蔣建森

所謂農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是指政府通過實(shí)施相應(yīng)的政策措施，使農(nóng)業(yè)人口逐步離開農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)在城鎮(zhèn)定居，獲得市民身份，與城鎮(zhèn)居民享受同等政治權(quán)利和公共服務(wù)，并在生產(chǎn)生活觀念行為等方面逐步融入城鎮(zhèn)的過程①參見邱鵬旭:《對(duì)“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的認(rèn)識(shí)和理解》，在人民網(wǎng)理論頻道，2013年3月13日。。當(dāng)前，我國人口遷移規(guī)模不斷擴(kuò)大，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年全國農(nóng)民工總量超過2.621億②金中夏、熊鷺:《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化道路怎么走》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》，2013年1月31日。，浙江省達(dá)到2600余萬。農(nóng)民工實(shí)際就是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口除包含農(nóng)村剩余勞動(dòng)力外，還包含非勞動(dòng)適齡人口。因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的概念比農(nóng)民工概念要為豐富。

黨的十八大報(bào)告明確提出:“要加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，關(guān)系重大、影響深遠(yuǎn)。

一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化:城鎮(zhèn)化的核心問題

城鎮(zhèn)化不能等同于城市化，不能等同于土地城鎮(zhèn)化，更不能等同于投資建設(shè)高樓大廈。城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，而人的城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，包括城鎮(zhèn)原有農(nóng)業(yè)居民的市民化和遷入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。

(一)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是實(shí)現(xiàn)真正意義上城鎮(zhèn)化的基本前提。2012年，我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%③中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文在2013年1月28日中國經(jīng)濟(jì)年會(huì)發(fā)言時(shí)提供。。但是，以非農(nóng)戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率只有35.29%④胥會(huì)云:《被誤讀的城鎮(zhèn)化》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》，2013年4月26日。。中間的差額，就是農(nóng)村戶籍的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。這個(gè)群體為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，但除部分就地轉(zhuǎn)移者外，常常因“外地人”身份很難實(shí)現(xiàn)與當(dāng)?shù)厝说娜诤?。他們由于遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)，一般只能居住在單位集體宿舍、農(nóng)民工公寓、城郊農(nóng)民房、集體工棚等地方，有的甚至居住在自搭窩棚、橋梁之下①據(jù)韓康:《中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)》(《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2013年5月20日)，農(nóng)民工52%居住在用人單位提供的集體宿舍，47%為租住城中村或近郊區(qū)的農(nóng)民房，自購住房比例不足1%。。各項(xiàng)社會(huì)保障包括醫(yī)療、工傷、勞保、文化等公共服務(wù)嚴(yán)重不足，并且受到差別化對(duì)待。子女雖然有部分被安排在當(dāng)?shù)毓k學(xué)校上學(xué)，但仍然有許多孩子只能在教育質(zhì)量難以保證的農(nóng)民工子弟學(xué)校上學(xué)。他們作為公民，為遷入地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，但常常因背井離鄉(xiāng)，在生活習(xí)慣等方面難以融入遷入地而受到歧視。這些人口，雖然從統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上被計(jì)算為城市人口，并因此提高了我國的“城鎮(zhèn)化率”，但并沒有享受到和城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)和社會(huì)保障。因此，他們不能算作是真正的市民。當(dāng)前，人口統(tǒng)計(jì)中以“六個(gè)月以上常住人口”為基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率，是容易造成誤解的“半城鎮(zhèn)化”，或者說是一種公平正義要素顯著缺乏的“偽城鎮(zhèn)化”②當(dāng)前理論界對(duì)“半城鎮(zhèn)化”和“偽城鎮(zhèn)化”問題有大量的研究。。要解決“半城鎮(zhèn)化”和“偽城鎮(zhèn)化”的問題，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“城鎮(zhèn)化”，別無他法，只能把人的城鎮(zhèn)化擺到優(yōu)先位置，切實(shí)走出一條農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的道路。讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正“?！毕聛恚硎艿脚c城鎮(zhèn)居民均等的政治權(quán)利和公共服務(wù)，尤其是教育和生活保障，讓農(nóng)民感受到不再受歧視、感受到社會(huì)公平正義，并從生產(chǎn)、生活、觀念、行為等各方面都融入城鎮(zhèn)，才是真正意義上的人的城鎮(zhèn)化。

