張康之 張乾友

黨的十八大之后，中國政府的行政管理體制改革進入一個新的階段。在我們思考行政改革的方向和路徑時，西方20世紀后期關于公共行政合法性問題的探討可能會成為一個具有啟發(fā)意義的視角。顯然，中國的改革開放在30多年的歷程中創(chuàng)造了舉世矚目的成就，但是，我們也必須承認，社會公平的問題已變得越來越突出，各種各樣的矛盾迅速積聚，而種種社會問題的存在都會將人們的視線引向政府，進而會對政府及其行政的合法性發(fā)出追問。盡管當下中國社會的問題集中表現(xiàn)為政府及其行政的信任危機而不是合法性危機，但是，如果我們不從合法性的視角去看問題的話，信任危機就會日益加重，甚至會有一天演化為一種合法性危機。本文所探討的雖然是西方 （美國）20世紀60年代之后研究公共行政合法性問題的思想歷程，但是，它關于公共行政合法性建構的幾種思路是值得我們思考的。盡管中國的行政改革將走向服務型政府建設這一偉大目標，但是，在此過程中，甚至可以說在相當長一段時間內(nèi)，我們都無法擺脫合法性問題的糾纏。在某種意義上，我們?nèi)绻軌蛟谇斑M的道路上每一步都處理好合法性的問題，也就能夠順利地走向服務型政府。

一、公共行政的合法性問題

“合法性”是現(xiàn)代社會科學語匯中的一個重要概念，作為一種關于存在之理由的追問，它總是與某種危機的呈現(xiàn)聯(lián)系在一起。也就是說，每當人們想到合法性的概念時，往往是意識到了某種危機狀態(tài)的來臨和呈現(xiàn)。所以，如果在我們社會生活的某個領域中出現(xiàn)了熱衷于合法性問題探討的現(xiàn)象，那就意味著這個領域可能已經(jīng)陷入嚴重的危機之中。20 世紀后期的公共行政領域便是這樣。不過，我們也應看到，在一個很長的時期內(nèi)，人們往往較多地在政治領域中審查合法性，而在政府及其行政的合法性問題上，特別是在相對而言較為狹隘的公共行政領域中，并未對合法性加以嚴格的追問，人們事實上是默認了政府及其行政的合法性。就公共行政這門學科來看，如果沒有對政府及其行政合法性的默認的話，也就根本無法建立起來。公共行政學的研究在很長一段時間內(nèi)都向人們發(fā)出了一種信號，似乎合法性的問題被留給了政治學，在公共行政學的研究中，則不需要去關注合法性的問題。所以，在早期的公共行政研究中看不到關于合法性問題的探討。直到20世紀較晚的時期，“新公共行政運動”才把合法性的概念引入公共行政的研究中來。因為，新公共行政運動的主要特征表現(xiàn)在對公共行政的存在價值的追問上，它要求公共行政正視自身存在的合法性，并希望從合法性的角度提出增強公共行政的代表性與回應性。然而，在20世紀六七十年代的美國，盡管針對公共行政的各種懷疑情緒開始蔓延，但 “行政國家”的實踐仍在不斷地擴張其版圖，從而壓制了對公共行政合法性的追問。到了80年代，隨著新公共管理運動的興起，特別是 “政府失靈”這一提法的流行，公共行政陷入嚴重的合法性危機之中。隨著危機的出現(xiàn)，合法性的概念也逐漸地被更多的公共行政學者提及，進而，一場關于公共行政合法性的探討為公共行政的概念注入了新的內(nèi)涵。

1984年，在 “公共行政理論網(wǎng)絡”的非正式出版物 《對話》上，文特里斯 （Curtis Ventriss）指出：“我們今天所面對的問題遠不止是理論問題。事實上，我們可以說，公共行政所面對的最為迫切的是合法性問題?！保?］根據(jù)葛德塞爾的描述：“從20世紀70年代開始，美國的官僚機構成了人們對公共問題不滿時隨手可及的替罪羔羊，不停地被人們攻擊著。包括總統(tǒng)在內(nèi)設法要進入官僚機構的候選人，在競選時都聲稱政府里存在著大量的浪費、欺詐和濫用職權……與此同時，媒體、立法者、社論作者和企業(yè)領導們想盡各種辦法痛擊官僚，蔑視政府雇員的話語鋪天蓋地地存在于周日的雜志增刊、動畫片、報紙、廣播節(jié)目和其他流行文化的載體中?！保?］（P11）此時，“在最好的情況下，公共行政被視為滿足公眾——通過其民選代表而得到表達的——對于服務的需求的一種必要的惡，在最壞的情況下，則被視為能夠有效提供這些服務的一種自私自利的障礙。不同于我們的民選官員以及法院，公共行政官員往往被認為不能合法地在行政過程中施加任何獨立的影響。政府觀察者都承認或經(jīng)常接受獨立行政行動存在的必要性，甚至認為這種獨立行動是不可避免的，但是，他們卻很少在規(guī)范基礎上去捍衛(wèi)它或為之辯護”。［3］（P2）

事實上，在斯派塞 （Michael W.Spicer）看來，這樣的辯護根本就不可能發(fā)生。 “無論如何努力，公共行政官員都無法獲勝。他們處于一場意識形態(tài)的槍林彈雨之中，其中，媒體辯論經(jīng)常類似于一種合法的獵殺，而不是一種開放、文明的觀點交流。由于缺乏關于政府角色的共識，官僚機構越來越被視為是某些集團用來謀求利益與特權的工具。許多20世紀80年代的保守主義者往往將公共行政官員視為他們努力增進自由、削減稅收和政府規(guī)制的一個障礙，并導致了經(jīng)濟的低迷。相反，許多自由主義者則認為公共行政維護并強化了既有的社會與經(jīng)濟不平等，并使經(jīng)濟壓迫得到了永久化?！保?］（P3－4）公共行政陷入一場前所未有的合法性危機之中。也就是說，20 世紀中期的嚴重社會分化以及社會不公平問題都被認為是由公共行政的失誤引發(fā)的，人們把所有社會問題的存在都看做是公共行政合法性危機的證明。

