□ 吳素雄 吳 艷

美國(guó)學(xué)者奧茨在《財(cái)政聯(lián)邦主義》中提出“分權(quán)定理”，認(rèn)為提供同樣的公共品，下級(jí)比上級(jí)更有效。[1](PP87－121)20 世紀(jì) 80 年代以來(lái)，越來(lái)越多的國(guó)家把政治、財(cái)權(quán)和行政權(quán)下移，力求管理扁平化。這就是說(shuō)上級(jí)政府將權(quán)力連同責(zé)任和資源轉(zhuǎn)移給地方，賦予地方政府更大的自主權(quán)，我們經(jīng)常將之稱為淡化“條條”管理，強(qiáng)化“塊塊”管理。然而，在歷史實(shí)踐中，縣級(jí)職能部門(mén)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)將名義上擁有治理權(quán)力的鎮(zhèn)級(jí)政府架空，使鎮(zhèn)政府不能成為職責(zé)清晰、完備的一級(jí)政府，[2]由此形成了權(quán)力過(guò)分集中的模式。這種模式愈來(lái)愈不適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng)以及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。盡管80年代以來(lái)，溫州市經(jīng)歷多次放權(quán)改革，甚至提出了“鎮(zhèn)級(jí)市”的改革目標(biāo)，然而，權(quán)力集中的態(tài)勢(shì)依存，主要體現(xiàn)為縣鎮(zhèn)之間的權(quán)力配置在諸多方面仍不能適應(yīng)溫州的發(fā)展。其中，溫州市柳市鎮(zhèn)表現(xiàn)得尤為突出。本文透過(guò)柳市鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的歷史和現(xiàn)實(shí)，分析擴(kuò)權(quán)前后的財(cái)權(quán)與事權(quán)矛盾，并按結(jié)構(gòu)功能主義的分析框架、權(quán)責(zé)一致性原理提出分權(quán)改革的關(guān)鍵點(diǎn)。

一、擴(kuò)權(quán)前的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)沖突

溫州柳市鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段:第一階段以1978－1992年為初始階段，以家庭工業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)和專業(yè)市場(chǎng)為重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)，既為小城鎮(zhèn)發(fā)展積累了資本，又創(chuàng)造了獨(dú)具特色的溫州模式;第二階段從產(chǎn)品交易到生產(chǎn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，也就是工業(yè)小區(qū)階段;第三階段從1990年到1996年，企業(yè)加速向小城鎮(zhèn)集中，推動(dòng)了城鎮(zhèn)擴(kuò)張，不可避免涉及到土地和戶籍的改革。在這三個(gè)階段中，地方政府“權(quán)小責(zé)大”的矛盾始終存在。1999年溫州城市化管理和綜合改革試點(diǎn)時(shí)，柳市鎮(zhèn)就被賦予部分縣級(jí)管理權(quán)限。2009年以后，溫州市、縣兩級(jí)相繼出臺(tái)相關(guān)政策性文件，賦予柳市更多的縣級(jí)社會(huì)管理權(quán)限，這一系列的改革之所以發(fā)生，是由資源配置、權(quán)力結(jié)構(gòu)及管理體制上存在的歷史問(wèn)題引起的。

首先，縣鎮(zhèn)之間的管理體制不順。在普遍性的縣—鎮(zhèn)行政管理體制下，柳市鎮(zhèn)的行政管理權(quán)基本上由縣級(jí)機(jī)構(gòu)來(lái)行使，一直下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)行垂直管理，而鎮(zhèn)一級(jí)面對(duì)基層，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，但是沒(méi)有相應(yīng)的行政管理權(quán)，所以“看得見(jiàn)、管不著，管得著、看不見(jiàn)”的現(xiàn)象比比皆是。比如，土地部門(mén)查處違章建筑，有些人找了關(guān)系，違章建筑就沒(méi)有拆掉，有的人沒(méi)有關(guān)系，違章建筑就被強(qiáng)制拆除了。這些房子被拆的農(nóng)民當(dāng)然惱火，就集體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)鬧事，鬧出大問(wèn)題，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又管不了土地部門(mén)，政府也解決不了。根本的原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法權(quán)很少，鎮(zhèn)的執(zhí)法行動(dòng)總是處于“執(zhí)法即違法”的局面，類似的問(wèn)題還普遍存在于計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等方面。

