冉令杰

摘要：對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)農(nóng)民占了絕大多數(shù)的大國(guó)，政府一直都重視民生問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展，農(nóng)民工市民化促進(jìn)了我國(guó)城市化的快速發(fā)展，但隨之面來(lái)的是農(nóng)民工住房問題逐漸凸顯，已成為農(nóng)民工市民化的障礙。解決農(nóng)民工住房問題對(duì)加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工住房；制度；教育水平；消費(fèi)能力

中圖分類號(hào)：F293.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.03.46 文章編號(hào)：1672-3309（2012）03-102-03

農(nóng)民工問題、住房問題等都是當(dāng)今我國(guó)面對(duì)的熱點(diǎn)民生問題。近幾年來(lái)，全國(guó)各大城市房?jī)r(jià)出現(xiàn)普遍持續(xù)大幅上升的情況，北京、上海、杭州等城市，房?jī)r(jià)已然處于一個(gè)較高的位置。北京、上海、杭州等城市的房?jī)r(jià)已經(jīng)達(dá)到居民家庭年收入的10倍甚至更高，合理的房?jī)r(jià)應(yīng)該是居民家庭年收入的3-6倍，按這一標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的房?jī)r(jià)確實(shí)是非常之高了。由于房?jī)r(jià)的持續(xù)上漲，使得居民們的生活成本大大增加，許多中低收入人群都買不起房子。國(guó)家對(duì)房?jī)r(jià)上漲的問題十分關(guān)注，已出臺(tái)一系列新政策來(lái)調(diào)控房?jī)r(jià)。雖然持續(xù)上漲的房?jī)r(jià)已經(jīng)有所好轉(zhuǎn)，但對(duì)于我國(guó)的絕大多數(shù)中低收入居民來(lái)說(shuō)，購(gòu)房仍然是愿望。這對(duì)于生活在城市最底層的農(nóng)民工們來(lái)說(shuō)，解決住房問題更是一大困境。

一、我國(guó)農(nóng)民工住房存在的問題

（一）住房面積小、設(shè)施簡(jiǎn)陋、環(huán)境衛(wèi)生條件差、缺少安全保障

盡管中國(guó)城市居民的住房條件在過(guò)去的20多年里得到大幅度改善，但是城市農(nóng)民工人均住房面積多年維持在不足4平方米的水平，居住的內(nèi)部環(huán)境質(zhì)量差，室內(nèi)的生產(chǎn)工具、生活用品和各種雜物隨便擺放,垃圾也無(wú)人清掃,有的地方甚至連最起碼的生活衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)也難以達(dá)到。住房?jī)?nèi)生活配套設(shè)施非常簡(jiǎn)陋并且很不齊全,衛(wèi)、浴設(shè)備缺乏,桌、椅、柜等日用必須品簡(jiǎn)陋臟亂。

農(nóng)民工居住的一些住房還存在著安全隱患。尤其是在城市郊區(qū)居住的農(nóng)民工，治安管理普遍非常薄弱，生活在這里的農(nóng)民工存在著明顯的安全隱患。此外，一些農(nóng)民工由于收入的限制，租住在租金較低的地下室里，而這些地下室大多都屬于居民樓的設(shè)備層, 存在著較大的火災(zāi)隱患，如防火門被拆除、疏散通道狹窄、未按要求設(shè)置防排煙設(shè)施、防火分區(qū)被破壞等問題。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工的人均住房面積與宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)具有一定的逆向聯(lián)系。當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變好，或處于上升的趨勢(shì)時(shí)，城市里的用工數(shù)量會(huì)上升，這時(shí)每間單身宿舍、合租房或者工棚所要容納的農(nóng)民工數(shù)量也將會(huì)增加，從而使得農(nóng)民工的人均住房面積減少；相反，當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)處于調(diào)整或者相對(duì)蕭條時(shí)期，城市里的用工數(shù)量又會(huì)大幅下降，從而使得農(nóng)民工的人均住房面積增加，可以看出，這種逆向關(guān)系與城市居民人均住房面積趨于穩(wěn)定，并且逐年增加這一現(xiàn)象是不同的。