我們知道，在現(xiàn)代社會科學的話語體系中，與合法性 （legitimacy）相關的另一個類似的概念是合法律性 （legality）。合法性具有更多的主觀性，體現(xiàn)了人們對于合法化對象的一種主觀上的認同，或者說，意味著對于某一對象的存在表示了同意或認可。與之相比，合法律性則具有更多的客觀性，它反映了對象與法律的客觀依據(jù)之間的一致性。在某種意義上，合法律性也是一種合法性，但它是一種淺層的合法性，一般說來，滿足了形式上的與法律的一致性要求就可以被認定是具有合法性的。而前一種合法性則意味著深層的合法性，雖然必然有著客觀基礎，卻是根源于人們的認識和認同的，并不具有穩(wěn)定的和明確的判定標準，即使采取定量分析的方式，所呈現(xiàn)出來的也只能是一種含糊的判斷。在很多情況下，從定量分析所提供的證明到作出合法性的判斷，需要有一個邏輯斷裂意義上的飛躍，這種證明可以使人相信，然而，能否真正信服，則取決于人們再一次的理性判斷。所以，合法性的問題應當被理解成一個行政哲學問題。在這方面，西方國家20世紀后期的探討提供了幾種具有經(jīng)典價值的思路。

二、公共行政的憲法合法性

在工業(yè)社會的法治條件下，合乎法律是社會治理行為必須滿足的基本要求，但是，僅僅合乎法律并不能保證社會治理行為是具有合法性的。因為法律本身可能是與民意或者說主權者的意志相悖的，也同樣有一個合法性的問題。一些被認定為 “惡法”的法律本身就不具有合法性，更不用說與這些法律相一致的存在以及行為。因此，合乎法律的社會治理行為也可能是不具有合法性的，在現(xiàn)代語境中，更多的時候可能是一種不符合民主之要求的行為。近代以來，民主制度以及文化已經(jīng)得到了廣泛的社會認同，僅僅合法而與民主制度、民主精神相悖，是不能夠被視作具有合法性的。在現(xiàn)代社會中，合法律性的社會治理行為如果是違背民主原則的，就可能得不到民眾的主觀認同，雖然具備了合法律性的一切特點，也可能是不具有合法性的。反而，合法律性會把人們導向對法律的懷疑，會要求審查法律的合法性?？梢姡F(xiàn)代社會治理在合法性的問題上反映出了兩個層次：第一，淺層次的合法性是指合法律性，即特定的社會治理行為必須合乎法律，要有明確的法律授權。這在理論上可以理解為，法律自身的合法性是不容置疑的，或者法律自身的合法性已經(jīng)經(jīng)受過審查而得到確認。第二，深層次的合法性是指社會治理行為必須得到民眾的認同與同意，必須貫徹主權者的意志。一個健全的社會治理體系應當同時具備這兩種合法性，具體來說，既要體現(xiàn)法治，又要貫徹民主的原則。如果一個社會治理體系以及社會治理行為只體現(xiàn)了法治而沒有貫徹民主的原則，那么，就必然會出現(xiàn)政治輸入不足的問題，就會受到民眾的質疑，甚至會被民眾所拋棄。反之，如果一個社會治理體系只貫徹了民主的原則卻沒有體現(xiàn)出法治的特征，其社會治理行為就會失去理性的指引而蛻變成一種激情的 “暴政”。

關于政治部門的合法性問題，現(xiàn)代政治學往往從上述兩個層次進行細致的分析，事實上也提出了許多政治合法化的方案，但在公共行政學中，關于合法性的話題則顯得相對陌生。這是因為，從進步主義時代開始，公共行政就一直是受效率驅動的，或者說，合理性追求主導了公共行政的研究。同樣，在實踐中，關于行政行為的評價標準也是基于合理性的要求而制定的，至于合法性問題，則很少有人給予關注。新公共行政運動雖然從回應性的角度提出了公共行政的合法性問題，但在卡特政府的文官制度改革中，新公共行政運動所要求的行政官員對于公民的回應性卻被篡改成了行政官員對于政治官員的回應性［5］，這既剝奪了行政官員的直接的民主責任，也使回應性以及回應性意義上的合法性變成了加強政治控制與復辟政治分肥的一種說辭。這表明，作為一個非民主機構，公共行政要與作為民主機構的政治部門爭奪合法性資源是非常困難的。一方面，主動承擔民主責任就等于向政治部門奪權，而這又可能威脅到政治部門的合法性，顯然是政治部門所不能允許的。另一方面，公共行政又的確陷入了合法性危機，尤其是在新公共管理運動興起之后，公共行政的合法性受到了輿論的廣泛質疑。對此，公共行政的支持者們必須作出回應。但是，這種回應必須注意的是：既要謀求合法化，又不能與政治部門爭奪合法性資源。所以，在20世紀后期，公共行政學者們開始了尋找合法化其他途徑的努力。根據(jù)羅爾 （John A.Rohr）的看法，這種尋求公共行政合法化的途徑應當是訴諸美國獨特的 “政體價值”（regime values），也就是要求美國的公共行政體現(xiàn)美國的憲法價值。