其次，鎮(zhèn)級(jí)發(fā)展的資源要素受制。在人力資源方面，由于柳市鎮(zhèn)的編制和調(diào)配權(quán)在縣一級(jí)，容易造成有編沒(méi)人的怪現(xiàn)象。優(yōu)秀的人才招進(jìn)來(lái)留不住，縣里要用，兩三年就走人，造成缺編嚴(yán)重、青黃不接。在發(fā)展資金方面，柳市鎮(zhèn)不是一級(jí)獨(dú)立財(cái)政，并且在財(cái)政的分配體制上，等同于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，呈現(xiàn)出“小馬拉大車(chē)”現(xiàn)象，這也使得一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)處于高額負(fù)債運(yùn)行狀態(tài)。如2007年，柳市鎮(zhèn)財(cái)政總收入達(dá)到10.87億元，但留給鎮(zhèn)里的卻只有9500萬(wàn)元，還不夠人員工資(包括教師)和辦公經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，捉襟見(jiàn)肘的鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政根本無(wú)力負(fù)擔(dān)大量公共建設(shè)，更不用提擴(kuò)大發(fā)展。另外，這個(gè)偏安浙南的小鎮(zhèn)不過(guò)49.88平方公里，卻承載了近25萬(wàn)人口，其中14萬(wàn)人為外來(lái)務(wù)工人員。面對(duì)如此狹小的土地，許多企業(yè)在運(yùn)作成本的壓力之下大量外遷，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自柳市遷出的企業(yè)帶走的產(chǎn)值高達(dá)300億元。[3]

再次，鎮(zhèn)一級(jí)社會(huì)管理權(quán)責(zé)不一。溫州柳市鎮(zhèn)處在農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的第一線，上面一根筋，下面千條線，客觀上承擔(dān)了大量的公共服務(wù)和社會(huì)管理的任務(wù)，但在有些方面卻沒(méi)有相應(yīng)的執(zhí)法管理權(quán)，比如食品衛(wèi)生、安全生產(chǎn)等。一旦出現(xiàn)重大問(wèn)題和事故，責(zé)任追究到政府，但鎮(zhèn)級(jí)政府卻沒(méi)有合法的管理手段。權(quán)責(zé)不一造成基層苦不堪言，影響了柳市鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)的積極性，比如，交通環(huán)保等公共設(shè)施、文化體育等城市功能、綠化等市政公共設(shè)施建設(shè)養(yǎng)護(hù)水平等都遠(yuǎn)低于城市水平。

上述問(wèn)題，歸根到底是由權(quán)責(zé)的不一致造成的。隨著市場(chǎng)化而興起的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)，仍然延用80年代構(gòu)建的政府管理體制，即使是在取消農(nóng)業(yè)稅的情況下，仍然肩負(fù)著搞好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、抓好計(jì)劃生育、建設(shè)鄉(xiāng)村道路等繁雜職責(zé)，而對(duì)于隨著經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)崛起而呈現(xiàn)出的小城鎮(zhèn)管理問(wèn)題，諸如鎮(zhèn)區(qū)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地審批、財(cái)政稅收、資金投入、戶籍制度等缺乏管理職能定位。因此，模糊的職能定位和僵硬的管理體制嚴(yán)重束縛了經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)的規(guī)劃、投入和發(fā)展，這種局限性阻礙了柳市的發(fā)展，同時(shí)也是柳市擴(kuò)權(quán)改革的內(nèi)在張力。

二、擴(kuò)權(quán)后的財(cái)權(quán)與事權(quán)結(jié)構(gòu)