（二）農(nóng)民工收入低，房?jī)r(jià)高，住房保障的缺乏

目前我國(guó)房?jī)r(jià)一直居高不下，在這種沒有住房保障的情況下，普通的城市居民都很難實(shí)現(xiàn)自己的購(gòu)房愿望。而對(duì)于絕大多數(shù)的生活在城市最底層、低收入的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，由于城鄉(xiāng)二元住房結(jié)構(gòu)的影響、戶籍制度的限制和政府財(cái)力的有限，農(nóng)民工這個(gè)群體作為整體被排斥在中國(guó)城市住房體系以外，在城市租住配套設(shè)施相對(duì)齊全的住房或購(gòu)房更是很難實(shí)現(xiàn)的。住房保障制度是國(guó)家通過(guò)行政手段對(duì)低收入家庭提供合適住房的一項(xiàng)政策制度。建立住房保障制度，是對(duì)市場(chǎng)化住房分配機(jī)制的必要補(bǔ)充，也是國(guó)家社會(huì)政策與社會(huì)保障制度的重要組成部分。國(guó)外住房保障制度基本上涵蓋了整個(gè)的社會(huì)低收入階層，但我國(guó)大部分城市的政府制訂的住房保障制度僅僅限于城市戶籍人口，這也造成了城市戶籍人口和農(nóng)民工之間的極大反差。自從上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行了城市住房改革,先后提出了買房給優(yōu)惠、建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房、提租發(fā)補(bǔ)貼和廉租住房、實(shí)施住房貨幣化補(bǔ)貼、以及安居工程等舉措。然而,所有的這些住房改革在制度的設(shè)計(jì)上都只是針對(duì)城市居民；在住房保障體系中，具有當(dāng)?shù)爻Ｗ艨诘闹械褪杖爰彝ナ墙?jīng)濟(jì)適用房的銷售對(duì)象，具有城市戶口的雙困家庭是廉租房分配的主要對(duì)象，由于農(nóng)民工沒有當(dāng)?shù)貞艨?，所以被排斥在住房保障制度之外。城市居民可以房改房、?gòu)買商品房；困難的市民還可通過(guò)住房保障來(lái)獲得住房，但是農(nóng)民工都沒有得到過(guò)絲毫的政策優(yōu)惠。政策這種的偏失，不僅使農(nóng)民工的住房狀況在經(jīng)歷了30年的改革和發(fā)展后,基本上沒有多大改觀，也進(jìn)一步拉大了城市居民與農(nóng)民工之間的住房差距。

（三）規(guī)范的農(nóng)民工住房交易市場(chǎng)還未形成，住房需求得不到滿足

目前我國(guó)有兩億多農(nóng)民工，其中有約1.5億的農(nóng)民工進(jìn)入城市。如果按照平均每人2平方米的住房面積，那么這1.5億的農(nóng)民工則需要城市為他們提供的約3億平方米的住房面積。因此，城市農(nóng)民工的住房需求是巨大的。但是農(nóng)民工買不起城市商品房，城市廉租房又排斥農(nóng)民工居住，所以農(nóng)民工住房主要的還是來(lái)源于租賃房屋。大部分農(nóng)民工由于受教育水平的限制，他們幾乎不可能利用最新的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)搜索有關(guān)租房信息。因此，依靠中介機(jī)構(gòu)是農(nóng)民工尋找住房的一種途徑。但目前很多城市的租賃市場(chǎng)處于無(wú)政府和不規(guī)范的狀態(tài)，逃稅現(xiàn)象非常普遍，這使得農(nóng)民工租房信息的來(lái)源及其有限，再加上中介機(jī)構(gòu)非規(guī)范的操作，也加大農(nóng)民工租房的成本，這不但使農(nóng)民工不愿通過(guò)中介機(jī)構(gòu)尋找住房，也制約了租賃市場(chǎng)的發(fā)展。同時(shí)，農(nóng)民工對(duì)中介機(jī)構(gòu)的信譽(yù)也存在著一定的懷疑，因此他們一般通過(guò)自己的親戚或者同鄉(xiāng)搜集租房信息，以同鄉(xiāng)介紹為主的非正規(guī)的住房交易市場(chǎng)也限制了農(nóng)民工搜尋租房信息的來(lái)源。為滿足日益旺盛的進(jìn)城農(nóng)民工住房需求，規(guī)范的農(nóng)民工住房交易市場(chǎng)亟待形成。

二、農(nóng)民工住房問題產(chǎn)生的原因

（一）城市農(nóng)民工受教育程度普遍較低

外出打工的農(nóng)民工的文化程度普遍較低，具有初中文化程度的農(nóng)民工占絕大多數(shù)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)得知，在外出農(nóng)民工中，文盲率為1.1%，小學(xué)文化程度的占10.6%，初中文化程度的占64.8%，高中文化程度的占13.1%，中專及以上文化程度的占10.4%。并且外出打工的農(nóng)民工沒有參加過(guò)相關(guān)技能培訓(xùn)，低教育程度的農(nóng)民工接受培訓(xùn)的比例也較低。從外出打工的農(nóng)民工接受技能培訓(xùn)的情況看，51.1%的外出農(nóng)民工沒有接受過(guò)任何形式的技能培訓(xùn)。文化程度越低的農(nóng)民工接受過(guò)技能培訓(xùn)的比例也越低，尤其在文盲半文盲農(nóng)民工中接受過(guò)技能培訓(xùn)的僅占26.3%，小學(xué)文化程度的農(nóng)民工接受過(guò)技能培訓(xùn)的占35.5%，初中文化程度的農(nóng)民工接受過(guò)培訓(xùn)的占48%，高中和中專以上文化程度的農(nóng)民工接受過(guò)技能培訓(xùn)的比例相對(duì)較高，分別為54.8%和62.5%。