(二)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是推動(dòng)城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。人口通過在城鎮(zhèn)聚集，可以使公共投資的平均成本和邊際成本大大降低，可以促進(jìn)專業(yè)化分工，促進(jìn)市場需求增長和多元化發(fā)展，從而產(chǎn)生顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。在防止城市病的前提下，聚集程度越高，邊際成本越低，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)就越明顯。解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，能夠有效提高人口在城鎮(zhèn)的聚集度和人口與城鎮(zhèn)的結(jié)合度，并至少在三個(gè)緯度上推動(dòng)城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展:一是拉動(dòng)內(nèi)需。通過實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從流動(dòng)型、臨時(shí)性、低水平消費(fèi)向定居型、常態(tài)性、相對(duì)較高水平消費(fèi)的轉(zhuǎn)變，可以大大提高城鎮(zhèn)整體的消費(fèi)水平，特別是對(duì)住房、汽車和耐用消費(fèi)品的需求會(huì)大大增長，從而成為拉動(dòng)投資和消費(fèi)需求的生力軍，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)大的動(dòng)力。二是提供要素。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的直接效應(yīng)，就是人口流動(dòng)速度的明顯下降和人口在城鎮(zhèn)的逐步沉淀，這將使城鎮(zhèn)工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展得到更加穩(wěn)定可靠的勞動(dòng)力保障。同時(shí)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，將大大減少農(nóng)村對(duì)建設(shè)用地的需求。如果配套以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口帶農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地指標(biāo)進(jìn)城的政策，更將大大緩解城鎮(zhèn)化過程中的土地要素供應(yīng)問題。農(nóng)民到城鎮(zhèn)落腳，還可以帶動(dòng)一定量的資金要素進(jìn)城。三是城鄉(xiāng)一體。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化既可以為建立統(tǒng)一的社會(huì)保障體系和戶籍管理制度創(chuàng)造條件，促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又可以永久消耗農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)?；?jīng)營提供有利條件，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，逐步解決并最終消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。

(三)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中社會(huì)治理改善的必然要求。大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市，并且無法立足的時(shí)候，社會(huì)問題必然爆發(fā)出來③用韓康的話來說，就是城鄉(xiāng)矛盾的內(nèi)化:即在城市化過程中，由于城鄉(xiāng)二元化和城鄉(xiāng)矛盾沒有真正得到解決，結(jié)果轉(zhuǎn)化為城市化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)部矛盾。見《中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2013年5月20日。。當(dāng)前城鄉(xiāng)居民某種程度上的對(duì)立、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的彷徨無助、刑事治安案件的高發(fā)、群體性事件的多發(fā)等，均與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以安定有關(guān)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化至少有以下效應(yīng):一是有效增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同。市民化的過程，必然是生活水平逐步改善、社會(huì)地位逐步提高的過程，并且伴隨個(gè)體對(duì)自身新身份的認(rèn)同和對(duì)所屬社會(huì)群體的認(rèn)同。這種歸屬感的社會(huì)認(rèn)同具有穩(wěn)定性，并且必然伴隨對(duì)社會(huì)治理的認(rèn)同度逐步提高。這對(duì)于提高黨和政府公信力、提高共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性，具有重要意義。二是有效緩解社會(huì)焦慮。市民化的過程，是一個(gè)城鄉(xiāng)逐步融合的過程，是一個(gè)逐步消除社會(huì)等級(jí)以及社會(huì)等級(jí)之間對(duì)抗的過程④關(guān)于社會(huì)等級(jí)的觀點(diǎn)，參見胡承槐:《當(dāng)前中國社會(huì)的結(jié)構(gòu)性矛盾與構(gòu)建開放政治體系簡論》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2005年第4期。，還是一個(gè)社會(huì)不斷實(shí)現(xiàn)公平正義的過程。人口大規(guī)模流動(dòng)現(xiàn)象、留守老人和兒童問題、臨時(shí)夫妻問題等當(dāng)前城鄉(xiāng)分隔狀態(tài)下出現(xiàn)的矛盾和問題，可以逐步得到解決。在此過程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)焦慮可以得到有效緩解。同時(shí)，作為矛盾的另一方，隨著社會(huì)日益安寧、刑事治安案件下降，城鎮(zhèn)居民社會(huì)焦慮也可以得到一定程度上的緩解。這些變化，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定是極為有利的。三是有效加強(qiáng)社會(huì)管理。市民化過程，是一個(gè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)社會(huì)期待、生活逐步安定的過程，不僅有利于解決城市居民和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口分塊管理的問題，也有助于社會(huì)治安的好轉(zhuǎn)、城市管理的改善，并減少重大群體性事件的發(fā)生。這些變化的出現(xiàn)，對(duì)于社會(huì)管理的加強(qiáng)將會(huì)起到積極的推動(dòng)作用。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的困境

