□ 董禮勝

聯(lián)合國《2010年全球電子政府調(diào)查》報(bào)告顯示，相對(duì)于其他地區(qū)而言，歐盟的電子政府建設(shè)水平整體名列前茅。這一成績顯然與歐盟各成員國的貢獻(xiàn)密切相關(guān)。研究歐盟電子治理的意義在于，歐盟作為全球范圍內(nèi)電子治理的一個(gè)獨(dú)特模式，為人們研究地區(qū)性電子治理提供了一個(gè)極佳的案例，有助于豐富和發(fā)展電子治理理論，并指導(dǎo)實(shí)踐。

對(duì)發(fā)達(dá)國家電子治理的研究目前存在兩個(gè)流派，即技術(shù)決定論與制度決定論。上世紀(jì)90年代初期，以尼古拉斯·尼葛洛龐帝(Nicholas Negroponte)、阿爾溫·托夫勒(Alvin Toffler)和海蒂·托夫勒(Heidi Toffler)為代表的前一陣營的學(xué)者認(rèn)為，新興信息技術(shù)的出現(xiàn)改變著政府的行政行為，是行政體制改革的決定性動(dòng)力;后一陣營出現(xiàn)在近幾年，其代表者有理查爾·吉卜森(Rachel K.Gibson)、斯蒂芬·沃德(Stephen J.Ward)、安德里·羅莫里(Andrea Rommele)等，他們認(rèn)為技術(shù)的發(fā)展需要制度的推進(jìn)，否則就會(huì)成為無本之木、無源之水。筆者贊成后一種觀點(diǎn)，其科學(xué)性在于這一認(rèn)識(shí)能夠理性地面對(duì)新興技術(shù)的非理性蔓延所導(dǎo)致的信息恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)激進(jìn)主義，為解決網(wǎng)絡(luò)問題，推進(jìn)信息時(shí)代背景下的政府改革提供新的研究思路。下文即對(duì)歐盟電子治理發(fā)展進(jìn)行制度視角的分析。

一、電子治理的定義

電子治理是對(duì)電子政府(或電子政務(wù))后期發(fā)展出現(xiàn)的新特征的表述。如荷蘭學(xué)者米歇爾·巴克斯(Michiel Backus)指出:電子治理是指在政府與市民社會(huì)、政府與企業(yè)之間的互動(dòng)及政府運(yùn)行中運(yùn)用信息技術(shù)，簡化政府行政和公共事務(wù)處理程序，提升民主化程度的治理模式。[1]這一概念指出了電子治理運(yùn)行的機(jī)制和要素，但對(duì)電子治理的本質(zhì)仍缺乏進(jìn)一步的深入分析。第二十六屆國際行政科學(xué)會(huì)議主題報(bào)告的詮釋是:電子治理不是新信息通信技術(shù)在公共事務(wù)領(lǐng)域的簡單應(yīng)用，而是一種更多地與政治權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的組織與利用方式相關(guān)聯(lián)的社會(huì)——政治組織及其活動(dòng)的方式，是信息時(shí)代治理的表現(xiàn)形式。[2]這一概念強(qiáng)調(diào)了電子治理的現(xiàn)實(shí)屬性，進(jìn)一步分析了電子治理的內(nèi)涵。不過，由于沒有充分概括電子治理不同發(fā)展階段的特點(diǎn)，此觀點(diǎn)有失偏頗，沒有突出電子治理的技術(shù)屬性。治理概念的出現(xiàn)是對(duì)傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治模式的否定和發(fā)展，它表明了傳統(tǒng)的政府和市民關(guān)系已經(jīng)不能涵蓋整個(gè)公共管理領(lǐng)域，信息化社會(huì)中參與行為主體更具多樣性——有政府、企業(yè)、各種非政府組織、社團(tuán)、興趣小組等，以及由于在線環(huán)境產(chǎn)生的新的網(wǎng)絡(luò)社群組織等。因此，筆者認(rèn)為，電子治理是由政府主導(dǎo)的、多社會(huì)行為主體參與的、運(yùn)用新信息通信技術(shù)輔助或替代現(xiàn)實(shí)治理，提高決策的效率、民主化和合理性，以實(shí)現(xiàn)善治的行為。

二、歐盟電子治理現(xiàn)狀

對(duì)歐盟電子治理現(xiàn)狀，可以依據(jù)聯(lián)合國發(fā)布的年度全球電子政府調(diào)查報(bào)告作出判斷。在近幾年的報(bào)告中，歐盟各國的電子治理建設(shè)水平均名列前茅。發(fā)達(dá)國家電子政務(wù)在發(fā)展進(jìn)程中越來越得益于多方力量的參與和支持，具有了治理的特征。具有區(qū)域性多層治理、合作協(xié)商制度背景的歐盟，更是從電子治理的初始階段就十分注重主體多元化的推進(jìn)作用。從2006年至2010年，歐盟電子治理自啟動(dòng)至運(yùn)行均以《i2010電子政府行動(dòng)計(jì)劃——加快歐洲電子政府建設(shè)，使所有人獲益》(以下簡稱《i2010計(jì)劃》)為基本依據(jù)，并逐年跟蹤觀察其執(zhí)行狀況。根據(jù)該報(bào)告的判斷，歐盟現(xiàn)今電子治理的特征體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:

