中國即將步入新的歷史時(shí)期，而民生建設(shè)將成為新階段社會(huì)發(fā)展的主旋律和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要支柱。無論是現(xiàn)有社會(huì)保障制度的鞏固和發(fā)展，還是新社會(huì)福利制度的建立和健全，都需要強(qiáng)有力的組織保障，為此應(yīng)組建國家社會(huì)保障部，短期職能是統(tǒng)籌社會(huì)保障的公共管理，長期職能是規(guī)劃中國福利國家的重建。
　　目前，我國的社會(huì)保障體系，存在著碎片化的現(xiàn)象。針對(duì)不同的人群，社會(huì)保障的項(xiàng)目五花八門，公共管理權(quán)限分散在中央和地方政府的多個(gè)管理部門。國民的社會(huì)保障待遇差別巨大，各種社會(huì)保障項(xiàng)目的銜接紛亂，提供社會(huì)保障服務(wù)的組織也缺乏有效的監(jiān)管。
　　因此，統(tǒng)籌諸多社會(huì)保障項(xiàng)目的公共管理，應(yīng)屬中國政府行政改革的當(dāng)務(wù)之急。
　　重建中國的福利國家
　　從長遠(yuǎn)來看，重建福利國家的工作，應(yīng)該列入十八大之后新一屆政府的議事日程。
　　在改革開放前和改革開放初期，中國曾經(jīng)存在著某種意義上的福利國家，這是一種以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為核心的社會(huì)安全網(wǎng)制度，其包括兩個(gè)方面：一是以城鎮(zhèn)單位和農(nóng)村集體為基礎(chǔ)的福利體制；二是民政部門所管轄的社會(huì)福利。無論哪一種，福利給付水平都較低，而且還存在著嚴(yán)重的城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別和身份差別。
　　隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制作為一種整體性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度逐漸瓦解，以集體性組織為依托的福利體系隨之破裂，僅有民政主導(dǎo)的拾遺補(bǔ)缺型社會(huì)福利依然發(fā)揮著象征性的社會(huì)安全網(wǎng)的作用。
　　在過去的30多年，發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)提上了公共政策的議事日程，但在2003年之前，以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保障事業(yè)一直從屬于國有企業(yè)的改革與發(fā)展，而作為一個(gè)整體的社會(huì)發(fā)展沒有成為政府施政的重心，社會(huì)政策也沒有成為獨(dú)立的公共政策部類。
　　在最近十年內(nèi)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡的格局有所改觀。除了以就業(yè)人群為目標(biāo)定位的社會(huì)保險(xiǎn)迅速壯大之外，一些以城鄉(xiāng)居民為目標(biāo)人群的多種社會(huì)保障制度也快速發(fā)展，其中包括居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障制度和其他社會(huì)救助。然而，重建福利國家的意識(shí)卻依然沒有形成，甚至很少有人提及此事；更有人把福利國家籠統(tǒng)地視為“養(yǎng)懶漢”的制度安排，一味地加以貶斥。
　　實(shí)際上，福利國家無非是“社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施”的總和，而社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施，正如交通、通訊、公用事業(yè)等物質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施一樣，都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的。在物質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上，如果發(fā)展戰(zhàn)略選擇失誤，或制度機(jī)制遭到扭曲，或政策工具選擇不當(dāng)，都有可能妨礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是沒有人會(huì)否認(rèn)物質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要性。
　　對(duì)于社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，也應(yīng)有同樣的觀念。福利國家的重建，只存在重建的戰(zhàn)略選擇和路徑安排是否得當(dāng)?shù)膯栴}，而重建的必要性根本就不應(yīng)該成為問題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)搞得不好，就會(huì)帶來很多問題，但這不應(yīng)該成為我們否定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的一個(gè)理由，這一點(diǎn)對(duì)很多人來說是常識(shí)，但可惜的是抱持這種常識(shí)的人卻因?yàn)楦＠麌页隽瞬簧賳栴}就干脆對(duì)“福利國家”這個(gè)詞也敬而遠(yuǎn)之。