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是中國夢的一部分，是無數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的中國夢。夢想很美好，現(xiàn)實(shí)挺殘酷。要實(shí)現(xiàn)這一夢想還面臨諸多困難，需要一個(gè)長期過程。主要存在以下問題:

(一)城鎮(zhèn)不愿要。在當(dāng)前跨地區(qū)利益關(guān)系沒有有效協(xié)調(diào)機(jī)制的情況下，任何城鎮(zhèn)都不會(huì)歡迎本轄區(qū)范圍之外人員在本地?zé)o條件的入籍。對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的態(tài)度基本是“要?jiǎng)?勞動(dòng)力)不要人”①這一觀點(diǎn)借鑒自浙江省農(nóng)村工作辦公室副主任邵峰，即城鎮(zhèn)歡迎農(nóng)民作為勞動(dòng)力的輸入，卻不歡迎農(nóng)民在本地入戶。。原因至少有三:一是社會(huì)保障壓力較大。當(dāng)前社會(huì)保障壓力成為地方財(cái)政的一大難題。許多地方對(duì)本地居民提供的社會(huì)保障尚難以全部到位。這也是城鎮(zhèn)不愿接收流動(dòng)人口入戶的重要原因。有學(xué)者建議剝離戶籍制度附加的社會(huì)保障功能，既為當(dāng)?shù)刎?cái)政減負(fù)，又可為外地人入戶提供條件②這種思路成為一些地方戶籍制度改革遵循的一項(xiàng)原則，是不符合實(shí)際的。。這種思路難以落實(shí)。只要人入戶，醫(yī)療、教育、文化、計(jì)生服務(wù)等社會(huì)保障硬需求，并不會(huì)因?yàn)閼艏呀?jīng)剝離社會(huì)保障功能而消失。這一硬需要只能由遷入地滿足。如果中央政府無法實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付，流入城鎮(zhèn)財(cái)政是難以承受的。二是社會(huì)管理壓力較大。在中央相關(guān)政策尚未明確、各地政策不一的前提下，放開農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口入戶將會(huì)給城市的社會(huì)管理，尤其是教育、醫(yī)療、低保、城管、治安等帶來極大壓力，社會(huì)管理和服務(wù)將面臨考驗(yàn)。前幾年鄭州戶籍管理體制改革中出現(xiàn)的亂象，足以讓其他城市警醒③鄭州戶籍改革僅一年即停止，導(dǎo)致的亂象引人深思。參見郭凱:《鄭州戶籍改革受挫反思，文件后需深刻制度變革》，《中國新聞周刊》，2007年4月23日。。三是人口素質(zhì)結(jié)構(gòu)改善壓力較大。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口受教育水平總體偏低，77%的農(nóng)民工受教育程度在初中及以下④據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局:《2011年我國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報(bào)告》。，接受過正規(guī)職業(yè)教育、具有一定職業(yè)技能的占比不高。多數(shù)城市比較注重改善本地的人口結(jié)構(gòu)、提高人口總體素質(zhì)。如果大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口入籍，對(duì)城市人口素質(zhì)結(jié)構(gòu)的改善會(huì)帶來明顯壓力，從而降低城市接納的積極性。