首先，網(wǎng)絡(luò)在線者增加。該報(bào)告稱，互聯(lián)網(wǎng)的經(jīng)常使用者人數(shù)已經(jīng)從2005年的43%上升至2008年的56%;其中大多數(shù)人幾乎每天都使用高速網(wǎng)絡(luò)通道的互聯(lián)網(wǎng)。日常使用也變得更加包容，新增使用者中弱勢(shì)群體上網(wǎng)人數(shù)上升最快。電子包容計(jì)劃于2008年啟動(dòng)，維也納歐盟理事會(huì)會(huì)議將該計(jì)劃的執(zhí)行推至新高度。為保障殘疾人、老年人以及社會(huì)弱勢(shì)群體使用信息通訊技術(shù)推出了種種舉措。

其次，成員國積極參與制度執(zhí)行。歐盟所有成員國均將《i2010計(jì)劃》的執(zhí)行列為國家政策，有的制定了總體的ICT戰(zhàn)略，有的則關(guān)注一些具體領(lǐng)域，如寬帶、電子包容、電子健康、電子學(xué)習(xí)和電子商務(wù)。國家政策不斷得到修改和更新，成為了里斯本進(jìn)程的組成部分。幾乎所有項(xiàng)目都體現(xiàn)了《i2010計(jì)劃》的目標(biāo)。寬帶問題已經(jīng)毫無疑問地被列入政治議程，而且在實(shí)施過程中，歐盟各國都有所超越;公共在線服務(wù)以及電子使用能力已經(jīng)進(jìn)入各國新政策領(lǐng)域;一些國家還為信息通訊技術(shù)議程增添了新的主題，如綠色信息技術(shù)、電子權(quán)利憲章、推進(jìn)無差別和普適性的法律規(guī)范，開辟了發(fā)展電子政府服務(wù)的一些新途徑、開發(fā)了促進(jìn)電子內(nèi)容發(fā)展的技術(shù)、提出了數(shù)字素質(zhì)的概念與模式。

再次，公共事務(wù)電子治理的質(zhì)量得到提升。據(jù)報(bào)告稱，歐洲在20項(xiàng)基準(zhǔn)在線公共服務(wù)的提供與使用方面已經(jīng)取得長足進(jìn)步:公民可以完全使用的在線公共服務(wù)已經(jīng)從2004年的27%增長至2007年的50%;針對(duì)企業(yè)的服務(wù)提供率則從2004年的58%上升至2007年的70%;有三分之一的歐洲公民和幾乎70%的歐洲企業(yè)使用由電子政府提供的公共服務(wù)。具有包容性的歐洲信息社會(huì)提供著高質(zhì)量的公共服務(wù)，推動(dòng)著人們生活質(zhì)量的提升。尤其是在電子醫(yī)療方面，相關(guān)政策旨在提高歐洲人的醫(yī)療福利水平;同時(shí)為各成員國復(fù)雜昂貴的醫(yī)療保健系統(tǒng)帶來了利潤，增強(qiáng)了歐洲醫(yī)療保健產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

最后，確立了促進(jìn)公民參與的未來發(fā)展方向。歐盟電子治理尚存在巨大的發(fā)展空間。該報(bào)告指出歐盟各國電子政府服務(wù)的互用性仍面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。雖然歐洲公民使用信息通訊技術(shù)及與公共管理接觸的水平仍較低，但是近年在逐漸上升。因此歐盟電子政府的核心政策目標(biāo)已經(jīng)從“一站式”向“以公民為中心”的服務(wù)轉(zhuǎn)換。關(guān)于電子參與的初步計(jì)劃為公眾表達(dá)提供了新的工具;它反過來又促進(jìn)了更加廣泛的公眾參與。正在進(jìn)行的針對(duì)電子采購系統(tǒng)的互用性以及泛歐電子身份認(rèn)證的大范圍實(shí)驗(yàn)對(duì)發(fā)掘全歐電子政府的經(jīng)濟(jì)潛力具有重大意義。隨著公民參與成分在電子政府中比重的增加，歐盟政府的電子治理特征將更為明顯。

三、歐盟電子治理發(fā)展的制度分析

如上文所述，相對(duì)于技術(shù)而言，制度建設(shè)在電子治理的發(fā)展中起著決定性作用。下文即以制度為視角從目的、內(nèi)容和動(dòng)力三方面對(duì)歐盟電子治理的發(fā)展進(jìn)行分析。

