本內容和活動方向，是公共行政的本質體現(xiàn)。行政權力是政府機關擁有的對社會公共事務處理的法定權力，具有公共性，是一種社會公共權力，致力于實現(xiàn)社會公共利益。在法治國家里，公共權力是有限度的，其運行必須是公開化的，接受公眾監(jiān)督，不能無限膨脹。公共權力只能在公共領域內發(fā)生作用，而不能侵入市場或社會等私人領域，否則公共權力就違背了法治的精神，侵犯了私人的權利，公共權力的行使就失去了合法性和正當性。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的突出問題正是表現(xiàn)在政府職能定位的錯亂和政府公共權力運行的失當。

1、政府職能的“越位”與“越權”

所謂政府職能的越位，是指政府部門超越了本部門的職權范圍，管了本應該由別的部門去管的事情，也就是“越權”。世界發(fā)達國家城市化過程中共有的規(guī)律表明，在城市化的進程中，資本、權力、階級等政治經濟要素正在成為重塑城市空間的重要變量，其中，政府行政力量只是在短期內、在表象層面上起到一定的輔助作用。然而，我國的城鎮(zhèn)化歷程表現(xiàn)出與這種規(guī)律較大程度的背離，政府行政權力扮演著遠比市場因素更為重要的角色。在我國，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的核心特征是低成本擴張、強勢政府主導。正如美國華盛頓大學地理系陳金永（Kam Wing Chan）教授所指出的，中國的社會主義城鎮(zhèn)化獨具特色，發(fā)展的模式與世界“標準”的模式既有共同之處，也有不同的地方。相同的是，城鎮(zhèn)化都是由工業(yè)化推動的，勞動力由土地密集型農業(yè)向城鎮(zhèn)工業(yè)生產轉移。不同的是，推動中國城鎮(zhèn)化的基本上是政府，市場只是個配角。②Chan，Kam Wing，2010.“Fundamentals of China＇s Urbanization and Policy，”The China Review，Vol.10，No.1，pp.63－94.確實，政府在中國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展中始終占據著主導地位，政府既是政策的提供者，同時又為政策的有效實施提供了制度支撐和權力保障。無論是城鎮(zhèn)化政策的制定，還是城市發(fā)展與規(guī)劃，都受制于政府官員的意志。政府職能“越位”現(xiàn)象主要表現(xiàn)在政府的經濟職能過強，而在經濟職能中，微觀管理職能過強；同樣，在政府的社會職能中，社會管制功能過強，社會服務功能過弱。政府職能“越位”現(xiàn)象是建立在“政府萬能論”的假設基礎之上的，形成了政府無所不管、政府權力無限的管理格局。政府包攬一切社會事務，管了許多不該管也管不好的事情。由于行政權力本身具有一定的擴張性，因此，行政權力一旦突破權力的邊界，就可能混淆各種權力的關系，排斥民主、公正和自由，導致行政越權、行政違約和行政侵權等現(xiàn)象的滋生。一些政府部門違背市場規(guī)則對市場進行過多的行政干預，利用行政權力來阻礙生產要素在不同產業(yè)之間的自由流動、自由競爭，進而從中“尋租”，攫取不正當?shù)睦?。由于行政組織內部職能定位不準，中央和地方關系不順，中央政府、省級政府和基層政府的事權、財權分工不明，上級政府和下級政府的職責不清，導致國家、社會、個人乃至府際關系不順和各種權力沖突。

2、政府職能的“缺位”與“失權”