(二)農(nóng)民不愿留。如果城市開放入戶，在農(nóng)民原籍地產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策不到位的情況下，農(nóng)民也未必愿意留。當(dāng)前農(nóng)民在鄉(xiāng)主要有土地(山林)承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合作社收益分配權(quán)等經(jīng)濟(jì)權(quán)利，同時(shí)還擁有相對(duì)較寬松的生育權(quán)等其他權(quán)利。這些權(quán)利是農(nóng)民安身立命的根基，是一旦需要回鄉(xiāng)生活時(shí)的基本保障。雖然中央曾經(jīng)出臺(tái)要求保護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在鄉(xiāng)土地(山林)承包經(jīng)營權(quán)等方面權(quán)益的文件，但在實(shí)際執(zhí)行中，一旦戶籍遷出，許多地方會(huì)將農(nóng)民的土地(山林)承包經(jīng)營權(quán)收回，并取消其他相關(guān)權(quán)利。對(duì)此，農(nóng)民是高度敏感的。如果要農(nóng)民以放棄在鄉(xiāng)基本權(quán)利為代價(jià)來獲得一紙城市戶籍，那絕大多數(shù)農(nóng)民是不愿意的。

(三)農(nóng)民無法留。在當(dāng)前城鎮(zhèn)戶籍管理制度不變的前提下，即使城市愿意要，農(nóng)民愿意留，從政策角度看，“留下”也是困難的。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市生活，不僅需要就業(yè)和一般性社會(huì)保障，更加需要的是住房。我國戶籍管理制度規(guī)定，在城鎮(zhèn)入戶，只能在自有住房、公房、單位集體戶入戶或者以投親靠友方式入戶。對(duì)于農(nóng)民來說，在單位集體戶入戶，可能性很小，那基本是給大學(xué)畢業(yè)生準(zhǔn)備的;在公房入戶，更加不可能，現(xiàn)在單位有公房的很少，要有也基本是給引進(jìn)人才準(zhǔn)備的;在自有住房入戶，有可能，但比例很低，畢竟能夠買得起城鎮(zhèn)住房的農(nóng)民還是少數(shù)。投親靠友入戶對(duì)于農(nóng)民來說，也很難實(shí)現(xiàn)。因此，農(nóng)民即使愿意在城鎮(zhèn)落戶為安，也缺乏最基礎(chǔ)的入戶保障。需要引起注意的一個(gè)傾向是:當(dāng)前不僅大城市，包括中小城市的發(fā)展，都出現(xiàn)了高端化①國內(nèi)有600多個(gè)城市正在雄心勃勃地計(jì)劃“走向世界”。參見韓康:《中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2013年5月20日。的問題。每個(gè)城市都試圖通過“轉(zhuǎn)型升級(jí)”、提高城市品位、建設(shè)國際性城市來打造品質(zhì)城市，考慮的不是如何為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，而是盡可能把農(nóng)民工擠壓出去。如果全國的城市都以這種思維“加強(qiáng)管理”，很難有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生存和發(fā)展空間。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度創(chuàng)新

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自然結(jié)果，是對(duì)現(xiàn)有城鄉(xiāng)管理體制的一種反動(dòng)，是解決當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的必由之路。只有突破現(xiàn)有的政策框架和制度安排，才有可能真正推進(jìn)。這就要求以改革創(chuàng)新的精神，積極推動(dòng)影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相關(guān)政策、法規(guī)、制度的改革，逐步構(gòu)建“政府主導(dǎo)、多方參與、成本共擔(dān)、協(xié)同推進(jìn)”②見2013年4月19日南方都市報(bào)文章《發(fā)改委醞釀城鎮(zhèn)化改革方案，擬建三大世界級(jí)都市群》。的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策體系，以強(qiáng)有力的制度創(chuàng)新，逐步實(shí)現(xiàn)市民化目標(biāo)。

