董業(yè)軍

(上海市教育科學研究院智力開發(fā)研究所，上海 200032)

一、引 言

我國高等教育經(jīng)過幾十年的發(fā)展尤其是最近十多年跨越式的發(fā)展，毛入學率從原來不到10%上升至2010年的26．5%①，已進入國際上公認的大眾化階段。但就目前而言，我國高等教育培養(yǎng)的學生還不能很好地適應社會發(fā)展的需求，近年來全國各地均出現(xiàn)了不同程度的大學畢業(yè)生就業(yè)難問題;同時，高校自身辦學條件的改善總體上滯后于學生規(guī)模的持續(xù)擴大，客觀上難以保障高等教育的質(zhì)量，高等教育的可持續(xù)發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)。另外，多年來各地政府對于擴大高校招生的強烈需求，以及廣大高中畢業(yè)生接受高等教育的迫切愿望，導致了各地政府向中央尤其是教育部爭招生指標的沖動，也引發(fā)了諸多矛盾。

作為高等教育體系中的一個重要環(huán)節(jié)，高校招生計劃是國家落實教育規(guī)劃、調(diào)節(jié)高等教育規(guī)模和發(fā)展節(jié)奏、提高高等教育質(zhì)量的重要手段，不僅對高校人才培養(yǎng)具有基礎性作用，對基礎教育也具有導向性作用。高校招生計劃安排，特別是分省計劃安排對區(qū)域高等教育入學機會和協(xié)調(diào)發(fā)展有著重要影響，長期以來一直受到社會各界的廣泛關注，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)亦明確提出要“完善高等學校招生名額分配方式”②。

在高等教育宏觀管理實行中央和省級政府兩級管理體制下，如何與政府職能轉(zhuǎn)變相適應、如何在新形勢下創(chuàng)新高校招生計劃宏觀調(diào)控手段、增強科學調(diào)控能力，已成為擺在中央教育行政部門面前迫切需要研究和解決的重大實際問題，因此有必要通過探索構(gòu)建科學的招生計劃分配模型來合理分配各地高校招生計劃，引導各地改善高校辦學條件，提高高等教育質(zhì)量，推進高等教育公平，實現(xiàn)高等教育持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

在我國現(xiàn)行的高校招生計劃管理體制下，部屬高校招生計劃并不掌握在地方政府層面，而各地政府向中央、向教育部力爭的指標也往往是地方高校的招生計劃;加之近年來部屬高校招生規(guī)模已基本穩(wěn)定，因此，本文將地方高校招生計劃的地區(qū)分配作為研究的重心。

二、構(gòu)建地方高校招生計劃地區(qū)分配模型的目標定位

地方高校招生計劃是中央教育行政部門根據(jù)各地區(qū)地方高校人才培養(yǎng)能力、社會經(jīng)濟需求及高中畢業(yè)生的升學需求等因素對全國地方高校入學名額在不同地區(qū)之間的分配所作的具有法律效力的規(guī)劃，具有權威性和指令性。構(gòu)建地方高校招生計劃地區(qū)分配模型，旨在通過公開透明的決策程序探索新時期地方高校招生宏觀調(diào)控的新思路、新方法，完善地方高校招生計劃的分配方式，改進高校招生的宏觀管理，確保國家高等教育宏觀調(diào)控目標的實現(xiàn)。具體而言，構(gòu)建地方高校招生計劃地區(qū)分配模型力圖達到下述目標:

1．引導高校提高辦學質(zhì)量，改善辦學條件

胡錦濤2010年在新世紀第一次全國教育工作會議上的講話中指出:“不斷提高質(zhì)量，是高等教育的生命線，必須始終貫穿高等學校人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承創(chuàng)新各項工作之中。”提高質(zhì)量是我國高等教育發(fā)展的核心任務，是建設高等教育強國的基本要求?！兑?guī)劃綱要》明確提出:“今后我國高等教育的發(fā)展任務將定位在以全面提高質(zhì)量為重點，更加注重提高人才培養(yǎng)質(zhì)量、提升科學研究水平……。”2006年以來，全國高等教育逐步從外延擴張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵發(fā)展，特別是未來10年，我國高等教育將進入發(fā)展理念戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變和全方位注重教育質(zhì)量的新階段，規(guī)模的擴展將不再是高等教育發(fā)展的重點。