　　也許很多人并不否認(rèn)重建福利國家的必要性，但卻認(rèn)為福利國家的建設(shè)是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極大提高之后的事情。言外之意，持此觀點(diǎn)的人士認(rèn)定當(dāng)今中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不足以支撐福利國家的重建。這實(shí)在是令人匪夷所思的見解。中國已經(jīng)在聯(lián)合國和世界銀行的統(tǒng)計(jì)范疇中進(jìn)入了“中高收入國家”之列，而這些國家中的絕大多數(shù)，都在積極進(jìn)行福利國家的建設(shè)。
　　其實(shí)，從歷史來看，福利國家的建設(shè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)展，不僅是并行不悖的，而且是相輔相成的。
　　福利國家建設(shè)的里程碑之舉，要么出現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的初期階段，要么出現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的危急時(shí)刻。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大的波動(dòng)，甚至在某些時(shí)刻出現(xiàn)大的危機(jī)，這是市場(chǎng)制度運(yùn)行所不可避免的現(xiàn)象。
　　制度性的福利國家，或國內(nèi)學(xué)人不太熟悉的“社會(huì)保護(hù)”（social protection），恰恰是市場(chǎng)波動(dòng)的減震器和反彈器。這一理念，即便是服膺新自由主義的世界銀行，也在近年來大力加以提倡，并視之為“后華盛頓共識(shí)”的核心內(nèi)容。
　　回溯歷史，英國在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級(jí)階段，就通過《濟(jì)貧法》的頒布形成了福利國家的“補(bǔ)缺型傳統(tǒng)”（residual tradition）。后來，社會(huì)保險(xiǎn)制度在剛剛實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚未充分發(fā)展的德意志帝國誕生。再后，美國政府在大蕭條時(shí)期實(shí)行“新政”，盡管其中的凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)政策是不是具有神奇的脫困之效大有爭議，但“羅斯福新政”中的社會(huì)保障發(fā)展之舉為美國自由主義福利國家的建立奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，并力助美國稱霸全球，當(dāng)屬毋庸置疑。
　　英國在“二戰(zhàn)”之后百廢待興的歷史時(shí)刻，采納《貝弗里奇報(bào)告》，推出了普惠型的全民健康服務(wù)（即全民公費(fèi)醫(yī)療），強(qiáng)化壯大了各種社會(huì)保險(xiǎn)制度，率先在世界上建成了制度性的“福利國家”。德國也在“二戰(zhàn)”的廢墟上，建立了“社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”制度，而其中穩(wěn)固的福利國家制度即便在歐債危機(jī)的風(fēng)雨飄搖中也依然屹立不倒。
　　市場(chǎng)制度建設(shè)與社會(huì)保護(hù)體系的二元發(fā)展，正是西方發(fā)達(dá)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)保持可持續(xù)發(fā)展的秘密。
　　重新重視市場(chǎng)機(jī)制和社群機(jī)制：福利國家的制度結(jié)構(gòu)優(yōu)化
　　福利國家由各種社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施所組成，每一種社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施的制度安排又多種多樣，其中行政機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社群機(jī)制都可以以不同的形式加以組合。
　　因此，重建福利國家，并不意味著行政化的“命令與控制”在社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)一統(tǒng)天下，也并不意味著以“選擇與競爭”為核心特征的市場(chǎng)機(jī)制必然邊緣化，更不意味著以“認(rèn)同與服從”共同價(jià)值觀與規(guī)范為特征的社群機(jī)制不能發(fā)揮作用。
　　當(dāng)然，不可否認(rèn)，在福利國家發(fā)展的過程中，的確有著深刻的教訓(xùn)。福利國家受到詬病的種種弊端，可以歸結(jié)為兩個(gè)方面：
　　其一，福利開支或國際文獻(xiàn)中所謂的“社會(huì)支出”（social spending）超越了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，導(dǎo)致福利國家的維持不得不仰賴于舉債。
