摘 要：由于文化領(lǐng)域內(nèi)現(xiàn)行有關(guān)政處罰的救濟(jì)的規(guī)定僅零星散見與部分法規(guī)中，文化市場行政執(zhí)法的救濟(jì)仍以行政訴訟和行政復(fù)議為主，但是由于文化市場綜合行政執(zhí)法工作的特殊性，傳統(tǒng)的的救濟(jì)制度在文化執(zhí)法工作適用中存在很多問題，不能夠充分保護(hù)行政相對人合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：文化市場綜合行政執(zhí)法；執(zhí)法救濟(jì)

我國的行政救濟(jì)制度草創(chuàng)于上世紀(jì)八十年代，在此之前，公民行政法上權(quán)益的保障多通過信訪制度來實現(xiàn)。自八九年后《行政訴訟法》和《行政復(fù)議條例》陸續(xù)施行后，逐步形成了以行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)葹橹鞯木葷?jì)體系。行政救濟(jì)是指行政相對人認(rèn)為行政主體在行使國家行政職權(quán)過程中的違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為使自身的合法權(quán)益受到侵害，而請求國家有權(quán)機(jī)關(guān)予以補(bǔ)救的行政法律制度。[王景斌尹奎杰：行政救濟(jì)概念范疇若干問題探析，《東北師大學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，1998年第6期。]法國啟蒙思想家在《論法的精神》中提出了“三權(quán)分立”的思想，行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)的并立以達(dá)到互相制衡的效果，但是在實踐中，由于行政權(quán)涉及面寬泛，管理實務(wù)復(fù)雜，導(dǎo)致行政權(quán)一權(quán)獨大。同時，個人權(quán)益的覺醒要求公民合法權(quán)利不受侵害，在這些原因的共同作用下，以制約行政權(quán)力濫用，保障行政相對人合法權(quán)益的行政救濟(jì)制度得以產(chǎn)生和發(fā)展。行政救濟(jì)制度發(fā)展到現(xiàn)代逐步成為行政法上公民權(quán)益保障的最后一種手段，也是現(xiàn)代法治社會國家保護(hù)相對人合法權(quán)益不可或缺的制度。

作為文化體制改革的重要組成部分，文化市場綜合執(zhí)法改革歷時7年，2011年底《文化市場綜合行政執(zhí)法管理辦法》出臺標(biāo)志著改革的基本完成。雖然新《辦法》奠定了綜合執(zhí)法的法律基礎(chǔ)，理順了各相關(guān)行政部門的職責(zé)分工，進(jìn)一步規(guī)范了執(zhí)法程序及執(zhí)法制度，但是對于執(zhí)法救濟(jì)卻為給出更細(xì)致具體的規(guī)定。由于文化市場綜合執(zhí)法制度具有現(xiàn)實的復(fù)雜性，以相對集中行政處罰制度為基礎(chǔ)的一種行政執(zhí)法模式，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)不是一個單一執(zhí)法的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，它承擔(dān)著多個文化行政管理職能部門的行政檢查權(quán)、行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，要執(zhí)行的法律法規(guī)也多達(dá)幾十部，涉及的利益行政相對人也非常寬泛。而現(xiàn)階段的執(zhí)法實踐中由于文化市場綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、執(zhí)法機(jī)構(gòu)主體法律資格存在缺陷等問題，使得行政復(fù)議、行政訴訟等傳統(tǒng)救濟(jì)手段的在綜合行政執(zhí)法救濟(jì)適用中存在諸多不足。這些因素共同導(dǎo)致行政相對人的權(quán)利無法得到充分保障。

一、文化市場綜合行政執(zhí)法中救濟(jì)制度存在的問題

第一，文化市場執(zhí)法機(jī)關(guān)的專門性立法不足，救濟(jì)范圍較窄。文化市場綜合執(zhí)法是國務(wù)院及各地方政府文化體制改革的重要組成，但其執(zhí)法依據(jù)發(fā)展滯后。截止到目前，文化市場綜合執(zhí)法工作直接依據(jù)的法律只有《文物保護(hù)法》和《著作權(quán)法》，因此，除文物、著作權(quán)的執(zhí)法處罰有直接發(fā)法律依據(jù)外，其它眾多領(lǐng)域的執(zhí)法從嚴(yán)格意義上來說能提供直接執(zhí)法依據(jù)的法律只有《行政處罰法》第16條。這些法規(guī)中對于權(quán)力救濟(jì)有直接規(guī)定也只有《著作權(quán)行政處罰實施辦法》第三十七條。新聞、廣電、文化部門針對本部門職能范圍所制定的管理條例多為行政法規(guī)、部門規(guī)章性質(zhì)，且都沒有當(dāng)事人權(quán)力救濟(jì)的規(guī)定。執(zhí)法行為沒有明確、有效的法律依據(jù)，執(zhí)法救濟(jì)缺乏直接規(guī)定，導(dǎo)致的結(jié)果就是執(zhí)法責(zé)任不明確，救濟(jì)主體不明確。近些年來，行政執(zhí)法法治化是一個重要的議題，如果說行政執(zhí)法法治化的最基本要求是“依法行政”，那么從執(zhí)法依據(jù)的角度而言，文化市場綜合執(zhí)法距離法治化的要求還相去甚遠(yuǎn)。

