□黃仕紅，宋小娥

（成都行政學(xué)院，四川成都610110）

規(guī)范行政執(zhí)法行為提高政府公信力

□黃仕紅，宋小娥

（成都行政學(xué)院，四川成都610110）

提高政府公信力是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府和法治政府的必然要求。行政執(zhí)法是依法行政的重要環(huán)節(jié)，執(zhí)法行為是否規(guī)范，直接關(guān)系到政府的形象和政治文明的實現(xiàn)。提高政府公信力應(yīng)把規(guī)范行政執(zhí)法行為作為行政法治建設(shè)的重中之重，應(yīng)在深化執(zhí)法理念、提高執(zhí)法能力、強化執(zhí)法監(jiān)督和營造執(zhí)法環(huán)境等方面下功夫。

政府公信力；行政執(zhí)法行為；依法行政

公信力是構(gòu)建和諧社會的重要組成部分，也是落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。而規(guī)范行政執(zhí)法行為是增強政府公信力、建立人民滿意的服務(wù)型政府的根本保障，是維護人民群眾合法權(quán)益、實現(xiàn)社會公平正義的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?；诖?，筆者對此問題進行探討，以求教于同仁。

一、政府公信力的涵義及其價值功能

公信力一詞來源于英文Accountability，最初普遍運用在大眾傳播中，主要是指公眾對媒體的一種信任，這種信任來自于媒體必須自覺地維護公眾利益，要“為公眾的利益、方便和需要服務(wù)?！惫帕κ敲襟w生命力和競爭力的基礎(chǔ)。因此，普遍意義上的公信力就是某個組織在社會上被接受和信任的程度。

政府公信力是指政府的誠信力、威信力、影響力和號召力，是政府獲得社會及人民信任和支持的一種能力。它體現(xiàn)了民眾對政府的信任程度，包括兩方面：一是政府行為的客觀效果。政府的行為所帶來的客觀效果是政府公信力的決定因素，即政府做了什么，這些做法是否符合最廣大人民群眾的根本利益，其客觀效果是否符合“三個有利于”的標(biāo)準(zhǔn)。二是公眾對政府行為的主觀感知。公眾的認(rèn)識程度、主觀感知也是體現(xiàn)政府公信力的重要因素，也許在最初公眾并不能認(rèn)知政府行為的正確性，但只要能收到很好的客觀效果并得到公眾的充分理解，最終也會得到公眾的認(rèn)同。實際上，政府公信力體現(xiàn)了政府工作的權(quán)威性、民主程度、服務(wù)質(zhì)量和法治精神。政府公信力的價值與功能主要包括：

第一，政府公信力是政府行政合法性的根源。在現(xiàn)代民主政治條件下，政府公信力產(chǎn)生的根源來自于對政府合法性的確認(rèn)，合法性與政治現(xiàn)象相生相伴，它是指社會秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。西方啟蒙思想家主張，國家權(quán)力來源于人民與政府之間的協(xié)議或契約。筆者認(rèn)為，國家權(quán)力的合法性基礎(chǔ)就是某種信任。合法性的獲得，一方面取決于政府的活動，包括國家權(quán)力為強化自己的統(tǒng)治地位而運用意識形態(tài)的、法律的和道德倫理的力量為自身所作的種種論證；另一方面，其更為實質(zhì)的內(nèi)容是，國家政權(quán)在大眾中贏得了廣泛的信任和忠誠，從而使人們自覺地把對政府的服從當(dāng)作自己的義務(wù)。因此，政府公信力集中體現(xiàn)了政治合法性的實質(zhì)內(nèi)容。

第二，政府公信力是社會信用系統(tǒng)的核心?，F(xiàn)代社會是一個由眾多社會組織和個人及其活動構(gòu)成的龐大系統(tǒng)。首先，政府信用的范圍廣、內(nèi)容復(fù)雜。因此，政府信用對社會各個方面的影響更具廣泛性、深遠性，一旦信用流失，就具有很強的擴散性、長久的破壞性和巨大的毀滅性，修復(fù)成本也往往比其他信用要高得多。其次，政府信用是其他信用得以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。政府作為社會公眾觀念與行為的引導(dǎo)者，作為國家管理的實體，其活動和形象對于全社會來說有著重要的指導(dǎo)意義和符號意義，容易引起公眾的關(guān)注和效仿。正如孔子說的那樣：“政者，正也，子帥以正，孰敢不正?！薄捌渖碚?，不令而行；其身不正，雖令不從?！笨傊?，在社會體系中，政府作為行政權(quán)力組織，其行為和形象都具有非常廣泛的社會影響，這就決定了政府公信力在現(xiàn)代公共生活和社會信用體系中也必然起著基礎(chǔ)性、決定性、導(dǎo)向性的作用，對社會系統(tǒng)信任以及社會生活的良序建構(gòu)起著不可替代的作用。同時，我們還必須看到，公眾的主體意識和權(quán)利意識越是自覺，對政府的要求就越高，政府信用就會受到越來越普遍的關(guān)注。