（二）我國(guó)現(xiàn)有的戶籍制度

解決農(nóng)民工住房問題最為直接的約束是城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，而戶籍制度問題的背后則是城市政府、城市現(xiàn)有居民的利益格局。城市政府基于自身利益，把公共財(cái)政用于提高城市現(xiàn)代化水平，所以城市政府解決進(jìn)城農(nóng)民工的居住問題的動(dòng)力不足，農(nóng)民工住房問題得不到公共財(cái)政保障。從表面上看，農(nóng)民工很難融入城市體系的原因是戶籍制度的約束。其實(shí)，更深層次的原因則在于戶籍制度背后所隱藏的各種福利保障體系。由于很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)我國(guó)的福利保障體系把農(nóng)民排斥在外，因而逐漸形成了城市封閉的、只對(duì)城市居民提供福利服務(wù)的福利保障體系。當(dāng)大量農(nóng)民工涌入時(shí)，如果城市的福利保障體系對(duì)他們完全開放，必將在短期內(nèi)給城市本身的福利保障支出帶來(lái)很大的壓力。而這也正是大部分城市依然對(duì)農(nóng)民工采取分隔政策的根源。本來(lái)，“公平性”和“全局性”是公共財(cái)政的內(nèi)在特征，但是，在城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度下，公共財(cái)政尤其是地方公共財(cái)政出現(xiàn)了城鄉(xiāng)分布不均、本地利益高于外地利益的不正常現(xiàn)象。

（三）住房保障制度不完善

我國(guó)的住房保障制度是針對(duì)中低收入家庭來(lái)說(shuō)的，簡(jiǎn)單的說(shuō)，住房保障制度就是在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，使買不起房子的居民也有房子住。在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，有多種住房保障形式。對(duì)于城市市民來(lái)說(shuō)，高收入者面向市場(chǎng)購(gòu)買商品住房；中低收入者購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房或者購(gòu)買“兩限房”；最低收入者租住政府提供的廉租住房等。在我國(guó)住房保障體系中，經(jīng)濟(jì)適用房的面向?qū)ο笾饕獮榫哂挟?dāng)?shù)爻Ｗ艨诘闹械褪杖爰彝ィ夥糠峙鋵?duì)象主要是具有城市戶口的雙困家庭，外出農(nóng)民工由于不具有當(dāng)?shù)貞艨诙慌懦庠谧》勘Ｕ现贫戎狻?/p>

（四）我國(guó)現(xiàn)行法律制度的缺陷

目前，我國(guó)還沒有專門明確的針對(duì)農(nóng)民工居住權(quán)利方面的法律、法規(guī)，還沒有一部專門關(guān)于農(nóng)民工住房保障問題的法令。由于用人單位與農(nóng)民工之間沒有正規(guī)的程序保障，沒有勞動(dòng)合同保障，用人單位根本不會(huì)顧及到農(nóng)民工的住房問題，相關(guān)部門也缺乏檢查和督促。

三、對(duì)解決農(nóng)民工住房問題的建議

（一）增加農(nóng)民工收入，提高農(nóng)民工購(gòu)買城市住房的消費(fèi)能力

我國(guó)的農(nóng)民工人口眾多，但是文化程度普遍很低，并且只有一小部分具備專業(yè)的技能，絕大部分都靠出賣勞動(dòng)力來(lái)獲取報(bào)酬，收入水平不高，進(jìn)而影響到其自購(gòu)住房能力。因此應(yīng)該注重對(duì)農(nóng)民工專業(yè)技能等的培訓(xùn)。2003年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)農(nóng)業(yè)部等部門2003-2010年全國(guó)農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃的通知》，使得農(nóng)民工培訓(xùn)工作取得顯著成效，政策措施逐步完善，培訓(xùn)力度不斷加大，農(nóng)民工職業(yè)技能明顯提高。但是仍然存在著培訓(xùn)項(xiàng)目缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、資金使用效益和培訓(xùn)質(zhì)量不高、監(jiān)督制約機(jī)制不夠完善等問題。繼而又在2010年頒布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見》，對(duì)于農(nóng)民工的培訓(xùn)工作做了進(jìn)一步的指導(dǎo)。同時(shí)，農(nóng)民工應(yīng)提高自身覺悟，主動(dòng)積極的尋求培訓(xùn)、參加培訓(xùn)，通過(guò)自己的努力，不斷提高自身的技能與素質(zhì)，爭(zhēng)取一份穩(wěn)定而又高收入的工作，從而提高經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