羅爾認為： “如果公共行政理論在根本上與構成憲法主要基礎的美國思想不一致，那它將很難被有效地整合進美國政治思想的寬廣范圍之內(nèi)……如果希望在行政國家合法化的問題上取得進步，我們就應當努力與憲法的浪潮共泳，而不是反對它。主權在民的憲法原則可以成為一個好的出發(fā)點，它教會我們將公共行政看成憲法本身的工具，而不是根據(jù)憲法規(guī)定產(chǎn)生的民選官員的工具。這意味著，行政官員變成了依據(jù)憲法而與控制公共行政的行為進行持續(xù)斗爭的積極參與者，而不是無名小卒。”［6］（P383）我們知道，美國憲法并沒有對公共行政作出規(guī)定，甚至沒有使用過“公共行政”這一表述，要想在憲法文本中尋找公共行政的合法性依據(jù)，顯然是非常困難的。所以，羅爾強調的并不是憲法的文本，而是憲法所蘊涵的價值以及 “構成憲法主要基礎的美國思想”。通過對憲法的這種轉換，羅爾相信，可以使憲法成為公共行政的一個合法性依據(jù)。同時，我們在羅爾的這段話中還看到，他通過對 “主權在民”這一政治原則的重新解讀明確了公共行政與憲法之間的聯(lián)系，從而否定了行政官員需要通過民選官員的中介來承載憲法價值的觀點。這樣一來，既為公共行政找到了憲法上的依據(jù)，也賦予了行政官員以憲法行動者的角色。也就是說，羅爾為公共行政找到了憲法上的合法性，使公共行政獲得了合法律性的特征。進而，考慮到憲法在法律體系中的特殊地位，考慮到美國憲法之于其民主制度的意義，這種合法律性又在一定程度上開拓了第二層次的合法性。

1984年，羅爾等五位弗吉尼亞理工學院的學者在 《對話》雜志上發(fā)表了后來被稱為 “黑堡宣言”的著名論文，重申了關于公共行政憲法合法性的主張。在羅爾的分析基礎上， “宣言”進一步主張：“如果公共行政接受與堅持其道德權威，并正當?shù)刂鲝埿姓賳T是治理過程中的在憲法上合法的參與者，將有益于對憲法中一個重大缺陷的矯正，即矯正憲法對代表問題的那種令人不滿的解決。”［7］這樣一來，公共行政的憲法合法性就得到了提升，它不僅具有了憲法上的合法性，而且可以彌補憲法文本的不足。具體來說，在（美國）憲法文本生成的時候，利益集團政治尚未出現(xiàn)，憲法關于代表性的規(guī)定沒有考慮到利益集團的問題，因而無法解決利益集團政治條件下的代表性不平等的問題。 “考慮到這一憲法缺陷，公共行政作為一種政府制度，擁有一種與一個被終身任命的法官、一個由東南內(nèi)布拉斯加的少數(shù)公民勉強選上的國會新手或一個來自羅德島的參議員一樣正當?shù)闹鲝?，可以在社會職能的意義上成為人民的代表。就此而言，公共行政作為一個整體可以與總統(tǒng)——他是由在少于51%的全民選票和29.9%的合格選民即將近19%的人口總數(shù)的基礎上宣告勝利的選舉團體和利益集團的聯(lián)盟選舉出來的——一樣代表人民，而不是像政治評論家們那樣，僅僅在民選官員身上尋找代表性?！保?］

顯然，黑堡宣言汲取了人事行政探討中的代表性官僚制思想，倡導通過行政職位的開放而幫助那些在政治代表過程中沒能得到代表的群體去重新被代表，從而增強整個社會治理體系——“宣言”將它表述為憲法秩序——的代表性與合法性。反過來，既然公共行政起到了增強整個憲法秩序的合法性之效果，那么，公共行政本身的合法性也就不成問題了。人民意志并不僅僅體現(xiàn)于民選官員那里，而是體現(xiàn)在一種可預期的憲法秩序之中，在這種憲法秩序中，各種各樣的參與治理過程的合法權利得以實現(xiàn)，基于憲法秩序的條款建立起來的公共行政也就同時擁有了其中的某些權利。因此，公共行政不應在一個擁有主權地位的立法會議或民選官員面前表現(xiàn)出退縮……相反，公共行政的任務是分擔對由憲法制定者所制定的、作為人民——其本身就是主權者——意志之表達的憲法秩序的明智而良好的治理”。［9］

黑堡宣言的發(fā)表產(chǎn)生了廣泛的影響。在1988年召開的第二次明諾布魯克會議上，英格拉漢姆與羅森布魯姆等人就表達了對憲法合法性主張的支持：“美國公共行政能夠合法地建筑在其之上的唯一基石就是憲法。公共行政不能僅僅是 ‘一個事務領域’或社會公平的一個獨立的促進者，而且應當是合憲的，在行政文化方面也可以是民主的……聯(lián)邦制度現(xiàn)在已更具有代表性、更分權、更靈活，比過去更注重參與和權利導向。然而，公共服務長久以來的合法性問題仍然沒有得到解決。顯然，在美國的政治文化中，一個行政上的 ‘第四部門’只有在被完全融入這個國家的憲政框架之后才不會繼續(xù)受到質疑。如果公共行政滿足于管理或社會公平行動的價值，就無法實現(xiàn)融入憲政框架的目的?！保?0］因此，“未來的實質性挑戰(zhàn)在于鞏固與整合權利、代表、參與和分權，以使公共服務——行政國家的支柱——變成真正合憲的與合法的……第一次明諾布魯克會議的文本終止于對公務員教育的呼吁。第二次明諾布魯克會議及其之后的文本也許會好好考慮公共服務的現(xiàn)實，應當更多地考慮其合憲性及其合法性如何能夠被傳達給公眾和民選官員，特別是應當考慮公共行政如何能夠被完整地植入政治文化之中”。［11］也就是說，公共行政必須從合憲性的角度重新得到建構，以使權利、代表、參與和分權等憲法價值都能得到體現(xiàn)。在這里，傳統(tǒng)公共行政對于管理的強調以及新公共行政運動對社會公平的追求，都在憲法合法性的追求中得到了超越，憲法取代了管理主義而成為公共行政的基本精神。