與生產(chǎn)領域的活動一樣，師資、校舍、教學儀器設備、圖書等基本的辦學條件是維持高校運轉(zhuǎn)、保障人才培養(yǎng)質(zhì)量的物質(zhì)前提。在進入高等教育大眾化階段之后，辦學條件的缺乏必然會導致高等教育質(zhì)量的下降。以師資為例，1998年以來，我國地方普通高校專任教師數(shù)增長明顯滯后于招生規(guī)模的增長，生師比持續(xù)上升，2010年達到17．3。與1998年相比，全國地方普通高校平均每位專任教師要多負擔7 名學生。生師比一路走高，導致地方高校教師工作量不斷增加，不少學校的許多專業(yè)課也開成了大課，專任教師不堪重負，上課質(zhì)量難以保證，這對高校的學生培養(yǎng)質(zhì)量產(chǎn)生了十分不利的影響。由此，招生計劃分配模型的研究設計需要考慮招生計劃的宏觀導向，從整個高等教育健康發(fā)展的角度，堅持“以條件定發(fā)展，以發(fā)展促條件”的原則，對基本辦學條件達標率較低的地區(qū)，應適當控制其地方高校招生計劃;對教育投入多、辦學條件改善快的地區(qū)，可適當增加招生計劃，這樣可以更好地把握發(fā)展節(jié)奏，引導高等教育改善辦學條件，穩(wěn)步提高教育質(zhì)量，確保高等教育穩(wěn)步健康發(fā)展。

2．推進高等教育公平與高等教育資源的均衡配置

近年來，教育公平問題日益成為我國社會生活和教育領域備受關注的熱點問題。教育公平不僅是社會公平的基礎，還是和諧社會的基石，是促進社會平等的“最偉大的工具”。而目前我國區(qū)域間高等教育發(fā)展不平衡的問題十分突出，地區(qū)之間高等教育資源配置很不均衡，高等教育入學機會存在很大差異。以每十萬人口在校大學生數(shù)為例，東部沿海地區(qū)普遍高于中西部內(nèi)陸地區(qū)。2010年北京、上海和天津每十萬人口中在校大學生數(shù)均在4000 人以上，其中北京最高，達到6196 人，而貴州、青海、西藏、云南、新疆等西部省區(qū)均不足1500 人，其中貴州僅1109 人。

在我國高等教育邁入大眾化門檻后，為更多的適齡人口提供平等接受高等教育的機會將是我國高等教育發(fā)展的戰(zhàn)略重點，也是建設人力資源強國的必然要求。通過構(gòu)建科學合理的招生計劃分配模型，進一步完善招生計劃分配方式，“新增高校招生計劃向中西部高等教育資源短缺地位傾斜，擴大東部高校在中西部地區(qū)招生規(guī)模”，③使更多中西部地區(qū)的孩子享有接受高等教育的機會，可更好地滿足人民群眾對高等教育的需求，促進各地區(qū)高等教育的機會公平和高等教育資源的均衡配置。

3．促進高等教育與地方經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展

高等教育與地方經(jīng)濟是相互影響、互動發(fā)展的。高等教育以其對人才的培養(yǎng)、知識和技術的創(chuàng)新等對地方經(jīng)濟的增長起著巨大的推動作用。反過來，地方經(jīng)濟為高等教育的發(fā)展提供了良好的物質(zhì)基礎，促進高等教育質(zhì)量和效益的提高乃至規(guī)模的擴大，以使其發(fā)揮更大的作用。在高等教育與地方經(jīng)濟互動發(fā)展程度高的區(qū)域，高等教育能夠很好地適應當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的需要，既能為當?shù)噩F(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)輸送合適的人才，通過科技服務，解決當?shù)厣鐣?jīng)濟中出現(xiàn)的難題;更能通過知識的積累、人才的積累、科研的創(chuàng)新，引導當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級或催生新的產(chǎn)業(yè)。在高等教育與地方經(jīng)濟互動程度不高的情況下，在社會對受過高等教育的人才大量需求的同時，高等院校培養(yǎng)的大量人才卻無法找到合適的工作崗位，存在結(jié)構(gòu)性失業(yè)與選擇性失業(yè)現(xiàn)象。近年來，大學畢業(yè)生就業(yè)問題一直是困擾高校和教育行政部門的難題。隨著我國改革開放和市場經(jīng)濟的發(fā)展，高等教育與地方經(jīng)濟的互動發(fā)展越來越受到重視，高等教育的作用也顯得越來越重要。