原柳市鎮(zhèn)域總面積49.88平方公里，轄77個(gè)行政村、6個(gè)社區(qū)，全鎮(zhèn)共有戶籍人口11萬(wàn)，外來(lái)人口15萬(wàn)，被稱為“溫州模式”發(fā)祥地，擁有“中國(guó)電器之都”、“中國(guó)斷路電器生產(chǎn)基地”、“中國(guó)防爆電器生產(chǎn)基地”、“中國(guó)低壓電器出口基地”四張國(guó)字號(hào)金名片，綜合實(shí)力連續(xù)16年居溫州市第一。2009年實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值375.57億元，財(cái)政總收入17.37億元，農(nóng)民人均純收入20328元，工業(yè)總產(chǎn)值和財(cái)政收入均占樂(lè)清市的1/3。2011年4月，柳市片區(qū)按照溫州大都市區(qū)的總體規(guī)劃，圍繞“1650”所展開(kāi)的行政區(qū)劃調(diào)整工作全面展開(kāi)。通過(guò)調(diào)整，柳市片區(qū)進(jìn)行了一系列鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作:柳市鎮(zhèn)合并周邊的象陽(yáng)鎮(zhèn)、七里港鎮(zhèn)、黃華鎮(zhèn)，形成面積93.8平方公里的新柳市鎮(zhèn)，進(jìn)而為柳市片區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。[4]柳市鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展是推動(dòng)其擴(kuò)權(quán)改革的內(nèi)在動(dòng)力，早在2009年，為了推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，柳市鎮(zhèn)結(jié)合《溫州市委、市政府關(guān)于推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的意見(jiàn)》和樂(lè)清市委十二屆八次會(huì)議的精神以及柳市鎮(zhèn)的實(shí)際情況，制定了《柳市鎮(zhèn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革實(shí)施方案》。這一方案中柳市鎮(zhèn)確立了充分放權(quán)、權(quán)責(zé)一致、公開(kāi)透明、因地制宜四項(xiàng)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的基本原則，并根據(jù)這四項(xiàng)原則圍繞財(cái)權(quán)和事權(quán)確定了強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的基本內(nèi)容:

1.財(cái)權(quán)擴(kuò)展

柳市鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革后，鎮(zhèn)政府在公共財(cái)政體制、投資體制和資金投入方面獲得了廣泛的權(quán)力和支持，柳市鎮(zhèn)財(cái)稅權(quán)力得到一定擴(kuò)容。分權(quán)增強(qiáng)了柳市鎮(zhèn)的政府權(quán)能、適應(yīng)性及經(jīng)濟(jì)活力:首先，在財(cái)稅管理權(quán)上，柳市鎮(zhèn)按照“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”和“事權(quán)、財(cái)權(quán)相統(tǒng)一”的原則，建立一級(jí)財(cái)政體制，財(cái)政比例以上一年基數(shù)每遞增10%為當(dāng)年的基數(shù)，超收分成比例70%，2013年建立鎮(zhèn)一級(jí)金庫(kù)。根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一和充分調(diào)動(dòng)縣(市)、鎮(zhèn)兩個(gè)積極性的原則，明確柳市鎮(zhèn)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，合理劃分收支范圍，構(gòu)建有利于柳市鎮(zhèn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的分稅制財(cái)政體制。在柳市鎮(zhèn)范圍內(nèi)收取的規(guī)費(fèi)和土地出讓金，除規(guī)定上繳中央部分外地方留成部分向柳市鎮(zhèn)傾斜。財(cái)政部門(mén)強(qiáng)化監(jiān)管，?？顚Ｓ?。

柳市鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革中新增財(cái)源[5]

在投資體制上，發(fā)揮政府投資的杠桿作用，廣泛吸收社會(huì)資金。主要的措施是建立招投標(biāo)中心柳市分中心。柳市分中心作為市招投標(biāo)中心的下屬單位，工作人員由市招投標(biāo)中心和柳市鎮(zhèn)共同派遣、共同管理，負(fù)責(zé)柳市鎮(zhèn)及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定標(biāo)的范圍內(nèi)的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有土地出讓、國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易、農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓和標(biāo)的在1000萬(wàn)元以下建設(shè)工程招投標(biāo)、標(biāo)的在100萬(wàn)元以下政府采購(gòu)等。[6]柳市鎮(zhèn)鼓勵(lì)有條件的地方探索以集體土地作價(jià)入股的方式，組建股份制企業(yè);柳市鎮(zhèn)符合條件的產(chǎn)業(yè)、社會(huì)事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，優(yōu)先列入各級(jí)政府的重點(diǎn)工程，并安排一定的專項(xiàng)資金給予支持;支持柳市鎮(zhèn)爭(zhēng)取國(guó)債建設(shè)項(xiàng)目;金融機(jī)構(gòu)要?jiǎng)?chuàng)新信貸品種、拓寬服務(wù)領(lǐng)域，采取多種扶持措施，加大對(duì)柳市鎮(zhèn)的信貸扶持力度。