　　其二，福利國家運(yùn)行高度依賴于行政機(jī)制，形成國家負(fù)責(zé)出資、政府提供服務(wù)的制度格局，排斥了市場(chǎng)機(jī)制，排擠了公民社會(huì)，最終福利國家在不可避免的官僚化泥潭中難以自拔。
　　在吸取深刻教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，西方的福利國家在過去的30年里發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)型，走上了“公私合辦福利”（public-private mix of welfare provisions）的道路。
　　一方面，非營利組織得到了迅猛的發(fā)展，民營非營利部門提供公共服務(wù)的全新模式應(yīng)運(yùn)而生并且得到了很大的發(fā)展；另一方面，政府的公共管理模式發(fā)生轉(zhuǎn)型，在繼續(xù)承擔(dān)并且強(qiáng)化公共服務(wù)籌資責(zé)任的同時(shí)，大力推進(jìn)政府購買服務(wù)，讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用，從而形成了各種各樣的公私伙伴關(guān)系（public-private partnership，簡稱PPP）。
　　簡言之，全球性福利國家的改革是全球性公共管理變革的主戰(zhàn)場(chǎng)之一。在這一改革浪潮中，社會(huì)福利或公共服務(wù)的提供者日益走向多元化，民間非營利性組織愈來愈多地參與到公共服務(wù)領(lǐng)域，但是國家并沒有退出，而是扮演公共服務(wù)的出資者、推動(dòng)者和監(jiān)管者的角色。在社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上，無論是國進(jìn)民退還是國退民進(jìn)，都是一種零和博弈的思維，而探尋國家-市場(chǎng)-社會(huì)的相互增權(quán)和協(xié)同治理，才是民生發(fā)展的正確之路。
　　國家社會(huì)保障部：統(tǒng)籌社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施的改革與發(fā)展
　　為了推進(jìn)社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)走向良性發(fā)展的軌道，組建國家社會(huì)保障部是極為必要的。如果基于更精確、更長遠(yuǎn)、更具有戰(zhàn)略意義的考慮，不妨將新設(shè)的部門稱為“國家社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)部”。
　　具體來說，只要把現(xiàn)人力資源和社會(huì)保障部、衛(wèi)生部、民政部以及其他一些部門中的社會(huì)保障職能進(jìn)行整合，劃歸一個(gè)新的政府部門，這項(xiàng)機(jī)構(gòu)改革就能順利完成。所涉及的社會(huì)保障職能包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、健康保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)低保、優(yōu)撫、醫(yī)療救助、教育救助甚至住房保障等。如果能將民政部中涉及社區(qū)發(fā)展的職能也歸并過來，那么社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)的公共管理就能實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)的整合。
　　這一思路其實(shí)并不新鮮。實(shí)際上，有不少學(xué)者曾經(jīng)從多種角度論證過所謂“大社會(huì)福利”或“大社會(huì)保障”的概念。但是，這些論證要么充斥著繁瑣的概念之辯，要么隱藏著民政部和人保部哪個(gè)部門并入哪個(gè)部門的部門利益之爭，因此在很長一段時(shí)間內(nèi)缺乏現(xiàn)實(shí)操作的可能性。
　　然而，今天的情形完全不同了。從操作性的角度來看，這一機(jī)構(gòu)調(diào)整并不會(huì)遭遇多大的困難。由于僅僅涉及政府職能的再調(diào)整和再組合，這項(xiàng)機(jī)構(gòu)改革并不觸及現(xiàn)各政府部門諸多官員的具體利益，而且也完全有可能不增加過多的編制以及財(cái)政負(fù)擔(dān)。
　　從理念上看，組建國家社會(huì)保障部不僅利國、利民、利穩(wěn)定，而且還能凸顯新政府促進(jìn)民生事業(yè)發(fā)展的新思路和力度。實(shí)際上，政府機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整往往是各屆新政府的亮相動(dòng)作之一，具有重大的標(biāo)示意義。
　　作者顧昕為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)公共政策研究中心首席社會(huì)政策專家；余暉為中國社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員、中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)公共政策研究中心