目前，我國各地區(qū)之間在經(jīng)濟水平、科技實力、產(chǎn)業(yè)能級等方面均存在著不容忽視的差距，不同地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展對高等教育有著不同的需求，各地的經(jīng)濟發(fā)展對高等教育發(fā)展的支撐能力和對高層次專門人才的吸納能力也各不相同。地方高校招生計劃分配模型的研究設計應充分考慮到不同地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的實際需求，科學、合理地設計模型的指標體系，使各地區(qū)的招生計劃能滿足當?shù)厣鐣?jīng)濟對高等教育的需求，促進各地高等教育與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

4．改進國家宏觀教育管理

建立招生計劃地區(qū)分配模型，科學合理地分配全國地方高校年度招生數(shù)，要求中央和地方政府堅持高等教育的科學發(fā)展觀，做到從大局出發(fā)，盡量避免中央和地方因一對一談判所可能出現(xiàn)的主觀隨意性，逐步改善高校招生的宏觀管理，積極探索高校招生穩(wěn)步發(fā)展的宏觀調(diào)控新思路、新方法。

構(gòu)建招生計劃分配模型的基本出發(fā)點是用理論支撐、技術論證的辦法來說服各地，為招生計劃安排提供更為堅實的依據(jù)和基礎?？茖W合理地設計分配模型的指標體系，可使地方高校招生計劃的地區(qū)分配流程更加客觀、科學、合理，使教育部制訂的全國各地區(qū)招生計劃分配公開、透明，設計的分配方案容易理解，便于實踐，這在一定程度上將明顯改進國家宏觀教育管理和決策的有效實施。

三、招生計劃分配模型指標體系構(gòu)建的基本原則

從字面意思來理解，指標具有“指示”和“標定”的含義，它是指反映系統(tǒng)總體現(xiàn)象的特定概念和具體數(shù)值的綜合。任何指標都是從數(shù)量方面來標定系統(tǒng)的某種屬性或特征的。通過一個具體指標的設置與測度，可以感性地認識所研究系統(tǒng)某一方面的特征，或者掌握系統(tǒng)在某一方面發(fā)展演化的內(nèi)在規(guī)律性。一個具有實際意義的指標由指標名稱和指標數(shù)值共同構(gòu)成?？茖W地選擇評價指標和建立相應的指標體系非常關鍵，它直接關系到計算結(jié)果正確與否。要建立科學的指標體系須遵循一定的原則，并采取科學的指標篩選方法。

筆者認為，要科學地構(gòu)建地方高校招生計劃地區(qū)分配模型指標體系，應遵循以下基本原則:

1．系統(tǒng)性原則

指標體系是指標的有機集合，具有自身的系統(tǒng)性。指標體系的系統(tǒng)，一是指標體系必須是反映研究對象“質(zhì)”的特性的指標的“集合”，不能遺漏;二是指標體系自身必須系統(tǒng)、完整，不僅要注意指標體系整體的內(nèi)在聯(lián)系，而且要注意整體的功能和目標，要能全面地反映“目標”;三是指標體系要形成階層性的功能群，層次之間要相互適應并具有一致性，要具有與其相適應的導向作用，即每項上層指標都要有相應的下層指標與其相適應。

合理安排招生計劃，必須系統(tǒng)考慮各地區(qū)的高等教育辦學條件、學齡人口的入學機會、高等教育人才培養(yǎng)與當?shù)厣鐣?jīng)濟需求之間的協(xié)調(diào)性等方面的因素，而每一方面因素又包括不同的具體內(nèi)容，如辦學條件就至少包括“人”、“財”、“物”三方面的要素投入，其中“物”的要素又具體包括校舍、儀器設備、圖書等方面的指標。就是說，招生計劃分配模型指標體系是由能夠系統(tǒng)反映影響招生計劃安排各方面因素的一系列指標，按照一定的規(guī)則，相互補充又相互獨立地組成的群體指標體系。

2．代表性原則

在設計招生計劃分配指標時，可能會有許多指標供選擇，但究竟應確定哪些指標才能科學地對影響招生計劃安排的某方面因素加以反映和分析，就要充分比較不同指標的口徑范圍和意義指向，要選取那些含義明確、能較好地反映招生計劃相關影響因素的指標。

