M一項以“城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人地掛鉤”為核心的土地政策試點，正在素有“天下糧倉”之稱的河南省醞釀。
　　6月18日，國土資源部與河南省政府在鄭州簽署《共同推進土地管理制度改革促進中原經濟區(qū)建設合作協(xié)議》。
　　協(xié)議提出，河南省將在國土部指導和支持下，探索開展城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人地掛鉤政策試點，在省域范圍內，實行城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納進入城市定居的人口規(guī)模相掛鉤，推進人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調發(fā)展，破解用地矛盾。而相關的試點方案，已由河南省國土廳呈報國土部審批。
　　這套“人地掛鉤”政策，是將土地指標與吸納農村人口定居掛鉤，以此鼓勵城市接納農村人口，實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化聚集，同時通過農民進城釋放出更多的建設用地，意在一舉兩得。
　　作為中央給予河南“中原經濟區(qū)”建設的政策支持，“人地掛鉤”一旦落地，將突破現(xiàn)行的建設用地增減掛鉤指標只能在縣域內流動的政策限制，實現(xiàn)用地指標在全省范圍內跨區(qū)域流轉。
　　此前，在國家批準設立的各類綜合改革試驗區(qū)和試點，比如重慶、成都等地，對于集體建設用地流轉已多有嘗試。國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼認為，人地掛鉤制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌用地增減掛鉤制度的基本思路是一樣的，就是通過空間的騰挪，在增加建設用地的同時，不減少耕地面積。
　　河南用地擴張
　　“好好搞農業(yè)”一直是河南的一項政治任務。
　　河南的糧食總產量占到全國的十分之一，其中小麥的產量超過四分之一。按照“十二五”規(guī)劃，至2020年，中國糧食產量需要增加1000億斤，分配給河南的增產任務就達到300億斤。
　　為此，河南的建設用地指標受到中央最為嚴格的控制?！敖陙砻磕昶骄簿?0萬畝，最少一年是11萬畝，最多一年給過30萬畝，但其中包括了國家的重點項目用地?！焙幽鲜≌l(fā)展研究中心主任王永蘇說。
　　據(jù)河南省政府人士透露，河南省傾十年之力打造的鄭東新區(qū)，多次邀請中央領導參觀，但未能實現(xiàn)，“這表明了中央要求河南保糧的強硬態(tài)度”。
　　在河南方面看來，正是由于對于農業(yè)的過分投入。
　　河南的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程大受影響。數(shù)年來，河南省會鄭州規(guī)模幾乎未見增長，城區(qū)人口一直徘徊在300多萬人，與鄰省的省會城市武漢、西安等差距甚遠。
　　直至2010年，河南城鎮(zhèn)化率只有37.7％，遠低于全國49.68％的水平，居全國倒數(shù)第五位。而體現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的第三產業(yè)，在其生產總值的比重居全國倒數(shù)第一位。
　　因此，渴望提高城市化、工業(yè)化水平的河南急于求變。
　　直到2011年，中央對河南的呼聲才有實際的回應。這一年9月底，國務院下發(fā)《關于支持河南省加快建設中原經濟區(qū)的指導意見》。
　　據(jù)河南省科學院副院長張占倉介紹，《指導意見》即包括允許河南探索開展人地掛鉤政策試點，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，改革和完善土地征用制度等土改內容。
　　2010年起，在中國產業(yè)由沿海向內陸轉移的背景下，河南展開大規(guī)模的招商引資行動。
　　當年8月，規(guī)劃占地面積達10平方公里、計劃用工30萬人的富士康工業(yè)園落戶鄭州，其面積超過了富士康深圳龍華園區(qū)4倍多。