政府職能的缺位是指政府部門沒有認真履行自己的職責，沒有管理好真正屬于本部門的事務，也就是“失權”、失職。空間是權力實踐的重要機制，是權力運作的基礎和容器。哈維認為，城市空間的本質是一種建構環(huán)境（build environment），是包含許多不同空間元素的復雜混合商品，是一系列的物質結構，它包括道路、碼頭、溝渠、港口、工廠、貨棧倉庫、下水道、住房、學校教育機構、文化娛樂機構、辦公樓、商店、污水處理系統(tǒng)、公園、停車場等。①Harvey，David，1985.The Urbanization of Capital：Studies in the History and Theory of CapitalistUrbanization，Oxford，UK：Basil Blackwell Inc. pp.15－16.這種建構環(huán)境中的各種空間元素發(fā)揮各自的功能，服務于不同的目的。其中，有許多是只能透過政府等公共權力機關經由再分配機制才能提供的公共產品。列斐伏爾認為，國家將空間用于社會控制。政府將消防站和警察署置于整個大都市的各個地點，以便對災害迅速做出反應。國家控制大量土地，并將它用于政府的經營管理。②Gottdiener，Mark；Hutchison，Ray，2006.The New Urban Sociology（3rd edition），Boulder，CO：Westview Press Inc.p.71.如果將公共產品交給追求盈利的民營企業(yè)，必然無法供給所有人。③町村敬志（まちむらたかし）；西澤晃彥（にしざわあきひこ）.2000.『都市の社會學——社會がかたちをあらわすとき』有斐閣アルマ.pp.161－163.政府職能“缺位”現(xiàn)象表現(xiàn)為政府在實現(xiàn)其職能時的選擇性，即公共政策制定和公共資源的配置過程中將更多的資金用于城市空間的生產建設，導致了公共產品和公共服務方面的“缺位”。④ShaoguangWang，2000.The Changing Role of Government.See http：／／www.cuhk.edu.hk／gpa／wang＿files／UNDP.pdf.與經濟職能過強形成鮮明對照的是，政府的社會職能過弱，致使像公共衛(wèi)生、社會保障、基礎教育、環(huán)境保護等典型的公共事業(yè)由于資金不足而嚴重滯后。公共產品和公共服務供給不足直接反映了政府公共財政職能的弱化，以及政府在經濟活動中的宏觀調控能力的不足。同時，我國目前貧富差距日益擴大，“調節(jié)居民收入分配”作為政府的一項主要職能，卻顯得蒼白無力。從公共選擇學派及其理論視角來看，政府并不是純粹的公共服務機關，在政府中行使公共權力的行政人員也不是大公無私的，他們都具有自己的利益訴求，都是“經濟人”，在運用公共權力時他們會傾向于維護機構本身的利益?！敖洕恕闭莆樟斯矙嗔φ毮苻D變自然會產生不利的影響，一方面，社會職能不如經濟職能那樣直接與GDP掛鉤，不容易出政績；另一方面，政府“經濟人”總是傾向于壟斷社會職能與職權，而不愿意向企業(yè)、地方和第三部門分權與放權。在政府職能轉變和簡政放權過程中，一些政府部門常常采取“四放四不放”的手法，即“明放暗不放，口放手不放，虛放實不放，小放大不放”，不時地干預企業(yè)運營，干預地方具體事務。

3、政府職能的“錯位”與“亂權”

政府職能的錯位是指政府部門對于自己該管的事情，卻沒有能力去管好，亂用權力、亂抓一通，即“亂權”。在城鎮(zhèn)化進程中，政府職能不僅體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化政策的制定，城市發(fā)展規(guī)劃與設計，強化社會管理、提供公共產品和公共服務、糾正負外部性等方面，而且更重要的是要制定出科學、合理且符合空間正義的城鎮(zhèn)化政策，合理配置公共資源，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進城鄉(xiāng)一體化，以全面協(xié)調為標準，推動人口、經濟、社會、資源、環(huán)境等的協(xié)調發(fā)展，通過公共權力的空間配置，切實分權、放權，引導地方因地因時制宜，探索適應不同區(qū)域特點的、“以人為本”的、可持續(xù)性的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。相反，如果政府職能錯位，公共權力運行失當，就會導致城鎮(zhèn)化政策制定失誤、城市規(guī)劃不科學、忽視社會管理、開發(fā)利用資源粗放等直接后果。如我國城市化戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)化政策的制定和實施似乎更多地是出于解決特定矛盾的權宜之計，缺乏整體性和前瞻性，表現(xiàn)出明顯的短期化特征，往往從靜態(tài)和孤立的視角謀劃城市的發(fā)展。又如一些地方政府在政績和利益的誘導下，缺乏長遠考慮，提出過大的發(fā)展目標和城鎮(zhèn)規(guī)劃框架，熱衷于追求短期的表面文章，盲目攀比和跟風冒進，貪大求洋。由于地方政府片面追求城市規(guī)模，熱衷于大廣場、寬馬路，甚至將城鎮(zhèn)化異化為“房地產化”，導致政府無力提供足夠的公共服務⑤Solinger，Dorothy J.，2012.Streets as Suspect：State Skepticism and the Current Losers in Urban China.Schoolof Social Sciences，Irvine University of California，Irvine 92617.http：／／www.socsci.uci.edu／～dorjsoli／Suspect Streets Aug.2012.pd f.。或者，由于片面追求經濟增長，將城市作為增長機器，忽視了作為城市主體的“人”的發(fā)展，甚至用犧牲農村、農民利益的方式發(fā)展城市，造成城鄉(xiāng)發(fā)展的矛盾，特別是近年來，由于行政壟斷與濫用征地權而引發(fā)各種社會沖突，更是違背了空間正義和城鎮(zhèn)化的本義。