(一)制度確定目的

20世紀(jì)80年代歐盟制定了第一個(gè)框架計(jì)劃，此后，每五年制定一個(gè)新的框架計(jì)劃，設(shè)置一個(gè)新的發(fā)展目標(biāo)。如歐盟共同體支持框架(CSF－EU Community Support Frameworks)是推動(dòng)歐盟向信息社會(huì)轉(zhuǎn)變的一系列政策的開端。該支持框架所起的作用是將各自分散而獨(dú)立的行動(dòng)進(jìn)行整合，重點(diǎn)關(guān)注相關(guān)計(jì)劃在公共管理與信息通訊等領(lǐng)域內(nèi)的執(zhí)行。歐洲信息技術(shù)研究戰(zhàn)略計(jì)劃(ESPRIT——European Strategic Programme for Research in Information Tech-nology)和歐洲先進(jìn)通訊技術(shù)研發(fā)計(jì)劃(RACE——Research and Development in Advanced Communication Technologies in Europe)則旨在為研究者創(chuàng)造合作的環(huán)境。

2005年12月曼徹斯特歐盟部長理事會(huì)電子政府宣言，提出了電子治理發(fā)展初期的四項(xiàng)重點(diǎn)工作:包容所有公民、提高政府部門工作效率、提供高度反映顧客需求的公共服務(wù)、通過共同認(rèn)可的認(rèn)證體系為各國公民提供廣泛而便利的公共服務(wù)渠道。[3]2006年，歐盟委員會(huì)發(fā)布了《i2010計(jì)劃》。該計(jì)劃是歐盟信息化總體戰(zhàn)略“i2010”所確定的工作目標(biāo)之一，其發(fā)布實(shí)施標(biāo)志著泛歐層次的電子政府建設(shè)步入系統(tǒng)化發(fā)展的軌道。該行動(dòng)計(jì)劃提出的消除電子鴻溝、提高效率、執(zhí)行電子采購、建立全歐范圍的電子服務(wù)通道、強(qiáng)化參與和民主決策等五個(gè)核心觀點(diǎn)，可以視為是對(duì)于上述2005年歐盟部長理事會(huì)宣言的具體化。[4]中心目標(biāo)在于滿足公眾個(gè)人、企業(yè)、各種組織等電子政府使用者日益增長的需求。[5]

(二)制度規(guī)范內(nèi)容

達(dá)姆斯嘉德(J.Damsgaard)和利廷恩(K.Lyytinen)認(rèn)為制度的干預(yù)可以分為影響性與規(guī)制性兩種。影響性的制度旨在改變制度范圍之內(nèi)的人的行為習(xí)慣，沒有直接的強(qiáng)制和命令。規(guī)制性的制度期望直接干預(yù)主體的行為，限制主體行為的選擇范圍。[6](P104)歐盟電子治理的具體行動(dòng)內(nèi)容正是產(chǎn)生于這兩類制度安排。

1.規(guī)制性制度

筆者認(rèn)為歐盟關(guān)于電子治理的法律基本相當(dāng)于規(guī)制性制度，除了《歐洲電子商務(wù)法》、《關(guān)于數(shù)據(jù)庫法律保護(hù)的指令》、《關(guān)于內(nèi)部市場(chǎng)中與電子商務(wù)有關(guān)的若干法律問題的指令》[7]等一般性的法律規(guī)范外，規(guī)制性制度主要針對(duì)一些需要嚴(yán)加管制的電子治理發(fā)展領(lǐng)域。如針對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息健康，英國1996年9月頒布了《三R互聯(lián)網(wǎng)安全規(guī)則》，適用于規(guī)范消除網(wǎng)絡(luò)中的非法資料、特別是色情淫穢內(nèi)容。其基本措施為“分級(jí)認(rèn)定、舉報(bào)告發(fā)、責(zé)任承擔(dān)”。[8]法國互聯(lián)網(wǎng)管理十分重視對(duì)未成年人的保護(hù)，如1998年法國通過了《未成年人保護(hù)法》，從嚴(yán)從重懲罰利用網(wǎng)絡(luò)誘惑青少年犯罪的行為。通過《關(guān)于在自動(dòng)運(yùn)行系統(tǒng)中個(gè)人資料保護(hù)公約》、《關(guān)于個(gè)人資料的運(yùn)行和自由流動(dòng)的保護(hù)指令》、《關(guān)于個(gè)人資料向第三國傳遞的第一個(gè)指令——評(píng)估充分性的可能方案》和《關(guān)于在信息高速公路上收集和傳送個(gè)人資料的保護(hù)》等制度訂立了保護(hù)網(wǎng)絡(luò)個(gè)人隱私的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。[9]

2.影響性制度

電子治理建設(shè)方案的作用在于對(duì)電子治理發(fā)展作出宏觀規(guī)劃，確定歐盟電子治理的基本方向，在執(zhí)行中其彈性要高于歐盟法律，影響性的作用要大于規(guī)制性。方案涉及領(lǐng)域主要包括:提供覆蓋全體居民的充足的基礎(chǔ)設(shè)施條件，尤其是寬帶建設(shè);鼓勵(lì)學(xué)習(xí)、采納、使用ICT技術(shù);提高電子公共服務(wù)水平。其中被確定為優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域有:寬帶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和信息通訊技術(shù)設(shè)備的分布，鼓勵(lì)促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)和信息通訊技術(shù)的使用，數(shù)字素質(zhì)的提升，電子政務(wù)的建設(shè)，司法系統(tǒng)數(shù)字化(電子法庭)、醫(yī)療系統(tǒng)數(shù)字化(電子醫(yī)療)、教育系統(tǒng)對(duì)信息通訊技術(shù)的整合( 電子學(xué)習(xí)和電子科學(xué))。[10]