(一)以產(chǎn)權(quán)明晰化為目標(biāo)，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度尤其是土地制度改革。當(dāng)前農(nóng)村落后、農(nóng)民貧窮的一個(gè)重要原因是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源產(chǎn)權(quán)不明晰、商品化市場化水平較低。農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)落實(shí)尚不到位、承包期內(nèi)隨意調(diào)整收回和強(qiáng)制流轉(zhuǎn)等問題仍然存在;農(nóng)民對(duì)宅基地只擁有使用權(quán)，無法自由交易;農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社資產(chǎn)屬于集體資產(chǎn)，農(nóng)民一旦戶籍遷移，即失去社員身份和相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)益。因此，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化之前，首先要解決農(nóng)民在農(nóng)村權(quán)益的產(chǎn)權(quán)問題。核心是三條:其一，農(nóng)民家庭承包經(jīng)營的土地和山林在確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，要明確相關(guān)權(quán)益長期由農(nóng)民支配。同時(shí)，允許農(nóng)民以長期租賃(包括使用權(quán)出讓)、委托經(jīng)營等形式，自由流轉(zhuǎn)承包土地和山林③當(dāng)前理論界關(guān)于農(nóng)村土地私有化和國有化改革的爭議，難以取得共識(shí)，而且風(fēng)險(xiǎn)過大。土地確權(quán)并且權(quán)益不因外在條件和身份的變化而變化，同時(shí)允許農(nóng)民對(duì)土地權(quán)益自由支配，是較為穩(wěn)妥的改革舉措。其二，對(duì)農(nóng)民宅基地進(jìn)行確權(quán)登記，允許農(nóng)民宅基地使用權(quán)及其附著物自由交易④宅基地自由交易需要突破當(dāng)前只允許在本村范圍內(nèi)交易的政策界限。，包括通過宅基地復(fù)墾換取政府相關(guān)用益物權(quán)，如城鎮(zhèn)保障性住房。其三，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合作社權(quán)益，包括合作社擁有的農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)益實(shí)行股份化改造，允許農(nóng)民自由持有或在一定范圍內(nèi)自由轉(zhuǎn)讓農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社股權(quán)。以上三項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，都不能因農(nóng)民居住地、戶籍、工作、人口變化而變化，都不能受任何組織和個(gè)人的侵犯。這樣就可以在產(chǎn)權(quán)初步明晰的基礎(chǔ)上，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在鄉(xiāng)基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利，從而為建立相應(yīng)的自愿有償退出機(jī)制⑤見2013年4月19日南方都市報(bào)文章《發(fā)改委醞釀城鎮(zhèn)化改革方案，擬建三大世界級(jí)都市群》。打下基礎(chǔ)。

(二)以同權(quán)同利為目標(biāo)，推進(jìn)戶籍制度改革。當(dāng)前城鄉(xiāng)分隔的戶籍制度已經(jīng)成為制造社會(huì)等級(jí)、分化社會(huì)合力的重要原因，成為阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要障礙，必須進(jìn)行徹底改革。要實(shí)行戶口統(tǒng)一登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別，將所有人統(tǒng)一登記為居民。在建立全國性的財(cái)政平衡和土地平衡等相關(guān)制度安排的基礎(chǔ)上，構(gòu)建同權(quán)同利的戶籍制度，即農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以根據(jù)居住地享受與城鎮(zhèn)居民同等的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利和公共服務(wù)⑥戶籍與社保捆綁，不是或然而是必然。難以想象一個(gè)戶籍與社保分離的制度能夠真正在現(xiàn)實(shí)中運(yùn)行。。同時(shí)應(yīng)當(dāng)降低城鎮(zhèn)入戶門檻，一般情況下，農(nóng)民只要在城鎮(zhèn)擁有固定居所，有相對(duì)固定工作，就應(yīng)準(zhǔn)予入戶。要根據(jù)全國中心城市、地區(qū)中心城市和中小城鎮(zhèn)的不同，實(shí)行差別化的遷移政策和鼓勵(lì)政策，引導(dǎo)農(nóng)民就近、就中小城市入戶⑦參見中央政法委書記孟建柱在2013年全國政法工作會(huì)議上的講話，《求是》，2013年2月17日。，以減輕大城市的壓力。