　　富士康之后，河南省又引入百威英博、迅達、和記黃埔、NTN等世界500強企業(yè)，目前，在河南省投資的世界500強企業(yè)達到72家。
　　工業(yè)化、城鎮(zhèn)化趨勢不可逆轉，河南的土地缺口日益擴大。
　　2011年，河南工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設用地大約需要60萬畝，但實際獲批的用地指標只有20萬－25萬畝左右，用地缺口接近三分之二。而河南的城市規(guī)模普遍偏小，通過盤活城市存量用地滿足用地需求的路子并不可行。作為農業(yè)大省，其未利用地也寥寥無幾。
　　在河南政學兩界人士認為，在耕地面積硬約束的前提下，建設用地只有一個來源，那就是農村大量的建設用地儲備。
　　
　　收拾舊農村
　　與安徽、重慶等地相比，坐擁6000萬農民的河南省，其農村建設用地更為可觀。在中國農民住房實行的“一戶一宅”的宅基地分配制度的情況下，6000萬農民每戶都擁有一處無法流轉的宅基地。
　　據(jù)王永蘇介紹，河南省農村人均建設用地面積達到248平方米。河南省委農村工作辦公室提供的一份報告稱，通過新型農村社區(qū)建設，可以盤活約900萬畝的農村集體建設用地。
　　“新型農村社區(qū)建設”，是河南目前盤活農村建設用地的主要措施。即是由若干行政村（按規(guī)定最少為三個）合并在一起，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一建設，形成的新型社區(qū)。
　　這種備受爭議的方式，因意在土地指標，現(xiàn)實操作中往往異化為另一種征地，農民在其中的話語權并無體制性保障，外界稱之為“農民被上樓”。此前，農民集中居住在山東、安徽等地已有施行，且招致不少批評。
　　不同于其他地方，河南省政府提出“就地城鎮(zhèn)化”的設想，即將新型農村社區(qū)納入城鎮(zhèn)體系，形成河南特有的五級城鎮(zhèn)體系：鄭州、其他17個地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、新型農村社區(qū)。
　　“社區(qū)在基礎設施和公共管理上與城市一樣，每個社區(qū)會配置管委會以及黨委，另按照每千人一名民警的比例，提供治安等公共服務，除了沒有人大，這些社區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎無異，實現(xiàn)公共服務一體化?！睆堈紓}說。
　　河南各地的新型農村社區(qū)建設模式不一，最基本的方式是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建設新樓，農民通過宅基地退出，以成本價獲得相應面積的樓房，同時獲得城鎮(zhèn)戶籍，其承包地權益不動。
　　雖然河南官方稱，新型農村社區(qū)建設不會強迫農民。但部分地區(qū)仍存在農民“被上樓”現(xiàn)象。
　　而且，基礎設施建設與公共服務配套設施投入動輒千萬元，如何平衡資金成為難題，也導致一些縣區(qū)對新型農村社區(qū)建設并不熱衷。
　　“長期來看，一些村莊的消亡是大勢所趨，但應是一個自然的過程，人為撤并村莊，會埋下一些隱患?！?中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文對此頗為憂慮。
　　但對于城鎮(zhèn)化需求旺盛的河南來說，已經閑置的農村建設用地勢必要進入城市化進程?！凹w土地入市是個總趨勢。”張占倉說。此前，集體土地參與城鎮(zhèn)化的合法途徑只有征地方式。但隨著征地成本的提高，以及城市化進程的加速，河南需要強化市場在資源配置中的作用。
　　
　　人地掛鉤嘗試
　　與其他許多省份一樣，河南省的土地指標跨區(qū)域有償使用一直在暗中涌動。
　　據(jù)北京大學光華管理學院副院長朱善利介紹，他們在2010年關于中原經濟區(qū)建設的調研中，曾獲知農業(yè)大市周口市數(shù)次賣給過鄭州占補平衡土地指標，價格只有幾萬元每畝，但后來周口市因感覺土地指標太便宜而未再繼續(xù)交易。