歐盟層面的電子歐洲行動(dòng)方案，如2000年由費(fèi)拉歐洲理事會(huì)簽署的“2002年電子歐洲行動(dòng)方案”和2002年塞維利亞歐洲理事會(huì)簽署的“2005年電子歐洲行動(dòng)方案”均成為電子歐洲行動(dòng)的制度依據(jù)。而在落實(shí)歐盟電子歐洲行動(dòng)方案過程中，各成員國的電子治理行動(dòng)方案和指南則影響著各自國家電子治理的發(fā)展。如保加利亞的信息技術(shù)發(fā)展計(jì)劃;塞浦路斯的信息社會(huì)的國家戰(zhàn)略;愛沙尼亞的2013年信息社會(huì)戰(zhàn)略;芬蘭提出的“一個(gè)革新的、以人為本的、具有競(jìng)爭(zhēng)力的芬蘭:2007－2015年國家知識(shí)社會(huì)戰(zhàn)略”;希臘的數(shù)字戰(zhàn)略;愛爾蘭的正處于準(zhǔn)備進(jìn)程中的國家知識(shí)社會(huì)戰(zhàn)略;馬耳他的智慧島國家信息通訊技術(shù)戰(zhàn)略(2008－2010年);波蘭的至2013年的信息社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略;葡萄牙的聯(lián)通葡萄牙;斯洛文尼亞共和國信息社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略 (si2010);西班牙的AVANZA計(jì)劃以及英國的數(shù)字化大不列顛行動(dòng)。[11]

(三)制度賦予動(dòng)力

歐盟在其特有的制度框架之下，積極吸納多層治理主體的意見和建議，為日后相關(guān)政策的執(zhí)行奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，歐盟在電子治理過程中各個(gè)成員國互通有無、激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)以及資助落后者也成為歐盟電子治理相關(guān)制度的重要組成部分。這些制度為推進(jìn)歐盟電子治理方案或法律的實(shí)施提供了充足的動(dòng)力源泉。

1.動(dòng)力之一:參與決策制度

歐委會(huì)、理事會(huì)和歐洲議會(huì)是歐盟的共同決策機(jī)構(gòu)。理事會(huì)成員作為各成員國政府的代表，在歐盟決策中反映本國立場(chǎng)和維護(hù)本國利益;歐委會(huì)和歐洲議會(huì)則代表歐盟的共同利益。前者承擔(dān)了決策創(chuàng)議和政策實(shí)施的重要角色，后者是歐盟體制中唯一的民選機(jī)構(gòu)，已由最初只有咨詢權(quán)逐步獲得了一定的民主監(jiān)督權(quán)和決策參與權(quán)。同時(shí)，歐盟的這些決策機(jī)構(gòu)還受到政府間會(huì)議和各種委員會(huì)等非決策機(jī)構(gòu)的強(qiáng)烈影響。政府間會(huì)議分為兩種，定期的政府間會(huì)議即歐洲理事會(huì)，由各成員國國家元首或政府首腦、理事會(huì)常任主席及歐委會(huì)主席組成。歐洲理事會(huì)除了確定歐盟根本性的決策路線以外，還經(jīng)常處理部長理事會(huì)無法解決的決策問題。歐盟每隔幾年還召開一種不定期的政府間會(huì)議討論重大的原則性議題。此外，歐盟還有大約1，500個(gè)各類委員會(huì)或者專家組，大致可以分為立法起草階段委員會(huì)、審議批準(zhǔn)階段委員會(huì)和實(shí)施法律階段委員會(huì)三種。這些歐盟的隱形機(jī)構(gòu)也在歐盟的決策過程中發(fā)揮著各自的作用。在某種意義上說，歐盟決策機(jī)制的運(yùn)作實(shí)際上是決策機(jī)構(gòu)和非決策機(jī)構(gòu)共同參與的結(jié)果。[12]

歐盟三大支柱組成的復(fù)雜性以及決策機(jī)制的多樣性形成了其多層治理的基本制度框架。受這一框架的影響，歐盟電子治理決策過程或途徑呈現(xiàn)出多元化、多層性的特征，是歐盟多層治理的一個(gè)縮影。與歐盟決策制度相一致，在電子治理中，歐盟電子治理政策的創(chuàng)意權(quán)來自歐盟委員會(huì)，決策權(quán)屬于歐洲理事會(huì)。但是隨著一體化的發(fā)展，由于共同決策程序，歐洲議會(huì)也加入到了協(xié)商談判體系當(dāng)中。歐洲議會(huì)由原來對(duì)政策的監(jiān)督權(quán)擴(kuò)大到擁有一部分的決策權(quán)，導(dǎo)致決策更加復(fù)雜化。這在歐盟電子治理政策的制定中有充分的體現(xiàn)，像地區(qū)委員會(huì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)這樣的地區(qū)利益集團(tuán)也對(duì)電子治理政策的形成發(fā)揮著重要的作用。歐盟電子治理的決策來源還包括專家委員會(huì)建議、理事會(huì)會(huì)議決定、行動(dòng)方案等。歐盟電子治理決策的多層參與更加體現(xiàn)在一些專業(yè)化較強(qiáng)的電子治理事務(wù)的決策過程中，如電子政務(wù)大會(huì)，參與人員更加多元化，參與主體層次更為豐富，也更加接近于電子治理的實(shí)質(zhì)特征。如2010年6月舉行的電子政府大會(huì)更是利用網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢(shì)，在網(wǎng)站發(fā)布大會(huì)即將商討的議題，同時(shí)開辟了社會(huì)層面與會(huì)者注冊(cè)的通道。[13]