三、公共行政的民主合法性

向憲法求援，或者說，提出公共行政的憲法合法性問題，可以使行政部門避免直接去與政治部門爭奪合法性資源，可以使公共行政的合法化獲得一個比較有利的環(huán)境。但是，我們也看到，盡管羅爾等人在憲法中所尋找的并不是文本上的依據(jù)，而是尋求憲法中所包含的一種價值因素，因而就憲法合法性的思維邏輯來看，依然是屬于合法律性意義上的合法性。這也就是我們已經(jīng)指出的，黑堡宣言在公共行政合法性問題上所追求的境界只是合憲法性，依然屬于合法律性的范疇，并不包含與公民互動的內(nèi)涵，也不意味著公共行政包含著主權者同意的原則。所以，合憲法性并不必然意味著公共行政能夠滿足公民的公共服務期望，甚至不能真正避免公共行政因官僚主義等問題而變異為公民的對立物。至少，憲法合法性是一種片面的合法性，僅僅擁有這種合法性是無法使公共行政從根本上獲得合法化的。因此，尋求憲法合法性的設想一經(jīng)提出，便受到了諸多批評。

登哈特的批評意見是： “在所有這些論述中所缺失的，無疑是對公民——他們的公共的與私人的價值可能通過政府過程而獲得——的忽視。如果公共行政領域存在一種合法性危機的話，那么，這種危機顯然不能通過對行政國家憲法基礎的一種模棱兩可的申述而得到解決。相反，我們必須讓公民們相信存在著這樣的機制，它既能保證公共機構在政府過程中擔負起負責任的角色，又能保證這種角色的履行能夠回應更普遍的公共利益。毫無疑問，在像我們這樣的復雜社會中，公共官僚機構必然扮演著一種重要的角色。但是，當官僚機構的決策似乎是以一種等級式的而非參與式的方式作出，當官僚機構優(yōu)先考慮私人（機構）而非公開界定的價值時，這一官僚機構就會持續(xù)地經(jīng)受疑問與質疑。如果我們僅僅遵循黑堡處方，這一點將變成現(xiàn)實。”［12］斯派塞也指出： “合法性不只是合乎法律。無疑，如肯尼思·沃倫 （Kenneth Warren）所說，行政國家是合乎法律的。自從20世紀30年代以來，聯(lián)邦法院再未嚴重質疑過國會向行政機構的各項授權的合法律性。然而，合法性所蘊涵的遠不只是遵從法律，它還意味著遵從在一種既定的政治與社會秩序中得到廣泛接受的原則、規(guī)則與習慣。在這一廣泛的意義上，我們是很難斷言美國人普遍相信行政國家的合法性的?！保?3］（P2）根 據(jù) 這 一 意 見，即使確認了公共行政的憲法合法性，也不可能真正解決公共行政的合法性危機問題。

如前所述，現(xiàn)代社會治理在合法性上包含法治與民主兩個層次，在某種意義上，民主是高于法治的，或者說，民主本身是包含著法治的，而不是相反。法治與民主的關系可以這樣來認識，如果僅有法治而沒有民主 （盡管這在實踐中是不可能的）的話，那么法治就是反民主的；如果民主不是建立在法治前提下的話，那么它就不是制度化的民主，也不可能持續(xù)存在下去。一般說來，在現(xiàn)代社會，一個特定的社會治理體系只有在同時符合法治與民主兩大要求的條件下才能被認為是具有合法性的。就公共行政而言，盡管“民主行政”的提法早在20世紀40年代便已出現(xiàn)，但是，從1978年文官制度改革來看，由于存在著強調行政中的民主會造成與政治部門爭奪合法性資源的可能性，并可能遭遇來自政治部門的阻力，因而沒有明確的民主行政宣示。正是由于這個原因，當學者們?nèi)楣残姓ふ液戏ㄐ缘臅r候，選擇了法治層面的合法性，即試圖確認公共行政的合法律性。在這個過程中，通過對憲法原則的追溯，代表性、分權以及參與等政體價值，都被視為對公共行政合法性追求進行理論證明時需要援用的基本要素，而落實到實踐的層面時，則轉化成更多的關注法理支持的方面了。所以，羅爾從憲法價值 （constitutional values）的概念中精心區(qū)分出來的政體價值 （regime values，羅爾是在polity的意義上使用regime一詞的［14］（P3）），雖然這被學者們視為公共行政獲得合法性的可行路徑，但是，他們又不滿足于此，而是要求在民主行政的意義上去追尋公共行政的合法性。

顯然，法治與民主所代表的是兩種雖然有聯(lián)系卻又有所不同的思路，事實上，在學者們的理論建構中，它們一直是彼此沖突的兩條路徑。不過，就西方國家的現(xiàn)實政治運行來看，法治與民主又都屬于基本的政體價值。這樣一來，如果說公共行政的合法性是蘊涵在政體價值之中的話，那么，法治與民主也就都應當成為公共行政合法性的來源。公共行政不僅需要具備憲法合法性，而且也需要具備民主合法性。特別是當學者們認識到作為政體價值的民主高于法治的時候，也就不再滿足于合法性問題上的合法律性了。所以，隨著政體價值的概念得到了越來越多的學者們的接受，黑堡學派關于公共行政合法性的探討也逐漸突破了羅爾所設定的憲法合法性的界限，走上了追求民主合法性的道路。這可以看做是一場來自于羅爾又超越了羅爾的思想運動，也是黑堡學派所實現(xiàn)的自我超越。