第三，政府公信力是建立社會主義市場經(jīng)濟秩序的基礎(chǔ)。我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，是一種依靠秩序、規(guī)則、信用維系其存在與運行的經(jīng)濟。市場經(jīng)濟離不開競爭，市場中各競爭主體之間的競爭行為既要嚴(yán)格依法進行，也要嚴(yán)格依信用規(guī)則進行。但市場競爭中信用規(guī)則的確立、維系單靠競爭者的自身行為往往是無濟于事的，因而必須依賴于政府和政府公信力。一是政府要為市場競爭制定“游戲規(guī)則”或“信用規(guī)則”。二是市場“游戲規(guī)則”或“信用規(guī)則”的遵守與履行離不開政府。三是政府公信力是市場經(jīng)濟信用的表率與楷模。政府作為“信用規(guī)則”的制定者，如果自己不恪守誠實信用原則，將會對整個社會的信用體系產(chǎn)生負面影響。換言之，在一個政府信用缺失的社會，不可能建立起誠信的市場經(jīng)濟，沒有政府信用的規(guī)范引導(dǎo)作用，市場經(jīng)濟不可能得到良性運行與發(fā)展。［1］

二、執(zhí)法行為不規(guī)范影響政府公信力

“徒善不足以為政，徒法不能以自行”。法律是需要“執(zhí)行”的。行政執(zhí)法是依法行政的重要環(huán)節(jié)，是建設(shè)法治政府、構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)。行政執(zhí)法行為是否規(guī)范，直接關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，關(guān)系到黨和政府的形象。改革開放以來，我國政府公信力隨著經(jīng)濟的穩(wěn)定增長、人民生活水平的不斷提高而提高，隨著行政體制改革的深化、政府社會管理與公共服務(wù)水平的不斷提高而提高。但不可否認(rèn)，由于認(rèn)識與理念上的偏差，與群眾切身利益聯(lián)系最直接、最經(jīng)常、最廣泛的行政執(zhí)法還存在一些突出問題，特別是偏離法治軌道的一些不規(guī)范的執(zhí)法行為嚴(yán)重影響了政府公信力。不規(guī)范的執(zhí)法行為主要表現(xiàn)在以下幾方面：

第一，“暴力執(zhí)法”。近年來，有關(guān)暴力執(zhí)法的新聞不時出現(xiàn)在各大新聞媒體上，公安、工商、城管等行政執(zhí)法機關(guān)的某些工作人員在執(zhí)法過程中，服務(wù)意識淡薄，工作方式方法簡單，把管理當(dāng)作管人，重處罰、輕服務(wù)，特別是在一些涉及群眾基本生存、生活保障如拆遷、征地等問題上，其實施的執(zhí)法行為嚴(yán)重損害了人民群眾的利益。暴力執(zhí)法行為的頻繁發(fā)生，社會負面影響較大：一是侵害了相對人的人身權(quán)利及財產(chǎn)權(quán)利，既與我國依法行政的目標(biāo)背道而馳，也與我國人民當(dāng)家作主的社會主義國家性質(zhì)相悖；二是破壞了執(zhí)法機關(guān)及執(zhí)法人員在人民群眾心目中的形象，加劇了執(zhí)法機關(guān)、執(zhí)法人員與人民群眾的矛盾，不利于和諧社會的構(gòu)建。三是損害了我國在國際上的形象。在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)日益發(fā)達的今天，信息的傳播速度極快，暴力執(zhí)法行為很可能傳播到網(wǎng)絡(luò)上，使我國在國際上的形象受到影響。由此可見，暴力執(zhí)法的危害極大，消除暴力執(zhí)法，是依法行政的必然要求。［2］