2.事權(quán)擴(kuò)展

為確保權(quán)責(zé)一致，樂(lè)清市政府在已有公安、工商、國(guó)稅、地稅、國(guó)土資源五個(gè)分局的基礎(chǔ)上，建立監(jiān)察、規(guī)劃、質(zhì)檢、環(huán)保四個(gè)分局，九個(gè)分局為副局級(jí)，并對(duì)九個(gè)分局充分授權(quán)，實(shí)行分局審批、市局備案;其它已在柳市設(shè)立派駐機(jī)構(gòu)的勞動(dòng)和社會(huì)保障、教育、衛(wèi)生、水利、房管等部門(mén)要按“能放則放、應(yīng)放盡放”的原則制定放權(quán)方案，下放管理審批和行政執(zhí)法職能，根據(jù)工作需要適時(shí)建立勞動(dòng)和社會(huì)保障、教育、衛(wèi)生、房管等分局，增加柳市交警中隊(duì)滿足日常管理需要，發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、民政、文化、安監(jiān)、市政園林等未在柳市設(shè)立派駐機(jī)構(gòu)的部門(mén)，其管理審批、行政執(zhí)法能通過(guò)委托形式下放到相應(yīng)的鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)部門(mén)。除了上述機(jī)構(gòu)延伸和充分授權(quán)，柳市鎮(zhèn)還打造綜合執(zhí)法大隊(duì)、行政審批服務(wù)中心、土地儲(chǔ)備中心、市招投標(biāo)中心柳市分中心“四大平臺(tái)”以承接柳市社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理和監(jiān)督。[6]

柳市鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革中主要新增社會(huì)管理權(quán)限

從理論上看，柳市鎮(zhèn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)從政府間縱向權(quán)力關(guān)系體系的縣鎮(zhèn)關(guān)系出發(fā)，突出調(diào)整柳市鎮(zhèn)權(quán)責(zé)不對(duì)等的狀況，部分推進(jìn)了組織機(jī)構(gòu)扁平化管理，一定程度重構(gòu)了縣鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，優(yōu)化了柳市鎮(zhèn)政府職能，增強(qiáng)了柳市鎮(zhèn)政府能力(財(cái)力和權(quán)力)，強(qiáng)化了柳市鎮(zhèn)政府公共服務(wù)功能，推進(jìn)了柳市鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。柳市鎮(zhèn)在這次改革中獲得了包括財(cái)政、規(guī)費(fèi)、投入、用地、項(xiàng)目審批、戶籍管理等多方面的擴(kuò)展權(quán)限，部分地緩解了柳市鎮(zhèn)改革發(fā)展面臨的體制性羈絆。然而，柳市鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革在取得一定進(jìn)展的同時(shí)，必須看到，如此面面?zhèn)樀降姆艡?quán)，如果不只是停留在理論上，將如同柳市鎮(zhèn)從樂(lè)清獨(dú)立出來(lái)，這無(wú)疑會(huì)突破法律對(duì)于樂(lè)清市和柳市鎮(zhèn)行政關(guān)系的基本定位。目前突出的問(wèn)題，比如垂直部門(mén)擴(kuò)權(quán)改革定位模糊、縣鎮(zhèn)之間部分利益沖突，說(shuō)明擴(kuò)權(quán)改革和組織機(jī)構(gòu)扁平化力度有限，擴(kuò)權(quán)改革保障措施缺位。同時(shí)，擴(kuò)權(quán)中問(wèn)題的革除一定程度上呼喚政府間縱向分權(quán)的縱深推進(jìn)，擴(kuò)權(quán)改革政策效果的提升有賴于政府間行政性分權(quán)向法治性分權(quán)的轉(zhuǎn)變。