1990年，經(jīng)過擴充后的黑堡宣言以 《重建公共行政》為名出版。在這本書中，盡管羅爾的觀點仍然占據(jù)著重要的地位，但隨著倡導公民參與的斯蒂福斯 （Camilla Stivers）的加入，轉向民主合法性的趨勢已經(jīng)得以展現(xiàn)。1996 年，黑堡學派又推出了他們的第二部集體作品—— 《重建民主公共行政：現(xiàn)代悖論與后現(xiàn)代挑戰(zhàn)》，把尋求公共行政合法性的努力真正地轉向了對民主的求助，從而使 “民主行政”的概念確立起來。在這本書中，黑堡宣言的兩位執(zhí)筆者瓦姆斯利（Gary L.Wamsley）和沃爾夫 （James F.Wolf）明確宣布他們的觀點已經(jīng)發(fā)生改變： “考慮到美國政治制度所面臨的挑戰(zhàn)與問題，它需要一種不僅可以作為政策的有效執(zhí)行者而且作為治理過程的合法行動者的公共行政。公共行政的合法性可以通過各種方式獲得，但這種合法性最終還是建立在民主性之上。”［15］（P21）

瓦姆斯利和沃爾夫的這種觀點上的轉變，顯然對 “宣言”的基本主張再一次提出了挑戰(zhàn)。正如鄧納德 （Linda F.Dennard）所說：“事實上，一種公共行政民主身份的發(fā)展，多多少少受到了那些支持其合法性的論點的阻礙。憲法合法性可以充分地支持公共行政在政府中的地位，并賦予其權威以效力。但是，如果不承認某種可以制約公共行政官員裁量行為的民主身份，那么，黑堡宣言就很容易被誤認為是另一種關于政府權力的主張?！保?6］（P313）因此，僅僅具有憲法合法性是不夠的，公共行政還必須獲得一種民主身份。 “一種更民主的身份將會讓公共行政官員發(fā)現(xiàn)，在他們與公民間充滿沖突的互動中，所消耗的能量會更少，而產(chǎn)生的知識和力量則會更多。在這一點上，公民與他們的政府是共同進步的，并在承認相互依賴和個體性的基礎上創(chuàng)造并再創(chuàng)造著社會……然而，要做到共同進步，則意味著公共行政必須感知到它與公民之間有一種比單純的政策指令更緊密的聯(lián)系。”［17］（P307－308）也就是說，公共行政需要鼓勵公眾的參與，并通過公眾參與而使行政過程變得更加民主。從理論上看，民主行政其實應當更加提倡一種積極的公民角色，從而改變傳統(tǒng)的一切關于消極公民的假定。 “事實上，利益集團政治和內(nèi)城暴亂的病理現(xiàn)象如果說有什么潛在含義的話，那就是公共行政的現(xiàn)代身份使它尋求改善消極公民的角色的做法反而使消極公民得到了永久化。作為混權系統(tǒng)的產(chǎn)物和疏導者，公共行政必須選擇一條道路。它可以選擇繼續(xù)作為權力政治四處受敵的同謀，也可以選擇成為民主轉型的自覺代理人?！保?8］（P310）在黑堡學派成熟的主張中，是要求選擇后者的，即要求公共行政按照民主的原則重建，讓行政人員能夠成為公眾的代理人。

所以，在 《重建民主公共行政》中，我們所看到的是一種新的宣示： “我們的視角需要一種積極的公民，以獲得一種對于責任的理解，這種責任既不依賴于等級式的行政管理范式，也不神化行政判斷，更不會將責任翻譯成 ‘顧客滿意’?！保?9］（P276）也就是說，行政責任在本質上是公共行政對公民的責任，包括培育積極公民的內(nèi)容，只有培育出了積極公民，公共行政才算承擔起了促進民主轉型的職責。反過來，如果實現(xiàn)了民主轉型，在公民積極參與行政過程的條件下，行政權力又可以得到最大限度的約束，從而維護憲法中的分權制衡原則。這是一個互動的過程，也能夠達成相互促進的效果，公民參與或者說民主合法性可以成為公共行政憲法合法性的一個重要支撐因素。在這個意義上，轉向民主并不意味著否定黑堡宣言，反而是黑堡學派合法化努力的進步。這就是斯蒂福斯所說的： “重建計劃最基本的規(guī)范基礎在于它忠誠于一種根源于持續(xù)合憲性的重建，其中也包括對公共利益的開放性理解，并堅持認為公共利益在本質上是不可定義的，而在特定情況下——在行動可以通過參照它而始終得到合法化的意義上——又是可以達成的。黑堡宣言的批評者們有理由擔憂行政權力太容易將他們自己的利益合理化為 ‘公共利益’。然而，只有通過與公民的對話，行政官員才能建構起一種 ‘代理人視角’ （agency perspective），從這一視角出發(fā)，才能獲得對公共利益的正確理解，因為積極公民可以使行政免于將官僚政治等同于政治。正是在與積極公民的關系中，公共行政才合法地獲得了政治含義：不是通過幾乎從不可能達成的共識，或通過尋求更接近于友誼而非公民角色的親密關系，而是通過對進行中的具有公共精神的對話的維護，使行政官員和其他公民共同 ‘創(chuàng)造一個世界’，即使這種對話是以最激烈的形式出現(xiàn)的，仍然是獲得公共行政合法性的唯一手段?！保?0］（P273－274）由此可見，黑堡學派為公共行政尋求合法性的努力走過了一個從憲法轉向民主的歷程，相應地，公共行政也從合乎憲法的行動轉變成促進民主參與和公共對話的實踐過程。

四、公共行政的專業(yè)主義合法性及其他

黑堡學派的最大貢獻就是使合法性的概念在公共行政領域被廣泛接受，而且也逐漸使之成為人們觀察和思考公共行政問題的一個獨特視角。隨著合法性概念被引入公共行政之中，學者們逐漸突破了政治學關于合法性的傳統(tǒng)二分法 （即合法性與合法律性），開始對合法性的概念作出更加寬泛的理解。一個積極的結果是：由于合法性概念外延的擴展，使學者們可以對公共行政的合法化問題提出更多的意見和建議。