第二，“運動執(zhí)法”。在日常生活中人們經(jīng)?？吹健皩ｍ椫卫怼?、“集中整治”、“××戰(zhàn)役”、“特別行動”、“百日行動”、“專項行動”等詞匯見諸報端。其中，一些執(zhí)法行為實際上是少數(shù)行政執(zhí)法機關(guān)以“公共利益”為名，在群眾不理解、不知情的情況下所進行的“突擊式運動執(zhí)法”。所謂運動式執(zhí)法，是指由公權(quán)力機構(gòu)為實現(xiàn)特定目的，集中人力、物力、財力在特定時間、空間進行颶風(fēng)式大檢查、大整頓的行政執(zhí)法活動。雖然運動式執(zhí)法可以在很短的時間內(nèi)集中資源推動某一方面的工作，客觀上也會取得一定效果，有時甚至?xí)〉妹黠@效果，比如為了迎接衛(wèi)生城市檢查，突擊整治環(huán)境，把小商小販趕走，使路面變得寬敞整潔，但結(jié)果通常是檢查組前腳走，后腳又情形如故。由于運動式執(zhí)法多為突擊式執(zhí)法，因此，不僅極易違背執(zhí)法的規(guī)范化和程序化，而且缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。如此循環(huán)，既增加了行政執(zhí)法的成本，降低了政府及執(zhí)法機關(guān)的威信，也弱化了國家法律法規(guī)的威懾力，令依法辦事成為反常，而違法犯法成為經(jīng)常。

第三，“趨利執(zhí)法”。行政執(zhí)法是“政府管理社會的一種規(guī)范化、正當(dāng)化的法律活動，就其本身來說不應(yīng)以追求經(jīng)濟利益為目標(biāo)”。［3］（p236）但在我國，目前的行政執(zhí)法趨利行為已成為某些行政執(zhí)法機關(guān)的一大痼疾和頑癥。所謂行政執(zhí)法趨利化是指行政機關(guān)在行政執(zhí)法過程中忽視或輕視相對人、社會公共利益而運用行政權(quán)力謀求或追求本地區(qū)、本部門甚至個人不恰當(dāng)利益的執(zhí)法行為。行政執(zhí)法的趨利化，顛倒了處罰與教育的關(guān)系，破壞了依法行政的基本原則，影響了行政執(zhí)法的統(tǒng)一性和公正性，侵犯了人民群眾的合法權(quán)益，也容易產(chǎn)生行政權(quán)力腐敗問題，如“不給好處就重罰，給了好處就不罰”等腐敗現(xiàn)象。

第四，“任意執(zhí)法”。隨著現(xiàn)代社會經(jīng)濟和科技的發(fā)展，政府組織和調(diào)整社會生活的功能和權(quán)限范圍不斷擴大，行政機關(guān)享有的自由裁量權(quán)也隨之增加。行政權(quán)力擴張的表現(xiàn)是行政機關(guān)擁有行政自由裁量權(quán)，它的存在是提高行政效率之必需。在現(xiàn)代法治社會，行政自由裁量權(quán)的行使必須符合法定目的，即為了實施法律。但在我國，行政執(zhí)法違反法定目的的情況還不同程度地存在，最為典型的是濫用行政自由裁量權(quán)，具體體現(xiàn)為一些行政執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員在實施執(zhí)法行為時背離法的精神和公正、公平、過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，隨意進行處罰，存在不平等對待、責(zé)罰不相當(dāng)?shù)葐栴}。

第五，“機械執(zhí)法”。行政執(zhí)法不僅是一項社會管理工作，更是一門學(xué)問和藝術(shù)。執(zhí)法是一項與社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、群眾利益密切相關(guān)的社會活動，必須統(tǒng)籌考慮具體公平正義和社會公平正義以及執(zhí)法的導(dǎo)向作用，反對只講法律效果不講社會效果的機械、單純執(zhí)法和只講社會效果而不講法律效果的執(zhí)法行為。作為行政執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)把準(zhǔn)確理解法律作為正確執(zhí)法的前提。但一些行政執(zhí)法人員對依法行政理解得比較片面，有的機械地依法律條文進行執(zhí)法，忽視法律原則和精神的指導(dǎo)；有的認(rèn)為依法行政僅要求行政行為合法，甚至狹隘地將依法行政理解為“行政行為不違法”等。