2.動(dòng)力之二:評(píng)估制度

歐盟在推動(dòng)信息化建設(shè)中，對(duì)各成員國電子治理的績效評(píng)估是貫穿始終的一項(xiàng)工作。評(píng)估為歐盟準(zhǔn)確了解信息化發(fā)展現(xiàn)狀、制定和調(diào)整信息化發(fā)展戰(zhàn)略提供了科學(xué)依據(jù)，為確保各種政策和行動(dòng)計(jì)劃的落實(shí)提供了檢查手段，促進(jìn)了競(jìng)爭(zhēng)，為各成員國相互交流和學(xué)習(xí)提供了平臺(tái)。在歐盟的許多成員國中，電子治理建設(shè)已經(jīng)成為了一項(xiàng)政治化的工程。許多成員國制定了國家層面的發(fā)展戰(zhàn)略或行動(dòng)計(jì)劃，落后的國家則認(rèn)真向先進(jìn)國家學(xué)習(xí)好的經(jīng)驗(yàn)來提高自己的電子治理水平。

歐盟對(duì)于電子治理建設(shè)的評(píng)估以“電子歐洲”的基準(zhǔn)框架為參照依據(jù)，通過基準(zhǔn)框架設(shè)置成員國電子治理行動(dòng)需達(dá)到的目標(biāo)，以成員國之間的可比較的指標(biāo)和協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)集合為基礎(chǔ)。這些指標(biāo)涵蓋不同的領(lǐng)域:公民使用和利用互聯(lián)網(wǎng)、企業(yè)利用和使用信息通訊技術(shù)、使用互聯(lián)網(wǎng)的費(fèi)用、電子政府、電子學(xué)習(xí)、電子健康和電子商務(wù)等。如歐盟委員會(huì)于2006年4月發(fā)表的i2010基準(zhǔn)框架，是各成員國電子治理發(fā)展的目標(biāo)，同時(shí)也是其對(duì)歐盟電子治理評(píng)估的基礎(chǔ)。2009年11月9日歐盟又出臺(tái)了2011－2015年評(píng)估框架，旨在為將來歐盟的數(shù)字化議程搜集信息社會(huì)的統(tǒng)計(jì)資料和提出一系列核心的考核指標(biāo)。該框架自2011年開始正式使用。[14]

3.動(dòng)力之三:獎(jiǎng)勵(lì)制度

歐盟各成員國條件的差異造成各國電子治理發(fā)展的不平衡性，許多機(jī)構(gòu)仍舊處于發(fā)展的初始階段，落后者希望能夠?qū)W習(xí)到先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)和該領(lǐng)域發(fā)展的信息。基于此狀況，作為認(rèn)定高質(zhì)量案例的一種方式，2001年歐盟委員會(huì)配合“電子歐洲”計(jì)劃的實(shí)施推出了最佳實(shí)踐獎(jiǎng)。為鼓勵(lì)電子治理創(chuàng)新而設(shè)置的這一“電子歐洲”獎(jiǎng)的目的是，通過對(duì)優(yōu)秀的、具有創(chuàng)造力的做法進(jìn)行認(rèn)定與推廣，激勵(lì)與推動(dòng)全歐公共領(lǐng)域范圍內(nèi)好的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)的互相交流，從而提升相互認(rèn)同感以采納好的建議。該獎(jiǎng)項(xiàng)分為四個(gè)系列，兩個(gè)屬于電子政務(wù)、兩個(gè)屬于電子醫(yī)療。前后共有來自30個(gè)國家的880項(xiàng)工程參加了該獎(jiǎng)的角逐。位于荷蘭的歐洲公共管理研究所設(shè)置的電子歐洲獎(jiǎng)秘書處負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作。秘書處保障了該項(xiàng)工作的透明、公正、順利運(yùn)行。英國利茲大學(xué)的商業(yè)與政府情報(bào)學(xué)研究所應(yīng)邀對(duì)該項(xiàng)工作提供了技術(shù)支持。2006年6月歐盟通訊部長理事會(huì)一致支持實(shí)施此前兩個(gè)月歐盟委員會(huì)所提出的i2010電子政府行動(dòng)計(jì)劃。該計(jì)劃的重點(diǎn)是在全歐推廣電子治理建設(shè)的最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及相關(guān)知識(shí)。[15](P471)2005年確定的“電子政府獎(jiǎng)”也被列為《i2010計(jì)劃》的一部分。