1988年，在一本深受黑堡宣言影響的著作中，斯蒂弗 （James A.Stever）表達了這樣的意見，由于受到新公共管理運動的影響，美國社會中存在著一種對公共行政普遍懷疑的情緒，而且，當這種懷疑以新公共管理運動的治理方案出現(xiàn)的時候，也沒有帶來什么積極的結果。斯蒂弗認為：“只要公眾對為了公共利益而行動的公共行政的前景仍然持懷疑態(tài)度，就肯定會助長私人控制的行政組織將人力、資源和技術越來越用于私人而非公共目的。誰都無法想象，私人控制的強大的行政技術還能夠繼續(xù)服務于公共或集體性的目的多久。維持對公共行政的美國式懷疑的傳統(tǒng)，阻礙了朝向一種真正的公共行政的進程。在此，一種 ‘真正的公共行政’ （truly public administration）被定義為一種將不斷增長的行政權力用于促進廣泛的公共利益而不是法律目的的公共行政?！保?1］（P6）因此，要使真正的公共行政得以生成，首先就需要對公共行政進行合法化，特別是需要為其營造良好的社會環(huán)境。斯蒂弗認為，長期以來，在公共行政的合法化問題上，學者們主要采取了三種途徑： “1.通過立法進行監(jiān)督，以確保公共行政的行動符合民選官員的意志；2.促進對公共行政官員專業(yè)技能的尊重；3.發(fā)展允許公眾中的適當部分 （個體的或集體的）參與行政決策的程序?！保?2］（P13）具體說來，第一種途徑是：“民選官員對公共行政官員的監(jiān)督是保證行政行為與政策合法的一種方式。這一合法化策略的直接依據(jù)是：民選官員因為他們是選舉產(chǎn)生的事實而具有合法性，因此，只有在受到了這些民選官員的嚴格控制的情況下，公共行政官員與機構才能得到合法化?！保?3］（P13）第二種途徑是： “那些主張通過訴諸公共導向的公共行政專業(yè)主義合法化的人則傾向于強調以下的術語和觀念：權威、領導、判斷以及行政裁量。這一主張認為，由于（1）長期的教育、 （2）服務的傳統(tǒng)、 （3）獲取信息的途徑以及 （4）接近其他專家的途徑，往往假定公共行政官員在其選定領域中擁有卓越的專業(yè)技能。這一合法化策略將服務于普通公眾的文官與在利潤動機下服務于特定客戶的其他專業(yè)人員區(qū)別開來?！保?4］（P14）第三種途徑是： “關于合法性的程序途徑聚焦于程序本身的性質。 ‘程序主義者’認為，當它們不遵從適當?shù)姆桑瘧椃ㄔ瓌t時，行政程序本身就是不合法的。因此，公共行政合法化的方式就是檢查與發(fā)展合法的程序。這一觀點強調，公共行政官員在形成與執(zhí)行公共政策時應當遵循 ‘正當程序’?！保?5］（P15）

在某種意義上，斯蒂弗所歸納的公共行政合法化的三種途徑與羅森布魯姆所歸納的公共行政的三種研究途徑有著異曲同工之處。也就是說，如果使用羅森布魯姆的表述，那么，斯蒂弗所說的三種合法化途徑就變成了政治途徑、管理途徑與法律途徑。［26］其中，政治途徑與法律途徑都是通過控制——不同之處在于是政治控制還是法律控制——來保證公共行政的合法性，管理途徑則是通過專業(yè)化的服務供給來獲取公共行政的合法性。在這個意義上，斯蒂弗將政治途徑和法律途徑稱作消極的合法化途徑，而管理途徑則被認為是積極的合法化途徑。他說： “監(jiān)督和程序主義者的策略在性質上是消極的。這即是說，這些策略關注的是限制與控制公共行政，以使其得到合法化……相反，選擇公共導向的專業(yè)主義就是選擇一種積極的合法化策略。這一策略選擇所強調的是公共行政內(nèi)在的積極品質。它尋求發(fā)展一種與美國基本的價值和需要相一致的專業(yè)主義。通過這種方式，我們對消極的合法化控制與策略的需要是極少的。與那些把公共行政視為對美國式自由民主的一種威脅的新韋伯主義懷疑者不同，那些訴諸積極的公共專業(yè)主義的人則相信，在一個自由民主制度中，公共行政官員因其技能和承諾而扮演著至關重要的角色?！保?7］（P17）

顯然，從 “消極的”與 “積極的”措辭中，斯蒂弗已經(jīng)表達出了他對公共行政專業(yè)主義的偏好。在他看來，公共行政的專業(yè)主義是進步主義時代留給公共行政的遺產(chǎn)，正是這一遺產(chǎn)奠定了公共行政在20世紀前期的繁榮。隨著進步主義時代的終結，學者們在公共行政的合法性問題上失去共識，從而導致了一種 “默認的多元主義”——意指沒有更好選擇，因而只能默認其存在的多元主義——狀況的出現(xiàn)，從而使公共行政進入一個漫長的后進步主義時代，陷入一場持久的合法性危機之中，甚至面臨著走向終結的危險。因此，要實現(xiàn)公共行政的合法化，就必須重新求助于專業(yè)主義的合法性力量。不過，事實也許并非如此，如果我們仔細觀察公共行政從進步主義時代走向合法性危機的路程，將會發(fā)現(xiàn)，僅僅訴諸專業(yè)主義也是不夠的。因為，公共行政的合法性還根源于時代的要求，也就是說，還需要在專業(yè)主義的基礎上形成一種能夠適應自由社會之需要的公共文化，才能使公共行政獲得一種較為穩(wěn)定的合法性。 “鑒于后進步主義時代的公共行政理論和實踐都承認文官在促進公共文化中扮演著關鍵性的角色，從而可以使公共行政成為一項公共導向的專業(yè)。文官體系的合法性取決于這一專業(yè)是否促進了公共文化。一個合法的、公共導向的專業(yè)應當是有自信心的，應當相信它所提供的服務與產(chǎn)品能夠對公共文化產(chǎn)生積極的影響?；乇芄参幕膯栴}就等于是將文官貶低為執(zhí)行他人意志的技術走狗。通過應對這些棘手的問題，公共行政可以無愧于進步主義遺產(chǎn)而成為一種充分發(fā)展的政體專業(yè)，并對自由社會中的公共文化有著合法而卓著的貢獻。”［28］（P178）