第二，文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主體資格問題阻礙了行政訴訟的救濟(jì)方式。

我國現(xiàn)階段的文化市場綜合執(zhí)法模式存在著綜合執(zhí)法隊伍隸屬于文化行政管理部門的委托執(zhí)法模式和執(zhí)法隊伍為政府直屬部門的授權(quán)執(zhí)法模式，各地文化市場綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)在其機(jī)構(gòu)性質(zhì)、機(jī)構(gòu)歸屬、機(jī)構(gòu)名稱等多方面均未實現(xiàn)統(tǒng)一，所屬性質(zhì)各不相同，這給行政相對人在確定復(fù)議中的被申請人或訴訟中的被告時造成了嚴(yán)重的阻礙。首先，我國目前的文化市場綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的設(shè)置不具有統(tǒng)一性。在委托模式下，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)多為掛靠的副局級單位，受行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，沒有獨立的行政主體地位，不能以自己名義行使處罰權(quán)，在一定程度上限制了其執(zhí)法功能的發(fā)揮。其次，即使文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為政府直屬部門，但由于其執(zhí)法權(quán)力的來源在法律上存在著瑕疵，導(dǎo)致其法律主體地位較為模糊。另外，從整個行政管理體制上看文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)所擁有的權(quán)力已經(jīng)屬于末端環(huán)節(jié)，其擁有權(quán)力的性質(zhì)屬于受文化行政管理部門的委托，這之前的所有行政管理職能還是屬于相關(guān)職能機(jī)關(guān)，其執(zhí)法所依據(jù)的法律適用的主體仍是原文化行政管理機(jī)構(gòu)，雖然《文化市場綜合行政執(zhí)法管理辦法》已經(jīng)出臺，但之前各文化行政部門所制定的處罰辦法仍未失去效力。因此，行政訴訟中綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)訴訟當(dāng)事人資格的無法確定，最終影響到行政相對人合法權(quán)益的保障。

第三，文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制阻礙了行政復(fù)議的救濟(jì)方式。我國文化市場綜合執(zhí)法改革初期就確立了以城市為中心點的指導(dǎo)思想，文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置依據(jù)各地實際情況不同而機(jī)構(gòu)存在形式也有所不同，并不存在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在中央和省級政府也沒有直接對應(yīng)的職能部門加以管理，僅靠文化廳、文化部負(fù)責(zé)指導(dǎo)全省、全國的文化市場工作。而地方文化市場綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)無論是隸屬于地方文化行政管理部門亦或是作為市政府直屬單位，其與省級文化部門都不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，只對本級文化行政管理部門和本級政府負(fù)責(zé)。這些原因?qū)е铝说胤奖Ｗo(hù)主義的泛濫，從而損害了大局利益和公民利益。另外，《行政復(fù)議法》第十二條規(guī)定：“對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，也可以向上一級主管部門申請行政復(fù)議。”依該條規(guī)定，當(dāng)行政相對人對文化市場綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所作出的具體行政行為不服時，可以選擇向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，或向上一級主管部門申請行政復(fù)議。但就現(xiàn)階段的執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置而言，有的地方在縣、區(qū)級實行了“三局合一”，且區(qū)、縣級綜合執(zhí)法隊伍以文化新聞廣電局的名義作出處罰；而市級政府卻沒有類似合并，造成了區(qū)、縣級文化行政廣電部門沒有直接相對應(yīng)的上級主管單位，這就使得行政相對人無法選擇上一級主管部門申請行政復(fù)議，導(dǎo)致了行政相對人在合法權(quán)益受到侵害時只能寄希望與本級政府來實現(xiàn)權(quán)力的救濟(jì)，因此，給地方保護(hù)主義干預(yù)行政糾紛和相對人權(quán)力救濟(jì)提供了可乘之機(jī)。我國現(xiàn)行《行政復(fù)議法》之所以規(guī)定本級人民政府和上級主管部門都可以接受行政復(fù)議是基于縣級以上地方各級人民政府工作部門是同時受本級人民政府和上級人民政府主管部門雙重領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)實情況和實現(xiàn)“條”“塊”制約目的設(shè)立的。在1990年的行政復(fù)議條例規(guī)定:“對縣級以上的地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服申請的復(fù)議，由上一級主管部門管轄?！笨梢钥闯龃藭r是以“條條”為主，但是考慮到避免部門保護(hù)影響、異地申請復(fù)議的不便以及雙重領(lǐng)導(dǎo)的實際情況，在1994年的行政復(fù)議條例修改中將復(fù)議管轄修改為“條”和“塊”都有管轄權(quán)。從而以“條”和“塊”部門之間以相互交叉對應(yīng)的復(fù)議監(jiān)督權(quán)，來構(gòu)建起有利于法律價值目標(biāo)實現(xiàn)的“條塊制衡”機(jī)制。[吳旸：城管執(zhí)法相對人救濟(jì)制度研究，中央民族大學(xué)碩士論文，2010年。]但是文化市場綜合行政執(zhí)法“條”狀斷裂的領(lǐng)導(dǎo)體制打破了行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督體系，從而導(dǎo)致行政相對人的合法權(quán)利得不到有效的救濟(jì)。