3．可比性原則

只有具有可比性的指標，才能夠提供準確的信息資料，才能夠發(fā)揮指標體系的作用。指標體系中同一層次的指標，應該滿足可比性的原則，盡可能地使其具有橫向和縱向的可比性，使指標既能反映實際情況，又便于比較優(yōu)劣?？杀刃栽瓌t有兩個涵義:一是指標應該在不同的時間或空間范圍上具有可比性。指標在口徑、范圍和計算方法一致的前提下，不僅在縱向上可進行歷史回顧與未來前瞻，在橫向上也可進行地區(qū)間的比較與參照。而那些在較長時期內(nèi)變化不大的指標，或者在不同地區(qū)之間差別不大的指標，不應列入指標體系。如果因其地位重要必須列入，那么在模型設計中，也應賦予其較小的權重。二是在不同時期和不同地區(qū)之間進行比較時，除指標的口徑、范圍必須一致外，一般用相對數(shù)、比例數(shù)、指數(shù)和平均數(shù)等進行比較才具有可比性。

4．可操作性原則

構(gòu)建招生計劃分配模型指標體系是為了把影響招生計劃安排的相關因素變得可以測量、可以比較，為最終的招生計劃地區(qū)分配提供依據(jù)，因此，指標的設計必須具有可操作性。指標設計的可操作性有兩層涵義:一是所選指標的數(shù)據(jù)必須是能夠及時搜集到的，是可以通過量化處理付諸操作的;二是在基本滿足決策所需信息的前提下，應盡量減少指標個數(shù)，使整個模型的指標體系具有較高的使用價值和可操作性。一般而言，由于某些原因，某個指標的數(shù)據(jù)一時難以獲得，人們通常是“一刪了之”，這種做法并不可取，科學的態(tài)度是設法尋找替代指標、尋找專門調(diào)查搜集指標的途徑、尋找統(tǒng)計估算的方法。

四、地方高校招生計劃地區(qū)分配模型指標體系的構(gòu)成框架

基于對地方高校招生計劃分配模型目標定位的把握，充分考慮影響地方高校招生計劃地區(qū)分配的主要因素，遵循上述指標體系構(gòu)建原則，結(jié)合各地區(qū)地方普通高校招生現(xiàn)狀和有關專家的意見，筆者認為地方高校招生計劃地區(qū)分配模型指標體系應包括這樣一些內(nèi)容:

1．區(qū)域公平類指標

即反映高等教育入學機會公平程度和高等教育資源配置均衡程度的指標。這類指標包括兩個方面，一是高等教育入學機會，二是地方高等教育規(guī)模占全部高等教育的比重。按照國際機構(gòu)通用的口徑，反映高等教育入學機會的指標為18－22 歲學齡人口中接受高等教育的比例，即高等教育毛入學率。由于缺乏各地分齡的學齡人口數(shù)據(jù)，我們用應屆高中畢業(yè)生升學率來反映各地高等教育的入學機會。但嚴格的說，應屆高中畢業(yè)生升學率只能大致反映18 歲學齡人口的高等教育入學機會，并不足以反映18－22 歲學齡段人口的高等教育入學機會，因此，我們選擇每十萬人口在校大學生數(shù)這一指標作為補充。需指出的是，應屆高中畢業(yè)生升學率和每十萬人口在校大學生數(shù)這兩個指標均為逆向指標，即招生計劃應向應屆高中畢業(yè)生升學率低或每十萬人口在校大學生數(shù)少的地區(qū)適當傾斜，而不是相反。

另外，由于我國地區(qū)之間高等教育資源的配置差異很大，部屬高校(往往也是重點高校)主要集中分布在北京、上海、江蘇、湖北等少數(shù)幾個地區(qū)，僅北京一地就集中了34 所部屬普通高校④，其高等教育總規(guī)模中部屬高等教育就占了7 成;相對而言，其他地區(qū)的部屬普通高校數(shù)量較少，多數(shù)地區(qū)僅1 到3 所，而山西、內(nèi)蒙古、江西、廣西、海南、貴州、云南、西藏、青海和新疆這10 個地區(qū)更是1 所也沒有。就地方高校招生計劃的地區(qū)分配而言，如果對各地地方高等教育和部屬高等教育的構(gòu)成情況不加以考慮，尤其對那些部屬高校較少甚至1 所也沒有的地區(qū)來說，顯然有失公平。筆者認為可以用地方高校在校生所占比重來反映地方高等教育和部屬高等教育的構(gòu)成情況。