黑堡學派在公共行政合法性的問題上存在著憲法合法性與民主合法性兩種意見，而且在爭論中實現(xiàn)了對這兩種意見的綜合。與黑堡學派關于公共行政合法性的論述相比，斯蒂弗關于公共行政專業(yè)主義的論述雖然也植根于公共行政學的研究傳統(tǒng)，卻顯得有些晦澀，因而，這一關于公共行政合法性的建構路徑并沒有在學術界產(chǎn)生廣泛的影響，或者說遠遜于黑堡學派關于公共行政合法性問題論述的影響。但是，從公共行政學的發(fā)展史來看，斯蒂弗是應當被提及的，因為他為我們理解公共行政的概念提供了一個獨特的視角。除了斯蒂弗，在公共行政合法性問題的探討中，還有幾位學者也是應當給予關注的，其中，斯蒂福斯和西蒙在公共行政合法性問題上的意見可能會隨著時間的推移而產(chǎn)生越來越大的影響。

斯蒂福斯是在弗吉尼亞理工學院獲得的博士學位，顯然與黑堡學派有著千絲萬縷的聯(lián)系，但是，她在公共行政合法性問題上的觀點可以說實現(xiàn)了對黑堡學派的超越。在 《公共行政的性別角色》等作品中，斯蒂福斯從女性主義的角度闡述了一種關于公共行政合法性的不同見解。她認為，公共行政歷史上最重要的二分并不是政治與行政的二分，而是 “機關男人”與 “社區(qū)女人”的二分。根據(jù)這種二分，女性作為一種 “社區(qū)”動物而被排除在了 “機關”這一男人的世界之外，結果， “公共行政像其他公共部門的活動一樣，在結構上是男性的，盡管它表面上是中性的……因此，為公共行政的合法性辯護可從以下兩點著手：（1）對女性一系列義務的分配，不管多么必要，通常都被認為是沒有價值或不重要的，這與對女性的這種次要位置的看法是一致的；（2）限制女性參與公共生活的機會，或者她們必須投入的時間和精力狀況”。［29］（P5）根 據(jù) 斯 蒂福斯的看法，在公共行政的傳統(tǒng)中，男性化往往被視為公共行政合法性的基本標志，而一旦公共行政表現(xiàn)出了女性化的特征，就會被人們認為出現(xiàn)了不合法的狀況。所以，傳統(tǒng)公共行政所推崇的都是具有男性特質的價值——如專業(yè)知識、領導與美德，而其他更具女性化特征的價值——比如服務——則一直不受重視?！拔覀兛吹綒v史上公共行政中價值觀 （善意、民主、公眾）和技巧 （效率、管理）之間的核心沖突到處都有性別的影響，正如在改革中女性犧牲了她們從事慈善工作時獨特的女性方法，以便達到公事化實踐的標準，因此，公共行政為了效率至上也犧牲了民主。”［30］（P148）

在斯蒂福斯看來，這種男性至上的合法化策略有著內(nèi)在的矛盾，因為， “公共行政的政治角色的其他方面是類似于女性特質的，例如服務的規(guī)范。在文化意識形態(tài)的層面上，是女性服務他人，而男性是被服務的對象；女性無私地奉獻以幫助不幸的人，而男性追求自我利益，盡管有時候也有很多變數(shù)。如果說公共行政人員不同于其他專家的是他們的服務責任和回應性，那么，他們作為一個團體也像女性一樣，并不很符合職業(yè)的角色：職業(yè)主義對公共行政的女性化方面而言，太男性化了。在這種情況下，宣稱公共行政的價值在于職業(yè)性的、舵手、代理人、客觀的科學家和匿名的專家這些術語，其本身就是獲得男性化、壓抑女性特質或將之排除在外的一種努力。在這種意義上，公共行政不只是男性化和家長化的，它從根本上否認了自己的本質，結果從概念和實踐上使自身枯竭 了”。［31］（P59）也就是說，在性別形象上，公共行政不同于其他實踐領域的根本特征恰恰在于那些被視為女性特征的價值，因而，當它出于合法化／男性化的需要而排除了這些價值時，反而造成了自身的合法性危機。所以，要重塑公共行政的合法性，就要從根本上摒棄 “機關男人”與 “社區(qū)女人”的二分，使公共行政能夠同時包容男性與女性的不同文化特質。雖然作為女性的斯蒂福斯是以公共行政研究中的女性主義形象出現(xiàn)的，但是，她關于行政文化的上述分類卻是引人深思的。在我國當下的服務型政府建設中，顯然包含著新的文化建構，當我們思考服務型政府的文化形式時，把男性特質與女性特質相結合的主張也應當成為一種可以參照的意見。