三、規(guī)范執(zhí)法行為以提高政府公信力

行政執(zhí)法的實質(zhì)是一種行政活動，行政執(zhí)法人員代表國家和政府行使執(zhí)法權(quán)力，任何不規(guī)范的執(zhí)法行為都可能降低政府在百姓心目中的威信，使公眾對建立法治社會失去信心。因此，應(yīng)該規(guī)范執(zhí)法行為以提高政府公信力。

第一，在深化執(zhí)法理念上下功夫。思想是行動的先導(dǎo)。理念決定思路，思路決定行為，行為決定結(jié)果。執(zhí)法行為的失范，主要在于執(zhí)法理念的錯位。因此，要通過富有成效的形式，促使行政執(zhí)法人員特別是執(zhí)法部門的領(lǐng)導(dǎo)進一步強化社會主義法治理念，堅持依法行政，公平、公正執(zhí)法，切實維護人民群眾的合法權(quán)益。因為“法治必須尊重和保障人的權(quán)利，而不是輕視人、蔑視人、使人不成其為人”。［4］（p92）具體而言，所有行政執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法人員都必須牢固樹立“陽光執(zhí)法”理念，把執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序和執(zhí)法結(jié)果向社會和當(dāng)事人公開，以便于群眾監(jiān)督；必須牢固樹立“有限執(zhí)法”理念，既要履行好法定職責(zé)，又要按照政府職能向經(jīng)濟調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變的要求，堅持有所為、有所不為，杜絕濫用執(zhí)法權(quán)力的現(xiàn)象；必須牢固樹立“執(zhí)法為民”理念，帶著對人民的深厚感情執(zhí)法，把執(zhí)法與服務(wù)有機結(jié)合起來，在行政執(zhí)法中體現(xiàn)人文關(guān)懷，樹立良好的執(zhí)法者形象。

第二，在提高執(zhí)法能力上下功夫?！胺ㄊ侨说男袨榈囊环N秩序”。［5］（p3）法律是靠人來執(zhí)行的，法律秩序是靠人來維持的。行政執(zhí)法人員是政府公信力的主要載體，社會公眾對政府的評價在很大程度上來源于對每個執(zhí)法人員的具體執(zhí)法行為的認(rèn)知及評價。執(zhí)法人員要贏得社會公眾的信任，不僅要樹立執(zhí)法為民的法治理念，還應(yīng)具備良好的職業(yè)操守和公正執(zhí)法的辦事能力。針對目前執(zhí)法隊伍的實際狀況，相關(guān)部門不僅要對其加強思想政治教育、職業(yè)道德教育，切實提高執(zhí)法人員的政治素質(zhì)和道德修養(yǎng)，而且要努力提高其執(zhí)法專業(yè)素質(zhì)，保證執(zhí)法者能夠領(lǐng)會法治精神、正確適用法律?！胺墒且环N規(guī)則。它明晰社會制度，明晰人世秩序。司法官的職責(zé)就是信守規(guī)則，領(lǐng)悟規(guī)則，從法律規(guī)則的真諦出發(fā)，去處理案件?！保?］執(zhí)法者要做到公正執(zhí)法，僅有黨性、民心是不夠的，還須具備過硬的業(yè)務(wù)本領(lǐng)以及相當(dāng)?shù)姆芍R。惟其如此，才可達到“辨法析理、獎罰皆服”的境界，避免或減少當(dāng)事人對執(zhí)法公正的無端猜疑和不必要的申訴上訪，降低執(zhí)法成本，節(jié)省執(zhí)法資源，這樣，社會才能更加和諧。

第三，在強化執(zhí)法監(jiān)督上下功夫。孟德斯鳩在《法的精神》中說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界線的地方才休止?！保?］（p154）由于行政執(zhí)法權(quán)力同樣有被濫用的危險，因而必須受到嚴(yán)格的監(jiān)督和制約。要形成一個以各級黨組織和人大監(jiān)督為核心的上下、左右、內(nèi)外相結(jié)合的、全方位的監(jiān)督制約機制。各級黨委要加強對政府行使職權(quán)的監(jiān)督，人大及其常委會要通過聽取工作報告、開展執(zhí)法檢查等形式對政府行使權(quán)力給予監(jiān)督。要改善和加強上級政府對下級政府、政府對所屬各職能部門、上級執(zhí)法部門對下級執(zhí)法部門的行政監(jiān)督。要完善重大具體行為備案、行政執(zhí)法檢查和行政賠償?shù)戎贫?，用制度監(jiān)督權(quán)力。當(dāng)然，行政執(zhí)法也必須接受新聞媒體和社會各界的監(jiān)督，要不斷完善投訴、舉報、信訪的受理、調(diào)查、處理和反饋工作機制。為了確保公正、文明執(zhí)法，必須加大執(zhí)法過錯責(zé)任追究力度。要強化司法對行政執(zhí)法權(quán)力的監(jiān)督功能，督促行政執(zhí)法人員規(guī)范執(zhí)法行為，以維護人民群眾的合法權(quán)益，提高政府的公信力。