三、新型城鎮(zhèn)化進程中政府職能轉變的路徑選擇

新型城鎮(zhèn)化最大的障礙是舊的體制和舊的利益格局，而要突破舊體制的束縛，打破舊利益格局的掣肘，最核心的工作就是要實現(xiàn)政府職能的轉變，即政府淡化經濟運營角色，從全能政府轉變?yōu)橛邢拚瑢崿F(xiàn)公共權力在空間的重組，建設一個真正的公共服務型政府。誠然，在重視市場機制的同時，必須由政府制定總體規(guī)劃，對城鎮(zhèn)化的進程、城市人口、城市布局、城市規(guī)模等方面，實行必要的宏觀調控，而不能放任自流、完全由市場調節(jié)。但與此同時，要逐步轉變政府職能，改變政府公共權力運行方式，從以行政手段為主管理城鎮(zhèn)發(fā)展，轉變?yōu)椴捎媒洕头墒侄螢橹鞴芾沓擎?zhèn)發(fā)展。通過公共權力在空間的重組，向市場、向地方逐步分權和放權，在全球化進程中爭取話語權，讓市場機制力量推動新型城鎮(zhèn)化穩(wěn)步健康發(fā)展。

1、依托頂層設計，合理分權，疏通府際政策協(xié)調機制

中國的新型城鎮(zhèn)化是人類歷史上最為宏大的系統(tǒng)工程，如何將6億甚至更多的人口在20年左右的時間內移往城鎮(zhèn)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，必然需要公共權力在空間進行相應的重組，需要一套完善的公共政策、管理制度和操作程序，需要著力加強戰(zhàn)略研究、制度頂層設計和公共政策創(chuàng)新。新型城鎮(zhèn)化進程中政府職能的準確定位，正是體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的制定與管理、制度供給與政策創(chuàng)新等方面，即為市場制定和完善相應的游戲規(guī)則，用新公共管理理論的話語表述就是：政府不再同時掌舵和劃槳，而是把劃槳的任務賦予更為高效率的市場，政府則專心做好掌舵的工作。正如戴維·奧斯本和特德·蓋布勒所指出的：“政府開始轉向一種政策制定（掌舵）同服務提供（劃槳）分開的機制”，①Osborne，David and Ted Gaebler.1992.Reinventing Government：How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector.Reading，Massachusetts：Addison Wesley Publishing.pp.25－48.即“只掌舵而不劃槳”。從政府自身建設的角度來看，政府職能轉變應實行在行政范圍內的決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權分開，增強公共權力運行的公開性和有效性，提高公共權力監(jiān)督的及時性和獨立性。

新型城鎮(zhèn)化進程中的政府職能轉變首先是要依托頂層設計，基于空間權力的考量，在政府體系之間合理“分權”（shared power），優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設置，合理增設城市建制，形成設置科學、布局合理、服務高效的行政區(qū)劃和管理體制，從中尋找新的發(fā)展空間和動力。其次，政府通過政策創(chuàng)新和制度設計，有序推進可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化進程。政府要統(tǒng)籌人口管理和戶籍制度、土地管理和征地補償政策、財稅金融政策、城鎮(zhèn)住房政策、行政管理體制、生態(tài)環(huán)境政策等方面的體制機制改革和政策創(chuàng)新，逐步消除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍壁壘，促進人口有序流動、合理分布和社會融合，消除社會排斥，實現(xiàn)空間正義。在土地方面，破解地方政府“土地財政”的困局，嚴格執(zhí)行耕地保護制度和節(jié)約用地制度，提高土地利用效率，合理滿足新型城鎮(zhèn)化用地需求，牢牢守住18億畝耕地紅線。第三，疏通府際政策協(xié)調機制，合理運用各種政策工具，加大政策監(jiān)控力度，提升政策執(zhí)行力。在單一制國家，中央在向地方分權之后，如果缺乏有效的權力制約，最終將可能導致中央政府權威的流失，從而使社會發(fā)展無法產生總體效能，陷入越發(fā)展越混亂的境地。②林尚立：《國內政府間關系》，浙江人民出版社1998年版，第12頁。