　　鄭州市國土資源局副局長崔留森告訴《財經》記者，鄭州最近幾年確實購買了其他地市的土地指標，大都是由雙方國土部門協(xié)調價格，幾年來價格基本沒變，主要是參考了整治的費用，“整理和復墾一畝地的價格基本就是在幾萬元?！?br/>　　但是，現(xiàn)行關于建設用地指標只能在縣級區(qū)內流轉的規(guī)定，直接限制了指標異地流轉的可能和價格的實現(xiàn)。此前，只有少數(shù)地方嘗試突破現(xiàn)有政策。
　　作為國土部“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”試點之一的安徽，曾多次與國土部協(xié)商建設用地指標可跨市有償流轉的政策，其國土廳土地收儲中心，甚至充當過為跨市交易雙方服務的角色，此前還傳出建立省域土地交易平臺的信息，但至今未有結果。
　　而剛剛在去年2月獲得國土部允許實施省內異地占補平衡的山東，也于上月宣布暫停，其醞釀已久的省級土地交易市場，則尚在研究中。
　　這次國土部給予河南“先行先試”人地掛鉤政策，允許其探索騰退的建設用地在留足農村發(fā)展用地和就地工業(yè)化城鎮(zhèn)化用地后的節(jié)余指標有償調劑，并支持和指導河南省建立城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的利益協(xié)調機制，使得河南實現(xiàn)土地指標省內流轉的可能性驟增。
　　日前，河南省國土資源廳規(guī)劃處處長雷子平在一次座談會上透露，河南省已完成“省域土地交易中心”的設計，未來在試點農村，宅基地被復墾為耕地后，可以將復耕面積作為建設用地指標流轉，通過這個中心的交易平臺，由城里的用地企業(yè)購買，從而保證在耕地和建設用地指標總量不變的情況下，實現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的流動。
　　就在6月下旬，新鄉(xiāng)市舉行了河南省首次耕地占補平衡指標拍賣會，拍賣會當天推出2000畝耕地占補平衡指標，新鄉(xiāng)市衛(wèi)濱區(qū)人民政府、平原新區(qū)管委會、新鄉(xiāng)工業(yè)園區(qū)管委會等八家單位參加競買，最終所有指標均以高出起拍價三成的價格成交。
　　
　　能建起統(tǒng)一市場嗎
　　人地掛鉤政策之所以獲得國土部的支持，還在于其對新增土地指標的分配亦有嘗試。
　　此前，新增土地指標，基本是以原有人口基數(shù)等指標下的配額式的分配方式，無法解決重點城市和重點項目的發(fā)展難題。
　　“以周口和鄭州為例，周口現(xiàn)在人口近1000萬人，而鄭州人口統(tǒng)計為800多萬人，根據(jù)現(xiàn)行建設用地指標分配制度，鄭州市建設用地指標嚴重緊張，無法保障重大項目落地，無法保障其城市發(fā)展需要?！睆堈紓}說。
　　“人地掛鉤”嘗試引入新增人口變量，即哪里吸納人口多，獲得的土地指標就多，用地指標可向工業(yè)化和城鎮(zhèn)化速度更快的城市聚集，從而提高土地的利用效率。
　　但需要看到的是，人地掛鉤政策的基礎性工作，諸如宅基地退出機制、地隨人走的標準，農村土地確權、農民在土地增值中的收益權等關鍵環(huán)節(jié)，河南尚未有具體的制度安排，仍需進一步探索。
　　而在利益協(xié)調機制未能形成之前，河南的此次改革難免給人“打農民土地”主意的印象。
　　對此，北大國家發(fā)展研究院副教授李力行認為，雖然一些地方已經嘗試土地指標的明碼標價交易，但真正用地仍然避不開征地程序。像河南這樣展開大規(guī)模城市化建設的地方，應該積極促進集體土地直接入市。
　　在這方面，成都、重慶的“地票”制度積累了初步經驗，其通過“地票”拍買，使農民分享到城市化地租的部分上漲收益，較強制征地進了一步。
　　但是成渝的做法仍存在較大爭議，在重慶的“地票”交易中，由于賣方是政府成立的土地整理中心，買賣由政府一手主導，在整個過程中，農民無法參與其中，利益分配也不夠透明，因此受到詬病。成都的“地票”則一度被國土部叫停。
　　對于河南而言，如何吸收成渝的經驗教訓，真正建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，將是必須面對的一個考