4.動(dòng)力之四:財(cái)政資助制度

歐盟財(cái)政資助項(xiàng)目主要是為電子治理發(fā)展進(jìn)程中的一些弱勢(shì)地區(qū)或新興領(lǐng)域提供資金補(bǔ)助，從而降低各種“數(shù)字鴻溝”對(duì)歐盟的影響。為了提高各成員國推進(jìn)電子治理的積極性，歐盟制定了競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)新計(jì)劃(CIP)作為《i2010計(jì)劃》之下最主要的財(cái)政工具，計(jì)劃從2007年至2013年投入預(yù)算資金7，280萬歐元;建立了結(jié)構(gòu)基金制度對(duì)涉及電子治理建設(shè)的如下五個(gè)項(xiàng)目提供支持:信息政策支持計(jì)劃、信息技術(shù)研發(fā)的第七框架計(jì)劃、媒介2007年、安全網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃、對(duì)信息通訊技術(shù)合作的支持和對(duì)農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政支持。[16]“數(shù)字鴻溝”具有廣度與深度兩方面的內(nèi)涵，電子學(xué)習(xí)則是歐盟電子治理過程中彌合“數(shù)字鴻溝”舉措的關(guān)鍵所在。為鼓勵(lì)在歐洲教育和培訓(xùn)中有效使用信息通訊技術(shù)，推進(jìn)高質(zhì)量教育并使得教育培訓(xùn)系統(tǒng)更加適應(yīng)信息社會(huì)和歐盟社會(huì)的整體模式，歐盟從2004年1月1日至2006年間對(duì)在線學(xué)習(xí)計(jì)劃的實(shí)施提供了4，400萬歐元的財(cái)政資助。[17]

5.動(dòng)力之五:協(xié)調(diào)執(zhí)行制度

電子治理制度落實(shí)中的協(xié)調(diào)性，是歐盟多層治理制度框架之內(nèi)的必然之舉。與決策中的多方參與一樣，各成員國享有一定程度的自由裁量權(quán)也成為了歐盟電子治理發(fā)展的動(dòng)力來源之一。歐盟協(xié)調(diào)執(zhí)行制度主要體現(xiàn)在:

(1)成員國與歐盟的協(xié)調(diào)

監(jiān)督是歐盟層次介入歐盟政策執(zhí)行過程的主要方式。在綜合考慮各方利益的基礎(chǔ)上，歐盟確定一個(gè)共同的政策目標(biāo)，并將其落實(shí)為“國家行動(dòng)計(jì)劃”;然后由歐盟委員會(huì)組織對(duì)各國行動(dòng)結(jié)果的評(píng)估，由理事會(huì)向各國傳達(dá);再根據(jù)成員國的客觀要求確定執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各國行為起指導(dǎo)和約束作用，并通過制定具體目標(biāo)和適應(yīng)不同國家地區(qū)差異的措施，將指導(dǎo)原則轉(zhuǎn)化為國家或地區(qū)政策;最后由監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)成員國的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)、定期評(píng)估。在這一制度框架之下，歐盟電子治理政策執(zhí)行過程必然要求成員國與歐盟就各自的利益和共同利益進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成妥協(xié)，取得一致。2000年里斯本歐洲理事會(huì)就明確建立了開放協(xié)調(diào)機(jī)制來促進(jìn)成員國之間電子治理的發(fā)展。[18]

(2)成員國之間的協(xié)調(diào)

多層治理的基本制度框架需要各成員國在實(shí)現(xiàn)自己利益的同時(shí)兼顧它國利益，這是維系歐盟這一區(qū)域治理共同體完整性的必要條件，因此成員國之間的協(xié)調(diào)也就成為保障歐盟整體利益的有效途徑之一。成員國之間的協(xié)調(diào)可以分為在歐盟主持之下的協(xié)調(diào)交流和歐盟各成員國出于各自電子治理發(fā)展的需要自覺進(jìn)行的協(xié)調(diào)溝通。在前一情形下，歐盟通過評(píng)估，從整體上了解各成員國電子治理發(fā)展的基本狀況及其與世界其他先進(jìn)國家的差距，使各成員國了解自己在歐盟中所處的位置以及其他國家所采取的不同的改革措施，從中汲取好的經(jīng)驗(yàn)。通過設(shè)立電子歐洲獎(jiǎng)，在歐盟成員國、候選國和歐洲自由貿(mào)易區(qū)成員國之間促進(jìn)了良好實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的傳播、協(xié)調(diào)交流與共同發(fā)展。歐盟各成員國政府間協(xié)調(diào)則立足于歐洲層級(jí)，通過定期召開政府間首腦會(huì)議，成員國政府相互協(xié)商、達(dá)成共識(shí)，并制定條約。

(3)成員國內(nèi)部的協(xié)調(diào)