第四，在改善執(zhí)法環(huán)境上下功夫。改善行政執(zhí)法環(huán)境是推進依法行政，加快建設(shè)法治政府步伐的重要前提，是提高行政執(zhí)法質(zhì)量，確保法律法規(guī)正確實施的關(guān)鍵。因此，規(guī)范行政執(zhí)法行為與改善行政執(zhí)法環(huán)境是分不開的，行政執(zhí)法環(huán)境的好壞是行政執(zhí)法質(zhì)量的最終體現(xiàn)。一是加強組織保障。各級行政機關(guān)尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)務(wù)必把規(guī)范執(zhí)法行為、提高政府公信力擺在十分重要的位置，定期聽取匯報，掌握執(zhí)法情況，研究并解決重大執(zhí)法問題，為執(zhí)法工作提供有力的人、財、物保障。二是落實經(jīng)費保障。通過改革現(xiàn)行的財會制度，規(guī)制預(yù)算外資金，切斷執(zhí)法者罰沒款與執(zhí)法單位及個人利益之間的紐帶，切實解決行政執(zhí)法部門在執(zhí)法辦案中存在的利益驅(qū)動問題，使行政執(zhí)法工作逐步走上可持續(xù)發(fā)展的良性運行軌道。三是強化安全保障。在行政執(zhí)法過程中，行政執(zhí)法人員遭遇人身攻擊和人格侮辱的現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，要建立健全對行政執(zhí)法人員的人身、財產(chǎn)安全保障制度，加大對威脅行政執(zhí)法人員人身、財產(chǎn)安全的各種違法犯罪行為的打擊力度，以使行政執(zhí)法人員能夠放心大膽地投入工作，積極主動地提高行政執(zhí)法活動的效能。［8］

［1］舒小慶．政府公信力：價值、指標(biāo)體系及其實現(xiàn)途徑［J］．南昌大學(xué)學(xué)報，2008，（06）．

［2］王青斌．論執(zhí)法保障與行政執(zhí)法能力的提高［J］．行政法學(xué)研究，2012，（01）．

［3］楊解君．走向法治的缺失言說：法理、行政法的思考［M］．法律出版社，2001．

［4］高鴻鈞．法治：理念與制度［M］．中國政法大學(xué)出版社，2002．

［5］（奧地利）凱爾森．法與國家的一般理論［M］．沈宗靈譯．中國大百科全書出版社，1984．

［6］劉佑生．司法三境界［J］．方圓法治，2006，（6月下半月刊）．

［7］（法）孟德斯鳩．論法的精神（上）［M］．張雁深譯．商務(wù)印書館，1961．

［8］黃仕紅．淺談行政執(zhí)法存在的問題與對策［J］．中共杭州市委黨校學(xué)報，2004，（02）．

（責(zé)任編輯：高靜）

Standardizing the Action of Administrative Law Enforcement Improving the Credibility of the Government

Huang Shihong，Song Xiaoe

Improving the credibility of the government is the inevitable requirement of the constructing a satisfying service－oriented and the rule of law government．Administrative law enforcement is an important part of administration according to law．Law enforcement norms directly relate to the government’s image and political civilization．Standardizing the action of administrative law enforcement is the most important task of the building of the rule of law．Improving the credibility of the government should start from the following aspects：deepening enforcement philosophy，improving the law enforcement capabilities，strengthening supervision over law enforcement and creating a law enforcement environment etc．

credibility of the government；administrative law enforcement；standardized the action

D630．1

A

1007－8207（2012）09－0020－04

2012－03－28

黃仕紅（1963—），男，四川南部人，成都行政學(xué)院法學(xué)部教授，研究方向為行政法學(xué)；宋小娥（1968—），女，四川南部人，中共成都市委黨校、成都行政學(xué)院國際合作交流部副教授，研究方向為行政管理。