(三)以城鄉(xiāng)統(tǒng)一為目標(biāo)，推進(jìn)社會(huì)保障制度改革。因城鄉(xiāng)、地區(qū)、身份甚至單位的不同而不同的碎片化的社會(huì)保障制度是當(dāng)前最為人所詬病的制度安排之一。在難以全面建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保障制度的情況下，可以分兩步進(jìn)行:第一，明確中央和地方在社會(huì)保障方面的事權(quán)，并配套以相應(yīng)的財(cái)權(quán)——比如可以將義務(wù)教育、基本醫(yī)療保障明確為中央事權(quán)，將高中段教育和高等教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等明確為中央與地方共同承擔(dān)的事權(quán)，將就業(yè)保障、住房保障明確為地方承擔(dān)事權(quán)①崔克亮:《中央與地方公共服務(wù)事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分的走向》，《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》，2004年12月7日。相關(guān)事權(quán)劃分具體建議為個(gè)人觀點(diǎn)，可以對(duì)此專門作深入的研究。，等等。第二，對(duì)于中央事權(quán)的社保事項(xiàng)，應(yīng)打破當(dāng)前碎片化的社會(huì)保障制度，逐步在全國范圍內(nèi)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、覆蓋全體國民的社會(huì)保障政策體系;對(duì)于中央和地方共同分擔(dān)的社保事項(xiàng)，中央承擔(dān)部分全國統(tǒng)一，地方承擔(dān)部分允許各地從實(shí)際出發(fā)分別制定相關(guān)政策，但同一區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)一致;對(duì)于地方事權(quán)的社保事項(xiàng)，由地方根據(jù)本地實(shí)際確定保障標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)做到城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。在此基礎(chǔ)上，逐步構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民均等的，涵蓋政治權(quán)利、義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房、社會(huì)治安以及公用設(shè)施等內(nèi)容的新型社會(huì)保障體系。

(四)以轉(zhuǎn)移支付方式為抓手，實(shí)現(xiàn)人口流動(dòng)的財(cái)政平衡。人口轉(zhuǎn)移，關(guān)鍵在利益平衡。利益平衡的關(guān)鍵在財(cái)政平衡。當(dāng)前農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的主要方式是跨行政區(qū)域遷移②跨區(qū)域遷移包括跨省(市、區(qū))、跨地(市)、跨縣(市)的遷移，縣(市)內(nèi)遷移可以定義為行政區(qū)域內(nèi)遷移。?？缧姓^(qū)域的遷移，必然涉及區(qū)域之間利益關(guān)系的調(diào)整和市民化成本分擔(dān)問題。如果不對(duì)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的利益關(guān)系進(jìn)行適度調(diào)整和平衡，流入地不會(huì)有接納流入人口的積極性，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化也就不可能實(shí)現(xiàn)。因此，必須出臺(tái)協(xié)調(diào)平衡跨區(qū)域利益關(guān)系的系統(tǒng)化政策。從中央層面來說，需要承擔(dān)跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本。如在財(cái)政上，可以根據(jù)人口流入量對(duì)流入地需要承擔(dān)的社會(huì)保障支出進(jìn)行一定程度的轉(zhuǎn)移支付。省級(jí)、地市級(jí)范圍內(nèi)的跨區(qū)域人口轉(zhuǎn)移成本分擔(dān)和轉(zhuǎn)移支付可以參照中央層面方式辦理。縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的人口轉(zhuǎn)移由本行政區(qū)域自行平衡。在轉(zhuǎn)移方式上，可以根據(jù)人口轉(zhuǎn)移數(shù)量以及相應(yīng)層級(jí)的事權(quán)來逐項(xiàng)明確轉(zhuǎn)移資金額度。如在教育權(quán)保障上，可以借鑒一些國家實(shí)行的教育券制度③教育券制度把選擇權(quán)交給學(xué)生及其家長，是平衡人口轉(zhuǎn)移情況下地區(qū)利益，解決教育問題的有效方法。。對(duì)需要接受教育的轉(zhuǎn)移人口發(fā)放教育券，學(xué)生憑教育券到流入地接受教育，而流入地憑教育券向上一級(jí)財(cái)政支取教育經(jīng)費(fèi)。與此同時(shí)，還要充分考慮人口流出地的利益，必要時(shí)繼續(xù)加大財(cái)政扶植力度，保障其在人口流動(dòng)過程中的合理利益，提高其推動(dòng)人口合理流動(dòng)的積極性。