在電子政務(wù)向電子治理發(fā)展的過程中，參與主體增多必然要求各成員國政府和地方政府在履行歐盟政策時(shí)兼顧更多的制約性因素，因而執(zhí)行過程中的協(xié)調(diào)對(duì)各成員國國內(nèi)電子治理建設(shè)也必不可少。為此，歐盟各成員國對(duì)電子治理相關(guān)事務(wù)的管理除了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、實(shí)施機(jī)構(gòu)之外，一般還吸納相關(guān)部門的主要官員建立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以避免各級(jí)政府和不同行政部門在電子治理建設(shè)中“條塊分割，各自為政”，并確保不同建設(shè)項(xiàng)目的數(shù)據(jù)共享和跨平臺(tái)建設(shè)，從而有利于電子治理整體建設(shè)的有效實(shí)施。如按照《現(xiàn)代化政府》白皮書的要求，英國政府于1999年成立了政府信息化領(lǐng)導(dǎo)小組(IAGC)，這一領(lǐng)導(dǎo)組織的宗旨是統(tǒng)一協(xié)調(diào)全國電子治理的發(fā)展。[19]

四、歐盟電子治理的主要啟示

綜上所述，歐盟電子治理制度首先確立了發(fā)展目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，推動(dòng)了信息通訊技術(shù)的發(fā)展與運(yùn)用，促進(jìn)了歐盟多層治理的實(shí)現(xiàn)，提高了歐盟整體以及各成員國的治理效率。制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也得益于更加詳盡的配套制度的實(shí)施，這些制度以戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃的形式呈現(xiàn)。除了作為宏觀規(guī)劃的制度，歐盟電子治理的具體運(yùn)作皆處于涉及微觀操作層面的具體制度的規(guī)范之中。由于受到歐盟電子治理環(huán)境的影響，根據(jù)不同情況針對(duì)不同問題，依據(jù)所規(guī)范領(lǐng)域的性質(zhì)，可將歐盟電子治理制度分為影響性與規(guī)制性兩種。兩種制度互為補(bǔ)充、互相影響，既保障了歐盟的整合與統(tǒng)一，也兼顧了各組成部分的多樣性;既維護(hù)了歐盟的權(quán)威，也適應(yīng)了各成員國的發(fā)展環(huán)境。相關(guān)制度并非僅僅具有約束作用，還通過參與決策、工程評(píng)估、評(píng)選獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)政資助和協(xié)調(diào)執(zhí)行，成為了歐盟電子治理發(fā)展的動(dòng)力源泉，創(chuàng)造了有益于歐盟電子治理發(fā)展的良好環(huán)境。所以歐盟電子治理的發(fā)展在各個(gè)層面都滲透著制度的作用，而非技術(shù)左右著歐盟電子治理的發(fā)展。從歐盟電子治理發(fā)展的制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)中可以得出如下主要啟示:

(一)保障制度基礎(chǔ)

歐盟的經(jīng)驗(yàn)首先驗(yàn)證了制度在電子治理發(fā)展中的決定作用。健全完善的制度是一個(gè)國家或地區(qū)電子治理發(fā)展的必要前提。歐盟電子治理從目的、內(nèi)容和動(dòng)力等各方面均得到制度的保障與推進(jìn)。因此歐盟電子治理對(duì)我國的首要啟示是在發(fā)展電子治理中首先需要奠定必要的具有影響性與規(guī)制性雙重特性的制度基礎(chǔ)。一方面應(yīng)制定科學(xué)可行的電子治理建設(shè)方案、發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。在起始階段，不能盲目超前，過分追求先進(jìn)的硬件設(shè)備和不成熟的高技術(shù)，而應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，運(yùn)用軟件和程序軟件的開發(fā)，以運(yùn)用促發(fā)展，逐步升級(jí)擴(kuò)展，最終形成安全可靠且行之有效的電子治理運(yùn)行系統(tǒng);另一方面應(yīng)加強(qiáng)法制建設(shè)，維持良好安全的網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)秩序，通過科學(xué)立法及其有效實(shí)施，規(guī)范信息市場(chǎng)，嚴(yán)厲打擊擾亂網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)秩序的行為，逐漸形成與電子治理相適應(yīng)的完備的法律體系，確保電子治理的健康有序發(fā)展。

(二)消除“數(shù)字鴻溝”

應(yīng)對(duì)公共問題的行為理念、方式、路徑從“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變，最為重要的是行為主體以及服務(wù)對(duì)象范圍的擴(kuò)展，“治理”的實(shí)現(xiàn)即意味著覆蓋面的進(jìn)一步擴(kuò)大、各個(gè)區(qū)域以及群體之間差距的縮小。具體到電子治理，即需要制定相關(guān)制度以消除“數(shù)字鴻溝”造成的阻礙。如歐盟的電子包容制度，一方面從廣度上，創(chuàng)造了有利的制度條件擴(kuò)大信息網(wǎng)絡(luò)、硬件設(shè)備的覆蓋率，不斷提升其聯(lián)通率、優(yōu)化其性能，為盡可能多的人創(chuàng)造參與電子治理或接受電子服務(wù)、參與電子互動(dòng)的條件，增加不同群體、不同地區(qū)人們?cè)诰€的可能性，逐漸縮小信息通訊技術(shù)使用中的弱勢(shì)群體;另一方面著眼于深度制度建設(shè)，把大力發(fā)展信息技術(shù)教育事業(yè)作為推進(jìn)電子治理的長期性和戰(zhàn)略性任務(wù)，盡力消除不同地區(qū)之間、不同群體之間因數(shù)字素質(zhì)的差異而出現(xiàn)的“數(shù)字鴻溝”，提高電子治理用戶的接納水平，保證硬件設(shè)備功能的充分利用;同時(shí)以相關(guān)制度促進(jìn)在線治理質(zhì)量的提高，增強(qiáng)在線信息、服務(wù)和互動(dòng)的易用性，方便用戶在電子治理中的參與和互動(dòng)。