2．辦學條件類指標

合格的辦學條件是高校進行人才培養(yǎng)和科學研究的物質(zhì)前提和基本保障，辦學條件的優(yōu)劣多寡直接決定了高校人才培養(yǎng)的數(shù)量和質(zhì)量。一般而言，辦學條件包括“人”、“財”、“物”三方面的要素投入，其中“人”的要素，主要是指師資，可用生師比和研究生學位專任教師比例來分別反映師資的數(shù)量充足與否和素質(zhì)高低，其中生師比是逆向指標，生師比越高，越是表明師資緊張;“財”，即經(jīng)費投入，可用生均預算內(nèi)事業(yè)費來反映各地區(qū)高等教育經(jīng)費投入的充足程度和政府對高等教育投入的努力程度;至于“物”的要素，主要包括校舍、儀器設備、圖書等基礎設施，可分別用生均教學行政用房、生均儀器設備值和生均圖書加以反映。

事實上，為了加強宏觀管理，促進各地高校辦學條件改善和高等教育的持續(xù)健康發(fā)展，教育部2004年1月就向各地下發(fā)了《普通高等學?；巨k學條件指標(試行)》的通知(教發(fā)［2004］2 號)，明確規(guī)定我國普通高等學?；巨k學條件指標包括生師比、具有研究生學位教師占專任教師的比例、生均教學行政用房、生均教學科研儀器設備值和生均圖書，這5 項指標是衡量普通高等學?；巨k學條件和核定年度招生規(guī)模的重要依據(jù)。根據(jù)該文件的規(guī)定，凡有一項指標未達到規(guī)定要求的學校，即被確定為限制招生(黃牌)學校;凡兩項或兩項以上指標未達到規(guī)定要求的學校，即被確定為暫停招生(紅牌)學校;凡連續(xù)三年被確定為“黃”牌的學校，第三年即被確定為暫停招生(紅牌)學校。

3．協(xié)調(diào)發(fā)展類指標

通過招生計劃的合理分配促進各地高等教育與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展是構(gòu)建招生計劃分配模型的題中應有之義。高等教育與社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，一方面要求高等教育所培養(yǎng)的人才在“質(zhì)”上能大體符合社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，另一方面還要求高等教育培養(yǎng)的人才在“量”上能基本滿足社會經(jīng)濟的需求。

對于前者，可通過學生的就業(yè)情況加以考察，最直接的指標就是地方高校畢業(yè)生就業(yè)率。一個地區(qū)地方高校畢業(yè)生的就業(yè)率越高，說明其與社會經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)度越好，進一步發(fā)展的可能性也越大;反之，則說明其培養(yǎng)的學生并不能適應社會經(jīng)濟的發(fā)展需要，在今后地方高校招生計劃安排中應對其招生計劃進行適當調(diào)整。

對于后者，可通過各地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展發(fā)展勢頭來總體判斷，我們用非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重來反映產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)因素對高層次人才需求的影響，用GDP 增長率來反映經(jīng)濟發(fā)展對專門人才需求的總體趨勢。

綜合上述各方面的考慮，招生計劃地區(qū)分配模型的指標體系包括3 個一級指標、7 個二級指標和12 個三級指標，具體如下表所示:

地方高校招生計劃地區(qū)分配模型指標體系

五、結(jié) 語

我國高等教育已進入逐步由外延擴張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵發(fā)展的新階段，研究構(gòu)建科學的分配模型對全國地方高校招生計劃進行地區(qū)分配有其現(xiàn)實的必要性和迫切性，也是一次具有探索性的嘗試，在某種意義上，這種嘗試也是一種制度創(chuàng)新。本文較全面地論述了全國地方高校招生計劃地區(qū)分配模型的目標定位，在充分考慮影響地方高校招生計劃地區(qū)分配主要因素的基礎上，遵循指標體系設計的基本原則，較為系統(tǒng)地設計了全國地方高校招生計劃地區(qū)分配模型指標體系，這一指標體系可為中央教育行政部門在編制各地區(qū)地方高校招生計劃時提供重要的決策參考。筆者認為，基于這一指標體系的地方高校招生計劃地區(qū)分配模型的建立和完善將有助于推進我國地區(qū)之間高等教育公平與高等教育資源的均衡配置，激勵各地政府改善地方高校辦學條件，提高辦學質(zhì)量，并進而促進地方高等教育與地方經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

注 釋:

①謝煥忠主編:《中國教育統(tǒng)計年鑒(2010年)》，北京:人民教育出版社，2011年，第15 頁。

②參見《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》第三十六條。

③參見《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》第二十二條。

④根據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒(2010年)》，全國部屬普通高校共有111 所，其中本科院校108 所，?？圃盒? 所。