三、擴(kuò)權(quán)實(shí)踐與邏輯悖論

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)作為基層政府管理體制改革的過(guò)渡性實(shí)踐形式，政策性強(qiáng)，但缺乏明確的法律支持，涉及縱向和橫向的資源再分配，因而不可避免地因?yàn)槔娌┺牡姆磸?fù)性而導(dǎo)致權(quán)力結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定性和認(rèn)同度不高等現(xiàn)象。本研究在柳市鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部、鎮(zhèn)域企業(yè)經(jīng)理、村委會(huì)干部及精英居民中針對(duì)當(dāng)前鎮(zhèn)的行政效能進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)研，問(wèn)卷的內(nèi)容主要包括委托執(zhí)法、人事管理、項(xiàng)目審批、投入、用地、規(guī)費(fèi)、財(cái)政七大方面的滿意度和認(rèn)同度。

根據(jù)問(wèn)卷，上述幾個(gè)方面的滿意度分別是委托執(zhí)法31%、人事管理49%、項(xiàng)目審批68%、投入55%、用地43%、規(guī)費(fèi)57%、財(cái)政46%。擴(kuò)權(quán)政策并沒(méi)有大幅度提高人們對(duì)于擴(kuò)權(quán)的認(rèn)同。人事管理和項(xiàng)目審批認(rèn)同度較高只是因?yàn)闄?quán)力下放簡(jiǎn)化了程序，但并沒(méi)有從總體上消除人們對(duì)于擴(kuò)權(quán)的疑慮，從權(quán)力結(jié)構(gòu)與資源配置的關(guān)系來(lái)看可以歸納為以下幾個(gè)方面的原因。

1.縱向擴(kuò)權(quán)的定位不清晰。根據(jù)問(wèn)卷，財(cái)政、用地的滿意度僅僅46%和43%，這說(shuō)明盡管擴(kuò)權(quán)改革以后，公眾保持了相當(dāng)?shù)臐M意度，但財(cái)政和國(guó)土部門(mén)與工商、稅務(wù)一起作為縱向管理部門(mén)在能放則放的原則下，并不能真正落實(shí)“鎮(zhèn)縣共管、鎮(zhèn)管為主”的方針，這些部門(mén)難以明晰其管理的側(cè)重和范圍，在長(zhǎng)期自上而下的管理傳統(tǒng)下，擴(kuò)權(quán)政策的作用有限。這些部門(mén)作為縣級(jí)職能部門(mén)向下延伸的部分，在沒(méi)有與縣級(jí)職能部門(mén)改變?nèi)耸玛P(guān)系的前提下，無(wú)論多么傾向鎮(zhèn)級(jí)管理都難以實(shí)現(xiàn)順利的橫向協(xié)作。派出機(jī)構(gòu)在擴(kuò)權(quán)中的定位是影響擴(kuò)權(quán)政策效果的關(guān)鍵因素。柳市鎮(zhèn)的低委托執(zhí)法滿意度說(shuō)明柳市鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的構(gòu)建缺乏法律支持、執(zhí)法人員缺乏執(zhí)業(yè)資格，執(zhí)法主體地位的合法性有待法律認(rèn)可。

2.下放到鎮(zhèn)的權(quán)力不穩(wěn)定。調(diào)查發(fā)現(xiàn)15%的對(duì)象不了解擴(kuò)權(quán)改革的措施，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，實(shí)質(zhì)就是強(qiáng)鎮(zhèn)利益與部門(mén)利益關(guān)系的大調(diào)整，由于部門(mén)從自身利益考慮，往往出現(xiàn)“先放后收，明放暗不放，放小不放大，放虛不放實(shí)，放差不放好”等現(xiàn)象，導(dǎo)致強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)“兩頭(縣鎮(zhèn))熱、中間(部門(mén))冷”，本應(yīng)賦予擴(kuò)權(quán)的權(quán)力沒(méi)有真正放開(kāi)，本應(yīng)享受的政策沒(méi)有真正落實(shí)。而在縣直部門(mén)與鎮(zhèn)存在爭(zhēng)議的權(quán)力上面，囿于政府間縱向體制的關(guān)系，鎮(zhèn)政府又不便爭(zhēng)執(zhí)，許多時(shí)候不得不拱手相讓，使得權(quán)力下放有名無(wú)實(shí)。所有這些都是強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)必須攻破的難點(diǎn)和重點(diǎn)。