需要指出的是，前面這些合法化的方案都是從規(guī)范的角度進行論證的，所表明的都是讓公共行政在現(xiàn)代社會治理體系中獲得一種規(guī)范意義上的合法性。實際上，在關于公共行政合法性問題的探討中一直存在著兩種傾向：在試圖尋求公共行政合法性建構的學者那里，都試圖從規(guī)范的角度提出合法化的方案，而在那些分析公共行政合法性危機的學者那里，基本上都從技術的角度看問題，認為公共行政由于不像市場那樣擁有效率而出現(xiàn)了合法性危機。如此一來，在關于公共行政合法性問題的討論中，理論對話其實并不是在同一個平臺上展開的，甚至在公共行政合法性問題的探討中就根本沒有形成真正的對話。不僅在美國，而且在世界范圍內(nèi)，公共行政的規(guī)范研究與實證研究也都是處于一種各說各話的狀態(tài)。在這種情況下，關于公共行政合法化的所有規(guī)范性努力都無法解決公共行政的合法性危機，因為它們并沒有正面回答關于公共行政陷入危機的質疑與批評。要真正解決公共行政的合法性問題，學者們還必須證明公共行政是有效率的，而作出這種論證的人，正是早年因為倡導公共行政的效率取向而備受批評的西蒙。

1997年，淡出公共行政研究多年的西蒙在ASPA 年會上發(fā)表了題為 《為什么需要公共行政？》的演說，對20世紀80 年代以來私有化的支持者們一直鼓噪的批評性意見作了有力的反擊。次年， 《公共行政評論》與 《公共行政研究與理論學報》分別在當年的第一期雜志上摘登和全文刊登了這篇演說，為關于公共行政的合法性爭論提供了一種新意見。西蒙指出：“近年來，我們的社會與其他某些西方社會已經(jīng)被一種通過完全依賴于市場和私人企業(yè)來提高生產(chǎn)率的前景晃花了眼。它的口號是 ‘私有化！’組織，而對政府組織在一個現(xiàn)代社會中的角色卻根本不去作出充分的理解，特別是沒有認識到組織忠誠和組織認同的過程在塑造人所應扮演的組織角色時發(fā)揮的重要作用。認為經(jīng)濟自利是一個社會運行中唯一重要的人類動力的觀點是完全錯誤的，因為在組織中，組織認同需要得到至少與自利同等的關注，這是一個可以簡單觀察到的事實。”［32］也就是說，如果說個人的自利本性在市場中所表現(xiàn)出來的是一種生產(chǎn)力的話，那么，組織成員對于組織的忠誠與認同也同樣是一種生產(chǎn)力，甚至可能是一種更高的生產(chǎn)力。因而，市場并不必然比組織更有效。在這里，西蒙通過重申自己早年在組織認同研究中的發(fā)現(xiàn)而反駁了私有化的支持者所作出的政府必然低效的論斷。其實，在 《企業(yè)的性質》中，通過對交易成本與行政成本的比較，科斯早已得出過與西蒙相同的結論。但是，科斯關于交易成本與行政成本的比較研究還不足以說明公共行政是不可缺少的，因為，即使政府是有效的，市場也可以通過競爭而對它進行局部或者大部分的替代。那么，是什么決定了政府及其行政是必要的呢？在回答這一問題時，西蒙這位沃爾多的論敵 （也是 “沃爾多獎”的獲得者）給出了一個沃爾多式的答案： “一個社會僅僅卓有成效地運行當然是不夠的。我們同樣期望一個社會公平地分配物品與服務，無論我們關于公平的標準引發(fā)了多么激烈的爭論。除非這個社會的所有成員都在分配過程中得到了代表，否則我們將無法期望分配的公平——無論以何種標準進行衡量?！保?3］這顯然是市場無法做到的，市場絕不可能使一個社會公平地分配物品與服務，能夠做到這一點的，唯有公共行政。所以，西蒙也學著黑堡學者的樣子，大聲呼吁： “是時候停止對公共服務的誹謗了?！保?4］

我們發(fā)現(xiàn)，與關注公共行政合法性的其他學者相比，西蒙在這篇演說中所作出的也許算不上是一種論證，而更多地像是一種表態(tài)。但是，西蒙卻揭示了一個非常重要的問題，那就是，市場的效率并不是公平地分配物品與服務的效率，公共行政應當擁有一種完全不同的效率觀，而這種效率觀恰恰是新公共管理運動等所不理解的。所以，從市場效率的角度對公共行政的合法性提出質疑，是沒有根據(jù)的。的確，從公共物品和服務供給的角度看，不可能找到比公共行政更有效率的方式?？紤]到這一點，西蒙對 “我們?yōu)槭裁葱枰残姓钡幕卮?，無疑是一種對公共行政合法性的辯護。值得注意的是，西蒙在認識公共行政的合法性的問題時，既不是從是否合乎法律的角度，也不是從是否反映了民主價值的角度，更不是從是否擁有女性的服務特質的角度，而是從效率的角度。這樣一來，雖然西蒙沒有對自己的意見作出充分的論證，卻代表了一種在公共行政合法性建構問題上啟發(fā)人們思考的新思路。從西蒙的意見出發(fā)，也許可以把公共行政合法性問題的討論導向規(guī)范與技術相統(tǒng)一的方向上去?；赜^中國的現(xiàn)實，近些年來，也許我們產(chǎn)生了某種對市場經(jīng)濟的迷信，特別是把一些市場無法調節(jié)的項目交給了市場，因而出現(xiàn)了嚴重的社會不公問題。在下一步的改革過程中，如果我們注意到了西蒙的這些意見，也許會對行動方案作出慎重的選擇。

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［2］ 查爾斯·T·葛德塞爾：《為官僚制正名——一場公共行政的辯論》，上海，復旦大學出版社，2007。

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［19］［20］ Camilla Stivers.“Refusing to Get It Right：Citizenship，Difference，and the Refounding Project”.In Gary L.Wamsley，James F.Wolf（eds.）.RefoundingDemocraticPublicAdministration：ModernParadoxes，PostmodernChallenges.Thousand Oaks：Sage Publications，1996.

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［29］［30］［31］ 斯蒂福斯：《公共行政中的性別形象：合法性與行政國家》，北京，中央編譯出版社，2010。

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［33］［34］ Herbert A.Simon.“Guest Editorial：Why Public Administration？”.PublicAdministrationReview，1998，58 （1）.