2、利用市場力量，簡政放權，建構市場與政府的合力機制

唐納德·F.凱特爾曾這樣描述道，美國人長期崇拜私人市場而厭惡公共權力。因為市場追尋效率而政府則不一定；市場承諾在質量和價格方面要有選擇性而政府則不是；市場提供競爭而政府卻只有壟斷。實際上，作為社會進步的兩個“輪子”，市場與政府只是社會中公共資源配置的兩種不同機制。經濟學理論認為，市場機制因外部性而失靈，政府則會因內部性而失靈，因此，在市場失靈和政府失敗的兩難困局中，只選擇市場或者只選擇政府都是不完善的。正如沃爾夫所說的，市場和政府之間的選擇并不是一種單純的選擇，而是一個程度的問題。③Wolf，Charles，Jr.，1988.Markets or Governments：Choosing Between Imperfect Alternatives.Cambridge，MA：MIT Press.p.171.一方面，市場缺陷強化了政府權力；而另一方面，政府缺陷又強化了市場權力。盡管市場機制在資源配置中發(fā)揮基礎性的作用，在市場機制的作用下經濟要素能夠在城市空間合理有序地流動，但如果沒有政府行政、經濟、法律等制度體系作為支撐和保證，沒有政府對公共基礎設施的投入，城市空間擴展無疑將受到很大的制約。只有市場機制和政府機制同時發(fā)揮作用，建立公私伙伴關系（Public Private Partnerships，PPPs），形成合力機制，才能最大限度地減少市場失靈和政府失敗，促進城市空間發(fā)展的合理化和良性擴張。

新型城鎮(zhèn)化進程中政府與市場合力機制的建構需要進一步政府轉變職能，釋放過度的行政干預權力，強調尊重市場，擴大企業(yè)自主權，使企業(yè)真正擺脫作為“政府機構附屬物”的地位。政府只在城鎮(zhèn)規(guī)劃、公共服務、秩序維護等方面發(fā)揮作用，將城鎮(zhèn)建設、產業(yè)發(fā)展等主要交給市場。同時，要防止地方政府“公司化”對城鎮(zhèn)化進程的過度干預，設定地方政府在城鎮(zhèn)化中的行政范圍和權力邊界。公私混合權力的發(fā)展和行政責任的分享，必然意味著“政府與其所依賴的組織和人員共同分享政府在社會中的權力和權威。但是，這種關系并不是平等的關系，在這一機制中尋找正確的混合方式并不像在政府控制和私人靈活性之間建立最佳行政平衡那么簡單，也不是在問責制和效率之間尋求平衡的問題，因為它們并不是彼此的替代品，相反，問題的關鍵是政府通過對私人代理商的管理去追求公共利益?！雹貹ettl，Donald F.，1993.Sharing Power：Public Governance and Private Markets，Washington，D.C.：The Brookings Institution Press.pp.38－39.

在職能轉變、權力重組和利益調整的過程中，政府的角色是由經營者轉變?yōu)橐?guī)則制定者，按照社會主義市場經濟要求，調整行政組織結構，加強宏觀調控部門，減少專業(yè)經濟部門，實現(xiàn)政企分開，破解地方政府作為經濟行為主體的“政府悖論”（The Paradox of Government）；同時透過民營化等途徑，發(fā)揮市場力量的作用，建立公私伙伴關系，合力提供公共服務。政府的主要精力應集中在宏觀調控上，通過制定宏觀政策和法規(guī)，培育規(guī)范的市場體系，維護企業(yè)合規(guī)則發(fā)展和市場有序競爭，維護公共利益。此外，政府還要運用財政、稅收、金融、價格、投資等政策工具對市場進行調節(jié)和調控，創(chuàng)造良好的城市發(fā)展環(huán)境，維護城市發(fā)展的正確方向，促進城市的可持續(xù)發(fā)展。