3.放權(quán)導(dǎo)致縣鎮(zhèn)利益博弈。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)是浙江省及溫州市發(fā)動(dòng)的，縣級(jí)政府作為權(quán)力輸出方，并沒(méi)有強(qiáng)烈的放權(quán)沖動(dòng)，因而在涉及重大項(xiàng)目引入的項(xiàng)目投資方面，縣級(jí)政府往往傾向于提升縣城實(shí)力，這種愿望促使為了本級(jí)利益，不愿使下放權(quán)力的政策得到執(zhí)行，甚至出現(xiàn)規(guī)費(fèi)征收中的隱性截留。上表項(xiàng)目審批的滿意度達(dá)67%，比其它類別稍高是因?yàn)榱墟?zhèn)設(shè)立的行政審批服務(wù)中心的一站式服務(wù)簡(jiǎn)化了過(guò)去的繁瑣程序，規(guī)費(fèi)的滿意度并沒(méi)有顯著上升就說(shuō)明了這一點(diǎn)。另一方面，柳市鎮(zhèn)在行政上隸屬于樂(lè)清市政府，人事權(quán)及眾多審批權(quán)掌管在縣級(jí)政府手中，在落實(shí)擴(kuò)權(quán)政策時(shí)，鎮(zhèn)往往不敢較真，以免得罪縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。

由上述分析可知，柳市鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)是政府間縱向分權(quán)的典型實(shí)踐。伴隨著權(quán)力下放的是利益格局的重新調(diào)整，其實(shí)質(zhì)是縣級(jí)政府賦予鎮(zhèn)政府一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，調(diào)整鎮(zhèn)級(jí)政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)的重新分配。從擴(kuò)權(quán)改革的內(nèi)容來(lái)看，其涉及到政府間分權(quán)的兩個(gè)方面，一是事權(quán)，二是財(cái)權(quán)。事權(quán)通常指支出責(zé)任，即哪些支出應(yīng)由哪一級(jí)政府來(lái)承擔(dān)。財(cái)權(quán)則包括自有收入和轉(zhuǎn)移支付收入兩部分。由此可以理解，事權(quán)的分權(quán)指的是支出責(zé)任下放到下一級(jí)政府;財(cái)權(quán)的分權(quán)則包括下級(jí)政府自有收入和轉(zhuǎn)移支付的比重的增加，從而改變財(cái)政不平衡的格局。[8]按照浙江省四級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制計(jì)算，中央抽走地方稅收的50%，省里拿走25%，剩下的再由縣鎮(zhèn)兩級(jí)對(duì)半分。在省里不動(dòng)的情況下，財(cái)政收入分配份額的改變就只發(fā)生在縣和鎮(zhèn)之間，而這兩級(jí)之間的調(diào)配顯然是有限的。一位鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人坦承，“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的實(shí)質(zhì)就是對(duì)公共行政權(quán)力的重新分配，勢(shì)必涉及到縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益的調(diào)整平衡，如中心鎮(zhèn)與中心城區(qū)、中心鎮(zhèn)與一般鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)與所屬村的利益關(guān)系如何協(xié)調(diào)等，因此，使政策真正落到實(shí)處，還有大量工作要做”。