(三)吸引多方參與

電子治理發(fā)展的目的及其成熟的標(biāo)志是參與者的多元化。治理決策主體的多元化應(yīng)被視為電子治理中參與者多元化的關(guān)鍵所在。歐盟電子治理發(fā)展進(jìn)程中決策者呈現(xiàn)出多層次、多種類的特征。歐盟三大支柱組成的復(fù)雜性以及決策機(jī)制的多樣性形成了其多層治理的基本制度框架。在此框架之中各政策主體經(jīng)過積極互動(dòng)制定了切合具體發(fā)展實(shí)際的電子治理政策，既維護(hù)了統(tǒng)一政策的權(quán)威，又有利于政策的執(zhí)行。此外，在初步開展的在線互動(dòng)中，服務(wù)對(duì)象對(duì)政府決策的反饋也有助于電子治理的不斷完善。為了技術(shù)的開發(fā)和推廣運(yùn)用，歐盟各國積極爭(zhēng)取社會(huì)各界資金力量的投入。這是其制定相關(guān)制度需要考慮的環(huán)境因素之一，也是在制度出臺(tái)之后能夠有效執(zhí)行的輔助條件。歐盟電子治理的多元參與體現(xiàn)在相關(guān)制度的決定與執(zhí)行之中。它對(duì)我國的啟示是:一方面應(yīng)在電子治理的決策過程中盡量聽取多方意見，積極采納優(yōu)秀建議，權(quán)衡兼顧各方利益，努力取得早期共識(shí)，增加制度對(duì)象對(duì)制度的認(rèn)可度，建設(shè)統(tǒng)一性與多樣性、規(guī)范性與靈活性相結(jié)合的電子治理制度體系;另一方面，應(yīng)允許執(zhí)行者在相關(guān)制度的框架內(nèi)，結(jié)合具體的時(shí)空因素，在對(duì)既有制度的循環(huán)反饋中不斷提升制度的合理、合法性，探索出真正適合電子治理具體發(fā)展環(huán)境的可取之道，從而做到既符合電子治理發(fā)展的一般規(guī)律，又能夠動(dòng)態(tài)反映治理對(duì)象的發(fā)展變化，運(yùn)用電子手段最大限度地滿足社會(huì)治理需求。

(四)有效實(shí)施激勵(lì)制度

“治理”具有明顯的社會(huì)性，既是服務(wù)于社會(huì)的行為，也需要全社會(huì)的共同參與。歐盟電子治理的經(jīng)驗(yàn)表明，就制度而言，無論是制定過程中的獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，還是執(zhí)行中的出資出力，均需要匯集歐盟各成員國政府及其國家內(nèi)部的多種力量，僅僅依靠任何一股單一力量都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。但是，出資出力、獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策均需要一定的成本，在電子治理推行初始階段甚至存在相對(duì)較大的風(fēng)險(xiǎn)。為了克服或彌補(bǔ)成本或風(fēng)險(xiǎn)可能帶來的對(duì)于相關(guān)主體利益的損害，歐盟通過財(cái)政資助、評(píng)估、獎(jiǎng)勵(lì)等制度的實(shí)施，調(diào)動(dòng)了電子治理各個(gè)主體積極性的發(fā)揮。

歐盟做法對(duì)我國的啟示是:首先應(yīng)確立電子治理發(fā)展的基本目標(biāo)，明確激勵(lì)制度的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而建立一套科學(xué)合理的電子治理績效考核體系，對(duì)各主體的目標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行考核，既有助于全面了解相關(guān)制度的實(shí)現(xiàn)程度，又有利于在制度實(shí)施過程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)其有待改進(jìn)之處。其次應(yīng)建立公正有效的獎(jiǎng)勵(lì)制度，保證績效考核的合理性和有效性。優(yōu)秀者對(duì)落后者的感召力有助于先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的推廣，同時(shí)優(yōu)秀者也更有動(dòng)力在電子治理建設(shè)中繼續(xù)起引領(lǐng)作用。最后，對(duì)于電子治理中的“弱勢(shì)群體”、“弱勢(shì)地區(qū)”、“重點(diǎn)領(lǐng)域”等政策關(guān)注點(diǎn)，要制定有針對(duì)性的制度吸引社會(huì)資源的投入與支持。

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