3、擴大公眾參與，還權于民，建構官民合作機制

新型城鎮(zhèn)化強調以人為本，倡導社會和諧與空間正義，注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，而城鄉(xiāng)基本公共服務均等化則是其必要條件，基本公共服務是政府應該提供的公共產品，是民生的范疇，是基于民權的價值訴求。新型城鎮(zhèn)化在國家與社會二元互動架構中強調公民本位、權利本位和社會本位，尊重農民的產權、自由遷徙權、就業(yè)權、自由交易權，強調在公平競爭條件下讓人口和生產要素在城鄉(xiāng)空間中自由流動；而國家（政府）權力則是有限的，政府只是社會治理主體的一個，與非政府組織、企業(yè)等社會治理主體一同構成一個平等的、協(xié)商性的社會權力網絡。

誠然，公共服務是政府等公共權威部門的主要職能，也是政府存在之合理性與合法性的重要來源，因為政府公共權力的公共性決定了政府的目標只能是實現(xiàn)和維護公共利益，其職能是為公民和全社會提供公共服務。但長期以來，我國的基本公共服務供給完全由政府大包大攬，不僅加大了公共財政壓力，導致供給不足，而且一直是低效運行，造成資源浪費。在新型城鎮(zhèn)化進程中，要結合政府職能轉變創(chuàng)新基本公共服務供給制度，引導市場和社會力量參與基本公共服務供給，擴大公眾參與，鼓勵吸引各類民間組織和民間閑散資金共同投入和發(fā)展公共服務事業(yè)，建構官民合作機制，實施協(xié)同治理（collaborative governance），提升基本公共服務供給能力；對于需要由政府來提供的公共服務，如義務教育、基本醫(yī)療服務等等，可以采取公開招標、委托經營、委托管理等市場化運作方式以及政府特許經營制度鼓勵市場化專業(yè)機構生產，開展良性競爭，提高基本公共服務的運作效率和專業(yè)化水平；對于由政府提供的公共服務，則要建立起完善的績效評價體系，透過公眾參與的績效評估促進政府職能的轉變，通過問責制促進公共權力的公開化運行。

新型城鎮(zhèn)化進程中政府職能轉變要建立在對政府行政權力正確認識的基礎上，傳統(tǒng)的公共行政由于受到韋伯“集權等級官僚制”的影響，表現(xiàn)出權力中心主義、決策程式化，等級森嚴等弊端，因而造成專權、低效、脫離市場和公眾的需求，導致城鎮(zhèn)化過程中對失地農民、底層群眾和弱勢群體公民權的漠視。新公共管理理論指出，公共服務的核心不再是權力中心主義，而應該服務中心主義，即要建立以顧客為中心的公共行政系統(tǒng)，致力于提供社會化的公共服務。新公共服務理論則強調服務于公民，而不是服務于顧客，認為公民權涉及個人影響政治系統(tǒng)的能力，是指對政治生活的積極參與，強調行政官員應該把公民視為公民（而不是把公民僅僅視為投票人、當事人或者“顧客”），應該分享權威和減少控制，并且應該相信合作的功效（efficacy of collaboration）。①Janet V.Denhardt and Robert B.Denhardt，2003.The New Public Service：Serving，Not Steering.Armonk，NY：M.E.Sharpe，Inc.pp.27－32.新型城鎮(zhèn)化如果離開了對公民權的尊重，沒有公共精神的培育和公民參與的擴大，“基本公共服務均等化”就只能是美好的幻覺。

4、提升城市競爭優(yōu)勢，爭取話語權，構筑國際協(xié)作機制

空間永遠是強者的領域，是強權攫取利益的工具和場域。經濟全球化在其一般意義上是世界統(tǒng)一市場的不斷深化，即通過國際分工和跨國投資活動，形成在全球空間中的資源配置，造成各國間經濟相互依賴的格局，在本質上則是一種地緣政治現(xiàn)象，是隱藏在經濟現(xiàn)象背后的國家權力操縱經濟武器為政治目的服務的過程，在此過程中，空間本身也因其與權力的結合而成為生產資料和消費對象，成為資本追逐利益的對象。美國國際政治學家漢斯·摩根索（Hans Morgenthau）在1950年代也提出了“作為利益的權力”觀念，區(qū)分了包括人口、地理、經濟、戰(zhàn)略等權力資源，并斷言國際政治的本質就是對此類資源的無止境的追逐。