(五)以建立土地指標(biāo)運(yùn)營平臺(tái)為抓手，實(shí)現(xiàn)人口流動(dòng)的土地平衡。土地是城鎮(zhèn)化也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要載體。對(duì)于人口流入地來說，人口的增加必然導(dǎo)致建設(shè)用地增加。在當(dāng)前建設(shè)用地指標(biāo)受到嚴(yán)格控制的情況下，在保障現(xiàn)有耕地規(guī)模的前提下，找到解決土地問題的方法，就找到了解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的金鑰匙。當(dāng)前，重慶試行的地票制度④所謂“地票”，指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)，以票據(jù)的形式通過重慶農(nóng)村土地交易所在全市范圍內(nèi)公開拍賣。，在通過宅基地復(fù)墾取得建設(shè)用地指標(biāo)的基礎(chǔ)上，為土地流轉(zhuǎn)提供了有益經(jīng)驗(yàn)。從全國層面來看，理應(yīng)在現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立全國統(tǒng)籌的土地指標(biāo)運(yùn)營體系，以土地指標(biāo)交易模式，統(tǒng)籌解決跨省人口流動(dòng)的土地指標(biāo)問題，并對(duì)流入地按流入數(shù)量給予相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)傾斜。各省(市、區(qū))和地(市)應(yīng)在全國建立土地指標(biāo)運(yùn)營平臺(tái)的基礎(chǔ)上建立自己的平臺(tái)，并解決跨市(地)和跨縣(市)人口流動(dòng)中的土地指標(biāo)平衡問題。

(六)以農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利自由讓度為抓手，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成本支付能力。人口遷移公共成本需要由中央和地方政府分級(jí)承擔(dān)，但社會(huì)保險(xiǎn)交納、保障性住房購買等私人成本只能由農(nóng)民自行承擔(dān)。這就對(duì)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力提出了要求。為解決這一問題，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民通過運(yùn)用承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利和宅基地用益物權(quán)以及集體經(jīng)濟(jì)合作社股權(quán)，提升自身的支付能力，使其可以承擔(dān)市民化過程中的私人成本。以宅基地為例，可以建立讓農(nóng)民在土地復(fù)墾的基礎(chǔ)上，帶指標(biāo)進(jìn)城，城鎮(zhèn)獲得農(nóng)民的土地指標(biāo)，農(nóng)民獲得指標(biāo)出讓收益的模式。同時(shí)，計(jì)生、養(yǎng)老、醫(yī)療等社保權(quán)利應(yīng)允許跨地區(qū)接轉(zhuǎn)，接轉(zhuǎn)后按遷入地區(qū)政策享受相關(guān)待遇。新遷入城鎮(zhèn)農(nóng)民在一代內(nèi)還應(yīng)有權(quán)利繼續(xù)享受農(nóng)村計(jì)生等農(nóng)民專享政策。

四、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)實(shí)途徑

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個(gè)長期過程，我們?cè)谕七M(jìn)市民化的制度創(chuàng)新同時(shí)需要實(shí)干推動(dòng)。必須在堅(jiān)持以人為本、科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)上，以系統(tǒng)化、前瞻性的思維，統(tǒng)籌兼顧、綜合施策、穩(wěn)步推進(jìn)。我們需要注意以下四個(gè)關(guān)口和做好三項(xiàng)具體工作。

(一)城鄉(xiāng)一體。城鎮(zhèn)化不是城鎮(zhèn)的現(xiàn)代化，而是城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村共同的現(xiàn)代化，是建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)完全消除基礎(chǔ)上的現(xiàn)代化。因此，必須從新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化“四化同步”的角度，從城鄉(xiāng)一體化、城市居民和農(nóng)村居民共同發(fā)展的高度來審視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，并將其作為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一把金鑰匙，真正擺上位置。

(二)權(quán)益保障。在我國60多年的現(xiàn)代化建設(shè)過程中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民作出了巨大犧牲。解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村、公共財(cái)政反哺農(nóng)民的重要渠道，在一定程度上是對(duì)數(shù)十年來剝奪農(nóng)民的一種補(bǔ)償。因此，一定要拋棄農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是對(duì)農(nóng)民恩賜的觀點(diǎn)。農(nóng)民戶籍遷移進(jìn)城，應(yīng)以其在農(nóng)村權(quán)益受到完整保護(hù)為前提，尤其是土地(山林)承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合作社收益分配權(quán)應(yīng)完整保留。

(三)尊重意愿。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為一項(xiàng)公共政策，一定要充分尊重農(nóng)民意愿。是否愿意將戶籍遷移進(jìn)城、遷幾人、遷往哪里、何時(shí)遷移，遷移時(shí)是否出讓在農(nóng)村各項(xiàng)權(quán)益，應(yīng)完全由農(nóng)民自己來決定。政府要做的是“有政策鼓勵(lì)和引導(dǎo)、無政策強(qiáng)迫和限制”，在此基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)。