二、文化市場綜合行政執(zhí)法救濟(jì)制度的完善

第一，統(tǒng)一文化市場綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置。進(jìn)一步推進(jìn)直轄市、省轄市及其以下文化部門的“三局合一”，明確文化市場綜合行政執(zhí)法隊伍皆作為文化作為文化新聞廣電部門的執(zhí)法隊伍存在，統(tǒng)一以文化新聞廣電部門的名義進(jìn)行執(zhí)法，在相關(guān)法律修改之前，保留原文化行政管理部門的名義執(zhí)法，具體責(zé)任可由新整合的文化大部門承擔(dān)。在這種模式下，中央及省級文化部門的政策制定、下達(dá)更加順暢。而在地方的具體執(zhí)法實踐中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)更加明確，同時解決了行政訴訟存中綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)訴訟資格以及行政復(fù)議中缺乏上級主管機(jī)關(guān)的問題，使相對人的權(quán)力得到保障。此外，這種從上到下條狀管理制度的加寬有利于加強(qiáng)對文化市場的監(jiān)管，職責(zé)交叉、權(quán)限不清的問題也隨之解決。

第二，健全權(quán)力制約機(jī)制。文化市場綜合執(zhí)法是以相對集中行政處罰制度為基礎(chǔ)的一種行政執(zhí)法模式，文化市場綜合執(zhí)法機(jī)并不是一個單一執(zhí)法的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，它構(gòu)承擔(dān)著多個文化行政管理職能部門的行政檢查權(quán)、行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，要執(zhí)行的法律法規(guī)也多達(dá)幾十部，涉及的利益行政相對人非常寬泛。根據(jù)現(xiàn)行執(zhí)法模式，文化市場綜合執(zhí)法權(quán)主要包括檢查權(quán)、處罰權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)三種，由于權(quán)力不分離，同時缺乏平等主體直接的直接監(jiān)督，導(dǎo)致綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)力行使不受制約。因此，要順應(yīng)執(zhí)法法治化的要求，建立文化市場綜合行政執(zhí)法責(zé)任制。根據(jù)行政執(zhí)法責(zé)任制的理論依法界定執(zhí)法職責(zé)，規(guī)范執(zhí)法程序，科學(xué)設(shè)定崗位，建立評議考核制和執(zhí)法過錯或者錯案責(zé)任追究制，實現(xiàn)“誰決策、誰負(fù)責(zé)”和“誰執(zhí)法、誰負(fù)責(zé)”的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。同時，要充分發(fā)揮監(jiān)察和審計部門的作用。通過監(jiān)察、審計部門的有效監(jiān)督，及時糾正和嚴(yán)肅查處違法違紀(jì)行為和行政執(zhí)法中的違法違規(guī)行為。（作者單位：中央民族大學(xué)法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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［3］王景斌，尹奎杰．行政救濟(jì)概念范疇若干問題探析[J].東北師大學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）．1998，６.

［4］吳旸．城管執(zhí)法相對人救濟(jì)制度研究，中央民族大學(xué)碩士論文．2010.

作者簡介：周翔宇（1988-），男，河南扶溝人，中央民族大學(xué)法學(xué)院憲法行政法2010級研究生，主要從事文化市場綜合行政執(zhí)法研究。指導(dǎo)老師：熊文釗，中央民族大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士、博士生導(dǎo)師。