由于經濟全球化是以規(guī)則為基礎的（rulebased globalization），一個國家經濟越是融入世界經濟體系，就不得不越來越多地接受國際規(guī)則。過去被認為是一個國家的經濟主權，則可能因適應國際規(guī)則的需要而部分地讓渡給了市場和國際組織。同樣，隨著區(qū)域一體化趨勢的不斷加深，政府的一部分行政權力也讓渡給了區(qū)域組織或國際組織，一個國家政府可以有所作為的空間越來越有限。正如列斐伏爾所強調的，全球經濟力量、資本積累、資本循環(huán)等因素對城市社會變遷的決定作用，使得城市空間的生產和變化只不過是資本主義生產方式及資本積累等深層社會力量作用的結果和表現(xiàn)。在此背景下，中國新型城鎮(zhèn)化進程中的政府職能轉變必然要同時面對市場化的要求和全球化的挑戰(zhàn)，政府必須在向地方分權的同時，應對區(qū)域組織和國際組織如國際貨幣基金組織（IMF）、世貿組織（WTO）、世界銀行（World Bank）、歐盟（European Union，EU）等國際機構或跨國機構權力的擠壓。新型城鎮(zhèn)化進程中的政府職能轉變，首先要通過不斷提升綜合國力，優(yōu)化城市體系，促進世界級城市群如長三角城市群、珠三角城市群等城市群和大都市帶的發(fā)展，強化世界級中心城市實力和競爭優(yōu)勢，培育全球城市（global cities），爭取在全球化世界體系中的話語權和規(guī)則制定權，保障國內城市和企業(yè)在國際市場上獲得自由和公平的競爭地位和權利。由于私有化、放松管制以及全球化的關聯(lián)增強，國家作為空間單位的角色已經部分地改變或者至少是弱化了②Sassen，Saskia，2005.“The Global City：Introducing a Concept，”Brown Journal ofWorld Affairs，vol.11（2）：27－43.，全球城市恰好是經濟、政治和文化權力重合的地方，其擴展空間領域的動力學及其過程也具有全球的性質。其次，政府要從國內經濟的規(guī)制者角色，轉變?yōu)槿蚪洕卫淼膮⑴c者，以國家利益為根本出發(fā)點，積極參與全球治理（global governance），同其他國家政府、跨國公司和非政府組織進行良好的合作，共同應對本國的和全球性的問題。第三，政府通過分權、放權和協(xié)同治理，與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動③Rhodes，R.A.W.，1996.The New Governance：GoverningwithoutGovernment，Political Studies.XLIV：652－667.，共同應對全球化與城鎮(zhèn)化進程中資本主義轉嫁國內危機而對我國新型城鎮(zhèn)化造成的各種風險，包括金融危機、資源浪費、能源危機、環(huán)境污染與生態(tài)危機等。經濟全球化背景下地方分權化改革是一個世界性的趨勢，分權有利于調動各級政府和中心城市的積極性以提高本國的競爭力，“在全球化的時代，作為靈活的制度行動者，地方政府能同時與地方居民以及全球流動的權力和財富聯(lián)系起來?！雹蹸astells，M.，2002.＇Urban sociology for the twenty－first century＇，in I.Susser（ed.），The Castells Reader on Cities and Social Theory.Oxford：Blackwell.pp.390－406.但是，在此過程中，要防范政府行政權力被資本俘獲，導致政府變成資本的機器，使資本演變成為塑造城市空間的“社會締造者”?！?/p>

（責任編輯：嚴國萍）

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1007－9092（2013）05－0015－08

錢再見，社會學博士，南京師范大學公共管理學院副院長、教授，主要研究方向為應用社會學與公共管理等。

本文是2013年國家社會科學基金項目“公共權力運行公開化路徑研究”（項目編號：13BZZ032）的階段性成果，并獲江蘇省高校優(yōu)勢學科建設工程資助項目、江蘇省高校哲社重點研究基地資助項目、南京師范大學國家“211工程”資助項目的資助。