從根本上講，擴(kuò)權(quán)改革的的動(dòng)力源于政府間和縱向分權(quán)體系造成的鎮(zhèn)級(jí)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)的不對(duì)等政府組織管理扁平化的要求，以及由此而引起的鎮(zhèn)要求與縣分享權(quán)力和責(zé)任的內(nèi)在沖動(dòng)。所以，擴(kuò)權(quán)落實(shí)的阻力必然來(lái)自于縣級(jí)政府，縣級(jí)政府可以利用現(xiàn)成的法律和政策的模糊性，通過(guò)自由裁量和非制度化運(yùn)作使分權(quán)停留在形式上。這意味著擴(kuò)權(quán)的改革是在無(wú)法脫離縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的前提下追求鎮(zhèn)級(jí)政府對(duì)于本級(jí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的獨(dú)立管理權(quán)限。這本身是一個(gè)悖論，顯然前述的政策性分權(quán)并沒(méi)有改變政府作為利益主體，兩者實(shí)際存在的利益博弈和權(quán)力關(guān)系的模糊性和不穩(wěn)定性，也不能改變行政自由裁量對(duì)于政策性授權(quán)的不利影響。

結(jié) 論

由上面的逆向推導(dǎo)可知，擴(kuò)權(quán)改革成功的關(guān)鍵不在于放權(quán)的廣度，而取決于放權(quán)的深度。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)過(guò)程中，放權(quán)既要照顧鎮(zhèn)級(jí)政府的實(shí)際情況，又要綜合考慮縣—鎮(zhèn)及鎮(zhèn)—鎮(zhèn)之間的均衡發(fā)展，這意味著擴(kuò)權(quán)改革的重點(diǎn)是要關(guān)注擴(kuò)權(quán)的可操作性及其可能的影響。這就是說(shuō)，擴(kuò)權(quán)的內(nèi)容并不要求面面俱到，而是要求能夠針對(duì)擴(kuò)權(quán)鎮(zhèn)的實(shí)際需要部分放權(quán)。然而，放權(quán)要得到真正的落實(shí)，也不能因?yàn)闄?quán)力的關(guān)聯(lián)性質(zhì)，而不得不將一個(gè)鎮(zhèn)的權(quán)力配置為一個(gè)縣級(jí)政府的水平，而是要避免分權(quán)過(guò)程中權(quán)力定位不清、不穩(wěn)定而造成縣鎮(zhèn)之間權(quán)力和利益博弈的不均衡態(tài)勢(shì)，這種態(tài)勢(shì)可能最終造成下放的權(quán)力流于形式。在當(dāng)前的分權(quán)形式中，只有政策性委托授權(quán)和法治性分權(quán)兩種形式，所以，要改變上述情況，縣鎮(zhèn)之間的分權(quán)就要改變其政策性質(zhì)，即要改變委托授權(quán)為法治性分權(quán)，避免政策性分權(quán)的隨意、不科學(xué)性和不合法性。因此，要保證經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的擴(kuò)權(quán)成功，重點(diǎn)是積極通過(guò)省級(jí)立法，明確經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的行政執(zhí)法的主體地位，以法律的形式確認(rèn)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)在擴(kuò)權(quán)改革中所賦予的各項(xiàng)行政管理權(quán)限，或以法律的形式確認(rèn)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的特別行政隸屬關(guān)系，比如經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變?yōu)榈丶?jí)市直管或賦予其經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)地位等，這種甄別有利于縣級(jí)政府對(duì)于普通鎮(zhèn)管理的模式化及縣—縣、鎮(zhèn)—鎮(zhèn)的均衡發(fā)展，但這是本文之外值得進(jìn)一步研究的課題。

[1]Qates W.E.Fiscal Federalism[M]，Harcourt Brace Jovanovich，1972.

[2]王少俊.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)控能力的理性分析[J].溫州論壇，2006(4).

[3]朱健.鎮(zhèn)里能“批”土地嗎? [J].浙商，2011(5).

[4]柳市.http://baike.baidu.com/view/19607.htm

[5]樂(lè)清市人民政府.關(guān)于加快推進(jìn)柳市鎮(zhèn)小城市培育試點(diǎn)扶持政策的通知.(樂(lè)政函〔2011〕9號(hào))[C].

[6]樂(lè)清市柳市鎮(zhèn)人民政府.柳市鎮(zhèn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革實(shí)施方案[C].

[7]溫州市委市政府.關(guān)于推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的意見(jiàn)(溫州發(fā)[2009]27號(hào))[C].

[8]謝伏瞻.政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分[J].中國(guó)發(fā)展評(píng)論(國(guó)研中心)，2006(3).