(四)統(tǒng)籌推進(jìn)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題十分復(fù)雜，涉及城鄉(xiāng)之間，橫跨不同行政區(qū)域，關(guān)聯(lián)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、規(guī)劃、建設(shè)、土地、戶籍、社保、教育、計(jì)生、綜治等方方面面，需要系統(tǒng)設(shè)計(jì)、總體規(guī)劃、全面推進(jìn)，任何一個(gè)地區(qū)或一個(gè)部門的單兵突進(jìn)都不可能取得成功。同時(shí)，要按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，分步、穩(wěn)妥、有序推進(jìn)，絕不能搞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的“大躍進(jìn)“。

當(dāng)前，在把好以上四個(gè)關(guān)口的同時(shí)，我們還需要做好三項(xiàng)具體工作。

(一)總體規(guī)劃和制度設(shè)計(jì)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一項(xiàng)系統(tǒng)性極強(qiáng)的工作，需要中央到地方各個(gè)層級(jí)根據(jù)各自事權(quán)，從總體規(guī)劃和制度設(shè)計(jì)入手，前瞻思維、科學(xué)規(guī)劃，把轉(zhuǎn)移人口的吸收、管理與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)和發(fā)展結(jié)合起來，系統(tǒng)研究城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障等問題，切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)。中央政府應(yīng)當(dāng)抓緊制定總體方案，統(tǒng)籌制度設(shè)計(jì)、政策安排和利益平衡。省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)按照中央要求制定本區(qū)域?qū)嵤┓桨?，統(tǒng)籌推進(jìn)省內(nèi)跨市縣農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，落實(shí)省外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶目標(biāo)和基本公共服務(wù)均等化的各項(xiàng)安排。城市政府應(yīng)當(dāng)因地制宜制定落戶條件，細(xì)化基本公共服務(wù)項(xiàng)目，提高基本公共服務(wù)水平。①參見《發(fā)改委醞釀城鎮(zhèn)化改革方案，擬建三大世界級(jí)都市群》，《南方都市報(bào)》，2013年4月19日。

(二)工作推進(jìn)和政策落實(shí)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是現(xiàn)代化道路上繞不過的一道坎，是讓包括農(nóng)民在內(nèi)的中國人人人享有人生出彩機(jī)會(huì)的必然選擇，是現(xiàn)實(shí)中國夢的必然要求，從中央到地方，都應(yīng)該把這項(xiàng)工作擺上黨委和政府的重要議事日程，按照中央的統(tǒng)一部署，統(tǒng)一思想、凝聚力量，圍繞階段性目標(biāo)和任務(wù)，抓好各項(xiàng)改革任務(wù)的落實(shí)，抓好各項(xiàng)政策措施的到位，齊心協(xié)力、統(tǒng)籌推進(jìn)，爭取盡早使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作全面啟動(dòng)，早見成效。

(三)政府服務(wù)和社會(huì)管理。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程就是人口流動(dòng)和社會(huì)形態(tài)轉(zhuǎn)換的過程，在這一過程中，提升政府服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)管理至關(guān)重要。要增強(qiáng)服務(wù)理念，解決本地居民與流動(dòng)人口管理兩張皮的問題，杜絕身份歧視，實(shí)行無差別化管理。要在健全完善現(xiàn)有社會(huì)管理機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)保障、就業(yè)促進(jìn)、教育培訓(xùn)、治安管理、入戶銜接等方面機(jī)制制度，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正融入城鎮(zhèn)，成為城鎮(zhèn)的新主人。要充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展成果，探索建立基于公民身份證號(hào)碼的全國統(tǒng)一的個(gè)人社會(huì)保障號(hào)碼和相關(guān)的信息平臺(tái)，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口變動(dòng)趨勢進(jìn)行預(yù)警監(jiān)測和綜合分析，對(duì)實(shí)時(shí)流動(dòng)情況進(jìn)行有效掌控，為科學(xué)決策、服務(wù)管理提供強(qiáng)有力的信息支撐。要依托現(xiàn)有社會(huì)管理服務(wù)中心建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口服務(wù)管理綜合平臺(tái)，使入戶人口能在一個(gè)平臺(tái)上一條龍辦理、一次性解決入戶涉及的相關(guān)問題，并使農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移輸出地與流入地?zé)o縫對(duì)接。