（二）推進(jìn)戶籍制度改革，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系

要達(dá)到農(nóng)民工與城市實(shí)質(zhì)性的融合，必須消除諸多的制度性障礙，特別是戶籍制度障礙。但是戶籍制度不應(yīng)該是簡(jiǎn)單的廢除，而是應(yīng)該進(jìn)行改革。如果廢除我國(guó)現(xiàn)有的戶籍制度，則會(huì)造成大量的農(nóng)民涌入城市，使城市到處聚集無(wú)業(yè)游民，這不但不會(huì)解決農(nóng)民工的住房問題，反而會(huì)加大社會(huì)問題，造成城市治安的難度與社會(huì)的不穩(wěn)定。因此，應(yīng)允許在同一城市打工三年或五年并有穩(wěn)定職業(yè)和收入的農(nóng)民工在該城市攜家落戶。一經(jīng)落戶，應(yīng)和該市低收入居民同樣享有當(dāng)?shù)卣峁┑牧夥?、?jīng)濟(jì)適用房等并納入當(dāng)?shù)厣绫ｓw系，使農(nóng)民工與城市居民公平化。在推進(jìn)戶籍制度改革的同時(shí)，應(yīng)該逐步把農(nóng)民工納入城市住房保障體系中來(lái)，這不僅是關(guān)系到社會(huì)的和諧、也是關(guān)系城市發(fā)展和城市勞動(dòng)力供給的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。如對(duì)那些不具備享受廉租住房條件、在短期又無(wú)力購(gòu)買住房的困難家庭，可根據(jù)實(shí)際情況，從經(jīng)濟(jì)適用房中劃出來(lái)一定比例的住房作為經(jīng)濟(jì)租賃房，承租戶可以先按照成本租金來(lái)支付一定的年限后，再按照承租當(dāng)年經(jīng)濟(jì)適用住房的價(jià)格購(gòu)買。逐步的將農(nóng)民工納入經(jīng)濟(jì)適用住房的政策范圍，是農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)向城市遷移的有效途徑。

（三）制定切實(shí)可行的住房公積金制度，建立公積金異地轉(zhuǎn)移的機(jī)制

住房公積金制度是受益面最廣的住房社會(huì)保障制度，幾乎所有工薪階層都可以通過(guò)這個(gè)制度受益。它的作用和特點(diǎn)是職工和單位共同繳存，并且歸職工所有；對(duì)工資中住房公積金的部分免征個(gè)人所得稅，職工建、購(gòu)住房除了可以使用個(gè)人賬戶中累積的部分，還可申請(qǐng)住房公積金的個(gè)人貸款，貸款實(shí)行首付比例低、優(yōu)惠利率等。這種鼓勵(lì)和強(qiáng)制相結(jié)合的政策性住房社會(huì)保障制度，和直接作為工資收入發(fā)給職工有很大的區(qū)別。由于農(nóng)民工的流動(dòng)性很大，往往不能在一家企業(yè)或者一座城市工作生活較長(zhǎng)的時(shí)間。所以，要想把住房的公積金制度實(shí)實(shí)在在地?cái)U(kuò)大到農(nóng)民工這個(gè)團(tuán)體上，把農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)住房的社會(huì)保障體系，關(guān)鍵是要建立公積金異地轉(zhuǎn)移的機(jī)制，解決農(nóng)民工的后顧之憂，消除農(nóng)民工的心理障礙，充分地發(fā)揮農(nóng)民工輸入地與輸出地的公積金中心的作用，提高農(nóng)民工參保的積極性，使農(nóng)民工能有一筆住房消費(fèi)資金用來(lái)解決自己的住房問題，同時(shí)也是依法擴(kuò)大住房公積金制度的覆蓋范圍的需要。

四、結(jié)論

農(nóng)民工是我國(guó)社會(huì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要貢獻(xiàn)者。農(nóng)民工住房問題關(guān)系到我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化進(jìn)程與社會(huì)和諧。對(duì)于如何解決好農(nóng)民工的住房問題、能否妥善處理好農(nóng)民工進(jìn)城的定居問題，是衡量一個(gè)國(guó)家城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的前提之一。安居才能樂業(yè)，安居才能和諧，安居才能發(fā)展。如何讓農(nóng)民工安居樂業(yè)已成為我國(guó)城市化進(jìn)程中急需解決的問題。我國(guó)政府有義務(wù)、有責(zé)任盡快盡早的解決農(nóng)民工住房問題。